Det finns olika sätt att se på verktygsanvändning. För att generalisera lite så kan man se det utifrån två perspektiv där det ena fokuserar verktygens tekniska egenskaper och struktur, något vi kallar för tool technique (Hjelm m.fl., 0). Det andra perspektivet tar större hänsyn till det sammanhang verktyget ska användas i samt till de som ska använda verktyget. Det har vi valt att kalla tool
practice. Dessa perspektiv ser vi som två ytterligheter på en glidande skala. Vår
forskning har visat att tool technique-perspektivet är vanligt förekommande. I dessa fall har det har lagts mycket energi på det formella, det vill säga att ut- forma en struktur och följa de riktlinjer som verktyget anger, men utan att ta i beaktande hur detta ska förhålla sig till redan existerande styrsystem eller till de personer som ska införa och använda detta i sin dagliga verksamhet (Hjelm m.fl., 0). Ett exempel är stadsbyggnadskontoret i en större kommun, som
33
utvecklade ett ramverk för ett integrerat ledningssystem. Där utformades en matris där kontorets alla processer listades och matchades med de mål, riktlin- jer och ledningsverktygskriterier som rörde arbetet på kontoret (Hjelm m.fl., 0). Detta resulterade i en karta över vilka av kontorets processer som be- rördes av vilka mål, kriterier eller riktlinjer. Tanken var att man inom varje process aktivt skulle förhålla sig till denna karta och få en uppfattning om vilka krav etc. som hade koppling till processen. I teorin såg detta ganska aptitligt ut, eftersom det skulle leda till bättre och tydligare översikt över de krav som ställdes på verksamheten. Men när detta skulle omsättas i handling visade det sig att man inte hade tagit tillräckligt mycket hänsyn till det sammanhang sys- temet skulle verka i, vilket resulterade i att det system som byggdes upp inte fungerade i praktiken. Systemet visade sig vara för komplext och tungrott. Det var heller inte tillräckligt förankrat i organisationen.
Utifrån de studier vi har gjort har vi noterat att det inte spelar någon större roll vilket eller vilka verktyg kommunen väljer att använda för att strukturera sitt miljö- och hållbarhetsarbete (Rydholm och Gustafsson, 0). Även om många verktyg skiljer sig åt, har de samma eller liknande övergripande mål (Gustafsson och Hjelm, 0 kommande; van der Vorst m.fl. 999). En för- del med ett stort urval av verktyg är att chansen att identifiera ett verktyg som passar de lokala behoven och förutsättningarna borde vara ganska stor (van der Vorst mfl, 999). Dock kan ett stort utbud leda till att det blir svårt att få legitimitet för verktygen och att det kan leda till förvirring.
Det är intressant att reflektera kring om alla de verktyg som utvecklas verk- ligen används i praktiken och om det därmed finns en marknad för alla exis- terande ledningsverktyg för miljö- och hållbarhetsstyrning. Ett exempel, som troligen inte är unikt, är ramverket ILS (se faktaruta s. ) som utvecklades inom EU-projektet Managing Urban Europe (se UBC, 008). Projektet var framgångsrikt i att ta fram ramverket, men detta kom sedan knappast att användas, inte ens av de deltagande (svenska) kommunerna (Rydholm och Gustafsson, 0). Det finns en risk att den här typen av projekt är för inrikta- de på att leverera en produkt, företrädelsevis ett ramverk, en uppsättning med rekommendationer eller indikatorer, och att det fästs liten vikt vid hur denna produkt ska spridas och användas av en bredare grupp än de som deltagit i projektet. Det kan vara så att det inte är behovet av verktyg som är styrande, utan snarare behovet av att hitta finansiering för att genomföra planerade åt- gärder/satsningar i sin organisation som troligen ändå skulle ha genomförts på sikt. MUE är ett sådant typexempel, där de deltagande kommunerna från Sverige deltog i projektet för att kunna finansiera väldefinierade utvecklings- projekt inom respektive kommuns miljö- och hållbarhetsarbete. Dessa utveck- lingsprojekt hade otydlig koppling till det ramverk som projektet syftade till att utveckla (Emilsson, 00). Även om många verktyg som utvecklas i olika
sammanhang inte används i praktiken kan den typen av projekt bidra med något positivt. Det kan vara så att själva processen att utveckla verktyg i sam- verkan med andra aktörer är värdefull och att de som deltar i denna vinner viktiga erfarenheter och lärdomar som, på en mer generell nivå, bidrar till or- ganisationens utveckling inom hållbarhetsområdet. Då blir själva deltagandet i utvecklingsprocessen en viktig del i mognaden och lärandet i kommunens strategiska arbete för ett mer hållbart samhälle.
Miljöledningssystem har ofta anklagats för att vara ett spel för gallerierna (till exempel Welford, 998) och att många främst är ute efter ett certifikat. Med inställningen att använda ett verktyg för att strukturera sitt ledningsar- bete för verktygets egen skull är risken stor att det utvecklade systemet frikopp- las från den övriga verksamhetsstyrningen och det blir svårt att åstadkomma verklig förändring. Detta förhållningssätt kan leda till att användandet av det valda verktyget enbart leder till formuppfyllelse, till exempel utvecklas ett led- ningssystem utifrån riktlinjer och kriterier i ett verktyg, men man reflekterar inte över om de arbetsformer eller strukturer som utvecklas är relevanta eller tillräckligt utmanande för att leda till förändringar och ge ett verkningsfullt resultat. För att undvika detta är det viktigt att reflektera över hur verktyget ska bidra till att göra skillnad i organisationen och hur det ska förankras och integreras i den befintliga verksamheten. I de kommuner som har lyckats bra med detta, har miljö- och hållbarhetsledningsarbetet varit integrerat med eller tydligt kopplat till kommunens övriga verksamhetsstyrning och budgetarbete (Rydholm och Gustafsson, 0).
Andra problem eller möjliga nackdelar med för hård verktygsstyrning är att man standardiserar eller likriktar verksamheten på ett sätt som inte passar alla delar av organisationen, det vill säga ibland kan det behövas olika arbets- sätt för olika förvaltningar eller enheter. För att få ett miljöledningsarbete som är så verksamhetsanpassat som möjligt är det vanligt att kommuner väljer att använda ISO 400 i de tekniska verksamheterna och något mer informellt miljöledningssystem i andra verksamheter (Emilsson och Hjelm, 00).
De verktyg som vi har studerat har som syfte att standardisera arbetssätt och organisering. Det har gjorts många studier kring fenomenet standardise- ring och att standardisera processer och arbetssätt (se Brunsson och Jacobsson, 998). En relevant fråga i detta sammanhang är om man verkligen kan eller ska standardisera miljö- och hållbarhetsarbete. Leder det till faktisk förbättring eller är det snarare, som Alvesson (006) kallar det, ett illusionsnummer där man agerar utifrån vad som är politiskt korrekt men som är frikopplat från or- ganisationens verksamhet. Detta kan göras på olika sätt. Något som är värt att fundera över är därför nyttan med att standardisera arbetssättet med miljö- och hållbarhetsfrågor. Brunsson och Jacobsson (998) lyfter denna fråga genom att reflektera över om man antingen ska standardisera praktiken eller praktisera en
3
standard. Organisationer som praktiserar en standard utgår från en standard och ändrar sin verksamhet efter de riktlinjer och krav som finns i standarden. De som standardiserar praktiken däremot, utgår från de styrsystem och de rutiner som redan finns, och reflekterar över hur dessa kan anpassas och för- bättras samt att de följer den nomenklatur som standarden föreskriver. Det angreppssätt som de flesta kommuner vi studerat har valt, är att standardisera praktiken. Inom företagsvärlden har det inte varit ovanligt att det har varit tvärtom, eftersom det finns ett större fokus på de tekniska kraven i ISO 400 och EMAS för att erhålla certifikatet. Det ovan nämnda fallet med stadsbygg- nadskontoret är ett exempel på att standardisera praktiken. Vi har även sett ex- empel där kommuner praktiserat standarder, det vill säga inte tagit hänsyn till sammanhanget där verktyget ska användas (Emilsson och Hjelm, 009).
En ytterligare utmaning med att använda verktyg för miljö- och hållbar- hetsstyrning är att se till att det inte blir för stort fokus på ett enda verktyg eller angreppssätt eftersom det inte finns något verktyg som kan hantera alla frågor och aspekter (Emilsson och Hjelm, 007). Med ett för stort verktygsfo- kus riskerar de frågor eller perspektiv som faller utanför ramarna för vad som går att styra med hjälp av det aktuella verktyget att också falla utanför det som organisationen väljer att inkludera i sin miljö- och hållbarhetsstyrning. Vi har, som nämnts tidigare, observerat att det ofta är lättare att hantera miljöpåver- kan som går att mäta med siffror medan det är mycket svårare att mäta och följa upp det som har en mer indirekt karaktär (Emilsson och Hjelm, 007). Eftersom det inte finns så mycket stöd att hantera indirekt miljöpåverkan är det vanligt att systemen, åtminstone inledningsvis, avgränsas till att hantera direkt miljöpåverkan. När man sedan utvecklar miljöledningssystemet till ett hållbarhetsledningssystem och inkluderar de sociala aspekterna blir detta än mer komplext eftersom de sociala frågorna, likt indirekt miljöpåverkan kan vara svårare att sätta siffror på. Detta kan leda till att man förbiser betydande aspekter och aktiviteter eller delar av organisationen som har en viktig påver- kan vad gäller miljö och hållbar utveckling. Därför behöver såväl ledningen som användarna inse att miljöledningssystem eller hållbarhetsledningssystem inte är universalverktyg utan fungerar som komplement till andra angreppssätt och initiativ eller verktyg.