branschexperter
Effektiva spindlar i det stora tillsynsnätet
rapport 5805 • fEbruari 2008
Effektiva spindlar i det stora tillsynsnätet
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978- 91-620-5805-0.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2008
Elektronisk publikation Omslag: illustration, Gunerik Geijsson
Förord
Branschexpertsystemet inrättades av Naturvårdsverket för femton år sedan. Idag finns sju verksamma branschexperter med specifik branschteknisk kunskap och kompetens ute på landets länsstyrelser och kommuner. Systemet bygger på att experten under en del av sin ordinarie arbetstid på en länsstyrelse eller en kommun företräder Naturvårdsverket och tar ansvar för en särskild bransch. Branschexper-ten är underställd en av Naturvårdsverkets enhetschefer och avrapporterar sitt arbe-te årligen. För var och en av experarbe-terna utgår ersättning för maximalt tio procent av en årsarbetstid. Branschexpertens huvudsakliga fokus rör tillsynsvägledning, såväl muntlig som skriftlig, samt att hålla sig uppdaterad inom branschen. Det huvudsak-liga syftet med denna utvärdering är att få en bild av hur denna verksamhet utveck-lats genom åren, hur experternas kompetens används av andra aktörer och vilka systemets styrkor och svagheter är samt att utgöra ett underlag för beslut om hur Naturvårdsverket går vidare medbranschexpertsystemet.
Utvärderingen riktar sig främst till den enhet som administrerar branschexpert-systemet på Naturvårdsverket, enheten för miljöfarlig verksamhet (Rm). Andra enheter är också berörda. Så är också länsstyrelser och kommuner som använder experternas tjänster samt branscher och branschexperterna själva.
Utvärderingen är en internutvärdering, genomförd på uppdrag av Tor Borinder (Rm) och utförd av enheten för strategier och utvärdering (Ks) vid Naturvårdsver-ket.
Författarna vill rikta ett stort tack till de personer på Naturvårdsverket och de branschexperter samt deras chefer som genom intervjuer och kommentarer bidragit till ett gediget underlag för utvärderingen. Göran Hansson (R-stab) har gemensamt med utvärderarna tagit fram en enkät och bidragit med sammanställning av data. Projektledare för utvärderingen har varit Gun Jonsson som tillsammans med Erik Geijer tagit fram och bearbetat material samt skrivit rapporten. I delar av rapporten har också Pelle Simonson bidragit med material. Författarna svarar ensamma för rapportens innehåll och slutsatser. Ett efterord, skrivet av uppdragsgivaren, åter-finns i slutet av utvärderingen
Innehåll
FÖRORD 3
SAMMANFATTNING 9
Syftet med utvärderingen 9
Genomförande och metod 10 Resultat 10 Branschexperterna 10 Länsstyrelserna 10 Naturvårdsverket 11 Kommunala inspektörer 11 Gemensamma åsikter 11 Branschexpertsystemets styrkor och svagheter 11 Slutsatser 12 Fyra rekommendationer 12 Efterord 13
EXTENDED SUMMARY 14
Background information on Swedish government structure 14 Swedish EPA 14 County administrative boards 15 Municipalities 15 The Report 15 Purpose 15 Core questions 16 Implementation and method 16
Results 16
Sector experts 16 County administrative boards 16 Swedish EPA 17 Municipal inspectors 17 Commonly held views 17 Strengths and weaknesses 18 Conclusions 18 Four recommendations 18
1 INLEDNING 20
Kärnfrågor 21 Berörda intressenter och avgränsningar 21 Genomförande 22 Omfattning och bortfall i enkäten 23 Disposition och läsanvisning 24
2 NATURVÅRDSVERKETS BRANSCHEXPERTER – EN TILLBAKABLICK 25
Att tydliggöra ett informellt samarbete 25 Avtalet mellan länsstyrelsen och Naturvårdsverket 26 Krav på rapportering 26 Det är dags att utvärdera branschexpertsystemet! 27
3 BRANSCHEXPERTSYSTEMET 30
Branschexperter som avlastning 30 Vem kom att bli expert? 30 Hur rekryterades branschexperterna? 31 Vilka branscher blev resultatet? 31 Branschexperten – spindeln i nätet 32 Expertens arbetsuppgifter 33 Frågor och svar – en mångfasetterad verksamhet 34 Hur bibehålls expertkunskapen? 36 I änden på tillsynskedjan 37 Drivkrafter i rollen som branschexpert 38 En framskjuten position 38
4 VERKSPERSONAL PÅ LÄNSSTYRELSEN – MELLAN TVÅ HÖTAPPAR? 40
Länsstyrelsen som arbetsgivare 40 Tiden räcker inte till 41 Den omdiskuterade ersättningsnivån 43 Naturvårdsverket som huvudman 44 Reglering och styrning av arbetet 45 Avtalets betydelse 45 Branschens effekt på experternas arbete 46 Uppföljning och redovisning av utfört arbete 46 Naturvårdsverkets kommunikation med experterna 47
5 I VILKEN OMFATTNING ANVÄNDS SYSTEMET OCH AV VILKA? 50
Olika gruppers behov av branschexperter 50 Nytta för Naturvårdsverket 52
Nytta för länsstyrelsen 52 Nytta för kommunen 53 När används experten av kommunen? 54 Nytta för verksamhetsutövare och branschorganisationer 54 Övriga intressenters nytta av experten 55
EU 55
Konsulter 55 Allmänheten 55 Fortsatt efterfrågan av expertkunskap 56
6 BRANSCHEXPERTSYSTEMETS STYRKOR OCH SVAGHETER 58
Systemets styrkor 58 Från relationsstyrt till behovsstyrt 58 Naturvårdsverket ger legitimitet 59 Samordning av kompetens och kunskap 59 Effektivt sätt att uppnå nytta 59 Ökad rättssäkerhet 60 Länkar samman teori och praktik 61 Drivande i miljöarbetet 61 Systemets svagheter 62 Sårbart med en person – svårt att rekrytera nya 62 Vag styrning och otillräcklig information 63 Tolkningsföreträde – risk för fristående satteliter 63 Avsaknad av strategi när det gäller identifiering av bransch 64
7 FINNS ALTERNATIV TILL BRANSCHEXPERTER? 65
Miljösamverkan Sverige 65 Branschorganisationerna 66 Informella nätverk 66 Att ha branschexperten på Naturvårdsverket 67 Branschexperter med länsstyrelsen som huvudman 67 Branschexperter med annan huvudman 68
8 SLUTSATSER 69
Systemets utveckling och organisation 69 Systemets användning 69 Systemets styrkor och svagheter 70 Systemets inverkan på berörda aktörer och enheter 70 Rekommendationer 71
Identifiera rätt bransch och samla och sprid kunskap skriftligt 71 Precisera arbetsbeskrivningar och anpassa efter bransch 72 Ersättningsnivån 72 Information till och från experterna 73 Använd systemet på flera områden 73 Alternativ till branschexperter 73
9 REFERENSER 75
Arkivhandlingar 75 Handlingar som inte är diarieförda 75
Sammanfattning
I en utredning om Naturvårdsverkets arbetsuppgifter föreslogs en decentralisering av miljöarbetet i samhället. Om myndigheterna tog ett ökat ansvar för miljöfrågor inom sitt eget verksamhetsområde kunde Naturvårdsverket fokusera mer på det nationella miljöarbetet. Detta skulle ske genom att stärka samarbetet med andra miljömyndigheter. Mot denna bakgrund infördes ett system med branschexperter och den första branschexperten anställdes av Naturvårdsverket redan 1993.
Idag finns sju verksamma experter. Dessa ansvarar upp till tio procent av sin ordinarie arbetstid på en länsstyrelse eller en kommun för en särskild bransch. Experten företräder Naturvårdsverket och arbetar där under en enhetschef, som han eller hon årligen rapporterar till. Den enhet där branschexperten har sin ordinarie tjänst upprättar ett avtal med Naturvårdsverket om vad experten förväntas utföra och hur det ska finansieras. Länsstyrelsen och kommunen fakturerar Naturvårds-verket ungefär en tredjedel av kostnaden för experten.
Att Naturvårdsverket inrättade ett system med branschexperter kan delvis ses ur ett rättvise perspektiv. Efterfrågad branschteknisk kunskap fanns redan tillgäng-lig men mer i form av ett informellt system där persontillgäng-liga relationer gav access till denna specifika kompetens. Genom att formalisera detta gjordes expertkunskapen tillgänglig för alla tillsynsmyndigheter i landet.
Syftet med utvärderingen
Verksamheten har följts upp årligen, bland annat genom att experterna själva rap-porterat in sina arbetsinsatser till Naturvårdsverket. En mindre utvärdering genom-fördes för tio år sedan och utöver detta har ingen grundlig utvärdering gjorts av systemet. Verksamheten har också sorterat under olika enheter på Naturvårdsver-ket. De senaste åren har Naturvårdsverkets enhet för miljöfarlig verksamhet (Rm) varit ansvarig. Det är också denna enhet som tagit initiativ till denna mer omfattan-de interna utväromfattan-dering. Utväromfattan-deringen har utförts av enheten för strategier och ut-värdering (Kds). Slutsatser och rekommendationer är utvärderarnas.
Det huvudsakliga syftet med denna utvärdering är att få en bild av hur expertverk-samhet utvecklats genom åren, hur experternas kompetens används av andra aktö-rer och vilka systemets styrkor och svagheter är. Utvärderingen kommer också att utgöra ett beslutsunderlag för om hur Naturvårdsverket går vidare med branschex-pertsystemet. Sammantaget har detta lett till följande kärnfrågor för utvärderingen:
• Hur har systemet med branschexperter utvecklats, hur ser det ut idag och hur är det organiserat?
• I vilken omfattning används systemet och av vilka? • Vilka styrkor och svagheter kan identifieras i systemet?
• Hur tar detta sig uttryck mellan och i olika enheter som berörs av syste-met?
Genomförande och metod
I huvudsak baseras utvärderingen på djupintervjuer med nio branschexperter, några av deras chefer samt fem personer på Naturvårdsverket som känner systemet väl. Dessutom bygger utvärderingen på underlag från ett antal telefonintervjuer och en större enkätundersökning. Enkäten gick till samtliga experter, alla länsstyrelser, 107 kommuner och sexton personer vid Naturvårdsverket. De dokument som berör branschexperterna och som funnits tillgängliga via Naturvårdsverket har också utgjort stöd för utvärderingen. Vi har kategoriserat intervjumaterialet utifrån kärn-frågorna och sammanställt enkätsvar och dokumentstudier. Utvärderingen belyser branschexperternas situation och roll men fokuserar även på länsstyrelsen och Na-turvårdsverket som arbetsgivare. Utöver det har vi kartlagt behovet av experterna via enkäten till länens och kommunernas inspektörer samt genom intervjuer med företrädare för några branschorganisationer.
Resultat
Här nedan sammanfattas resultaten för de olika respondenterna, dels var för sig och dels gemensamt för de grupper som berörs i rapporten.
Branschexperterna
Experterna har hög kompetens i de branscher de representerar. De är också stolta över att representera Naturvårdsverket och anser att arbetet är givande. Att uttala sig i Naturvårdsverkets namn ökar deras legitimitet och underlättar kommunikatio-nen med olika aktörer. Arbetsuppgifterna skiljer sig relativt mycket åt beroende på bransch och det generella arbetsavtal som upprättats mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna anses därför inte realistiskt av branschexperterna. Gemensamt är också synen på en bitvis hög arbetsbelastning. Det är även svårt att avgränsa arbe-tet till att enbart omfatta de tio procent som experterna får ersättning för – ”Man kan ju inte bara slänga på luren”. I några fall kompenseras arbetet av länsstyrelsen själv. Samtliga experter efterfrågar mer stöd och information från Naturvårdsver-ket, inte minst när det gäller Naturvårdsverkets ställningstaganden inom miljöarbe-tet.
Länsstyrelserna
Det positiva med att ha en expert anställd på länsstyrelsen är att kompetensen finns i länet, något som utgör en än större fördel om man har många egna anläggningar inom just den branschen. Några menar också att branschexperterna sätter länet på kartan, nationellt och internationellt, och är en fjäder i hatten för länsstyrelsen. Problem som har uppmärksammats är bland annat svårigheten att begränsa arbetet i relation till avtalad tid. Man framför även kritik när det gäller den låga ersättnings-nivån som utgår från Naturvårdsverket. Länsstyrelsen menar att den reella kostna-den är tre gånger större. Man vill helst inte finansiera en egen expert men säger sig samtidigt ha behov av deras kunskaper. Länsstyrelsen ställer sig också frågande till om nationell verksamhet ska finansieras med regionala medel. Här framförs också förslag om att samtliga län borde bidra till branschexperternas finansiering.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket ser det positiva i att branschexperterna inte behöver läras upp utan fungerar som en självständig del av Naturvårdsverket redan vid rekryteringen. Man ser också att experterna bättre skulle kunna användas när det gäller kommuni-kation mellan länsstyrelsen och Naturvårdsverket. Långt ifrån alla på Naturvårds-verket menar att experterna fyller ett reellt behov. Många anser att behovet är ska-pat och att den kunskapslucka de fyller lika gärna kan fyllas via skriftlig informa-tion. Vid några tillfällen har man försökt ersätta experter som slutat. Detta har dock varit svårt att genomföra. Naturvårdsverket har en relativt passiv roll gentemot experterna, där tyngdpunkten ligger på att administrera systemet. Det finns också en viss farhåga att experten i Naturvårdsverkets namn skulle kunna driva egna frågor. Flera menar också att experterna bör kunna ersättas med Miljösamverkan Sverige. Att experterna genom åren avlastat Naturvårdsverket handläggare är det många som skriver under på.
Kommunala inspektörer
De kommunala inspektörerna uppskattar att prata med någon som ”talar samma språk” och menar att experterna utgör en viktig länk mellan teori och praktik. De fyller också ett behov när kommunerna själva saknar förmågan att skapa rikstäck-ande nätverk. Små kommuner där ett fåtal inspektörer ska kunna många olika bran-scher har större behov av experterna än stora kommuner. De ser det också som positivt att någon har överblick över landet när kommunen ska driva sina krav mot såväl verksamhetsutövare som beslutsfattare. Ytterligare fördelar för de kommuna-la inspektörerna är att de får tillgång till expertens kompetens, oavsett var i kommuna-landet de sitter eller vilka personliga kontakter de har, samt att de bara behöver vända sig till en person.
Gemensamma åsikter
Experterna fyller ett behov för samtliga grupper. Gemensamt för alla är att de ifrå-gasätter om det är rätt branscher som har experter. En annan åsikt är att för kollek-tivet är den uppgift som branschexperterna utför ett billigt och effektivt sätt att förmedla tillsynsvägledning. Att experterna samlar och sprider kunskap både över landet och över tid är också något som alla uttrycker som positivt. Den goda över-sikten bidrar också till ökad rättssäkerhet. Då experterna är aktiva i rättsliga pro-cesser, såsom ärenden, tillståndsprövningar och tillsynsbeslut, bidrar de även till att konkretisera lagstiftningens innehåll. Visserligen används inte experterna alltid frekvent men när det gäller den specifika kunskapen så är det bara dit man anser sig kunna vända sig. Generellt sett så menar många att kommunikationen mellan experter och Naturvårdsverket bör förbättras, speciellt angående information som rör den egna branschen och slutligen att experttjänsten skulle kunna förändras till tidsbegränsade insatser inom väl kartlagda problemområden.
Branschexpertsystemets styrkor och svagheter
Det positiva med den officiella utnämningen till branschexpert i Naturvårdsverkets regi var att individens råd och stöd dels riktade sig till fler personer, dels gav större
effekt i varje enskilt fall. Systemet främjar samordning av kompetens och erfaren-heter från hela landet och blir därför resurseffektivt och bidrar till rättssäkerheten. Experten utgör inte bara en länk mellan teori och praktik utan utformar även prak-tiken och driver miljöarbetet framåt.
En av de svagheter som lyfts fram är branschexpertsystemets sårbarhet, i och med att specifika branscher är kopplad till enskilda personer. Det är också svårt att re-krytera nya experter, delvis med hänvisning till ersättningsnivån. Styrningen av systemet är relativt vag och det finns brister i kommunikationen – vilket bidrar till viss oro för att experterna ska driva en annan linje än vad övriga Naturvårdsverket gör. Systemets största svaghet är frågan om identifieringen av lämpliga branscher där experter kan verka. Styrkor och svagheter sammanfattas i tabell I nedan:
Tabell I. Branschexpertsystemets styrkor och svagheter
Styrkor Svagheter Från relationsstyrt till behovsstyrt Sårbart med en person
Svårt att rekrytera nya Naturvårdsverket ger legitimitet
Samordning av kompetens/kunskap Vag styrning och brist på information Effektivt sätt att uppnå nytta Experten kan ta sig tolkningsföreträde
Ökar rättssäkerhet Avsaknad av strategi för identifering av bransch Länkar samman teori och praktik
Drivande i miljöarbetet
Slutsatser
Sammantaget menar vi att branschexpertsystemet lyckats skapa många goda effek-ter till en relativt låg kostnad. Systemet har dock varit statiskt. De arbetsinsatser som idag läggs på systemet är främst av administrativ karaktär eller rör den löpan-de verksamheten. Vi bedömer att ett ökat fokus på strategiska frågor skulle kunna förbättra systemet ytterligare. Exempelvis genom frågor som: – Vad vill huvud-mannen uppnå med experternas arbete? – Hur bör avtalen vara utformade för att detta ska uppnås på bästa sätt, både på kort och på lång sikt? – Vilka branscher eller områden är viktiga att arbeta med i framtiden?
Fyra rekommendationer
Nedanstående rekommendationer, oberoende av vem som är huvudman för branschexperterna, menar vi är nödvändiga att beakta inför fortsatt verksamhet:
• Identifiera ”rätt” branscher att ha nationella experter inom.
• Precisera arbetsbeskrivningar och anpassa efter bransch – matcha krav med arbetstid.
• Fördelningen av branschexpertsystemets kostnader bör göras mer rättvis • Tillgängliggör information – en försäkran om att experten talar i
huvud-mannens namn
De branscher som har experter återspeglar inte dagens behov. Vi lyfter därför fram tre kriterier som skulle kunna användas för att identifiera framtida branscher, näm-ligen utifrån miljönytta, rättssäkerhet eller de operativa tillsynsmyndigheternas efterfrågan. Vi menar också att om systemet ska kvarstå bör branschexperterna anställas för en förutbestämd period eller ett avgränsat beting.
Vi pekar också på vikten av att precisera arbetsbeskrivningarna och anpassa dem efter specifika branscher, dels för att branschexperterna ska leverera det hu-vudmannen efterfrågar, dels för att underlätta branschexpertens och länsstyrelsens avgränsning av arbetsuppgiften.
Ersättningen till de länsstyrelser och kommuner som bidrar med experter bör ses över eftersom vi inte anser att det är rimligt att lägga kostnaderna för en kollek-tiv nyttighet på enskilda aktörer. Istället bör huvudmannen sträva mot att undvika denna ”fångarnas dilemma” situation genom att sprida kostnaderna över länsstyrel-serna och kommuner alternativt finansieras experterna centralt eller via en tredje part.
Att förbättra informationsflödet (som rör exempelvis branschkunskap eller nya riktlinjer) mellan experterna och övriga Naturvårdsverket, i det fall de fortsätter som huvudman, ser vi som den svåraste uppgiften. I praktiken bör en informations-strategi anpassas efter den aktuella branschen och de specifika arbetsuppgifter som just denna branschexpert förväntas utföra.
När det gäller huvudmannaskapet skulle ett alternativ till Naturvårdsverket kunna vara att länsstyrelserna tog över huvudmannaskapet. Ett annat är att några centrala verk i samverkan är huvudman. Det är dock bra om Naturvårdsverket finns med som någon form av aktör och sanktionerar experternas arbete för att bibehålla expertens legitimitet.
Slutligen menar vi att det finns många fördelar med systemet i sig, även utanför den specifika kontext som tillsynsvägledningen utgör. Att utse en kompetent per-son inom en regional myndighet för att sprida kunskap överlandet gör att man kan använda och upprätthålla spetskompetens som annars inte är möjlig. Arbetsformen som sådan bör även kunna användas för andra områden och inom andra centrala verk. Naturvårdsverkets kunskap om systemet som sådant bör därför spridas.
Efterord
Miljörättsavdelningen skriver i sitt efterord till utvärderingen att de, med utgångs-punkt i rapporten, kommer att gå vidare med ett förändringsarbete av branschex-pertsystemet. Arbetet kommer att ske i samverkan med externa huvudintressenter i systemet och med andra berörda inom Naturvårdsverket.
Extended summary
Background information on Swedish government structure
There are around 250 governmental agencies in Sweden which report to the Gov-ernment and fall within the remit of one or other of its ministries. They include such bodies as the National Board of Health and Welfare, the National Social In-surance Board and the National Labour Market Board. The apparatus of central government in Sweden consists of relatively small ministries and large and autonomous government agencies. Functions which in this country are discharged for example by the Environmental Protection Agency would in many others be the responsibility of the Ministry of the Environment or its equivalent.
The role of Sweden’s central government agencies is to implement at a practi-cal level the decisions of Parliament and the Government. They are autonomous in the sense that they act on their own responsibility, but in accordance with guide-lines laid down by the Government in what are known as appropriation directions, agency standing instructions and the Government Agencies Ordinance. The ap-proach applied is one of performance management. The Government sets objec-tives and establishes a budgetary framework for each agency’s activities, and the agency monitors and reports on the results achieved. The operations of the agency are defined more precisely in a dialogue on objectives and results between the agency and the ministry concerned. Agencies report back annually on the results of the assignments entrusted to them in their appropriation directions.
Ecologically sustainable development is now one of the overarching goals of Swedish Government policy. To guide efforts to attain this goal, Parliament has adopted fifteen environmental quality objectives. The environment is of concern to everyone. That means, for one thing, that every authority and every sector of soci-ety, in reaching its decisions, has to take as much account of ecological factors as it does of economic and social ones. Government agencies and central government as a whole have a special responsibility, owing to the influence they exert on other organizations and individuals. One role of government agencies is to pave the way, by means of regulations and other decisions and measures, for improvements in environmental performance throughout society.
Swedish EPA
The Swedish Environmental Protection Agency is the central environmental au-thority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and pro-tection. The agency produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. Additionally, the agency supports the Government in EU environmental policy and protection.
County administrative boards
The 21 county administrative boards are the permit-issuing authorities for the ma-jority of operations, a limited number of major facilities being granted permits by the environmental courts. Alongside a certain amount of regulatory activities, the boards also guide municipalities on regulatory issues.
Municipalities
Sweden’s 290 municipalities have a responsibility to consider the permissibility of small-scale activities. They also exercise regulatory control in most cases, except for certain large-scale facilities, which are regulated by the county administrative boards.
The Report
In an inquiry on the tasks of the Swedish Environmental Protection Agency the then Director General (in 1991) emphasised the possibility of broadening environ-mental work in society through decentralisation and increased sector responsibility. As a result of strengthened collaboration and utilisation of expertise in other envi-ronmental authorities, the Swedish EPA was able to focus more on the national level. The inquiry also argued that some of the Swedish EPA’s resources should be earmarked for external expertise. Against this backdrop Annerbeg proposes in a communication that the Swedish EPA should introduce a system of sector experts. The expert would take responsibility for a particular sector and represent the Swed-ish EPA during part of his or her ordinary working time at a county administrative board. The expert would also be subordinate to a head of unit at the Swedish EPA and report to this person. The principal task was to follow developments in the sector and guide and assist county administrative boards and environment and health protection committees in handling cases. In addition to this, the Swedish EPA would assist with the work on general guidelines, sector factsheets etc. Fifteen sector experts were initially proposed. Today there are seven sector experts at-tached to the Swedish EPA. To summarise, it can be said that the work of the ex-perts is carried out in the name of the Swedish EPA and is related to guidance and supervision at the county and municipal levels.
Purpose
This evaluation has come about on the initiative of the Swedish EPA. The purpose is to obtain a basis on which to take a decision on how to proceed with the sector expert system in the Swedish EPA. The evaluation is also intended to provide a picture of how the activities of the sector experts have developed, how they func-tion and are undertaken and to identify their strengths and weaknesses in their spe-cific context.
The evaluation focuses on the tasks, function and role of the sector expert. As experts act in the name of the Swedish EPA but have their principal employment in a county administrative board and work both with municipalities and sector organi-sations and with companies etc., this too is taken into account in the evaluation.
Core questions
• How has the system of sector experts developed, what form does it take today and how is it organised?
• To what extent is the system used and by whom?
• What strengths and weaknesses can be identified in the system? • How is this manifested between and in different units affected by the
system?
Implementation and method
The evaluation is principally based on in-depth interviews with nine sector experts, some of their superiors and five people at the Swedish EPA who know the system well. Material from a number of telephone interviews and a major questionnaire-based survey have been added to this. The questionnaire went to all the experts, all the county administrative boards, 107 municipalities and sixteen individuals in Department D at the Swedish EPA. The documents that concern the sector experts and that have been available via the Swedish EPA have also provided support for the evaluation. In addition to this, the need for the experts has been clarified via the questionnaire sent to the county and municipality inspectors and through interviews with representatives of some sector organisations.
Results
The results for the various respondents are summarised below, firstly each taken separately and secondly in relation to views shared by the groups covered by the report.
Sector experts
The experts have a high level of expertise in the sectors they represent. They are also proud to represent the Swedish EPA and consider the work to be rewarding. Speaking in the name of the Swedish EPA increases their legitimacy and facilitates communication with various parties. The tasks differ quite widely from sector to sector, and the general work contract that has been drawn up between the Swedish EPA and the county administrative boards is therefore not considered realistic. It is also a commonly held view that the workload is on the high side. It is also difficult to limit the work to only covering the ten per cent who receive payment - “You can't just put the phone down”. In some cases the work is paid for by the county administrative board itself. All the experts are looking for more support and infor-mation from the Swedish EPA, particularly with regard to their opinions on envi-ronmental work.
County administrative boards
The positive aspect of having an expert employed at the county administrative board is that the expertise is in the county, which is a major advantage when the county administrative board has many facilities of its own in that particular sector. Some people also feel that the sector experts put the county on the map, nationally and internationally, and area feather in the cap of the county administrative board.
Problems that have been highlighted include the difficulty of limiting work in rela-tion to an agreed time. Criticism is also voiced on the low level of payment made by the Swedish EPA. The true cost is three times higher. The counties feel that they need the experts but would prefer not to finance their own expert. It is also ques-tioned whether national activity should be financed from regional funds. Proposals are made for all the counties to contribute to funding the sector experts.
Swedish EPA
It is good that the sector experts do not need to be trained up but already act as an autonomous part of the Swedish EPA at the time of recruitment. The expert is also to be regarded as representing potential for communication between a county ad-ministrative board and the Swedish EPA. Far from everyone at the Swedish EPA feels that the experts meet a real need, others feeling that the need has been in-vented and that the knowledge gap they plug could just as well be addressed through written information. On some occasions an attempt has been made to re-place experts who have left, but this has been difficult to put into practice. The Swedish EPA has a relatively passive role in relation to the experts, the emphasis being on administering the system. There are also some fears that the expert, in the name of the Swedish EPA, might pursue his or her own issues. Many also feel that it should be possible to replace the experts with environmental collaboration in Sweden. Many people subscribe to the view that the experts have relieved the workload of the Swedish EPA's officers over the years.
Municipal inspectors
They appreciate talking to someone who “speaks the same language” and feel that the experts provide an important link between theory and practice. Several munici-palities lack the ability to create nationwide networks, and the expert is therefore a useful complement. Small municipalities with few inspectors have to cope with many different sectors and therefore have a greater need for the experts than large municipalities. It is also a positive factor that someone has an overview across the country when support is sought for pursuing demands in relation to both operators and decision-makers. Further advantages are that there is access to the expert’s expertise, wherever one is in the country or whatever personal contacts one has, and that it is only necessary to approach one person.
Commonly held views
All the groups question whether it is the right sectors that have experts. It is further felt that the task that is carried out, for the collective, is a cheap and effective way of passing on supervisory guidance. It is a positive factor that the experts gather and disseminate knowledge both across the country and across time. The good national overview contributes to increased legal certainty, and the expert has the ability to the put the content of legislation into practical form through his or her expertise. The experts fulfil a need for all the groups, but are not always put to frequent use. But with regard to specific knowledge in the sector, this is considered to be the only place it is possible to turn to. In general terms, many people feel that information of sector relevance between experts and the Swedish EPA should be
improved and finally that it should be possible for the expert service to be changed to limited-time initiatives in well-defined problem areas.
Strengths and weaknesses
The strengths of sector experts under the auspices of the Swedish EPA are that the advice and support of the individual are targeted at a national level and prove effec-tive in each individual case. The system promotes coordination of expertise and experience from the whole country, is resource-efficient and contributes to legal certainty. The expert provides a link between theory and practice and also formu-lates practice and drives environmental work forward.
Weaknesses can be seen in the vulnerability of the sector expert system as sectors are linked to individuals. It is difficult to recruit new experts, partly in view of the level of payment. The management of the system is relatively vague, as is the communication between the Swedish EPA and the expert - which contributes to some concern about the experts pursuing a different line than the rest of the Swed-ish EPA does. The greatest weakness of the system is the question of the identifica-tion of suitable sectors in which experts can act. Strengths and weaknesses are summarised in Table I below:
Table I. Strengths and weaknesses of the sector expert system
Strengths Weaknesses From relation-driven to need-driven Vulnerable with one person
Swedish EPA gives legitimacy Difficult to recruit new ones
Coordination of expertise and knowledge Vague management and lack of information Effective way of attaining benefit The expert can act as interpreter
Increases legal certainty Lack of strategy for identification of sector Links theory and practice together
Drives environmental work forward
Conclusions
In conclusion, we feel that the sector expert system has succeeded in producing many good effects at relatively low cost. However, the system has been static. The effort being put into the system today is principally of an administrative nature or relates to operating activities. We judge that increased focus on strategic issues could further improve the system: - What does the responsible authority wish to achieve with the work of the experts? - How should the contracts be formulated so that this is also achieved in the best way possible, in both the short and long terms? - What sectors or areas is it important to work on in the future?
Four recommendations
We regard the recommendations below as independent of who is the authority responsible for the sector expert system.
Our recommendations based on the evaluation are as follows: • Identify the “right” sectors in which to have national experts.
• Specify job descriptions and adapt according to sector – match require-ments to working time.
• The breakdown of the costs of the sector expert system should be made fairer
• Make information available – an assurance that the expert is speaking in the name of the responsible authority
The sectors that have experts do not reflect present-day needs. We therefore high-light three criteria that could be used to identify future sectors, namely environ-mental benefit, legal certainty or demand from the inspection and enforcement authorities. We also feel that if the system is to persist the sector experts should be employed for a pre-determined period or for a limited assignment.
It is important to specify the job descriptions and adapt them to specific sectors, firstly so that the sector experts will deliver what the responsible authority demands and secondly to make it easier for the sector expert and the county administrative board to demarcate the task.
The payments made to the county administrative boards that contribute experts should be revised; it cannot be regarded as reasonable for the costs of a collective utility to be borne by individual parties. The responsible authority should endeav-our to avoid this “prisoner’s dilemma” situation by spreading the costs across the county administrative boards or creating funding via a third party.
We regard the flow of information between the experts and the rest of the Swedish EPA, in the event that they continue as responsible authority, as the most difficult task. In practice an information strategy must be adapted to the sector concerned and the specific tasks this particular sector expert is expected to per-form.
With regard to the role of responsible authority, an alternative to the Swedish EPA might be for the county administrative boards to take over the role. Another is for some central agencies to act as responsible authority in collaboration or for some form of organisation to be formed around the system.
1 Inledning
Rolf Annerberg ansåg i en utredning om Naturvårdsverkets arbetsuppgifter (SOU 1991:32)1 att miljöarbetet i samhället skulle kunna breddas om det
decentralisera-des så att myndigheterna ansvarar för miljöfrågor inom sitt eget verksamhetsområ-de. Naturvårdsverket skulle kunna fokusera mer på det nationella miljöarbetet ge-nom att stärka sitt samarbete med andra miljömyndigheter och använda deras kom-petens. Annerbergs utredning menade även att en del av Naturvårdsverkets resurser bör reserveras för extern expertis.
Mot denna bakgrund2 föreslår Annerberg i en skrivelse3 att Naturvårdsverket
inför ett system med branschexperter.4 Experten skulle under en del av sin ordina-rie arbetstid på en länsstyrelse ta ansvar för en särskild bransch. Branschexperten skulle företräda Naturvårdsverket och där vara underställd en enhetschef som han eller hon rapporterade till. Huvuduppgifterna var att följa utvecklingen inom bran-schen samt att vägleda och bistå länsstyrelser och miljö- och hälsoskyddsnämnder vid handläggning av ärenden. Utöver det skulle experten hjälpa Naturvårdsverket i arbetet med allmänna råd, branschfaktablad etc. Initialt föreslogs femton bransch-experter. Idag finns sex branschexperter knutna till Naturvårdsverkets miljörättsav-delning (R) och en expert till naturresursavmiljörättsav-delningen (N). Sammantaget kan sägas att experternas arbete utförs i Naturvårdsverkets namn och är relaterad till tillsyns-vägledning mot kommuner och länsstyrelser.
I varje kommun finns en kommunal miljömyndighet som ansvarar för den lo-kala tillsynen av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Länsstyrelsen ger råd till de kommunala miljömyndigheternas arbete samt följer upp och utvärderar deras verksamhet.5 Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning
så att miljöbalkens tillämpas.6Dagens branschexperter utför ett vägledande arbete
med detta som syfte. Naturvårdsverket – och därmed branschexperterna – utgår i detta arbete från de nationella miljökvalitetsmålen. Dessutom prioriterar man na-tionell tillsynsvägledning som är viktig för miljön.
Generellt tillsynsvägleder 7Naturvårdsverket i första hand om nya regler och regler med låg grad av förutsägbarhet eller oklar rättspraxis. I andra hand är det centrala regler som genererar massärenden. Stöd och råd som rör branschteknik och tekniska lösningar ges i mindre omfattning då de operativa tillsynsmyndighe-terna genom åren själva byggt upp en betydande kompetens inom området. Natur-vårdsverket ger ut allmänna råd, handböcker, faktablad och nyhetsbrev. Miljösam-verkan Sverige och liknande samarbetsformer är fortsatt viktigt. Genom dessa kan
1 Annerberg, R. (1991). Naturvårdsverkets uppgifter och organisation. SOU 1991:32 Betänkande av utredning om Naturvårdsverket.
2 Jfr. även prop. 1988/1989:100
3 Se skrivelse till Landshövdingarna 1992-12-14, dnr 501 5504-92. 4 Branschexperterna kallades ursprungligen riksexperter. 5 www.lst.se/lst/sv/amnen/Miljoskydd/
6 Naturvårdsverkets hemsida 2007-06-25 www.naturvardsverket.se
man via olika projekt kanalisera ut såväl Naturvårdsverkets som länsstyrelsernas kompetens.8
Naturvårdsverket ger alltså råd och stöd samt utövar tillsyn både via interna experter, externa experter och indirekt via länsvisa samarbetsformer. Detta i sin tur kan sägas utgöra den kontext som branschexperterna verkar inom. Följande frågor blir aktuella i sammanhanget: Var och hur är branschexperterna en del av helheten? Hur kompletteras olika delar och vilken är branschexperternas roll och funktion?
Syfte och frågeställning
Denna utvärdering har kommit till på initiativ av Naturvårdsverkets enhet för mil-jöfarlig verksamhet, Rm. Det huvudsakliga målet för Rm är att genom utvärdering-en få underlag för att fatta ett beslut om hur de ska gå vidare med branschexpertsy-stemet inom Naturvårdsverket.
Utvärderingen fokuserar på branschexpertens specifika arbetsuppgifter, funk-tion och roll. Att experten verkar i Naturvårdsverkets namn men har sin huvudsak-liga sysselsättning hos en länsstyrelse och verkar både mot kommuner, branschor-ganisationer och mot företag etc. vägs in i utvärderingen. Syftet med denna utvär-dering är att ge en bild av hur branschexperternas verksamhet utvecklats, fungerar och bedrivs samt att peka ut branschexpertsystemets styrkor och svagheter i sitt specifika sammanhang.
Kärnfrågor
De kärnfrågor som varit vägledande i utvärderingen är:
• Hur har systemet med branschexperter utvecklats, hur ser det ut idag och hur är det organiserat?
• I vilken omfattning används systemet och av vilka? • Vilka styrkor och svagheter kan identifieras i systemet?
• Hur tar detta sig uttryck mellan och i olika enheter som berörs av syste-met?
Berörda intressenter och avgränsningar
Utvärderingen vänder sig till miljörättsavdelningen på Naturvårdsverket, övriga berörda på Naturvårdsverket samt berörda länsstyrelser, kommuner och branscher. Fokus i utvärderingen är arbetssätt och organisation utifrån branschexperternas perspektiv. Utvärderingen undersöker hur väl experterna utför den uppgift de blivit tilldelade, däremot inte hur dessa uppgifter bör prioriteras i jämförelse med andra arbetsinsatser inom miljöområdet. Dock kommer Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner att betraktas som en del av det system som utgör branschexperter-nas verksamhet.
Fokus i utvärderingen kommer att ligga på det arbete som branschexperterna gör enligt de avtal som är skrivna samt under de förutsättningar de genomför sitt
te. De branschexperter som sagt upp sina avtal och de länsstyrelser där de arbetat kommer också att vara föremål för en kartläggning. Även de enheter på Natur-vårdsverket och de länsstyrelser som har branschexperter knutna till sig kommer att behandlas utifrån ett branschexpertperspektiv. Utvärderingen kommer också i nå-gon mån att betrakta branschexpertens tillsynsvägledande roll i ett sammanhang som inkluderar andra tillsynsvägledningsaktörer.
Genomförande
Denna rapport baseras på data som samlats in i ett flertal steg.
DOKUMENTATIONSSTUDIE
Studien inleddes med en dokumentationsstudie av det material som fanns att tillgå på Naturvårdsverket om branschexperterna. Detta bestod bland annat av skrivelser och pm om branschexpertsystemets uppkomst, ett antal pärmar med branschexper-ternas årliga rapporter, anteckningar från tidigare branschexpertmöten samt en mindre utvärdering.
DJUPINTERVJUER
Nästa steg i datainsamlingen utgör det huvudsakliga materialet i utvärderingen. Detta steg bestod av djupintervjuer9 med sex av de sju idag aktiva branschexper-terna samt två före detta experter. Vi gjorde även djupintervjuer med fem av branschexperternas chefer på länsstyrelsenivå samt fem handläggare på Natur-vårdsverket. I resultatdelen hänvisas till dessa individer med förkortningar i fotnot för att läsaren ska kunna följa vilken grupp som resultaten baseras på. Branschex-perterna förkortas med BE, deras chefer med C och personal från Naturvårdsverket med NV. Noteras bör att branschexperter också varit anställda vid kommuner, dock hänvisas i texten till chefer på länsstyrelser eftersom merparten av dessa har delta-git vid intervjuerna.
ENKÄT
Efter en första analys av det insamlade materialet skapades en enkät för att möjlig-göra en bild av i vilken utsträckning branschexperterna används, vad de används till och vilken nytta man har av dem. Enkäten skickades ut till ett representativt urval av kommuner, totalt 107 stycken, till samtliga länsstyrelser samt till ett riktat urval av handläggare på Naturvårdsverket. Urvalet av respondenter från Natur-vårdsverket syftade till att identifiera personer som har insikt i branschexpertsy-stemet. Resultaten från enkäten presenteras i diagramform. Vanligtvis används medelvärde (m), median (Md) samt standaravvikelse (sd) för att visa på variationen i svaren. I något fall används även procentuell fördelning efter svarskategori. En mer noggrann beskrivning av enkätens omfattning och bortfall presenteras under en
9 En djupintevju utgår inte från ett förutbestämt frågeformulär utan har som syfte att tränga in på djupet kring ett föutbestämt fenomen eller ett tema. I frågor som uppstår under intervjun söks också ytterligare svar tills utvärderaren anser att temat är uttömt.
egen rubrik. När enkäten hade sänts ut uppmärksammades att ett par av frågorna hade olika skalnivåer, vilket också gör att diagrammen utformats därefter.
TELEFONINTERVJUER
Parallellt med denna datainsamling utfördes ett antal strukturerade kontrollinter-vjuer via telefon, för att stärka validiteten i materialet. Telefoninterkontrollinter-vjuerna genom-fördes bland annat med kommunala inspektörer, verksamhetsutövare och chefer på länsstyrelserna. I resultatdelen hänvisas till dessa individer med förkortningar i fotnot för att läsaren ska kunna följa vilken grupp som resultaten baseras på. V för verksamhetsutövare, MC för miljöchef på länsstyrelse samt K för kommunal in-spektör. Ett exempel på en frågeställning som besvarats genom telefonintervjuer är i vilken utsträckning som chefer på länsstyrelsen skulle vara villiga att tillåta en av deras anställda att arbeta som branschexpert. En annan handlar om vilken nytta verksamhetsutövarna har av experten.
Omfattning och bortfall i enkäten
Enkäten har en svarsfrekvens på sammantaget 76 procent – fördelat på 70 procent av kommunerna och 19 av 21 (90 procent) av länsstyrelserna samt 18 av 20 (90 procent) för respondenter från Naturvårdsverket. En beskrivning av bortfallet bland kommunerna visar att det berör i första hand de minsta och de varuproducerande kommunerna. Här uppgår bortfallet till hälften av respondenterna. Lika stort är bortfallet för storstäderna. I det senare fallet rör det sig dock endast om en kommun eftersom endast 2 av kommunerna ingick i urvalet (se tabell 1 nedan).
För övriga grupper ligger svarsfrekvensen på en vetenskapligt accepterad nivå – mellan 68 och 90 procent.
Urvalet av kommuner baseras på Sveriges kommuner och landstings kommunin-delning i nio kategorier där samtliga kommuner finns representerade. Följande kommungrupper omfattas:
Tabell 1: Omfattning och bortfall i enkäten – kommuner
Kommuntyp I urvalet/totalt antal Antal svaran-de Svarsandel (%) Storstad 2/3 1 50 Större stad 12/27 9 75 Förortskommun 14/38 11 79 Pendlingskommun 16/41 11 69 Glesbygdskommun 12/39 10 83 Varuproducerande kommun 15/40 8 53
Övrig kommun > 25 000 invånare 10/34 9 90
Övrig kommun 12 500–25 000 invå-nare
16/37 11 68
Övrig kommun < 12 500 invånare 10/31 5 50
En genomgång visar alltså att bortfallet fördelar sig lite olika mellan de olika kommungrupperna, vilket gör att möjligheten att generalisera resultatet till landets samtliga kommuner har begränsats något. För att säkrare kunna bedöma bortfallets inverkan på resultatet bör en bortfallsanalys i form av en kompletterande enkät till ett urval kommuner i bortfallet göras. Detta har dock inte varit möjligt inom ramen för projektet. Det faktum att nästan samtliga tillfrågade länsstyrelser har besvarat enkäten innebär att uppgifterna från länsstyrelserna ligger mycket nära sanningen. Det partiella bortfallet – att respondenterna inte besvarat vissa frågor eller delar av frågor – är mycket lågt, vilket är en styrka i enkäten.
Disposition och läsanvisning
Inför fortsatt läsning av rapporten följer här några läsanvisningar för den som vill läsa några delar mer extensivt. Kapitel två gör en tillbakablick av
branschexpersystemet och syftar i huvudsak till att argumentera för och motivera denna utvärdering. I de fyra följande kapitlen presenteras resultaten. I kapitel tre beskrivs varför branschexpertsystemet uppstod, vilka branscher som valdes ut och vidare också arbetet som branschexpert sett med expertens egna ögon. Kapitel fyra belyser de båda organisationerna som branschexpertens arbete i huvudsak är relaterat till – dels länsstyrelsen som arbetsgivare, dels Naturvårdsverket som en huvudman för experten. För dem som känner till systemet väl kan de ovan nämnda kapitlen läsas extensivt. Kapitel fem beskriver de olika aktörerna som använder branschexperterna och vidare också det upplevda behovet av deras tjänster. I kapitel sex vävs tidigare resultatdelar samman för att lyfta systemets styrkor och svagheter. Det sjunde kapitlet tar fasta på de alternativ som aktörerna själva nämnt som möjliga ersättare eller komplement till branschexpertens kunskap. Slutligen, i kapitel åtta, presenterar vi våra slutsatser och rekommendationer.
2 Naturvårdsverkets
branschex-perter – en tillbakablick
Följande kapitel utgår från dokumentation om hur branschexpertsystemet skapades och har utvecklats under åren 1994–2003. I huvudsak speglas Naturvårdsverkets perspektiv och kapitlet handlar om hur branschexpertsystemet byggdes upp och är tänkt att fungera. Kapitlet utgör också argument för varför denna utvärdering genomförs.
Att tydliggöra ett informellt samarbete
Under 1992 års länsstyrelsekonferens diskuterade Naturvårdsverkets dåvarande generaldirektör möjligheten att stegvis införa ett system med branschexperter (tidi-gare riksexperter). Systemet skulle vara ett led i decentraliseringen av miljöarbetet. Gensvaret var positivt och i december samma år framgår av en promemoria10 att
Naturvårdsverket skulle ta kontakt med miljövårdsdirektörerna för att diskutera lämpliga personer. Naturvårdsverket pekade bland annat på det redan existerande mellanregionala samarbetet mellan länsstyrelser och miljö- och hälsoskyddskontor: ”man vet att en person på en länsstyrelse är kunnig just för en bransch och man ringer till honom istället för till SNV.11 ”Riksexpertsystemet innebär att vi
organi-serar och tydliggör en del av detta informella samarbete”.12
Branschexperternas roll formaliserades genom en dialog mellan Naturvårds-verket och berörda länsstyrelser. Denna dialog utgjordes av skrivelser, överens-kommelser om ersättning, diskussion om branschexperternas befogenheter och utformandet av avtal. Processen tydliggjorde branschexperternas roll och arbetet pågick under åren 1992 och 1993. I figur 2 nedan illustreras branschexpertsyste-met.
Figur 1. Branschexperten – BE – i en organisationsmodell
NATURVÅRDSVERKET Avdelning R
Enhetschef LÄNSSTYRELSE ELLER KOMMUNEN
BRANSCHEXPERT/HANDLÄGGARE 10 %
BE/år 90 % ordinarie arbetsuppgift vid länsstyrelsen/år
LÄNSSTYRELSER OCH KOMMUNER (Mhk13)
10 Om så kallade riksexperter för olika branscher, dnr 501-5504-92 B 11 SNV, Statens Naturvårdsverk – numera enbart Naturvårdsverket 12SNV L. Lindau/mn. PM 1992-11-02, om riksexperter
Figur 2 illustrerar Naturvårdsverkets ansvar för samordning och administration av branschexpertsystemet. Experten är underställd en enhetschef på Naturvårdsverket, som han eller hon årligen rapporterar till. Experterna utses i dialog med Miljö-vårdsdirektörernas förening och en årlig uppföljning sker genom träffar som Na-turvårdsverket anordnar. Experten har sin ordinarie tjänst på en länsstyrelse eller en kommun och arbetar upp till tio procent för Naturvårdsverkets räkning. Expertens ordinarie arbetsplats får en ersättning för branschexperterna som motsvarar ungefär två tredjedelar av den uppskattade kostnaden för en handläggare på länsstyrelsen. Resten finansieras av den myndighet där experten är anställd. Arbetsuppgifterna utförs enligt det avtal som beskrivs nedan. Arbetsuppgifterna som branschexperten utför på en länsstyrelse riktar sig främst till handläggare på andra länsstyrelser.
Avtalet mellan länsstyrelsen och Naturvårdsverket
Branschexperternas arbete har från och med 1993 reglerats av det avtal som teck-nas mellan Naturvårdsverket och den länsstyrelse där experten arbetar. Den tydli-gaste regleringen rör den tid som experten har till sitt förfogande: experten får ersättning för 120 timmars arbete per år. I övrigt ingår en arbetsplan där det fram-går att experterna bland annat ska ”Bistå kollegor… Följa den allmänna miljötek-niska utvecklingen… Handlägga överklagningsärenden… Bedöma behovet av informationsinsatser”14 och så vidare. Branschexperterna ska också hjälpa Natur-vårdsverket med statistik och bedöma behov av informationsinsatser.
I 1999 års avtal förtydligas att branschexperten ska samråda med Naturvårds-verket om yttranden och överklagningsärenden ”där principiellt viktiga ställnings-taganden kan nås”. Det finns de som menar att denna förändring kom till för att kontrollera att enskilda experter inte skulle föra Naturvårdsverkets talan utan att detta sanktionerats. I övrigt har avtalen varit relativt oförändrade över åren.
Krav på rapportering
Experten ska enligt avtalet fortlöpande rapportera om ovanstående arbete samt inkomma med en ”kort resultatredovisning” till Naturvårdsverket senast den 1 december varje år. Rapporten ska innehålla ”Redovisning av utförda uppgifter och tidsredovisning” samt det som rör ”Branschinformation av generellt intresse”. Un-der de senare två rubrikerna ingår också sex punkter varUn-dera, totalt tolv, som preci-serar innehållet i resultatredovisningen ytterligare.15 Redogörelsen för utförda
arbetsuppgifter ska innehålla information om i vilken omfattning:
– länsstyrelser och miljö- och hälsoskyddsnämnder eller motsvarande fått bistånd – besök gjorts vid företag, konferenser och dylikt
– man bistått utredningar inom branschen
14 Mall för avtal med branschexperter, 1995. Se även t.ex. avtalet med branschexpert för mejerier, 1996, Dnr 146-1201-96Kv. Cementfabriker och kalkbruk, 1996, Dnr 146-2957-96Kb. Fotografisk verk-samhet, 1998, Dnr 225-2832-98. Mineralull, 1998, Dnr 225-6808-97Kb. Krematorier, 2004, Dnr 235-5165-04 Rm. Bilskrotningsverksamhet, 2005, Dnr 235-4633-05 Rm. Osv.
– överklagningsärenden handlagts och övriga ärenden initierats (antal) – informationsinsatser genomförts
– tid lagts på uppdraget.
Under våren 1993 formulerades de första avtalen. Ersättningen skulle då inte överstiga 15 000 kronor per år. Verksamheten skulle ses som ett försök och utvär-deras efter sex månader.
Det är dags att utvärdera branschexpertsystemet!
Branschexpertsystemet har tidigare aldrig granskats riktigt grundligt. Dock har systemet setts över med jämna mellanrum. 1994 diskuterades en utvärdering16 av
systemet med branschexperter. De erfarenheter man då hade pekade på ett väl fun-gerande samarbete mellan experterna och Naturvårdsverket. Dock saknades en samlad bild från övriga intressenter. Även rapporter från samtliga experter sakna-des, varför man beslutade att skjuta på utvärderingen.
En mindre och avgränsad utvärdering genomfördes fem år senare.17
Utvärde-ringen baserades dels på erfarenheter från branschexperter, Naturvårdsverket och länsstyrelsen, dels på gruppdiskussioner med branschexperter. Gruppdiskussioner-na kretsade kring tre frågor: ”Vad som är bra och dåligt med nuvarande branschex-pertsystem, vilka förändringar i systemet som är önskvärda och vad den årliga träffen bör innehålla”. Utvärderingen kom fram till att:
• det behövdes en systematisk genomgång av vilka branscher som behöver experter genom en årlig uppföljning
• intresset för de årliga träffarna har avtagit
• det är svårt att finna ett program som lockar experterna till träffarna och att få enhetschefer på Naturvårdsverket att delta
• resultatredovisningarna och spridningen av dem har fungerat mindre bra • om kravet på årlig rapportering ska finnas kvar bör målet vara att
rappor-terna får en större spridning.
2001 övergår det administrativa ansvaret för experterna till Naturvårdsverkets en-het för miljöfarlig verksamen-het, Rm. Under ett möte18 framgår att man återigen efterlyser bättre redovisningar från experterna. Syftet är att kunna bedöma kvalite-ten och nyttan med deras arbete. Nödvändighekvalite-ten av en uppföljning av deras arbete efterlyses och även en systematisk genomgång som motiverar behovet av en branschexpert. Avslutningsvis konstateras också att kommunikationen med vårdsverket kan behöva förbättras, till exempel genom en kontaktperson på Natur-vårdsverket.
16 Minnesanteckningar 1994-11-07, Industritekniska avdelningen dnr 501-2911-94Bk 17 Magnusson, M. (1999).Utvärdering av Naturvårdsverkets system med branschexperter 18 Samt h:\ord\branexpe\årr2001.doc
I ett enhetsprotokoll från 2002 framgår också att ambitionsnivån är väldigt olika hos experterna. Diskussionen lyfts i samband med kritik från länsstyrelserna när det gäller deras kostnad för experterna. Branschexperterna utför en del vägled-ningsarbete, som riskerar att ta mer tid i anspråk än vad experterna får ersättning för. På så sätt sker arbetet på bekostnad av länsstyrelserna.
I samband med en kartläggning av Naturvårdsverkets roll när det gäller kun-skapsförsörjning (2003)19 lägger länsstyrelserna fram sin syn på
branschexperter-nas funktion. Länsstyrelserna menar att systemet med branschexperter är bra och bör utvecklas. Mer resurser bör tillföras systemet samt att branschexperterna förses med referensgrupper. I samband med frågan om Naturvårdsverkets specifika roll i tillsyns- och prövningsärenden enligt miljöbalken föreslår länen att det anordnas utbildningsdagar där bland annat branschexperterna bjuds in. När det gäller central tillsyn tar länen upp frågan om vikten av branschexperter och pekar i samband med detta på den låga ersättningsnivån som ett hot mot systemets framtid. Utan
branschexperter är risken att branschorganisationernas egna tolkningar blir för starka och att de själva sätter agendan. När det gäller kunskapsförsörjning menar länen att Naturvårdsverket bör samordna experternas kompetens inom länen och i landet, i form av till exempel nätverk.
De dokument20 som vi granskat här ovan sammanfattas i tabell 2.
Tabell 2. Sammanställning av huvuddragen i tidigare uppföljningar och utvärdering av branschexpertsystemet
År/aktör Resultat Förslag/åtgärder
1994 NV
Väl fungerande samarbete mellan exper-ter och Naturvårdsverket
Saknar en samlad bild och rapporter
Skjuter på utvärderingen
1999 NV
Utvärdering konstaterar att: Årliga träffar avtagit, resultatredovisningar och sprid-ning fungerar ej
Systematisk genomgång – för behov av experter. Årliga uppföljningar. Bättre spridning av rapporter. 2001
NV
Dåliga redovisningar – medger ej be-dömning av nytta och kvalitet
Systematisk genomgång – för behov av experter. Kontaktpersoner på Na-turvårdsverket
2002 NV
Ambitionsnivån olika bland experterna Mer tid används än vad ersättning med-ger
2003 Länen menar att systemet är bra och bör utvecklas
Mer resurser – önskemål från länen
Län Förse BE med referensgrupper och
utbildningsdagar
19 Kunskapsförsörjning: kartläggning av problem och Naturvårdsverkets roll framförda av länsstyrelser-na om Miljösamverkan Sverige, Eva Ölundh, 2003-12-04; Sammanställning av bordsanteckningar från workshopen den 8 december om kunskapsförsörjning, Eva Ölundh 2003-12-10.
20 I huvudsak protokoll, mötesanteckningar, branschexperternas egna rapporter och den utvärdering som genomfördes 1999.
Genom Naturvårdsverkets dokumentation framgår att de föreslagna åtgärderna inte har vidtagits. Någon entydig bild av varför detta inte genomförts går inte att läsa ut av dokumentationen. Till viss del kan detta förklaras av att det administrativa an-svaret för verksamheten har legat på olika enheter och personer. Av kolumnen resultat i tabellen framgår också några områden som kan vara värda att ta fasta på i det fortsatta utvärderingsarbetet.
Under arbetet med att ta fram bakgrundsmaterial konstaterades också att det var svårt att sammanställa en bild av branschexpertsystemets operativa arbete och dess utveckling. Exempelvis saknas under vissa år rapporter från experterna själva och rapporternas innehåll varierar så till den grad att de inte medger en enhetlig sam-manställning.
Sammantaget kan sägas att någon helhetsbild är svår att åstadkomma utifrån ti-digare dokumentation. Denna utvärdering, som har för avsikt att tränga djupare in i verksamheten, är alltså synnerligen motiverad.
3 Branschexpertsystemet
Kapitlet beskriver inledningsvis intervjupersonernas bild av varför systemet upp-stod och vilka som kom att bli experter. Därefter följer ett avsnitt som belyser hur branschexperterna upplevt och upplever sin arbetssituation, deras kompetensut-veckling samt hur de upplever rollen som expert. I huvudsak baseras kapitlet på intervjuer med branschexperter, men intervjuer med andra aktörer finns också med för att visa att bilden inte är helt entydig. I några fall varvas resultaten från inter-vjuerna med resultaten från enkätstudien.
Branschexperter som avlastning
Till en början identifierades ett antal tänkbara branscher som sedan kom att perma-nentas, några för en lång tid framöver. Till exempel har fyra av dagens befintliga branscher funnits sedan mitten av nittiotalet.
Branschexpertsystemet uppstod som en del av miljöarbetets decentralisering.21 I praktiken innebar detta att länen övertog mer ansvar för prövning och tillsyn, något som tidigare legat på Naturvårdsverket. Decentraliseringen innebar också organisationsförändringar, till exempel att antalet handläggare på Naturvårdsverket minskade. En av Naturvårdsverkets handläggare berättar att: ”…man hade ett över-gripande ansvar över en bransch. Du kunde styra utvecklingen över en bransch och få insyn i problematiken och alla beslut. Man var ju otroligt uppdaterad… då var vi ju nästan 40 personer som arbetade med branscher. Nu är vi åtta…”22
Andra menar att den branschvisa tillsynsvägledning som Naturvårdsverket fortfa-rande utövar har förbättrats, men att den nu omfattar betydligt färre branscher.
Anställda på Naturvårdsverkets miljörättsavdelning (R) menar att när de själva inte längre utövade tillsyn minskade också kunskapen om olika branscher. Samti-digt ökade behovet av råd och stöd i länen. Av vana riktades branschspecifika frå-gor till Naturvårdsverket och dessa fråfrå-gor besvarades av en minskande skara hand-läggare. Enskilda handläggare blev därför hårt ansatta, vilket utvärderarna har tol-kat som ett sätt att identifiera branscher: ”den huvudsakliga anledningen var att få bort belastning från oss, få bort telefonsamtal och avlasta oss helt enkelt”23
Vem kom att bli expert?
Generellt kan sägas att de på länsstyrelserna som blev experter redan hade mycket god erfarenhet från den bransch de representerade. I regel fanns också ett relativt stort antal anläggningar av den aktuella branschen i det län där experten arbetade. De blivande experternas kunskap var redan känd av Naturvårdsverket och dess handläggare. Några hade medverkat vid utredningar och andra hade uppmärksam-mats för att de hade specifik branschkunskap. Experterna säger själva att de, när de
21 Se t.ex. Rolf Annerbergs skrivelse/alt SOU eller brev till länsstyrelserna (gul pärm) 22 NV 2
tillfrågades, redan fungerade som informella branschexperter. Andra tillsynsmyn-digheter vände sig till dem och de svarade redan på frågor och gav råd. Den sam-stämmiga bilden är dock att antalet frågor och den geografiska spridningen för frågeställare ökade i och med att Naturvårdsverket formaliserade experttjänsten.
Hur rekryterades branschexperterna?
Det finns olika versioner av hur branschexperterna rekryterades. En version är att Naturvårdsverket tillfrågade en redan ”känd” handläggare på en länsstyrelse. När handläggaren gett ett positivt besked kontaktades den berörda chefen. En annan version kommer från personal och via dokumentation från Naturvårdsverket och beskriver ett tydligt uppifrån och ner perspektiv på processen.24 Enligt denna
ver-sion kontaktade Naturvårdsverket Miljövårdsdirektörernas förening, som i sin tur utsåg lämpliga personer inom länsstyrelserna, eller som en intervjuperson garderar sig med: ”det borde åtminstone ha gått till så”.25
Experterna själva hävdar den första versionen. En rimlig tolkning av denna lite motsägelsefulla bild är att miljövårdsdirektörerna tipsade om några personer som Naturvårdsverket sedan tog direktkontakt med. Av intervjuerna framgår också att handläggarnas närmaste chefer inte alltid var involverade i denna process.
I något fall tycks branschexpertens närmsta chef fått höra talas om ”utnäm-ningen” efter att Naturvårdsverket varit i kontakt med en blivande expert. En chef beskriver detta som ”att ställas inför fullbordat faktum”26 Chefen hade visserligen
möjlighet att neka både Naturvårdsverkets och handläggarens förfrågan, men som en chef beskriver det ”stod man inför en handläggare fylld av entusiasm inför uppgiften”.27 Ett Nej i detta läge skulle troligtvis få konsekvenser för den egna organisationen eller i vart fall försämra relationer mellan chef och handläggare.
Vilka branscher blev resultatet?
I det brev som Rolf Annerberg28sände till miljövårdsdirektörerna föreslogs ett antal branscher. Ett år senare skrevs det första avtalet med en expert. Under de närmaste åren tillkom ytterligare fjorton branschexperter. 1996 fanns branschex-perter inom följande femton områden, utspridda på tio länsstyrelser och två kom-muner:
Tabell 3. Verksamma experter efter bransch år 1996
Bilskrotningsverksamhet Bilvårdsanläggningar CFC i kylmöbler Fotografisk verks.het
Grafisk industri Impregnering av trä Kalkbruk Krematorier
Manuella glasbruk Mejerier Plywood & spånskivor. Slakterier
Sågverk Ytbehandling Ytbehandling trä Vattenbruk
24 NV 2, NV 3, Rolf Annerbergs brev till Landshövdingarna (1992) 25 NV 3
26 C 3 27 C 4
Efter att branschexpertsystemet inrättades har antalet experter varierat över tiden. Under flera år var antalet experter relativt oförändrat för att sedan minska till da-gens nivå med sju experter, det vill säga en färre än vad man inledde med.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 År Antal
Diagram 1. Antal branschexperter fördelat över åren 1993- 2007
De sju experter som idag är aktiva återfinns inom följande branscher och är place-rade vid fyra länsstyrelser och en kommun:
Tabell 4 Existerande branschexperter, 200729
Fotografisk verksamhet Mineralull
Grafisk verksamhet Bildemonterings- och bilskrotningsverksamhet Slakterier Terrängkörningsfrågor, snöskoter m.m. Textilindustri
Fyra av dessa branscher existerade redan år 1996 och tre har tillkommit på senare tid. Branschexperten för terrängkörningsfrågor utgör det senaste tillskottet och rekryterades så sent som år 2005. Denna branschexpert verkar dock inom en annan avdelning på Naturvårdsverket.
År 1994 framgick att Naturvårdsverkets ”utgångspunkt är att det på längre sikt skall bli en jämn fördelning av arbetet mellan länsstyrelserna.”30 År 1996, när tio länsstyrelser hade experter, kan man säga att detta mål till viss del var uppnått. I dagsläget, med fyra länsstyrelser som delar på arbetsbördan, befinner sig arbetsför-delningen betydligt längre ifrån det ursprungliga målet.
Branschexperten – spindeln i nätet
Redan här kan sägas att branschexpertens arbete är komplext och berör många olika arbetsuppgifter. Det krävs också att personen ifråga är uppdaterad på vad som händer i den specifika bransch som bevakas. Dessutom utförs arbetet under en relativt begränsad del av personens tjänst.
29 se förteckning www.naturvardsverket.se senast ändrad 2007-03-19
30 Minnesanteckningar från möte om ”Uppföljning och utvärdering av systemet med riksexperter”, 1994, Dnr 501-2911-94Bk
