Bedömningsgrunder för boendestöd: en intervjustudie med biståndshandläggare i Uppsala kommun

Uppsala universitet Sociologiska institutionen Socionomprogrammet

Självständigt arbete i sociologi med inriktning mot socialt arbete, 15 hp HT 2012

Bedömningsgrunder för boendestöd

- en intervjustudie med biståndshandläggare i Uppsala kommun

Författare: Mattias Ekman & Niklas Strömberg Handledare: Marianne Löfqvist

Examinator: Rafael Lindqvist

2

Sammanfattning

Syftet med denna C-uppsats är att undersöka hur biståndshandläggare i Uppsala kommun beskriver sitt tillvägagångssätt vid bedömningen av insatsen boendestöd enligt socialtjänstlagen.

Boendestöd är en särskild typ av hemtjänst som främst riktar sig till personer med psykisk funktionsnedsättning vilka är i behov av något slags stöd i sin vardag. Boendestöd är en insats som beviljas enligt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Tidigare forskning pekar på att tjänstemän som fattar beslut enligt en målinriktad ramlag som SoL har ett stort handlingsutrymme när de gör bedömningar och fattar beslut om bistånd enligt lagen. Detta beror på att ramlagar inte tillhandahåller några tydliga instruktioner för hur den aktuella lagen ska tillämpas i praktiken, vilket lägger en stor del av ansvaret för detta hos den enskilde tjänstemannen - i föreliggande fall biståndshandläggaren. Detta kan få som konsekvens att tjänstemännen/biståndshandläggarna gör bedömningar och fattar beslut mycket efter egna personliga tolkningar av lagtexten, vilket kan leda till att två närmast identiska ansökningar om bistånd kan resultera i två olika utfall, ett bifall och ett avslag. Den tidigare forskningen på området framhåller att den enskilde tjänstemannens stora handlingsutrymme kan betraktas som ett problem för rättsäkerheten, men även att detta handlingsutrymme är nödvändigt när det handlar om att utreda en hjälpsökande persons behov inom det sociala arbetets kontext.

Vi har genomfört sex intervjuer med biståndshandläggare på Sektionen för LSS och socialpsykiatri i Uppsala. Intervjumaterialet har bearbetats genom en så kallad innehållsanalys och sedan analyserats bland annat utifrån Michael Lipskys teori om närbyråkrater samt begreppet demokratins svarta hål, så som det beskrivits av Bo Rothstein. Resultatet av intervjustudien indikerar att de intervjuade handläggarna i hög utsträckning gör bedömningar baserade på den enskildes individuella behov. Vidare framkommer att handläggarna snarare utgår ifrån sina egna erfarenheter, tolkningar och egenskaper än lagstiftning och riktlinjer. Detta ligger helt i linje med den tidigare forskningen på området. Något som däremot skiljer sig från vad som vanligtvis framhålls i den tidigare forskningen, är att de intervjuade biståndshandläggarna ändå är relativt samstämmiga vad gäller vilka bedömningsgrunder de använder sig av när de utreder en ansökan om boendestöd. Detta trots det faktum att deras bedömningar i hög grad baseras på individuella egenskaper och förutsättningar - både hos den hjälpsökande personen och den utredande handläggaren.

Nyckelord: Boendestöd, biståndshandläggning, handlingsutrymme, socialtjänstlagen, närbyråkrater

Abstract

This bachelor thesis aims to investigate how social workers in Uppsala describe their procedure when investigating applications for housing assistance (i.e. boendestöd). Boendestöd is a specific type of services for people with disabilities, which aim to assist them in their lives. This welfare service is one of many regulated by the framework legislation that is the social services act (SoL 2001:453). Previous research indicates that civil servants who make decisions based on goal- oriented framework legislations like SoL, have a great freedom to act when they make judgments and decisions. A consequence of this can be that they make judgments and decisions largely based on their own personal interpretations of this legislation. The previous research points to the fact

3

that the individual civil servants freedom to act can be viewed as an infringement of individual rights, but also that this freedom is necessary when it comes to assessing the needs of help seeking persons in the context of social work.

We have carried out six interviews with social workers in Uppsala. These social workers primarily investigate the needs of persons with mental disabilities who apply for different forms of assistance from the city. The analysis suggests that the social workers interviewed are relatively unanimous when it comes to which grounds for judgment or criteria they use when investigating applications for boendestöd. This in spite of the fact that their judgments are based on individual cases as well as their own personal assessments of them.

Key words: Housing services, mental disability, framework legislation, discretion, front-line bureaucracy

4

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 2

Abstract ... 2

1. Inledning ... 6

1.2 Syfte och frågeställningar ... 8

1.3 Uppsatsens disposition ... 8

2. Tidigare forskning ... 8

2.1 Boendestöd som insats ... 8

2.2 Handläggning/handlingsutrymme ... 10

2.3 Socialtjänstlagen ... 11

2.4 Sammanfattning ... 12

3. Teoretisk referensram ... 13

3.1 Närbyråkrater ... 13

3.1.1 Policy makers ... 14

3.1.2 Handlingsmönster ... 15

3.2 Demokratins svarta hål... 16

4. Metod ... 17

4.1 Förstudie och förförståelse ... 17

4.2 Val av metod ... 18

4.3 Urval och avgränsningar ... 19

4.4 Validitet och reliabilitet ... 20

4.5 Genomförandet av intervjuerna ... 20

4.6 Bearbetning av material/Analysmetod ... 21

4.7 Etiska överväganden ... 22

5. Resultat ... 24

5.1Bedömningsgrunder ... 24

5.1.1 Behov ... 24

5.1.2 Förutsättningar för genomförandet ... 26

5.2 Vad handläggarna baserar bedömningsgrunderna på ... 27

5.2.1 Individuell bedömning ... 27

5.2.2 Samlad kunskap ... 28

5.3 Skillnader mellan handläggarna ... 29

5.3.1 Skillnader i utsagorna om bedömningsgrunder ... 29

5

5.3.2 Bristande samsyn ... 30

6. Diskussion ... 32

6.1 Bedömningsgrunder ... 32

6.1.1 Psykiskt funktionshinder ... 32

6.1.2 Vardag och struktur ... 33

6.1.3 Jämförelse med hemtjänst ... 34

6.1.4 Utveckling/Förbättringspotential ... 34

6.1.5 Göra sysslor med boendestödjaren ... 35

6.1.6 Resurser hos personen ... 35

6.2 Vad handläggarna baserar bedömningsgrunderna på ... 36

6.3 Skillnader mellan handläggarna ... 39

6.4 Avslutande diskussion ... 42

Referenser ... 44

Litteratur ... 44

Artiklar ... 45

Internetkällor ... 46

Bilagor ... 47

Bilaga 1. Informationsbrev ... 47

Bilaga 2. Intervjuguide ... 48

Bilaga 3. Kvantifiering: Kategorier och teman ... 49

6

1. Inledning

Våren 2012 genomfördes praktiken för studenterna på socionomprogrammets sjätte termin vid Uppsala universitet. För oss som hade inriktningen mot äldre och funktionshindrade var praktiken uppdelad på två moment: dels skulle man praktisera som verksamhetschef och dels som handläggare av något slag i kommunen. Författarna till denna uppsats hamnade båda på samma praktikplats, Sektionen för LSS och socialpsykiatri i Uppsala Kommun, där vi gjorde vår handläggarpraktik. Vi blev båda intresserade av biståndshandläggning i allmänhet och hur biståndshandläggare gjorde sina bedömningar av boendestödsansökningar enligt Socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) i synnerhet. Vi upplevde arbetet som stimulerande med intressanta arbetsuppgifter och goda möjligheter att utvecklas som socionom. Samtidigt upplevde vi att det fanns mycket få konkreta bedömningsgrunder för handläggarna att utgå ifrån i utredningsarbetet. Insatsen boendestöd var den insats som vi upplevde som särskilt svår att bedöma. Detta berodde dels på att insatsen beviljades utifrån SoL - vilken inte innehåller någon konkret vägledning vad gäller behovsbedömning - och dels att vi upplevde det som att handläggarna inte hade några uttalade riktlinjer gällande hur boendestödsansökningar skulle handläggas, och heller ingen vägledning kring vad boendestödsinsatsen rent konkret skulle innefatta. Vi kunde alltid tillfråga våra handledare eller andra handläggare på praktikplatsen, och vi upplevde även att de som ansökte och blev beviljade boendestöd ofta hade uppenbara behov av någon form av stöd. Detta till trots var det fortfarande inte klart utifrån vad man som handläggare skulle göra sina bedömningar om insatsen. Här uppstod exempelvis frågan om det fanns en risk för att personerna som ansökte om insatsen skulle behandlas olika beroende på vilken handläggare som utredde deras ansökan? Intresset för det, som vi upplevde det, stora handlingsutrymmet för handläggarna i bedömningen av boendestödsinsatsen blev den utgångspunkt från vilken denna uppsats formades.

Boendestöd är ett relativt nytillkommet bistånd och har sitt ursprung i 1995 års psykiatrireform, vilken konstaterar att kommunerna ska verka för att människor med psykiska funktionshinder ska ha möjlighet att bo själva och sköta sin egen bostad. Vidare poängteras att levnadsförhållandena för individer med psykisk ohälsa bör normaliseras i syfte att möjliggöra ökad självständighet och en bättre rehabiliteringsprocess (SOU 1992:73). Enligt Socialstyrelsens statistik är boendestöd den just nu vanligaste insatsen som beviljas funktionshindrade personer enligt SoL: 18 172 personer mellan 0-64 års ålder över hela landet var beviljade insatsen i april 2012, vilket innebär en stor ökning de senaste åren (Socialstyrelsens hemsida, upplagd 2012-10-24; Socialstyrelsen 2012). Vi fick under praktiken intrycket av att handläggarna inte bara hade väldigt många boendestödsärenden att handlägga, vilket statistiken visar, utan också att insatsen i sig var mycket betydelsefull för de klienter som blivit beviljade den. Trots detta finns det ingen specifik lagparagraf som biståndshandläggaren kan bevilja boendestöd utifrån. Boendestöd beviljas, liksom de flesta former av bistånd enligt SoL, utifrån 4 kap. 1 §, som säger att ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden.” Vidare framgår att den enskilde genom biståndet ska ”tillförsäkras en skälig

7

levnadsnivå” (Socialtjänstlag 2001:453). Denna formulering i 4:1 SoL är i stort sett den enda vägledning som lagen erbjuder - vilken inte nämner insatsen boendestöd specifikt, varken vad gäller dess innehåll eller hur ansökningar om boendestöd ska utredas.

Boendestöd är således en vanlig insats som berör många personer, men det finns alltså ingen specifik formulering i lagen som ger handläggaren vägledning kring hur insatsen ska handläggas. Enligt Uppsala kommun definieras boendestöd som:

… en särskild form av hemtjänst riktad till personer med psykisk funktionsnedsättning.

Boendestöd kan i likhet med hemtjänst ge stöd till både serviceinsatser och av omvårdnadsinsatser. Det kan till exempel vara stöd till att göra inköp, städa eller sköta sin hygien. Stödet är inte begränsat till den egna bostaden utan ska också ge möjlighet att delta i samhällslivet (Uppsala kommuns hemsida, 2012-12-11).

Även om denna text ger en viss vägledning så framträder här inga konkreta bedömningsgrunder för insatsen. Socialstyrelsens vägledande rekommendationer vid bedömningen av boendestödansökningar säger att man som handläggare måste utgå från individens behov (Socialstyrelsen 2010). Vidare ger samma dokument allmänna rekommendationer och råd gällande hur bedömningsarbetet bör gå till, men några specifika bedömningsgrunder eller kriterier framkommer heller inte här. Vår erfarenhet från praktiken var även, som nämnts, att handläggarna inte kände till några generella riktlinjer för bedömningen.

Vår upplevelse under praktiken var att biståndshandläggarna på det aktuella kontoret har ganska lite att utgå ifrån när de ska utreda boendestödsansökningar. Vi tyckte därför att det skulle vara intressant att närmare undersöka vad enskilda handläggare beskriver som bedömningsgrunder för insatsen boendestöd. Vad tycker handläggarna är viktigt att få reda på innan de gör sina bedömningar? Vad tycker de är bra bedömningsgrunder? Stämmer dessa bedömningsgrunder överens med det (begränsade) skriftliga material som finns om insatsen?

Finns det tecken på att de personer som ansöker om insatsen behandlas olika?

Mycket av den litteratur som finns att tillgå om handläggningsarbete, både utifrån SoL och inom socialt arbete över lag, säger att detta arbete karaktäriseras av handläggning utifrån odefinierade regler, vilket beror på att arbetet med människor är allt för komplex för att detaljstyras (Lipsky 2010; Svensson et al. 2008; Lindelöf & Rönnbäck 2007; Åström 1988).

Litteraturen behandlar även hur rättsosäkerheten ständigt är närvarande i dessa typer av organisationer vilka inte kan styras utifrån tydliga regler eller mallar. Tjänstemän, som exempelvis biståndshandläggare, tvingas acceptera en viss osäkerhet vad gäller hur olika bedömningar ska gå till, vilket även kan ha en negativ inverkan på rättssäkerheten för de personer som ansöker om stöd. Denna beskrivning stämmer väl överens med vår upplevelse av utredningsarbetet på praktikplatsen.

Den litteratur på området som vi har tagit del av behandlar främst handläggning inom socialtjänsten, exempelvis försörjningsstöd, barnavårdsutredningar etc., alternativt handläggning av äldreomsorgsinsatser. Av denna anledning vill vi därför undersöka

8

biståndshandläggning utifrån ett funktionshinderperspektiv, dvs. med fokus på handläggning av insatser vilka riktar sig till personer med någon form av funktionsnedsättning.

1.2 Syfte och frågeställningar

Uppsatsens syfte är att undersöka hur biståndshandläggare beskriver sitt tillvägagångssätt vid bedömningen av insatsen boendestöd enligt SoL. De frågeställningar vi kommer att använda oss av är följande:

 Vilka bedömningsgrunder använder sig biståndshandläggarna av när de fattar beslut om boendestöd enligt SoL?

 Vad baserar handläggarna dessa bedömningsgrunder på?

 Finns det samstämmighet/olikheter mellan handläggarna vad gäller deras bedömningar?

1.3 Uppsatsens disposition

Efter att vi nu har beskrivit bakgrunden till uppsatsens uppkomst och tydliggjort uppsatsens syfte och frågeställningar, följer ett avsnitt med några av de studier som gjorts inom det aktuella området under rubriken ”Tidigare forskning”. Sedan följer avsnittet ”Teoretisk referensram” i vilket vi redovisar vårt val av de teoretiska perspektiv vi kommer att använda oss av i vår diskussion. I efterföljande avsnitt, ”Metod”, redovisar och motiverar vi vårt val av metod samt reflekterar kring etiska ställningstaganden. I avsnitt fem, ”Resultat”, kommer vi att redovisa resultatet av det insamlade datamaterialet. I det sjätte och avslutande avsnittet,

”Diskussion”, kommer resultatet att återkopplas till den tidigare forskningen och diskuteras utifrån uppsatsens teoretiska referensram.

2. Tidigare forskning

I följande avsnitt kommer vi att redovisa vad den tidigare forskningen har kommit fram till inom relevanta områden för vår uppsats. Eftersom uppsatsen handlar om hur biståndshandläggare går tillväga när de fattar beslut om boendestöd enligt SoL känns det naturligt att studera forskningen kring insatsen boendestöd, biståndshandläggning och handlingsutrymme samt om socialtjänstlagstiftningen. Vi kommer avslutningsvis att sammanfatta den tidigare forskningen och kommentera dess betydelse för vår uppsats.

2.1 Boendestöd som insats

Det finns anledning att närmare beskriva vilka studier som har gjorts tidigare om boendestöd som insats. Vi vill genom detta ge en bättre förståelse för hur stödet faktiskt ser ut i praktiken och vad det tjänar för samhällsfunktion. Trots att boendestöd är en vanlig insats som beviljas enligt SoL är det, som Andersson (2009) beskriver det, ett relativt outforskat område med

9

många kunskapsluckor att fylla för praktiker och brukare. Det är heller inte alltid som forskningen skiljer mellan boendestöd i det egna hemmet eller stöd i bostäder med särskild service. Trots detta kommer vi, utifrån de få undersökningar som finns att tillgå, att beskriva vad forskningen säger om boendestöd som insats.

Själva innehållet insatsen boendestöd utgår från den enskilde och dennes relation till den som ger boendestödet - boendestödjaren. Det är boendestödjaren som kommer in och stödjer den enskilde i dennes vardag och vars långsiktiga uppgift enligt Stockholms stads riktlinjer för psykiskt funktionshindrade, som används av Andersson (2009), är att “ge den psykiskt funktionshindrade ett socialt sammanhang, som ökar självkänslan och ingjuter hopp och som på sikt kan möjliggöra ett självständigt liv” (Stockholms stad 2003: 17). Vad boendestödjaren och den enskilde sedan fyller tiden tillsammans med utgår från vad som behövs göras och anpassas därför efter den enskildes individuella behov. Detta framgår på ett tydligt sätt i rapporten Nationell psykiatrisamordning, där den enskildes behov och självbestämmande sätts i fokus för utformningen av insatsen (SOU 2006: 100). Även om namnet boendestöd antyder att sysslorna ska utföras i hemmet så innebär det inte att stödet enbart är knutet till den enskildes hem, utan att det även kan involvera aktiviteter utanför hemmets fyra väggar. Dessa sammanlagda aspekter av innehållet i boendestödet sammanfattar Socialstyrelsen som stöd i vardagen såväl i som utanför hemmet genom en god relation mellan den enskilde och boendestödjaren (Socialstyrelsen 2010). Detta är vad boendestödsinsatsen ska utgöras av enligt flera definitioner som används.

När vi granskar Brunts (2008) sammanställning av olika undergrupper av brukare som beviljats insatsen boendestöd (enligt både SoL och LSS) och hur innehållet skiljer sig åt dem emellan, framgår att insatserna är inriktade på stöd i form av bland annat planering och påminnelse gällande praktiska göromål, som matlagning och städning. Det är således uppmaningar och handledning från boendestödet som är av betydelse och inte aktiv hjälp.

Vidare visar Brunts studie att oavsett typ av diagnos eller undergrupp var det många som behövde psykosocialt stöd och där bristen på umgänge och svårigheter med brist på socialt nätverk är något av ett genomgående tema för de flesta som behövde stödet.

Sammanställningen har gjorts utifrån akter från enbart en kommun och utifrån olika former av boendestöd, men resultatet har trots detta vissa likheter med andra studier. En av dessa är Anderssons (2009) studie av boendestödets karaktär och de enskildas vardagsförhållanden.

Till skillnad från Brunt består Anderssons underlag av kvalitativa data i syfte att förstå vardagslivets betydelse för personerna i fråga. Vid närmare granskning finns ändå, i likhet med Brunts sammanställning, en beskrivning av boendestödet som en stödfunktion som sträcker sig längre än de praktiska göromålen. I sin analys identifierar Andersson (2009) olika kategorier av vardagslivstyper, vilka alla i olika stor grad kännetecknas av ett svagt socialt nätverk med bristfälliga sociala kontakter och att detta påverkar andra faktorer i vardagslivet.

Här understryker Andersson att även om begränsningar kan vara av praktisk art så är det närvaron av socialt stöd som är det avgörande.

10

Hur vardagen är organiserad i olika strukturer avspeglar de sociala nätverken och hur de är komponerade. Genom att utgå från vardagens organisation och nätverkens komposition blottläggs vitala delar av individens vardagsvillkor (Andersson 2009: 171).

Vidare visar materialet att problemet ofta är avsaknad av strukturer eller motivation för att vardagen ska fungera, vilket forskarna kopplar samman med bristen på socialt nätverk kring den enskilde samt avsaknad av socialt stöd. Detta framhäver även de enskilda i Rasks (2007) brukarundersökning om vad personer med stödinsatser i boende enligt SoL och LSS upplevde som stöd. Det genomgående temat i denna undersökning är den stora betydelsen som brukarna tillskriver gemenskapen med personalen. I samma studie framhävs även personliga egenskaper och bemötande hos personalen som ger det sociala stödet som viktiga faktorer för hur stödet uppfattas (jmf Socialstyrelsen 2010; Andersson 2009).

I sin studie om boendestöd och dess inverkan på den enskilde lyfter Andersson (2009) fram själva närvaron av en annan person som den faktor, som inte bara ska hjälpa till att strukturera upp vardagen och ge sammanhang till den, utan också ska bidra till att bryta ensamheten i den enskildes vardag. Andersson pekar på att den aktiva insatsen (oavsett om den är av social eller mer praktisk natur) är av underordnad betydelse jämfört med effekten av närvaron av en annan individ i en socialt isolerad persons tillvaro. Den del av boendestödet som verkligen bidrar till ett slags lindring av den funktionsnedsattes svåra situation är det faktum att en fysisk person faktiskt befinner sig i den enskildes hem, och att detta lindrar dennes känsla av ensamhet. Även om Brunt (2008) uppmärksammar ensamhet som ett vanligt skäl för ansökan om boendestöd kan det ändå sägas att Andersson (2009) går ett steg längre än övriga rapporter och studier, vilka inte lika tydligt poängterar det sociala stödets positiva funktion för en person med begränsat socialt nätverk (jmf Socialstyrelsen 2010; SOU 2006: 100; Brunt 2008).

2.2 Handläggning/handlingsutrymme

Den tidigare forskning som finns vad gäller biståndshandläggning och handlingsutrymme tar ofta fasta på tjänstemannens eller handläggarens stora handlingsfrihet och tillika ansvar.

Mycket av det som har skrivits i ämnet har sin utgångspunkt i Lipskys karaktärisering av offentliga tjänstemän som närbyråkrater, vilka genom sin stora handlingsfrihet och närhet till medborgarna/klienterna/brukarna inte bara genomför politiska beslut i praktiken, utan även agerar som skapare av den offentliga policyn (Lipsky 2010).

Lundquist (1988) använder begreppet autonomi för att beteckna en tjänstemans, eller närbyråkrats, möjlighet att agera. Detta handlingsutrymme är beroende av två faktorer:

handlingsfriheten och handlingsförmågan. Handlingsfriheten finns reglerad i lagstiftning, men kommer även till uttryck i sociala normer. Handlingsfriheten låter tjänstemannen fatta beslut efter egna prioriteringar. Handlingsförmågan uttrycker däremot tjänstemannens reella förmåga att agera i olika situationer. När handlingsförmågan är begränsad, exempelvis till följd av hög ärendebelastning eller tidsbrist, kan tjänstemannen inte utnyttja sin fulla handlingsfrihet – tjänstemannens autonomi blir i detta fall förminskad.

11

Svensson et al. (2008) beskriver ett antal olika faktorer som påverkar en socialarbetares (eller närbyråkrats) handlingsutrymme. Dessa faktorer berör ett flertal områden: juridik, organisationsstruktur, rutiner, professionella tolkningar, individuella faktorer hos socialarbetare och klient samt interaktionen mellan dessa, överenskommelser, lokala riktlinjer o. dyl. Svensson et al. argumenterar för att närbyråkratens frihet – och ansvar – är beroende av hur denne hanterar dessa olika faktorer. Till detta kan vi relatera Johanssons (2007) analysmodell vilken framhäver olika dimensioner av klientrelaterat arbete som alla påverkar hur tjänstemannen ”konstruerar” sin klient i en organisationskontext. Dessa faktorer illustrerar olika aspekter av en närbyråkrats arbetssituation och hur konstruktionen av en klient är avhängig den organisationsstruktur som närbyråkraten arbetar inom. Det centrala här är att klienten erhåller sin ”identitet” utifrån den organisationsstruktur inom vilken ärendet utreds.

Att organisationsstrukturen även påverkar handläggaren och dennes förmåga att utöva sitt yrke konstaterar Davidsson (2007). Här framhålls tidsbristen och den stora arbetsbördan - i form av en ständigt ökande ärendemängd - som faktorer vilka tvingar handläggaren att hela tiden prioritera bland sina arbetsuppgifter. Uppföljningar, utbildning och den uppsökande verksamheten blir lidande när handläggaren måste prioritera utredningen av nyansökningar.

Ett kännetecken för biståndshandläggares arbete är att det nästan alltid innefattar beslut som baseras på individuella bedömningar. Varje ansökan om ett bistånd måste bedömas utifrån den sökandes specifika förutsättningar och situation. Rothstein (2010) använder begreppet diskretionär tilldelning för att beskriva denna typ av individbaserade fördelning av offentliga nyttigheter. Eftersom biståndshandläggare oftast arbetar med individuella bedömningar av olika slag ställs det stora krav på att de ska kunna tolka och tillämpa lagstiftning och riktlinjer utifrån många olika slags individer och situationer. Den diskretionära tilldelningsmodell som är förhärskande på det sociala området i Sverige får som följd att handläggarna har stor frihet att fatta beslut, så att säga, efter eget huvud. Till detta kan vi koppla det faktum att många beslut som biståndshandläggare fattar är enligt SoL, vilken är en målinriktad ramlag (se nedan) och i sin själva utformning inte specificerar exakt hur beslut enligt lagen ska fattas eller verkställas (se t.ex. Lindelöf & Rönnbäck 2007).

Biståndshandläggare har vidare beskrivits som gatekeepers i och med att de - ofta redan i ett tidigt skede - avgör om en hjälpsökande ska beviljas det sökta biståndet eller inte (Nordström 1998). Här fyller handläggaren snarast funktionen av en beskyddare av de offentliga tillgångarna mot medborgare som inte uppfyller kraven för att erhålla stöd. Denna beskrivning skiljer sig markant ifrån vad en socialarbetare traditionellt sett antas göra: att hjälpa och stärka den hjälpsökande personen i en svår livssituation.

2.3 Socialtjänstlagen

Ett annat tema för forskningen kring handläggning och handlingsutrymme är det som fokuserar på SoL i egenskap av ramlag. Här tar man ofta fasta på olika fördelar och nackdelar med ramlagar (eller målstyrda lagar) och då särskilt i förhållande till handläggningspraxis och rättssäkerhet vad gäller tillämpning av lagstiftning.

12

I sin analys av olika ramlagstiftningar pekar Hydén (1984) på risken för okontrollerad regelproduktion på lägre nivåer, styrnings- och tolkningsproblem, rättssäkerhetsproblem, konstitutionella frågor, oklara beslutsvägar och oklart kostnadsansvar som klara nackdelar med ramlagar. Han ser dock vissa fördelar med användandet av ramlagar då dessa leder till flexibilitet, stimulering av interna administrativa processer, underlättande av samordning och kanalisering av problem.

Åström (1988) problematiserar SoL:s svepande målformuleringar och vaga juridiska rekvisit, vilket gör rättstillämparen - i föreliggande fall biståndshandläggaren - beroende av ingående sakkunskap som bara kan erhållas i det direkta arbetet med den biståndssökande medborgaren. Detta ser han som uppenbara problem med SoL och efterfrågar olika metoder för att tillämpa lagen i enskilda fall. Åström visar vidare att tjänstemän på lokal nivå - exemplifierat av socialsekreterare som arbetar med försörjningsstöd - i mycket hög utsträckning anser att det är faktorer på den lokala nivån (ekonomi, riktlinjer, kommunalpolitiska beslut) som styr beslutsfattandet, medan politiker på kommunal nivå anser att lagar och förordningar är det som styr beslutsfattandet mest. Vidare argumenterar Åström för att tjänstemän baserar sina beslut på kunskaper av ”mikrokaraktär”, exempelvis psykologiska processer och social metodik, medan politikerna baserar sina beslut på kunskap av ”makrokaraktär”, exempelvis kunskap om samhällsorganisationer och sociala problems orsaker.

Lindelöf & Rönnbäck (2007) gör, utifrån tidigare forskning, distinktionen mellan målrationella och normrationella beslutsmodeller. Enligt den målrationella modellen, vilken socialtjänstlagen är ett exempel på, är det upp till beslutfattaren att bestämma på vilket sätt det aktuella målet ska uppnås, då det inte finns några klara bestämmelser kring detta. Här ligger tonvikten på individen och den unika situationen. Enligt den normrationella beslutsmodellen ligger fokus däremot på att följa vissa handlingsregler utan avseende på följderna av detta agerande. Lindelöf & Rönnbäck påpekar att en ramlag som exempelvis SoL, vilken är utformad efter en målrationell beslutsmodell, kännetecknas av tre saker: (1) Handlingsfriheten för de som agerar utifrån lagen är stor; (2) det är svårt att i efterhand kontrollera om ett beslut fattat utifrån lagen är korrekt; och (3) att fokus ligger på beslutets innehåll snarare än exakt hur det har tillkommit. Beslutsfattaren i en målrationell modell - i föreliggande fall en biståndshandläggare som fattar beslut enligt SoL - har enligt Lindelöf & Rönnbäck en betydande handlingsfrihet. Detta medför ett stort ansvar i och med att handläggaren inte kan hänvisa till en viss norm utifrån vilken denne har fattat sitt beslut. Det avgörande blir snarare hur väl handläggaren har motiverat sitt beslut utifrån den aktuella individens behov och situation.

2.4 Sammanfattning

Boendestöd som insats är ett relativt outforskat område. Det som ändå framgår av de studier som finns är att boendestöd är en insats avsedd för personer med psykisk funktionsnedsättning som behöver stöd för att strukturera upp sin vardag. Vidare framgår att

13

även om stödet främst gäller praktiska sysslor i vardagen är en mycket viktig del av insatsen det faktum att boendestödjaren utgör ett socialt stöd för den enskilde. Problemet för målgruppen som har boendestöd anses vara brist på socialt stöd och ett tunt socialt nätverk, och det är därför viktigt att boendestödjaren kan vara behjälplig med detta. Eftersom område är relativt outforskat, kan vår uppsats förhoppningsvis ge ytterligare inblick i vad innehållet i insatsen ska vara, och då utifrån biståndshandläggarens perspektiv.

Den tidigare forskning som finns att tillgå om handläggning och handlingsutrymme poängterar handläggarens stora handlingsfrihet vad gäller att utföra sitt arbete och fatta beslut.

Däremot verkar det inte finnas något skrivet om hur insatsen boendestöd relaterar till frågor som berör handläggning/handlingsutrymme. Utifrån vår litteratursökning verkar det även finnas ett begränsat antal studier på temat handläggning gentemot personer med psykiska funktionsnedsättningar. Här hoppas vi kunna bidra med ny kunskap på området.

Forskningen kring SoL tar fasta på olika problem - men även fördelar - med att arbeta utifrån en ramlagstiftning. Även på detta område menar vi att det saknas kunskap om hur lagen används i praktiken av biståndshandläggare vid utredningar av olika typer av bistånd enligt SoL, exempelvis boendestöd.

3. Teoretisk referensram

Vi har valt att använda oss av två teoretiska perspektiv för att analysera vårt material. Det första är Mikael Lipskys (2010) teori om street-level-bureaucrats, som enligt Sannerstedt (2001) kan översättas till närbyråkrater på svenska. Eftersom vår uppsats till stor del handlar om biståndshandläggares dagliga arbete och hur de beskriver sina arbetsuppgifter finner vi det lämpligt att uppsatsen har sin utgångspunkt i ett teoretiskt perspektiv som tar fast på komplexiteten i arbetet med människor. Vi kommer även använda oss begreppet demokratins svarta hål, så som det beskrivs av Bo Rothstein.

Vi kommer nedan att närmare beskriva våra teoretiska begrepp Först kommer Lipskys teori beskrivas i stora drag för att sedan brytas ner i de två delbegreppen policy makers och handlingsmönster. Avslutningsvis går vi även igenom Rothsteins beskrivning av demokratins svarta hål.

3.1 Närbyråkrater

En närbyråkrat är enligt Lipsky (2010) en person som är anställd inom en offentlig verksamhet av något slag. Oftast rör det sig om anställda inom skolans värld, rättsväsendet eller, som i fallet med vår uppsats, inom socialtjänsten. Vidare karaktäriseras arbetet av att närbyråkraten är den person som medborgarna, när de behöver ha kontakt med den aktuella verksamheten, möter ansikte mot ansikte, den person som är handen inifrån förvaltningen som sträcker sig ut till medborgarna. Teorin förklarar hur närbyråkraten som företräder

14

förvaltningen kommer att vara den som skapar bilden av verksamheten för medborgaren och i förlängningen uppfattningen av förvaltningen/den förda politiken. Närbyråkraten och den förvaltning som denne företräder kommer att beröra medborgaren genom sitt beslutsfattande och till syvende och sist forma personens förutsättningar i samhället (Lipsky 2010). Det kan exempelvis vara ungdomen som får höga betyg av sin lärare och därför kan söka sig till en bra skola, förbrytaren som får sin fängelsedom förlängd av domaren och därmed inskränker dennes frihet, eller den person med funktionsnedsättning som får insatser beviljade av handläggaren på socialtjänsten, vilket innebär en ökad rörlighet i samhället för personen i fråga.

Vidare ger Lipskys teori för handen att närbyråkratens arbete karaktäriseras av en hög grad av flexibilitet och handlingsutrymme (eller discretion), vilket är en förutsättning för att denne ska kunna genomföra sitt arbete. Förklaringen till detta är att arbetet med människor i dessa offentliga verksamheter inte går att detaljstyra, då närbyråkraten oftast måste se till individuella behov och att förutsättningarna för ett fall kan skilja sig mycket åt och från ett annat. Närbyråkratens handlingar kan därför inte anpassas till rigida mönster eller regler.

Enligt Lipsky är det politiker och beslutsfattare som skapar förutsättningarna för arbetet i offentliga verksamheter, men att det är närbyråkraten som bestämmer exakt hur arbetet i dessa organisationer ska utföras. Lagar och riktlinjer styr närbyråkratens arbete, men när dessa ofta är vagt formulerade måste de tolkas av närbyråkraterna. Flexibiliteten kvarstår i närbyråkratens arbete trots styrningen från politikerna som formellt formar innehållet. Lipsky gör gällande att även om det finns många problem med handläggarnas handlings- och tolkningsutrymme så är detta utrymme en nödvändighet, då arbetets karaktär “gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att betydligt minska handlingsutrymmet” (Lipsky 2010: 15, vår översättning).

3.1.1 Policy makers

Enligt Lipsky behöver alltså närbyråkrater, såsom biståndshandläggare, ett relativt stort handlingsutrymme för att kunna utföra sitt arbete. Lipsky menar vidare att närbyråkraterna, till följd av sitt stora handlingsutrymme och genom individuella hänsynstaganden med utgångspunkt i löst formulerade mål, att vara de som i själva verket utformar politiken. Lipsky menar att detta är helt naturligt eftersom politiker, rent kompetensmässigt, inte är lämpade att avgöra exakt hur det direkta arbetet med hjälpsökande människor ska utföras, utan att den kompetensen ligger hos närbyråkraten. De politiska beslutsfattarna har helt enkelt svårt att bestämma hur politiken ska förverkligas i det dagliga arbetet. Även om det är politikerna som, genom lagar och direktiv, sätter agendan för arbetet kommer det vara närbyråkraterna som formar innehållet i verksamheten (Sannerstedt 2001). Således säger teorin om närbyråkrater att handlingsutrymmet för närbyråkraten innebär att det är denne som, antingen utifrån individuell kompetens eller genom kollektivt framtagna kunskaper inom organisationen, kommer att vara den som skapar politiken - en policy maker (Lipsky 2010).

Perspektivet om policy makers kan vara ett bra verktyg att använda senare i diskussionen för att närmare kunna förklara hur biståndshandläggarna tolkar de lagar eller eventuella riktlinjer

15

som finns att tillgå i arbetet med boendestödansökningar. Det är utifrån en vagt formulerad ramlagstiftning som de ska tolka vilka faktorer som bör finnas med i en ansökan för att den enskilde ska berättigas boendestöd - en tolkning som biståndshandläggaren gör utifrån sin kunskap och kompetens. Genom termen policy makers kan vi därför i diskussionen försöka förklara handläggarnas arbete med att göra bedömningar av boendestödsansökningar, detta utifrån att det är individuella bedömningar och kunskaper hos handläggarna som utgör och formar innehållet i verksamheten.

3.1.2 Handlingsmönster

Tätt kopplat till handlingsutrymme och hur närbyråkraten formar sitt arbete är termen pattern of practice, eller handlingsmönster som en svensk översättning skulle kunna vara. Denna term kan dock ge en annan vinkel på hur en biståndshandläggare skapar bedömningsgrunder utifrån vilka de utför sitt arbete.

Vi har tidigare beskrivit hur arbetssituationen ser ut för närbyråkraten genom den direkta kontakten med medborgarna och att de har relativt stort handlingsutrymme, som i slutändan innebär att det är de som formar innehållet i verksamheten. Lipsky (2010) går sedan vidare med att beskriva arbetet i en offentlig verksamhet, vilket domineras av närbyråkrater, som ganska besvärligt. Detta utifrån det faktum att det oftast är hög ärendebelastning och ont om resurser, likväl som att det ständiga tolkandet av otydliga målformuleringar är påfrestande för närbyråkraten. Teorin beskriver även närbyråkratens arbete som en dragkamp mellan att göra ett bra arbete både för den enskilde och organisationen de arbetar för, vilket kan upplevas som mycket påfrestande. Närbyråkraten försöker utföra sina arbetsuppgifter på ett sätt som upplevs så tillfredsställande som möjligt. Detta kompliceras dock av ambitionen att göra såväl de hjälpsökande personerna som organisationen och dess medlemmar nöjda. För att detta ska ske hävdar Lipsky att vissa handlingsmönster måste byggas upp, då:

[t]he work context of street-level-bureaucrats calls for the development of mechanisms to provide satisfactory services in a context where the quality, quantity, and specific objectives of service remain (within broad limits) to be defined (Lipsky 2010: 82).

Dessa handlingsmönster kan ta sig olika uttryck, men i stora drag handlar det om att skapa rutiner och förhållningssätt i arbetet som underlättar för närbyråkraterna att göra, utifrån deras egen definition, ett gott arbete. Det kan exempelvis handla om att minska efterfrågan på servicen, effektivisera och använda resurserna väl, eller hålla de som ansöker om stöd nöjda i någon slags mening. Kopplingen till den förra termen policy makers är, förutom att handlingsutrymmet är en del av problemet i närbyråkratens arbete, att det är summan av dessa handlingsmönster som närbyråkraten använder som i slutändan kommer att påverka hur politiken utformas på plats. Hur kan då termen handlingsmönster komma till användning?

Vi tänker oss att termen handlingsmönster kan vara en användbar referensram i undersökningen av hur biståndshandläggarna lägger upp sitt arbete och hur de resonerar kring bedömningsgrunder för boendestöd. Får man tro teorin om närbyråkrater så slår den fast att

16

arbetets förutsättningar kommer kräva att biståndshandläggarna gör upp rutiner av något slag för att på ett bra sätt utföra sitt arbete. Vi har redan nämnt att handläggarna som är föremål för denna uppsats fattar beslut om boendestöd enligt ramlagstiftningen SoL, vilket bör betyda att de behöver förenkla eller finna handlingsmönster i sitt arbete. I diskussionen kan vi på ett konkret sätt visa hur handläggarna lägger upp arbetet när de gör bedömningar för att hantera ett komplext arbete. Med termen handlingsmönster kan vi således beskriva vilka rutiner i arbetet som leder till att handläggarna bedömer som de gör och på vad de stödjer sina bedömningsgrunder.

3.2 Demokratins svarta hål

Demokratins svarta hål kan beskrivas som en metafor för hur själva handläggningsprocessen går till. Oftast så inkommer en handling till en myndighet, exempelvis en ansökan om boendestöd enligt SoL, som senare kommer ut som antingen ett avslag eller ett bifall. Men på grund av att handläggarna i praktiken utformar sina egna bedömningsgrunder och gör individuella tolkningar av lagstiftningen, hävdar Rothstein (2001) att den sortens handlingsutrymme för handläggarna leder till att ingen kan förklara exakt hur en handläggare gått tillväga när denne fattat sitt beslut. Detta medför att beslutsprocessen blir svåröverskådlig och att det är svårt att ställa någon till svars för ett eventuellt felaktigt beslut (Rothstein 2010:

204). Handlingsutrymmet sett utifrån begreppet demokratins svarta hål är problematisk ur demokratisynpunkt, eftersom man inte kan garantera att alla medborgare får samma behandling, då handläggningsprocessen i så hög grad är beroende av den enskilde handläggarens tolkningar och kompetens. Nedan beskrivs problemet med handlingsutrymmet och rättvisa bedömningar för medborgarna mer ingående.

Handlingsutrymmet står i motsats till vad Rothstein beskriver som ett generellt åtgärdsprogram, där offentliga insatser kan automatiseras eftersom dessa insatser beviljas efter en tydlig en mall, vilken är lika för alla. Handlingsutrymme är istället vad som karaktäriserar ett selektivt åtgärdsprogram, där man genomför en individuell behovsprövning vilken måste administreras av handläggarna. Rothstein beskriver problemet med handlingsutrymmet som att “komplexiteten med att finna användbara kriterier för hur selektionen ska fungera kan ofta bli ohanterlig” (Rothstein 2010: 204). Eftersom det inte finns någon kontroll över vad som sker i handläggningen kan man heller inte uttala sig om huruvida det har gjorts en rättvis bedömning eller ej. Vidare pekar teorin på den subjektiva bedömningen som görs och hur detta utmanar rättssäkerheten, i och med att det inte finns något som garanterar att medborgarna behandlas likvärdigt.

Rättsäkerhet och att medborgare är lika inför lagen är ett genomgående tema för Rothstein i sin bok Vad bör staten göra (2010) och ingår i autonomiprincipen, en enligt Rothstein viktig princip för statens förhållande till medborgarna. Detta konkretiseras genom en beskrivning utifrån Dworkins (1977) resonemang om medborgerliga rättigheter, där Dworkin menar att alla, oavsett vem man är, ska behandlas med “equal concern” (dvs. lika omtanke) eftersom det inte ska finnas någon annan faktor än att man är en medborgare i den aktuella staten som ska vara av betydelse för att man ska erhålla dessa rättigheter (Dworkin 1977: 182, 273).

17

Rothstein fortsätter med att argumentera för att staten inte får behandla medborgarna olika och inte heller får fördela bistånd ojämlikt, då detta skulle innebära att rättigheten att behandlas med lika omtanke försummas. Som det har framgått av beskrivningen av selektiva åtgärdsprogram framstår den typen av åtgärdsprogram oförenlig med principen om lika omtanke och även med tanken om rättssäkerhet (Rothstein 2010; Dworkin 1977).

Det har tidigare konstaterats att vi upplevde bedömningen vid ansökningar om boendestöd som svår på grund av att det kändes som en subjektiv bedömning och att osäkerheten kring vad som gjorde att någon beviljades eller avslogs en insats var stor. I en verksamhet där handläggaren förutsätts ta hänsyn till individuella faktorer och tolka lagen utifrån vaga målformuleringar är detta kanske inte så märkligt - åtminstone om man utifrån teorin om närbyråkrater argumenterar för att en biståndshandläggares arbetssituation karaktäriseras av stort handlingsutrymme, vilket gör arbetet på många sätt svårbemästrat. Med utgångspunkt i termen demokratins svarta hål kan närbyråkratens komplicerade arbetssituation förhoppningsvis förklaras närmare, och bidra till en förståelse av svårigheten i att göra bedömningar och fatta beslut utifrån ramlagar.

4. Metod

I följande avsnitt redogörs för hur insamlingen och bearbetningen av datamaterialet har gått till. Vi kommer även diskutera varför vi anser att de metoder vi har valt är lämpliga för vår uppsats. Till en början förs en diskussion om förförståelse. Sedan kommer en redogörelse för såväl metodval som urvalet av intervjupersoner. Efter det kommer vi att reflektera över uppsatsens validitet och reliabilitet, för att sedan gå in på praktiska detaljer såsom genomförande av datainsamlingen, bearbetning av materialet och analysmetod.

Avslutningsvis beskrivs vilka etiska ställningstaganden som har gjorts.

4.1 Förstudie och förförståelse

I uppsatsens inledning nämndes att båda uppsatsförfattarna gjorde sin praktik som biståndshandläggare under våren 2012. Dessutom arbetar en av uppsatsförfattarna i skrivande stund som biståndshandläggare på deltid. Det är genom dessa erfarenheter som en tankeprocess om komplexiteten med bedömningen av boendestödsinsatsen sattes igång och inspirationen att skriva en uppsats i ämnet kom. Kort sagt var det vår tid på “fältet” som gav upphov till vår forskningsfråga och det är även därifrån vi har förvärvat vår tidigare kunskap om ämnet. Detta kan liknas vid Aspers (2011) beskrivning av en förstudie och dess roll i forskningsprocessen, där det är genom att befinna sig i verkligheten bland, i föreliggande fall, yrkesutövarna som forskaren kan hämta inspiration till sin studie. Det är även förstudien som hjälper forskaren att precisera målet med studien och finna lämpliga strategier för att utforma denna, detta genom att förankra forskningsprocessen i “en tydlig empirisk inträdespunkt”

(Aspers 2011: 70). Genom att vi i praktiken har iakttagit de svårigheter som finns för

18

biståndshandläggare att bedöma en ansökan om boendestöd, har vi kommit till slutsatsen att ämnet är värt att undersöka.

Det som bör kommenteras i samband med det ovanstående är att vi kommer bära med oss en uppfattning av hur handläggningen och bedömningen av boendestöd enligt SoL går till. Vi kommer följaktligen ha en förförståelse av hur en handläggares vardag och göromål ser ut.

Detta skulle kunna tolkas som problematiskt, eftersom vi då inte kan vara helt öppna och mottagliga för materialet som vi kommer att samla in. Rent vetenskapligt kommer vårt perspektiv att vara mer avskärmat än om vi gick in helt utan några kunskaper om ämnet för uppsatsen, vilket i förlängningen kommer att påverka vårt resultat. Detta är dock svårt att undvika, då man i alla lägen har någon slags uppfattning av hur verkligheten ser ut. Det skulle även bli högst komplicerat att gå in i en verksamhet utan förförståelse och ändå kunna förstå och dra slutsatser av det material man samlar in. Den kunskapsbas som praktiken och arbetet som biståndshandläggare har gett oss kan hävdas vara en viktig del av en vetenskaplig process där vi blivit bekanta med det ämne som uppsatsen avser att undersöka (se Aspers 2011: 14, 38ff).

4.2 Val av metod

Enligt Trost (2010) ska syftet med en studie avgöra vilken undersökningsmetod som ska användas. Trost menar att:

... om frågeställningen gäller hur ofta, hur många eller hur vanligt så skall man göra en kvantitativ studie. Om frågeställningen däremot gäller att förstå eller att hitta mönster så skall man göra en kvalitativ studie (Trost 2010: 31f).

I vårt fall handlar uppsatsen om att beskriva och bidra till en förståelse av hur en viss grupp av människor, det vill säga biståndshandläggare, gör bedömningar i sin yrkesutövning. Vi tror att det mest lämpade sättet att uppnå vårt syfte och att besvara de aktuella frågeställningarna är att låta handläggarna själva komma till tals. Vi har därför valt att använda oss av en kvalitativ forskningsmetod. Uppsatsen är helt och hållet inriktad på att redogöra för och analysera de enskilda handläggarnas individuella beskrivningar av sitt arbetssätt. Vi hävdar därför att det mest konstruktiva sättet att göra detta är att intervjua representanter för den aktuella yrkesgruppen.

Vi har därför valt att genomföra semistrukturerade intervjuer för att samla in data. Med semistrukturerade intervjuer menar vi, med Brymans definition, intervjuer som utgår ifrån en lista med olika specifika teman som ska behandlas under intervjun (Bryman 2002: 301).

Denna lista, eller intervjuguide, är det verktyg som används för att styra intervjuerna, på så sätt att man utgår ifrån ett antal på förhand bestämda teman eller frågor. Det är dock viktigt att man inte låter dessa frågor eller teman i allt för hög grad styra intervjuerna/informanterna i en viss riktning. Den stora fördelen med att använda semistrukturerade intervjuer som metod är just att den tillåter en stor grad av frihet i interaktionen mellan intervjuare och intervjuperson, samtidigt som den framhåller vikten av förberedelse och struktur. Bryman poängterar det

19

faktum att intervjuprocessen (i en semistrukturerad intervju) ska vara flexibel. Med detta menas att informanten ska ges möjlighet att fritt resonera kring de olika teman som intervjuaren introducerar i samtalet och att ”tonvikten måste […] ligga på hur intervjupersonen uppfattar och förstår frågor och skeenden” (ibid.). Utifrån denna beskrivning hoppas vi att den semistrukturerade intervjun som metod kommer att vara det bäst lämpade verktyget för att besvara uppsatsens frågeställningar, vilka fokuserar på de enskilda

handläggarnas perspektiv och åsikter om boendestöd.

I intervjuerna ges utrymme för informanterna att fritt resonera kring de olika frågorna som presenteras för att få mer ingående beskrivningar från handläggarna. Vi hade således en hög grad av öppenhet i samtalen med intervjupersonerna och vår ambition var att intervjuguiden inte skulle fungera som ett styrinstrument utan mer som en sammanhållande faktor. Det slags prestrukturering som skapandet och användandet av en intervjuguide medför behöver inte, vilket Jacobsen poängterar, nödvändigtvis innebära ”att datainsamlingen blir mindre öppen, snarare att vissa aspekter av intervjun […] sätts i fokus. Det är alltjämt möjligt att upprätthålla en hög grad av öppenhet” (Jacobsen 2007: 96). Denna öppenhet i intervjusituationen är något vi lagt stor vikt vid.

4.3 Urval och avgränsningar

Vi genomförde sex intervjuer med biståndshandläggare på Sektionen för LSS och socialpsykiatri, Uppsala kommun. Det är till detta kontor som ansökningar om boendestöd inkommer i kommunen. Vid tiden för vår intervjustudie arbetade ett 15-tal biståndshandläggare med boendestödsärenden på det aktuella kontoret. Vi har valt att endast utgå från ett kontor då uppsatsens fokus inte är att säga något generellt om hur biståndshandläggare arbetar. Vi är intresserade av att få en inblick i hur ett antal enskilda handläggare som utreder ansökningar om boendestöd utför och resonerar kring sitt arbete, och även att se vilka likheter och skillnader som finns mellan deras olika arbetssätt. Att vi har valt att inte genomföra fler än sex intervjuer motiverar vi, utifrån Trost, med att ett stort antal intervjuer kan generera ett alltför omfattande och svårhanterligt material, vilket kan leda till att viktiga detaljer och sammanhang inte uppmärksammas i analysen (Trost 2010: 140).

Valet av intervjupersoner gjordes genom ett så kallat bekvämlighetsurval. Med bekvämlighetsurval menas att man väljer de intervjupersoner som, helt enkelt, är lättast att få tag på - men som samtidigt är lämpliga utifrån uppsatsens syfte. Trost beskriver detta som att

”man tar vad man råkar finna” (ibid.). I vårt fall gjordes urvalet genom att vi tillfrågade de biståndshandläggare som arbetar med boendestödsärenden om de kunde tänkas ställa upp i intervjustudien, för att sedan genomföra intervjuer med de första sex som gick med på att intervjuas. Eftersom en av uppsatsförfattarna arbetar deltid på det aktuella kontoret gick själva tillfrågandet av intervjupersoner till på ett ganska informellt sätt. De tilltänkta informanterna besöktes på sina respektive rum och tillfrågades muntligt om de ville delta. (En diskussion kring eventuella för- och nackdelar med att intervjua personer man är sedan tidigare är bekant med, förs i avsnittet “Etiska överväganden.”)

20

En nackdel med att använda sig av ett bekvämlighetsurval är att resultaten av uppsatsen inte kan generaliseras. Eftersom informanterna utgörs av de personer som vid en viss tidpunkt och på en viss plats råkar finnas tillgängliga för intervjustudien, kan man helt enkelt inte veta vilken population dessa personer kan tänkas representera (Bryman 2002: 114). Detta ser vi dock inte som ett problem då målet med uppsatsen inte är att utreda hur biståndshandläggare överlag arbetar utifrån SoL. Vi är intresserade av hur ett antal enskilda biståndshandläggare på ett visst kontor arbetar med en specifik insats.

4.4 Validitet och reliabilitet

Fokus för uppsatsen ligger på hur den enskilde handläggaren gör bedömningar vid boendestödsansökningar och på vilket sätt dennes bedömningsgrunder liknar eller skiljer sig från övriga handläggares. Utifrån detta resonemang kan det därför vara intressant att reflektera över uppsatsens validitet och reliabilitet. Enligt Bryman innebär intern validitet (i kvalitativ forskning) ”att det ska finnas en god överensstämmelse mellan forskarens observationer och de teoretiska idéer som denne utvecklar”, dvs. om de frågor man vill besvara faktiskt blir besvarade (Bryman 2002: 257). Extern validitet betecknar huruvida resultaten från en undersökning kan överföras på andra sociala sammanhang och miljöer (ibid.: 258). Vad gäller den externa validiteten kommer resultaten av föreliggande uppsats med största sannolikhet inte att kunna generaliseras till andra sammanhang, just p.g.a. vårt val att genomföra kvalitativa intervjuer med ett begränsat urval av personer som arbetar på ett specifikt kontor. Den interna validiteten, dvs. om de slutsatser vi kommer fram till i uppsatsens analysdel är fast förankrade i vårt datamaterial, har vi försökt säkerställa genom att i skrivarbetet regelbundet gå tillbaka till problemformuleringen och syftet med uppsatsen. Vi har även lagt stor vikt vid att formulera relevanta frågor i intervjuguiden för att kunna svara på de frågeställningar vi utformat, och därmed uppfylla syftet med uppsatsen.

Reliabilitet hos intervjukunskap kan definieras som en fråga om huruvida resultatet av en intervjustudie kan ”reproduceras vid andra tidpunkter och av andra forskare” (Kvale &

Brinkman 2009: 263). Här handlar det exempelvis om på vilket sätt olika intervjuareffekter kan komma att påverka resultatet av intervjuerna, eller hur tillvägagångssättet vid transkriberingen av intervjuerna kan påverka tolkningen av datamaterialet. I alla intervjusituationer finns en risk att det sätt på vilket intervjuaren ställer sina frågor och transkriberar sitt material kan komma att påverka resultaten av intervjuerna. Vår uppsats utgör naturligtvis inget undantag från detta, men genom att vi har utgått ifrån en tydlig intervjuguide och en väl definierad analysmetod (se nedan), hoppas vi att sådana effekter kan minskas.

4.5 Genomförandet av intervjuerna

Det första vi gjorde, innan själva intervjuerna genomfördes, var att ta kontakt med sektionschefen för att få klartecken om att det gick bra att intervjua handläggarna. Detta var inte något problem. Under tiden som gick från det att vi bett om tillstånd och att intervjuerna faktiskt genomfördes tillsattes en ny sektionschef. Vi tillfrågade även denne och fick även där klartecken.

21

Intervjuerna genomfördes utifrån en intervjuguide, innehållande intervjufrågorna.

Intervjuguiden utformades utifrån de tre övergripande frågeställningarna som formulerats i anslutning till uppsatsens syfte. Här har stor vikt lagts vid att se vilka konkreta bedömningsgrunder handläggarna använder sig av, vad som gör att de har tolkat dessa bedömningsgrunder som de “rätta”, och hur de resonerar kring den begränsade vägledning som ges i arbetet. Intervjuguiden har bifogats uppsatsen i bilaga 2.

Intervjuerna genomfördes, som nämnts, på Sektionen för LSS och socialpsykiatri och spelades in på ljudfil. Fördelen med att förlägga intervjuerna på informanternas arbetsplats är att detta är en miljö som de är trygga och känner sig bekanta med. En annan fördel med att genomföra intervjuerna på arbetsplatsen är att detta är en miljö som är direkt förknippad med deras yrkesutövning – vilket ju är ämnet för uppsatsen och vad intervjufrågorna handlade om.

Intervjuerna tog mellan 20 och 45 minuter att genomföra. Vi genomförde intervjuerna med en informant i taget, avskilt på dennes kontor med enbart en av uppsatsförfattarna som intervjuare. Uppsatsförfattarna intervjuade tre personer var. Att ha fler än en intervjuare närvarande under intervjun misstänkte vi kunde leda till att handläggarna skulle uppleva att de befann sig i ett slags maktunderläge. Vidare har forskning visat att flera intervjuare inte nödvändigtvis leder till en bättre intervju (Kvale & Brinkman 2009: 128). Genom att använda en intervjuguide med förutbestämda frågor säkerställde vi att vi använde oss av samma grundfrågor. Dock kan vi inte utesluta att valet av följdfrågor och intervjuarens intryck på

intervjupersonen ändå kan ha påverkat resultatet.

4.6 Bearbetning av material/Analysmetod

Efter att intervjuerna genomförts transkriberades de ordagrant med hjälp av ljudupptagningar och stödanteckningar från intervjuerna. När dialogen var färdigställd i skriftform skrevs de ut för själva bearbetningen av materialet. Därefter kodade vi materialet utifrån Kvale &

Brinkmans (2009) beskrivning, vilken framgår nedan. Vi genomförde sedan en så kallad innehållsanalys av datamaterialet, med utgångspunkt i Jacobsen (2007). En innehållsanalys går kortfattat ut på att man delar in materialet i olika teman och kategorier och sedan försöker finna olika kopplingar mellan dessa (Jacobsen 2007: 135). Analysen genomfördes i sex olika steg, vilka redogörs för nedan (alla steg förutom det första är, med viss modifikation, hämtade från Jacobsen 2007):

1. Kodning innebär att man gör datamaterialet mer tillgängligt och överblickbart genom att knyta ”ett eller flera nyckelord till ett textsegment för att underlätta senare identifiering av ett uttalande” (Kvale & Brinkman 2009: 217). Denna kodning gjordes skriftligt i intervjuutskrifterna.

2. Kategorisering och Tematisering. Här delade vi upp intervjumaterialet i olika kategorier. Kategoriseringen utgick ifrån de koder som genererats i analysens första steg, för att se vilka begrepp och ämnen som intervjupersonerna mest frekvent yttrat sig om. Därefter fördes de olika kategorierna ihop till ett mindre antal teman. Ett tema

22

betecknar vi som en viss typ data som behandlar likartade fenomen (En sammanställning av temana och deras tillhörande kategorier finns i bilaga 3.)

3. Innehåll. Här fyllde vi varje tema med ett antal citat från intervjuerna. Detta gjordes för att på ett konkret sätt illustrera vad de olika kategorierna innehåller för typ uttalanden.

4. Kvantifiering. I denna fas av analysen räknade vi ut hur många gånger en viss kategori förekom i det samlade materialet, detta i syfte att spåra de vanligast förekommande kategorierna (se bilaga 3).

5. En jämförelse gjordes av de olika intervjuerna för att finna skillnader och likheter mellan informanternas utsagor. (En skillnad i utsagorna konstaterades när färre än fyra av sex intervjupersoner tog upp ett visst ämne under intervjuerna.)

6. Förklaring. Avslutningsvis sökte vi formulera en förklaring till varför intervjumaterialet såg ut som det gjorde - varför det exempelvis fanns skillnader/likheter mellan de olika informanternas utsagor. Här använde vi oss av våra teoretiska perspektiv och den tidigare forskning som finns på området. Dessa kommentarer till intervjumaterialet presenteras i uppsatsens diskussionsdel.

En innehållsanalys av denna typ har, som vi ser det, fördelen av att ha både en kvalitativ och en kvantitativ sida. Den kvalitativa delen av analysen är inriktad på det som sagts i intervjuerna och att dela in dessa uttalanden i kategorier för att göra dem mer överblickbara.

Den kvantitativa delen är inriktad på att ta reda på vilka kategorier som är vanligast förekommande i materialet. Dessa två dimensioner av analysen menar vi bidrar till att ge uppsatsens resultat en mer konkret form än om vi, exempelvis, enbart hade beskrivit vad som framkommit i intervjuerna med egna ord. Detta ger oss dessutom möjligheten att ta reda på om endast ett fåtal handläggare har nämnt ett visst begrepp eller tagit upp ett visst ämne som har genererat en kategori. På det viset kan vi enkelt se om det finns några skillnader i biståndshandläggarnas utsagor.

4.7 Etiska överväganden

Det är vår förhoppning att resultaten från denna uppsats kommer att leda till en fördjupad kunskap inom området. Det är dock viktigt att stanna upp och reflektera över vad undersökningen kan komma att innebära för de personer som medverkat i intervjuerna. Här måste det göras en avvägning mellan vad som brukar kallas för forskningskravet och individskyddskravet (Vetenskapsrådet 2002: 5). Oberoende av vilken slags potentiellt sett viktig forskning som kan åstadkommas genom kvalitativa intervjuer, är det av yttersta vikt att forskningen inte får åsamka intervjupersonerna skada (Ryen 2004). Vi anser dock att det är en högst liten risk att handläggarna har tagit någon form av psykisk skada eller upplevt obehag av vår intervjustudie. Vår avsikt var såklart att ställa frågor relaterat till deras handläggarroll/professionella roll, vilket kan vara en nog så stor och viktig del av ens identitet, men vi har svårt att tänka oss att handläggarna kan ha uppfattat detta som kränkande på ett personligt plan. Inga frågor var av privat natur utan var formulerade för att ge oss en insyn i handläggarrollen. Vi föreställer oss att handläggarna, redan innan vårt arbete hade

23

påbörjats, på ett eller annat sätt redan hade reflekterat och tänkt kring de frågeställningar som vi avsåg undersöka och att de skulle vara väl förberedda att diskutera ämnet.

Ser man på det aktuella urvalet, biståndshandläggare på Sektionen för LSS och socialpsykiatri, upplever vi att de generellt sett är en resursstark och självmedveten grupp individer som bör vara medvetna om vad de ger sig in i när accepterar att delta som intervjupersoner i ett uppsatsarbete. Vi har som sagt tidigare erfarenhet av det aktuella kontoret och de handläggare som arbetar där. Vi har på så sätt fått intrycket att dessa inte har några problem med att reflektera kring sin arbetssituation. Vi ser som sagt stora fördelar med att undersöka en verksamhet där vi själva har varit involverade och menar att detta har lett till en god kunskap om organisationen och om människorna som jobbar där. Det kan dock medföra en del, ur etisk synvinkel, mindre bra aspekter att känna handläggarna på förhand. En risk kan exempelvis vara att handläggarna som intervjuas väljer att inte formulera tankar och uttrycka åsikter som de tror kan gå emot våra egna åsikter, eller åtminstone deras föreställningar om våra åsikter. Ett annat problem kan vara att de inte känner att de kan tacka nej till att bli intervjuade på grund av att de känner oss sedan tidigare, och av någon anledning inte vill göra oss besvikna. Ett tredje problem kan vara att intervjupersonerna har tolkat vad vi tycker och tänker kring arbetet som biståndshandläggare och sedan svarar på våra frågor på ett sätt som de tror att vi håller med om eller vill höra, en mekanism som Bryman (2002) brukar kalla för social önskvärdhet. Sådana intervjuareffekter är svåra att helt undvika. Vi upplever dock inte att några av dessa problem eller mekanismer bör ha uppstått i samband med intervjuerna i denna uppsats- delvis på grund av ämnets “opersonliga” natur och delvis på grund av de intervjuade handläggarnas professionella framtoning.

Ett viktigt steg, innan själva intervjuerna genomfördes, var att ge grundlig information till handläggarna om vad intervjun kommer handla om, ungefär hur lång tid det kommer att ta, att deras uppgifter kommer avidentifieras, att de har rätt att delta eller inte delta i intervjun, att de har rätt att avbryta sin medverkan närhelst de känner för det, att de får tillgång till materialet om de önskar det, att de blir upplysta om var uppsatsen kommer att publiceras samt informeras om vilka risker som intervjusituationen kan innebära – vilket som påvisats är ytterst få (se även Trost 2010: 126). Informationen gavs i korthet vid den första kontakten med handläggarna (se avsnittet “Urval och avgränsningar”) för att sedan gå ut skriftligen och mer detaljerat till dem per e-post. Den skriftliga informationen gavs i god tid före intervjuerna så att informanterna kunde ta ställning till om de fortfarande ville ställa upp på intervjun. Ett problem kan vara att vi personligen tillfrågat handläggarna om de kunde tänka sig att delta i intervjuerna och att de därför kände sig förpliktigade att ställa upp. Detta är en av anledningarna till varför vi uttryckligen skrev i informationen att deltagandet var helt frivilligt och att handläggarna kunde avbryta sin medverkan om de så ville, då detta kanske inte var självklart för alla (Trost 2005: 105). Vi inhämtade även muntligt samtycke innan intervjuerna tog sin början och gav då även en sammanfattning av den information som vi tidigare skickat per e-post. Detta för att försäkra oss en sista gång att intervjupersonerna visste vad de ställde upp på och att det skedde av fri vilja. Det kan på god grund antas att en person som har gett sitt samtycke att delta i en intervjustudie också är införstådd i situationen (Vetenskapsrådet 2002)