Ensam är inte stark
En flerfallsstudie om samverkansprocesser inom södra
Stockholms förorter
Carl Andreasson
Kulturgeografiska institutionen Examensarbete 30 högskolepoäng Samhällsplanering
Master i samhällsplanering (120 högskolepoäng) Vårterminen 2020
Handledare: Marianne Abramsson
English title: Alone is not strong – a multiple-case study about collaboration processes within southern Stockholm’s suburbs
Ensam är inte stark
En flerfallsstudie om samverkansprocesser inom södra Stockholms förorter
Carl Andreasson
Sammanfattning
Studien är en flerfallsstudie med syftet att undersöka vilka utmaningar tre samverkansprocesser inom fältet samhällsplanering i södra Stockholm ställs inför samt vilka motiv som ligger bakom samverkansprocesserna. Neoliberalismen är idag ett faktum och påverkar samhällsplaneringen då fler aktörer finns med inom fältet som tidigare dominerats av offentlig sektor (Brenner & Theodore, 2002). Governance står för förändrade omständigheter under vilka samhället styrs, där governance är metoden för det nya styrsättet. Governance kan uttrycka sig i nätverksliknande arrangemang likt samverkansprocesserna som föreliggande studie berör. Samverkansprocesserna ses som en variant av privat-offentliga nätverk som enligt governanceteorin kan skapa en förskjutning av makt, från folkvalda politiker till privata företag (Hedlund & Montin, 2009). Inom studien undersöks hur demokratiska värden uttrycks i samverkansprocesserna och hur detta kan påverka den representativa demokratimodellen. Detta studeras genom intervjuer med fyra intervjupersoner som arbetar med samverkansprocesserna, dessutom används dokumentanalys som metod. Resultaten visar att governance präglar de tre studerade samverkansprocesserna. Samverkansprocesserna uppfyller olika demokratiska värden. Hur dessa kan anses vara legitima inom den representativa demokratimodellen är däremot en aspekt som behöver studeras vidare.
Nyckelord
Alone is not strong
A multiple-case study about collaboration processes within southern Stockholm’s suburbs
Carl Andreasson
Abstract
This study is a multiple-case study with the aim of examining the challenges that three collaboration processes in community planning in southern Stockholm face and the motives behind the collaboration processes. Neoliberalism affects urban and regional planning as more actors are included in the field, a field that was previously dominated by the public sector (Brenner & Theodore, 2002). Governance stands for changing circumstances under which society is governed, where governance is the method for a new way of governing. Governance can express itself in network-like arrangements similar to the collaboration processes involved in the present study. The collaboration processes are, as seen in this study, a variant of private-public networks that, according to governance theory, can create a shift in power from elected politicians to private companies (Hedlund & Montin, 2009). The study examines how democratic values are expressed in the collaboration processes and how this can affect the representative democracy model. This is studied through interviews with four interviewees working on the collaboration processes, and document analysis is also used as a method. The results show that governance characterizes the three studied collaboration processes. The collaboration processes fulfil different democratic values. However, how these can be considered legitimate within the representative model of democracy is an aspect that needs further study.
Keywords
Förord
Denna masteruppsats om 30 högskolepoäng har skrivits vid Stockholms universitet och institutionen för kulturgeografi inom ramen för masterprogrammet i samhällsplanering.
Jag skulle först och främst vilja rikta ett stort tack till intervjupersonerna som trots rådande situation med covid-19 tagit sig tid att ställa upp på en intervju för min uppsats. Det är även ni som inspirerade till uppsatsens titel. Stort tack.
Jag vill tacka min handledare Marianne Abramsson som fått mig på rätt spår under uppsatsskrivandet.
Tack Vilhelm Meyer, VD på Urban Utveckling, som var med i början och formade detta uppsatsarbete.
Tack till studiegrupp E som stöttat och bidragit till givande diskussioner vilka varit behjälpliga under arbetet.
Jag skulle dessutom vilja passa på att tacka Ann-Katrin Wijk, Lars Larsson och Siv Wåhlin Nilsson. Jag är oändligt tacksam för era gärningar.
Tack också till min familj som alltid stöttar mig, trots uppsatsskrivande och pandemi.
Ett särskilt tack till min sambo som stöttar mig outtröttligt och som dessutom under uppsatsskrivandet bidragit med insiktsfulla kommentarer och idéer vilka lett mitt arbete framåt.
Det är tack vare er som detta varit möjligt,
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Syfte och frågeställningar ... 3
1.3 Disposition ... 3
1.4 Begreppslista ... 4
2. Teoretiskt ramverk ... 5
2.1 Governance ... 5
2.2 Demokratiska värdens uttryck i samverkansprocesser ... 8
2.3 Organisatoriska mellanrum ...10
2.4 Tidigare forskning ...11
2.4.1 Samverkansutmaningar och hur en god samverkansprocess skapas ...11
2.4.2 Stuprör ...12
2.4.3 Regionala planeringsdokument ...13
2.4.4 Sammanfattning av tidigare forskning ...14
3. Metod och material ... 15
3.1 Flerfallsstudie ...15 3.1.1 De tre fallen ...16 3.2 Intervju ...17 3.3 Kvalitativ dokumentanalys ...18 3.4 Analysmetod ...19 3.5 Metoddiskussion ...19
3.6 Avgränsningar och etiska överväganden ...20
3.7 Företaget Urban Utvecklings roll ...20
3.8 Begränsningar till följd av covid-19 ...20
3.9 Positionering ...21
3.10 Reliabilitet och validitet ...21
4. Resultat ... 23
4.1 Samverkansprocesser i södra Stockholm ...23
4.2 Utmaningar ...25
5. Diskussion ... 29
5.1 Hierarkier och roller ...29
5.2 Utmaningen att engagera aktörer ...29
5.3 Koordinatorrollen inom samverkansprocesser ...30
5.4 Utmaning med stora organisationer ...31
5.5 Organisatoriska mellanrum ...31
5.6 Governance och samverkansprocesserna ...32
5.7.1 Styrelse av folket ...34
5.7.2 Styrelse genom folket ...34
5.7.3 Styrelse för folket ...34
5.8 Kungens kurva-Skärholmen ...35
5.9 Bidrag, framtida forskning och begränsningar ...35
6. Slutsatser ... 37 Referenser... 39 Referenslista ...39 Intervjupersoner ...43 Bilagor ... 44 Bilaga 1 – Intervjuguide ...44
Figurförteckning
Omslagsbild: Fotograf Carl Andreasson (2020).
Figur 1. Karta 1 över Södra Stockholm med utsnittet i rött för karta 2. Kartograf: Carl Andreasson (2020). Kartdata: SWEREF 99 & Stockholms stad. Hämtad 2020-06-06, från
https://kartor.stockholm/kartor-geodata/.
Figur 2. Karta 2 över områdena med röd markering. Kartograf: Carl Andreasson (2020). Kartdata: SWEREF 99 & Stockholms stad. Hämtad 2020-06-06, från https://kartor.stockholm/kartor-geodata/.
1
1. Inledning
På många platser pågår olika typer av samverkansprojekt med syftet att förbättra eller lyfta ett områdes kvaliteter. Det kan handla om samverkan mellan fastighetsägare och kommun, samverkan mellan Polisen och socialtjänst, samverkan mellan centrumägare och näringsidkare eller samverkan mellan samtliga nämnda. Det ska också nämnas att samverkan inte enbart används inom samhällsplaneringen, även inom andra branscher återfinns samverkansprocesser frekvent. Exempelvis förekommer samverkan inom vården då en lösning på patienters mångfacetterade problembild är svåra att lösa för en aktör. Det finns exempelvis en lag om att samverkan ska ske vid utskrivning från sluten sjukvård (SFS 2019:979). Den finns till för att samordna insatser från socialtjänst, den kommunalt finansierade hälso- och sjukvården och den regionfinansierade öppna vården (ibid). En annan aktuell fråga det har samverkats kring är att förhindra smittspridningen av covid-19. Samverkan Stockholmsregionen är en organisation som inkluderar offentliga aktörer i regionen med syftet att stärka samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner, både i vardag och i kris (Samverkan Stockholmsregionen, u.å.). Under pandemin har ett samverkansarbete gjorts genom att beslutsfattare på olika nivåer träffats för att koordinera beslut, lyfta principiella frågeställningar och för att samordna allmänna inriktningar för samverkansarbetet (Slettenmark, u.å.). Exempelvis har ett tvärsektoriellt informationsutbyte skett då en samverkansfunktion funnits placerad i staben för region Stockholms särskilda sjukvårdsledning som sedan överför information till övriga aktörer inom Samverkan Stockholmsregionen. En annan känd samverkan som kombinerar privata och offentliga aktörer är City i Samverkan i Stockholm. Samverkansprocessen inkluderar exempelvis fastighetsägare, handelsaktörer och Trafikkontoret (City i Samverkan, u.å.). Deras uppdrag är att ”förbättra upplevelsen av stadsmiljön genom mobila och flexibla insatser” (ibid). Visionen är att göra Stockholm City till en av Europas mest attraktiva destinationer. Samverkan kan alltså komma i många skepnader och med olika motiv. Samverkansformerna som studeras inom föreliggande studie rör sig inom fältet samhällsplanering och behandlar närmare bestämt geografiskt avgränsade områden där aktörer gått tillsammans med målet att förbättra områdenas kvaliteter. Med tanke på den genomslagskraft samverkan fått inom många olika fält är det vidare relevant att studera samverkansprocesser närmre och även granska arbetssättet från olika perspektiv. De perspektiv som valts inom föreliggande studie bygger främst på neoliberalismens inverkan på samhällsstyrningen och governanceliknande processers inverkan på demokratiska aspekter.
Inom föreliggande studie studeras tre samverkansprocesser i södra Stockholm och metoderna som används är semi-strukturerade intervjuer och kvalitativ dokumentanalys. Studiens syfte är att studera hur samverkansprocesser i södra Stockholm motiveras, vilka utmaningar de har, samt att undersöka förutsättningarna för samverkan mellan områdena. Detta görs genom teorin governance och dess påverkan på offentlig styrning. Studien syftar dessutom till att undersöka hur demokratiska värden uttrycks i samverkansprocesserna som studeras.
1.1
Bakgrund
Neoliberalism är en teori som främst beskrivs ur ett nationalekonomiskt perspektiv (Harvey, 2005). Detta bygger på antagandet att individen mår bäst när den kan uppnå individuella entreprenörers frihet och genom åtgärder som präglas av starka privata egendomsrätter, fri marknad och fri handel. inverkan på individen ska alltså vara minimal, därav ska mycket av ansvaret läggas på den privata sektorn. Neoliberalismen blev ett svar på globaliseringen och slog igenom under slutet av 1970-talet och början på 1980-talet. Detta var ett svar på en minskad lönsamhet av den traditionella massproduktionen och välfärdspolitiken. Under efterkrigstiden avvecklade nationer i den industrialiserade delen av världen sina institutionella beståndsdelar som exempelvis en stark offentlig sektor och skatteintäkter, istället förordades konkurrens och tillväxt (Brenner & Theodore, 2002). Å ena sidan har neoliberalismen en
2
utgångspunkt i social rättvisa och ett traditionellt välfärdssamhälle där en rättvis fördelning av resurser praktiseras men den innehar å andra sidan reformer som anpassar sig efter marknaden (Harvey, 2005). Hedin, Clark, Lundholm, & Malmberg (2012) bekräftar det Harvey påstår och menar att den svenska välfärdsmodellen varit tålig i förhållande till den neoliberalistiska vågen som sköljt över världen. Den har däremot inte gått Sverige obemärkt förbi. Under 1970-talet var svensk politik och svenska institutioner präglade av principerna av Keynes, Ford och Bretton Woods (Orrskog & Bradley, 2006). Genom oljekrisen, globalisering och en hotande lågkonjunktur var Sverige, omkring år 1975, tvungna att justera sin syn på välfärdsstaten. Efter detta blev det ett större fokus på ekonomisk tillväxt i Sverige. Förändringar har enligt Baeten & Listerborn (2015) främst märkts av inom bostadspolitiken. Under 1990-talet förändrades bostadspolitiken i Sverige mot en mer neoliberal styrning (ibid). Förändringarna resulterade i en höjning av bostadspriser, minskade bostadsbidrag och en förvärrad situation inom de socioekonomiskt svagare områdena (Baeten & Listerborn, 2015). En situation som lett till svårlösta samhällsproblem.
Svåra samhällsutmaningar inom planering som kräver samverkan mellan aktörer benämns av Rittel & Webber (1973) som ”wicked problems”. Dessa har ofta flera och svårdefinierade orsaker vilket gör vägen till lösning komplicerad. I en tankeskrift av Jordan & Andersson (2010) översätts detta begrepp till ”svårlösta samhällsfrågor”. Dessa frågor beskrivs utifrån sex egenskaper. Den första är att frågorna är komplexa vilket innebär att orsakerna till problemet är många och ger olika förutsättningar för lösningar. Den andra innebär att problemen är behandlingsresistenta, problemen har ofta blivit mål för lösningar som inte lyckats väl då vissa aktörer som varit involverade i insatserna uppvisar en uppgivenhet inför insatserna som görs. Den tredje innebär att problemen är omöjliga att lösa slutgiltigt, de kan minska eller öka men de går inte att lösa helt. Den fjärde innebär att särskilda meningsskiljaktigheter finns mellan de inblandade aktörerna, inte bara angående insatser utan även i problemformuleringen. Den femte innebär att ifall problemen inte behandlas på rätt sätt riskeras svåra konsekvenser för människor, klimat eller samhällsbygget. Den sista innebär att problemet är svårt att hantera genom avgränsade uppdrag vilket betyder att det är känsligt för stuprörsorganisationer då problemen ofta inte kan delas upp i avgränsade uppdrag som sedan kan delas ut till förvaltningar. Författarna menar att: ”Verksamma strategier kräver strategier med många olika typer av åtgärder, vilket i sin tur förutsätter samverkan mellan många olika aktörer baserad på en helhetssyn på problematiken.” (Jordan & Andersson, 2010, s. 11). I uppsatsen lyfts utmaningar och problem som Rittel & Webber (1973) likställer som wicked problems och som Jordan & Andersson (2010) benämner som svårlösta
samhällsfrågor. Inom studien ses samverkan som en metod för aktörerna inom respektive geografiska
område att förstå de svårdefinierade problem som uppkommer där.
Utsatta områden i Sverige har en problembild som inkluderar invånare i socioekonomisk utsatthet där antalet brott är högre än genomsnittet (Polisen, 2017). Det finns många sätt att arbeta mot denna utsatthet i områden och det kan komma från många olika håll och i olika skalor. Det har exempelvis kommit politiska incitament likt Storstadssatsningen där syftet var att bryta social och etnisk segregation i storstadsregionerna och verka för jämlika livsvillkor för invånarna (Prop. 1997/98:165). Inom ramen för denna skapades avtal mellan berörda kommuner och staten. Dessa avtal skulle inkludera mål som dels utgått från det lokala behovet, dels utgått från mål av ett allmängiltigt slag men som på olika sätt lyfter livskvaliteten för invånare inom områdena (ibid).
Ett annat sätt att arbeta mot utsattheten och segregationen i utsatta områden är att samverka mellan aktörer som är aktiva inom ett aktuellt geografiskt område. Initiativ tas av en aktör i det aktuella området för att kartlägga problematiken och för att sedan hitta rätt insatser som löser problemen. Insatserna är därför beroende av platsens särskilda förutsättningar och behov. Exempel på insatser som aktörerna gemensamt finansierar kan vara väktare inom området, klottersanering för fastigheterna och inventering av gatubelysningen för att vidare öka den upplevda tryggheten (Fastighetsägarna, u.å.). Det är denna form av insatser som delvis aktualiseras i uppsatsen.
Urban Utveckling är ett företag som arbetar med områdesutveckling inom ett flertal socioekonomiskt utsatta områden, genom BID:s-inspirerade samverkansprocesser. BID står för Business Improvement District och är en i raden av modeller av samverkansprocesser med syftet att förbättra ett geografiskt
3
avgränsat område inom vilket verksamma aktörer går samman för att åtgärda en utbredd problembild. Uppkomsten av BID:s kan förklaras av den privatiseringsvåg som skedde under 1980-talet i Nordamerika då offentliga sektorns resurser till offentlig service minskade (Edlund & Westin, 2009). BID:s blev då en finansieringsmekanism som svar på lokala myndigheters oförmåga att lösa sociala problem och förslumning. I Nordamerika uppstår idag emellertid BID:s även av andra orsaker men som kräver olika former av samverkan. Författaren till föreliggande studie har sedan innan uppsatsarbetet varit i kontakt med Urban Utveckling, denna kontakt utvecklas i metodkapitlet. Det är emellertid relevant att redan nu annonsera att det är samtal med personer från företaget som inspirerat författaren till valet av studieämne.
Urban Utveckling har arbetat med en samverkansprocess i Skärholmen centrum i ungefär tio år. Vilhelm Meyer, VD för företaget, har identifierat hur samverkansprocesser under de senaste åren i de närliggande geografiska områdena uppkommit eller är i en uppstartsfas (personlig kommunikation, 2020-02-10). Områdena som nämns, förutom Skärholmen centrum inom Stockholms stad, är Fittja inom Botkyrka kommun samt Kungens kurva inom Huddinge kommun. Inom alla dessa områden pågår någon form av samverkansprocess inom liknande ämnesområden. Områdena karaktäriseras av olika funktioner och Meyer menar därför att det finns potential i att samverka områdena emellan, trots att områdena tillhör olika kommuner. Författaren har med inspiration från idéer av Urban Utveckling tagit fram föreliggande studie som undersöker samverkansprocesser inom olika kommuner men som klustrat sig inom södra Stockholms förorter. Vidare undersöks vilka utmaningar som finns för dessa samverkansprocesser att samordna sina arbeten.
1.2
Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är, dels att undersöka hur samverkansprocesser inom södra Stockholms förorter motiveras, dels undersöka vilka utmaningar dessa ställs inför samt att undersöka förutsättningarna för samverkan mellan områden och kommuner. Detta görs genom att lyfta aspekter om varför samverkansprocesserna finns och varför de initierades. Studien utgår från ett kritiskt perspektiv för att undersöka hur de befintliga samverkansprocesserna påverkar den representativa demokratin vilket också är en del av syftet med studien. Privat-offentliga nätverk kan enligt governanceteorin skapa en förskjutning av makt, från folkvalda politiker i kommuner mot privata företag (Hedlund & Montin, 2009). En aspekt som kommer att undersökas i studien är således om detta påverkar den representativa demokratimodellen, och i så fall hur.
Studien utgår från följande forskningsfrågor:
• Hur ser en samverkansprocess ut inom södra Stockholms förorter?
• Vad finns det för utmaningar för samverkansprocesser mellan privata och offentliga aktörer? • Hur tar sig representativa demokratiska värden uttryck i samverkansprocesserna som studien
undersöker?
1.3
Disposition
Efter uppsatsens inledande kapitel presenteras det teoretiska ramverk som ligger till grund för analysen av det empiriska materialet. Detta följs av ett metodkapitel som redogör för studiens metoder och forskningsdesign. I efterföljande kapitel presenteras resultaten från intervjuerna och dokumentanalyserna. Resultaten diskuteras och analyseras i nästkommande kapitel där också förslag till vidare forskning presenteras. Slutligen presenteras studiens slutsatser följt av en referenslista och bilaga.
4
1.4
Begreppslista
Samverkansprocess – Ett samarbete där fler aktörer går tillsammans, ofta med ett uttryckt syfte och
mål.
Privat-offentliga partnerskap – En samverkansprocess där både privata och offentliga aktörer
inkluderas inom vilket de producerar tjänster eller produkter och delar på risker och resurser (Mörth, 2006a).
Fastighetsägarförening – En samverkansprocess som juridiskt uttrycks i en förening. Aktörerna som
inkluderas är övervägande fastighetsägare inom ett geografiskt avgränsat område.
Allmännytta(n) – fastighetsbolag som där majoritetsägare är kommunen. Efter ny lag som trädde i
kraft 2011 har emellertid allmännyttiga bostadsbolag ett vinstkrav och ska bedrivas efter ”affärsmässiga principer” (SFS 2010:879; Sveriges Allmännytta, 2011).
Ansvarsutkrävande – syftar till värdet inom en demokrati där identifierbara personer eller
institutioner har en oberoende, komplett och förutsägbar kontroll över handlingar och resultat (Mörth, 2006a).
Demokratisk makt- och ansvarskedja – Syftar till att offentliga aktörer har ett ansvarskrav på sig, se
ovan om ansvarsutkrävande.
Offentlig sektor – Inom uppsatsen syftar en hänvisning till offentlig sektor till den kommunala
verksamheten, inklusive förvaltningar och offentligt ägda bolag. Dessa organisationer har ett demokratiskt ansvar.
Privat sektor – Detta begrepp kan åsyfta alltifrån privat bostadsbolag eller fastighetsägare och
organisationer som drivs av ekonomisk vinning. Privat sektor svarar inte för den demokratiska makt- och ansvarskedjan.
5
2. Teoretiskt ramverk
Inom detta kapitel presenteras teorier som studien utgår från. Inledningsvis beskrivs governance för att definiera begreppets innebörd samt för att klargöra hur det går att kritiskt granska samverkan utifrån teorin. Vidare beskrivs demokratiska värden inom samverkansprocesser vilka senare i diskussionen kommer användas för att granska hur de demokratiska värdena uttrycks i de studerade samverkansprocesserna. Senare, i detta teorikapitel, beskrivs organisatoriska mellanrum för att förklara en av utmaningarna med samverkansprocesser. Kapitlet avslutas med en genomgång av tidigare forskning som anses vara relevant för föreliggande studie.
2.1
Governance
Studiens teoretiska avgränsning utgår från teorin governance. Denna teori är bred och kräver en tydlig avgränsning för att vara relevant. Hedlund & Montin (2009) översätter begreppet governance till interaktiv samhällsstyrning. De presenterar en rad definitioner av governance. Bland annat menar de att governance beskriver en förändring inom den representativa demokratin och dess funktion och att den förminskas och ersätts med andra former av demokratiska uttryck som medför andra villkor för medborgare att vara demokratiskt deltagande (ibid). Rhodes (1997) beskriver governance som en teori som står i relation till termen government. Government definieras som processen av att styra, eller som personerna som innehar plikten att styra, alternativt systemet som ett samhälle styrs utifrån. I relation till detta ställs governance däremot ej som en synonym utan som en förändring i termen governments mening. Governance står alltså för förändrade omständigheter under vilka samhället styrs, där governance är metoden för det nya styrsättet. Rhodes (1997) presenterar hur samhällsservice i Storbritannien levereras genom antingen marknadsmässiga principer eller genom politiska program eller insatser. Det Rhodes (1997) adderar till detta är att det också skapas välfärdsservice inom nätverksliknande processer. Han menar att den brittiska regeringen sökt nya strukturer för att styra samhällsservice där governance är ett sådant styrsätt (Rhodes, 1997). Detta sökande efter nya strukturer att leverera samhällsservice kan även appliceras i en svensk kontext. Strömberg & Elander (2001) beskriver hur den svenska välfärdsstaten under 1990-talet gick in i en ny fas med mindre ekonomiska resurser för kommuner att utföra den samhällsservice som de tidigare utförts. Nya organisationsformer uppstår då en öppnare attityd till andra lösningar praktiseras. Strömberg & Elander (2001) beskriver hur detta händer samtidigt som en privatiseringsvåg sköljer över Sverige vilket innebär att offentliga verksamheter behöver samverka med andra aktörer, både privata men också offentliga. För att återkomma till Rhodes (1997) belyser han att det finns åtminstone sex användningar av governance och hur governance används som metod för att förklara en förändrad samhällsstyrning:
Governance som minimalstaten – detta är ett paraplybegrepp som omdefinierar omfattningen av statliga
åtgärder och användandet av marknadsprinciper för att leverera samhällsservice, vari privatiseringen och nedskärningar inom den offentliga sektorn var två bidragande faktorer.
Governance som företagsgovernance – detta avser systemet som organisationer är hänvisade och
reglerade genom. Det finns tre principer som appliceras i både offentliga och privata företag. Den första är öppenhet gällande informationsutbyte, den andra är integritet eller ärligt agerande och den sista är ansvarsskyldighet och tydligt definierade roller och ansvarsområden.
Governance som New Public Management (NPM) – NPM inbegriper två aspekter: den ena är ledarskap
och den andra är den nya institutionella ekonomin. Ledarskapsaspekten behandlar introduktionen av ledarskapsmetoder som använts inom privatägda företag till offentlig sektor. Det handlar om en effektivisering av verksamheten generellt där valuta för pengarna och ett resultatinriktat sätt att leda organisationen genomsyrar verksamheten. Den nya institutionella ekonomin hänvisar till introduktionen av ekonomiska incitament till offentlig sektor som efterliknar marknadskonkurrens. Det inkluderar
6
upplösningen av byråkratier, mer konkurrens genom fler uppdrag till entreprenörsverksamhet samt valfrihet för konsumenter. Rhodes (1997) beskriver hur NPM och entreprenörsstyrning delar angelägenheter som exempelvis kunder, marknader och konkurrens. Denna omdaning av den offentliga sektorn speglas i titeln av Osbornes & Gaeblers (1994) bok ”Sluta ro, börja styra!”. I denna bok diskuterar författarna att den offentliga sektorn i USA under större delen av 1900-talet varit den aktör som producerat majoriteten av de offentliga tjänsterna. Under slutet av 1900-talet försvagades däremot den offentliga sektorn då skatteintäkterna minskade. Detta ledde till att kommuner och delstater tvingades hitta andra lösningar på att leverera offentliga tjänster. Dessa offentliga organisationer lärde sig att samordna de olika aktörerna i samhället. Exempelvis lärde de sig hur de kunde få boende i ett område att samarbeta med polisen för att lösa problemen som orsakade brottsligheten. De lärde sig att föra samman olika aktörer för att lösa problem – ”de lärde sig att styra istället för att ro” (Osborne & Gaebler, 1994, s. 43). Utifrån den utveckling som skedde argumenterar de för att offentlig sektor bör fokusera på att styra mot den riktning insatser ska utföras istället för att utföra insatserna. På så sätt menar Osborne & Gaebler (1994) att offentliga aktörer fortfarande har makten att styra utvecklingen i samhället, samtidigt som de är flexibla och anpassar sig till de förutsättningar som finns för att utföra de tjänster som krävs av dem. Osborne & Gaebler (1994) argumenterar för en linje som innebär att den offentliga sektorn använder upphandlingar som ett verktyg vid levererandet av samhälleliga tjänster. De menar att detta maximerar nyttan då de som levererar tjänsten i fråga konkurrerar med varandra och därför skulle det offentliga få den bästa produkten till bästa pris. De fortsätter och menar att det blir enklare att anställa specialister med specifika kunskaper för att sköta avancerade utmaningar (Osborne & Gaebler, 1994). De menar alltså att det går att lämna över utförandet av tjänster till privata aktörer men inte det politiska uppdraget (Osborne & Gaebler, 1994). Exempelvis menar de att om den övergripande styrningen lämnas över till den privata sektorn finns det inget verktyg för att utföra samhälleliga beslut eller insatser, eller till att styra marknaden, eller möjligheten att bestämma föreskrifter för att styra beteenden. Tjänster som inte genererar en direkt avkastning skulle försvinna.
Governance som ”god governance” – Rhodes (1997) beskriver hur god governance även kan ses som
en trend hos Världsbanken när den formar policys för lån till utvecklingsländer. För Världsbanken är governance utövandet av politisk makt för att hantera ett lands angelägenheter, god governance inkluderar aspekter som återfinns i en välfungerande välfärdsstat, exempelvis: en effektiv samhällsservice; ett oberoende juridiskt system; oberoende statsrevisorer samt fri press (Leftwich, 1993; World Bank, 1989). Leftwich (1993) fortsätter med att identifiera tre förgreningar inom god governance: den systematiska, den politiska samt den administrativa. Den systematiska behandlar system inom vilka politiska och socioekonomiska relationer eller regimer uppkommer. Utifrån denna aspekt innebär vidare god governance ett demokratiskt kapitaliststyre som styrs av en minimal stat. Inom den politiska aspekten betyder god governance en stat som besitter både auktoritet och legitimitet och som bygger på liberala idéer där lagstiftande organisationer, politiska utskott och det juridiska systemet är oberoende av varandra. Det innefattar även ett pluralistiskt statsskick med en representativ demokratimodell med fria val som kan påverka den styrande makten och beskydda mänskliga rättigheter. Från en administrativ synvinkel betyder god governance en öppen och granskande offentlig sektor med den byråkratiska kapaciteten att utforma och verkställa lämpliga policys och hantera offentlig sektor, oavsett dess omfattning. Det medför dessutom ett oberoende rättsväsen som upprätthåller lagen i en huvudsakligen fri marknadsekonomi.
Governance som ett socio-cybernetiskt system – inom denna fåra av governance belyses hur styrandet
inte längre är begränsat till en självständig aktör utan till en mångfald av aktörer (Rhodes, 1997). Policys anses inte som resultatet av arbetet som görs av en stat. Staten, eller närmare bestämt riksdagen i en svensk kontext, må godkänna en lag men lagen bereds av ett antal aktörer. Exempelvis kommunal förvaltning, socialstyrelse, frivillighetsorganisationer eller aktörer från den privata sektorn som sedan interagerar med varandra i någon form. Kooiman (1993) gör skillnad på processen att styra, governing, och governance som är resultatet av socialpolitiska insatser och samspelet mellan aktörer. Alltså är governance som socio-cybernetic system något som förhandlas på lokal nivå och inte på central nivå. Kooiman (1993) beskriver hur de olika aktörerna är beroende av varandra och att en aktör, privat eller offentlig, inte har all kunskap eller information som är nödvändig för att lösa komplexa samhällsproblem, och att en aktör inte har kapaciteten att enväldigt dominera inom en styrmodell. För
7
att sammanfatta belyser denna aspekt av governance att det finns en mångfald av aktörer inom varje policyområde som är beroende av varandra vilka har gemensamma mål med otydliga gränser för vilka organisationer som tillhör privat, offentlig respektive volontär sektor (Rhodes, 1997). Governance blir resultatet av en interaktiv socialpolitisk styrform (ibid).
Governance som egenorganiserade nätverk – denna användning av governance har en bredare betydelse
jämfört med styrande generellt och innebär att tjänster tillhandahålls av offentlig sektor i en kombination av organisationer från privat sektor till frivilligorganisationer (Rhodes, 1997). Förbindelser över organisationsgränser utmärker levererandet av tjänster. Rhodes (1997) vill kalla de aktörer som är beroende av varandra i att leverera samhällsnyttig service för nätverk. Nätverk förklaras som ett alternativ till marknader och hierarkier vilka spänner över organisationsgränser och privat-offentliga gränser. Dessa nätverk är självorganiserande vilket innebär att nätverken står emot styrning från myndigheter och utvecklar egna styrsätt genom policys som utformas efter rådande omständigheter (ibid).
Rhodes (1997) förklarar att det uppenbarligen finns många definitioner av governance och många modeller som förklarar det. Däremot tar han ett samlat grepp och menar att governance hänvisar till egenorganiserade och organisationsöverskridande nätverk, likt det sist nämnda av de sex användningarna av governance. Dessutom identifierar Rhodes fyra likheter mellan dessa olika användningar och sin egen definition av governance:
1. Oberoendet från andra organisationer – governanceprocesser sträcker sig bortom myndigheter och statliga aktörer vilket flyttar gränsen för vad som är en privat organisation och för vad som är en offentlig organisation,
2. Fortgående samspel mellan aktörer inom nätverket,
3. Tävlingsliknande möten som grundas i förtroende mellan aktörerna, men som är reglerade genom tydligt definierade spelregler som är framarbetade av nätverksaktörerna, samt
4. Nätverken är självstyrande i relation till myndigheter, även om myndigheter kan vara med i nätverket med styrande funktioner.
En del karaktärsdrag av nätverk som beskrivs ovan må vara utformade efter en engelsk kontext men dessa nätverk menar Pierre (2009) även kan återfinnas i en svensk kontext. Pierre menar att det i de flesta politiska system funnits obundna samarbetsformer mellan olika aktörer och där dessa varit nödvändiga för att systemet i stort skulle fungera. Det blir dessutom tydligt i en svensk kontext då det svenska samhället är integrerat i globala processer vilket skapar nya villkor för den politiska styrningen och ledningen (Pierre, 2009). Däremot är Pierre (2009) delvis kritisk till hur Rhodes med flera associerar governance med nätverksbegreppet.
Jon Pierre (2009) kritiserar alltså Rhodes syn på governance och menar att det skulle vara för entydigt att tolka governance ur ett nätverksperspektiv. Pierre menar att resonemanget har en poäng men att governance handlar om mer än nätverk. Han beskriver hur styrningen kan ske genom nätverk men att befintliga politiska strukturer har alltför mycket makt för att bli oväsentliga (ibid). Pierre (2009) argumenterar för att tolka nätverk som governancestrukturer med ökad betydelse som utrycker sig olika beroende på sakfrågor. Pierre (2009) belyser också hur nätverk relaterar till traditionella institutioner som är uppbyggda i ett hierarkiskt system. Samtidigt menar Scharpf att nätverk verkar i skuggan av de hierarkiska organisationerna (refererad i Pierre, 2009). Scharpf menar att nätverken kan ha mer eller mindre självstyre och kontroll men att nätverkens handlingsutrymme styrs av hierarkierna och att nätverkens verksamhet skapas med hierarkiernas outtalade erkännande. Han argumenterar för att nätverkens inflytande bevakas av de politiska institutionerna och att det är relevant att belysa vilka aktörer det är som initierar nätverken på policynivå. Är det alltid samhälleliga aktörer eller initieras nätverken av politiska institutioner för att stärka styrförmågan (ibid)? Här menar Pierre (2009) att även byråkrater inom myndigheter lär ha läst Rhodes och förstått att nätverk lär vara en god idé att inleda med de lokala aktörerna som skulle kunna styras. Pierre beskriver governance som en styrningsprocess inom vilken politiska insatser sker. Inom detta finns två typer av governanceuppsättningar, den ena är den ”äldre” och mer statscentrerad och den andra är den ”nya” mer nätverksbaserade. Pierre menar att ingen av governanceuppsättningarna på egen hand genererar bäst resultat. Han argumenterar för att de governanceprocesser med bäst resultat är de med offentliga aktörer som är tillräckligt starka för att
8
genomföra sina beslut men inte starkare än att de samarbetar med relevanta lokala aktörer. Här menar Pierre att en flexibilitet mellan dessa två governanceuppsättningar vore det som uppvisar bäst resultat. Denna kritik mot nätverksanhängare, som Pierre benämner dem, diskuteras också inom föreliggande studie.
En annan relevant aspekt är att den föreliggande studiens teoretiska resonemang utgår från Rhodes (1997), en 23 år gammal bok. Detta skulle kunna innebära att många aspekter som lyfts inom denna kan vara föråldrade då det kan hända mycket inom samhällsplaneringen på 23 år och dess förusättningar kan förändras, inte minst när det kommer till nätverk.
2.2
Demokratiska värdens uttryck i
samverkansprocesser
I en uppsats av Hertting & Strömblad (1997) ställer sig författarna kritiska till slutbetänkandet av den Bostadspolitiska kommitténs resonemang i Bostadspolitik 2000 – från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156). Hertting & Strömblad (1997) menar att organiseringen inom policynätverk inte är hierarkiska och det blir därav komplicerat vid angränsning till andra organisationer som är hierarkiskt styrda.
Hertting & Strömblad (1997) påpekar att kommittén ser policynätverk som ett instrument inom den politiska styrningen. För att motivera sådana nätverk har kommittén tillhandahållit ekonomiska resurser för de inblandade aktörerna för att kunna utföra insatser i områdena. För att skapa en långsiktig samverkan menar dock Hertting & Strömblad att ekonomiska incitament är otillräckliga då samverkan ofta avslutas i samband med att pengarna tar slut. Istället för ekonomiska incitament menar de att det finns andra redskap som kan skapa en mer långsiktig samverkan. För detta krävs till att börja med att nätverk konstateras vara organiseringsformen som används och med detta tillkommer vissa kriterier. I nätverk utgör ömsesidiga beroenderelationer grunden, vilket innebär att aktörerna inom en samverkanprocess är beroende av varandra för att arbeta. Beroenderelationerna bör alltså vara motiveringen snarare än ekonomiska incitament för att säkerställa långsiktig samverkan. Till skillnad från en ledare inom hierarkiska organisationer har en ledare inom nätverk i uppgift att strategiskt förhålla sig till dessa beroenderelationer. Hertting & Strömblad (1997) argumenterar vidare för hur ett flexibelt och lokalt baserat ledarskap, så kallade ”fixare” eller ”eldsjälar”, inom utsatta områden är viktiga. Dessa är viktiga när strategiska dokument ska bli verklighet och verkställas över traditionella organisationsgränser och myndighetsstrukturer. Dessas roll inrymmer styrandet och upprätthållandet av nätverk mellan lokala aktörer. Fixaren kommer i det yttersta strategiskt utnyttja att aktörer är beroende av varandra. Hertting & Strömblad (1997) argumenterar för hur den effektiva eldsjälens roll innebär att samordna lokala aktörers intressen. Samtidigt bör en stram hållning till lokalbornas åsikter och inblandning generellt tillvaratas då sådant engagemang anses vara tidskrävande. Genom att minska deltagandet från lokalbor får fixaren friare händer vilket efterfrågas av Hertting & Strömblad (1997) och effektiviteten inom fixarens roll kan maximeras.
Detta leder vidare till ett demokratiresonemang som lyfts i ett kapitel av Mörth (2006) i boken
Privat-Offentliga Partnerskap – styrning utan hierarkier och tvång? (Mörth, 2006b). Boken är ett resultat av
ett forskningsprojekt av privat-offentliga relationer. Syftet med boken är att presentera en djupare analys av hur privat-offentliga partnerskap uppstår och drivkrafterna bakom dem. Författarna har noterat hur gränserna mellan det privata och offentliga har förändrats, denna förändring var drivkraften till att skriva boken. Inom kapitlet beskriver författaren att privat-offentlig samverkan är ett nära samarbete mellan privata aktörer och offentliga aktörer (Mörth, 2006a). Det blir tydligt att den privata sektorn ser en potential i det privat-offentliga partnerskapet och som en flexibel lösning för ”att möta offentliga krav samtidigt som man kan undvika direkt reglering” (Mörth, 2006, s. 47). Angående sådana partnerskap menar dock Mörth (2006) att det finns en problematik som ligger hos den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn har ett allmänintresse att förhålla sig till medan de privata har ett särintresse att förhålla sig till. Emellertid belyser Mörth (2006) en aspekt om att den privata sektorn har ett intresse av
9
att uppfattas som seriösa utifrån en politisk aspekt. Sambandet mellan den privata och den offentliga sektorn i samverkan beskrivs däremot som ett dilemma. Ur ett demokratiskt perspektiv är en tydlig maktfördelning mellan det offentliga och privata önskvärd, däremot blir det ur ett effektivitetsperspektiv en utmaning (ibid). Att tydliggöra gränsen mellan vad som är privat och vad som är offentligt är relevant för att bevara den demokratiska legitimiteten sett ur ett offentligt perspektiv, däremot kommer detta komplicera en effektivisering av beslutsprocessen inom nätverks- eller samverkansprocessen. Även Strömberg & Elander (2001) beskriver hur decentralisering, avreglering och vidare samverkansprocesserna kräver ett tydligt definierat politiskt ansvar för att undvika utvecklingen mot en uppluckrad politik där det demokratiska ansvaret inte längre kan utkrävas.
I privat-offentliga partnerskap tar de båda parterna gemensamt fram spelregler för hur partnerskapet ska se ut (Mörth, 2006). Det finns alltså en betoning på att aktörerna ska vara jämställda inom partnerskapet och partnerskapen kan därför sägas präglas av en nätverksstruktur snarare än en hierarkisk styrning. Genom privat-offentliga partnerskap sker en utveckling mot att fler organisationer ges ökat inflytande och makt. Dessa organisationer behöver inte rätta sig efter vad författaren kallar ”den traditionella makt- och ansvarskedjan”, vilket däremot den offentliga sektorn är tvungen att göra (ibid, s. 44). Det politiska systemet är däremot anpassat efter traditionella makthierarkier där ansvarsutkrävandet är tydligt definierat. När dessa politiska system nu ingår i nätverk tillsammans med privata aktörer som inte har samma ansvarskrav som offentliga aktörer lyder inte heller de under denna makt- och ansvarskedja. Den offentliga sektorns traditionella hierarkiska styrning med tydligt ansvarshavande går alltså inte i linje med de nya horisontellt styrda nätverken där ansvarstagandet fördelas kollektivt (Thomas, 2003; i Mörth, 2006). Liksom föregående stycke behandlar också detta en aspekt om effektivitet vid partnerskaps- och samverkansprocesser. Inom litteraturen om partnerskap finns en övertro på att partnerskapsprocesser genom sin effektivitet är legitima, inte för att de i sina resultat uppfyller demokratiska förtjänster. Effektivitet beskrivs i sammanhanget ur ett ekonomiskt perspektiv där det handlar om att nå en positiv utveckling för näringslivet (Pierre 1997b; i Mörth, 2006).
Mörth (2006) söker svar på ifall de privat-offentliga partnerskapen kan legitimeras på annat sätt än genom effektivitet. Det undersöks ifall legitimitet kan uppnås med representativ demokrati, demokrati genom effektivitet eller deliberativ demokrati. Det representativa demokrativärdet betecknas som styrelse av folket. Betoningen inom detta ligger på att väljarna kan utkräva ansvar genom allmänna val till parlamentariska församlingar (ibid). Demokrativärdet med handlingskraft och effektivitet betecknas som styrelse för folket. Inom detta demokrativärde prioriteras det politiska systemets effektivitet och handlingskraft inom vilken makten överlåts till oberoende institutioner med expertis och trovärdighet. Det deltagande demokrativärdet betecknas som styrelse genom folket där det demokratiska bekräftas genom medborgardeltagande. Inom detta värde anses allmänna val inte fånga upp det allmännas bästa utan detta måste uttryckas i konstant aktiva debatter. Mörth (2006) beskriver hur det demokratiska utmanas när tjänstemän, experter eller andra icke folkvalda personer fattar beslut om viktiga samhällsfrågor i informella och slutna processer, detta då demokratin kräver en klar makt- och ansvarsfördelning, öppenhet, transparens och offentlig debatt. Däremot menar författaren att då det inom den representativa demokratin finns en hierarkisk ansvarskedja blir förhållandet till partnerskap oproblematisk, förutsatt att partnerskapet i fråga leds av den offentliga sektorn vilket ger den utrymme att kontrollera processens riktning. Mörth (2006) menar vidare att ifall partnerskapen är effektiva och handlingskraftiga är relationen mellan styrelse för folket och privat-offentliga partnerskap relativt oproblematiskt. Detta förutsätter också att en distinkt delegeringskedja finns mellan exempelvis chefer och anställda och att det går att kontrollera denna maktutövning. Denna demokratimodell förutsätter även tydligt definierade mål inom partnerskapet och att dessa arbetas mot av tjänstemän och andra icke folkvalda personer. Detta menar Mörth (2006) att det går att kritisera då partnerskapen kan vara otydligt definierade och att flera aktörer inom partnerskapet kan vara chefer.
Ett ansvarsutkrävande inom demokratimodellen med styrelse genom folket innebär att ansvarsutkrävandet blir tydligt genom att medborgare på ett direkt sätt deltar i beslutsfattandeprocesser. Vid privat-offentliga partnerskap och styrning genom folket kan demokratiska värden alltså värnas. Privat-offentliga partnerskap berör ofta självreglerande nätverk och matchar därför med politiska styrsystem som baseras på nätverk bättre än hierarkiska system. Detta förutsätter dock att civilsamhället
10
inkluderas och inte enbart näringslivet. Civilsamhället fungerar här som en folklig förankring för det privat-offentliga samarbetet generellt och dessutom fungerar det som demokratiska granskare. Mörth (2006) menar däremot att det normala för ett privat-offentligt partnerskap innebär att samverkan sker mellan näringslivet och offentliga aktörer. Detta innebär att den deliberativa demokratimodellen inte är aktuell. Att det kan uppstå ”diskursiva processer” inom ett partnerskap är uppenbart men det handlar däremot inte om deliberativ demokrati (ibid).
Det blir uppenbart hur ansvarsutkrävandet inom partnerskapsprocesser är invecklat då enbart den ena parten, den offentliga, lyder under den demokratiska ansvarskedjan (Mörth, 2006). Det författaren kommer fram till är att partnerskapen skulle kunna accepteras ur ett demokratiskt perspektiv, trots att de ur många aspekter inte är felfria, ifall de fungerar och kan tillgodose samhället med viktiga tjänster eller varor. Om dessa partnerskap är effektiva eller inte skiljer sig därav från fall till fall. Grunden för den representativa demokratin är alltjämt legitimeringen av dess verkställande och möjligheten till ansvarsutkrävande vilket gör nätverksorganisering till en utmaning. Den offentliga sektorn, som i sin organiseringsform är hierarkiskt uppbyggd med makt- och ansvarskedjor, behöver samverka med den privata sektorn vilket innebär styrning genom horisontella nätverksrelationer. Här uppstår en konflikt då det offentliga, genom sitt demokratiska uppdrag, kräver en tydlig makt- och ansvarsfördelning mellan det privata och det offentliga, medan det ur ett effektiviseringsperspektiv blir svårt. Alltså är en gränsdragning mellan det privata och det offentliga vitalt för den demokratiska legitimiteten, samtidigt som det ur ett beslutshanteringsperspektiv blir ytterst problematiskt då effektiviseringen blir lidande. Dessutom kan en gränsdragning vidare hindra levererandet av viktiga samhälleliga tjänster. Mörth (2006) argumenterar för att partnerskapen ska passa in i en deliberativ demokratimodell krävs öppenhet och deltagande från civilsamhället. Här framstår effektivitet som en otillräcklig legitimitetsgrund då partnerskapen övergår till att vara betydelsefulla aktörer inom exempelvis samhällsplaneringen, här krävs en mer fundamental demokratisk legitimitetsgrund som bygger på öppenhet och samhälleligt engagemang (ibid).
2.3
Organisatoriska mellanrum
I en forskningsrapport av Mats Tyrstrup beskrivs en ansvarslucka som uppstår när svåra samhälleliga problem kräver att flera aktörer samverkar (Tyrstrup, 2007). Tyrstrup anser att samhället håller på att ställa om från ett industrisamhälle mot ett kunskapssamhälle. Däremot ställer han sig emot termen kunskapssamhälle då han menar att människor genom tiderna alltid nyttjat kunskaper för sin överlevnad, det är termen för de olika epokerna som skiftats beroende på vilka slags kunskaper som präglat samhället. Han menar även att industrialismen var ett undantag då den mest betydande produktionsfaktorn var maskiner och inte människan. Detta håller på att förvandlas då vi idag istället arbetar i team, projekt eller processer vilket skapar nya dynamiska och sociala arbetssätt och som Tyrstrup menar kommer förändra hur vi definierar organisering och ledarskap. Därför argumenterar Tyrstrup för att en omdaning av kunskapsintensiva verksamheter håller på att ske där nya former för samverkan kommer uppstå, eller snarare måste uppstå, för organisationens överlevnad. Moderna kunskapsintensiva verksamheter bör enligt Tyrstrup ha recept på hur arbeten fogas samman och integreras så att ansvarsområden inte riskerar att falla ”mellan stolarna” och i de organisatoriska mellanrummen. Tyrstrup menar att ifall organisationen hanterar de organisatoriska mellanrummen på rätt sätt så uppstår den önskvärda integrationen mellan arbetsinsatser. I de organisatoriska mellanrummen sker saker som gynnar det gemensamma lärandet och vidare skapas förutsättningar för framsteg för den kunskapsbaserade organisationen. Han beskriver att förmågorna för en bra intern samverkan speglar även relationerna organisationen har till externa organisationer. Gränserna för kunskapsintensiva organisationer suddas ut då de organisatoriska mellanrummen finns överallt. Det är alltså inom de organisatoriska mellanrummen Tyrstrup efterfrågar en effektivisering och förnyelsekraft hos kunskapsintensiva organisationer där ledarutmaningen är att förbinda aktiviteter som sker på de olika sidorna av mellanrummen, både inom och utom ramen för själva organisationen, för att utveckla system av kontakter och relationer mellan människor.
11
2.4
Tidigare forskning
2.4.1 Samverkansutmaningar och hur en god samverkansprocess skapas
I en arbetsrapport av Hoppe, Hallin, Guziana & Mörndal (2018) studerades hur samverkan inom offentlig sektor ser ut och vilka svårigheter som kan uppstå vid samverkansprocesser. Rapporten omfattar en studie av tjänstemän på olika nivåer inom Västerås stad, Eskilstuna kommun, Region Västmanland, Landstinget Sörmland samt Mälardalens högskola. Hoppe m. fl. (2018) menar att en förutsättning för lyckad samverkan är förtroende mellan medverkande aktörer, och för detta krävs att närhet mellan organisationerna skapas. Hoppe m.fl. (2018) använder sig även av begreppet organisatoriska mellanrum för att beskriva hur vissa ansvarsområden eller sakfrågor kan hamna ”mellan stolarna”, alltså mellan de olika organisationernas ansvarsområde. Författarna identifierar tre teman angående samverkan utifrån intervjuer inom studien: Den egna organisationen som annorlunda, den
egna organisationen som viktig, och den egna organisationen som hotad. I följande avsnitt presenteras
dessa tre teman.
Den egna organisationen som annorlunda innebär att intervjupersonerna i studien av Hoppe m.fl. (2018) ser på sin egen verksamhet som något annat än andra aktörers verksamhet. Genom denna mentalitet fick den egna verksamheten en högre prioritering än andras vilket ledde till att agerandet inte alltid gynnade samverkansprocessen utan den egna verksamheten. Denna identitetsaspekt menar Hoppe m.fl. (2018) är viktig och bör reflekteras över i samverkansprocesser och föreslår därav en inkluderande attityd till andra verksamheter inom samverkansprocesserna. Den egna organisationen som viktig belyser hur intervjupersonerna anser sin egen organisation som viktig i relation till de andra organisationerna inom samverkansprocessen. Författarna belyser också hur intervjupersonerna uttryckte sitt samhälleliga uppdrag som avgörande och nästintill övermäktigt när det kommer till det svenska samhällets framtid där demokratiska ideal försvagas i en alltmer globaliserad värld (ibid). Den egna organisationen som hotad innebär att intervjupersonerna uttrycker att de upplever deras egen, i detta fall kommunala verksamhet, som hotad av olika skäl. Detta hänvisar inte enbart till arbetet i samverkanssituationer utan i mer generella termer angående den offentliga sektorns arbete där hoten sågs komma både internt och externt. Intervjupersonerna uttryckte även en oro för en försvagning av demokratin i Sverige (ibid). Ytterligare en svårighet uttrycks i och med att allt fler aktörer är inblandade i arbetet av samhälleliga tjänster. Dessutom poängterar Hoppe m. fl. (2018) att tjänstemännen upplever ett stort ansvar inför upprätthållandet av samhällsbygget där de ingår i ett system som inte är utformat efter en verklighet med hög komplexitet.
Hoppe m.fl. (2018) menar vidare att forskning inom området belyser hur viktigt förtroendet mellan aktörer i en samverkansprocess är och att detta förtroende skapar närhet mellan organisationerna. Inom samverkansprocesserna studien undersöker menar Hoppe m.fl. (2018) att den egna organisationen framhävs som annorlunda. När detta sker distanserar snarare organisationen i fråga sig från den andra istället för att närma sig den. Så istället för att fokusera på vad som skiljer organisationerna åt föreslår författarna att det istället bör fokuseras på vad som behöver göras för att frambringa samverkan och vad som behöver göras för att nå de gemensamma mål som skapats. Hoppe m.fl. (2018) argumenterar alltså för ett fokusskifte där organiseringen av samverkansprocessen ska få ett större utrymme än vad organisationerna har. Författarna menar även att detta fokusskifte är ett hot mot organisationer och system som byggts efter en hierarkisk logik och som finansieras genom kontrollerade system (ibid). Utifrån detta ställer författarna en fråga om dessa system med hierarkiska organisationer går att kombinera med personer som ingår i samverkansprocesser i vilka det uppstår roller bortom respektive samverkansaktörs gränser. Därmed inkluderar fokusskiftet också accepterandet av nya former för kontrollerande, i vilka budgetår vanligtvis ingår men som möjligen kräver en förändring.
Gränser är också tankemönster enligt Hoppe m.fl. (2018). Detta förklaras som att organisationers gränser egentligen inte finns utan dessa gränser är skapade av aktörer eller personerna i organisationen. Författarna belyser att organisationsforskning visar på att organisationer ständigt förändras (ibid). Därför menar författarna att genom en ökad generell samverkansintensitet inom samhällsplaneringen
12
kommer det påskynda de ovan nämnda fokusskiftena. Inom dessa kommer därav sedan systemen förändras istället för att personer bakom organisationer ska förändra sitt arbetssätt som passar in i de föråldrade systemen.
Medarbetarna inom studien av Hoppe m.fl. (2018) som arbetar inom offentlig sektor ser nyttan i att söka nya vägar för nya organisationsformer inom vilka de kan bli än mer behjälpliga för medborgare. En slutsats Hoppe m.fl. (2018) framhäver är att för att skapa en ny organisation så kräver det att organisationer prioriterar och ger utrymme för en förändring, dessutom krävs att flera arenor skapas för denna förändring där de olika organisationerna på de olika nivåerna kan mötas och utbyta kunskaper.
I en rapport av Bartley & Ericson (2014) studeras en rad verksamheter beträffande sociala risker på kommunal nivå inom Borås stad. Det identifieras en svårighet med samverkansprocesser då aktörerna har olika perspektiv på problemet och därmed en problembild som inte stämmer överens. De menar att om olika yrkesgrupper möts i en samverkansprocess där personer från olika håll med olika utbildningar och bakgrunder inkluderas, delar de eventuellt inte samma bild av ett fenomen. Då dessa olika personer möts och interagerar kan dessa olika bilder av problemet krocka. Det som händer då är att de med olika perspektiv stöter ifrån varandra och gränserna som redan finns mellan organisationer förstärks (ibid). Inom dessa olika problembilder identifierade författarna två huvudsakliga orsaker till problemen, den ena orsaken var kopplad till individer och den andra var kopplad till situationer. De organisationerna med liknande problembild tenderar alltså att i större utsträckning samverka med varandra och de som inte delar samma problembild stöter ifrån varandra. Här behöver det skapas förståelse för andra synvinklar som kan uppstå i organisationer som inte är lik sin egen. Här menar Bartley & Ericson (2014) att både konsensus och ”dissensus” behöver nås, dissensus i sammanhanget innebär att olika problemdefinitioner och aspekter tillåts inom samverkansprocessen. Det uttrycks även i relation till denna problemformulering med splittrade målbilder att ett behov av gemensamma målbilder behövs samt behov av ledarskap och en tydligare styrning och centralisering där en koordinator kontrollerar samverkansprocessen (ibid). Bartley & Ericson (2014) menar alltså att en förutsättning för god samverkan är att alla inblandade har en gemensam definition av vad som orsakar problemet. Det är även viktigt att när en samverkansprocess initieras vara öppen för vilka organisationer som har något att bidra med samt vilka som berörs och därav bör delta. Vilka organisationer som är delaktiga är ej statiskt utan detta bör ses som en process inom vilken aktörer senare kan tillkomma. Det är därför viktigt att under arbetets gång ständigt utvärdera organisationer som är aktuella för att samverkan ska nå målet.
Bartley & Ericson (2014) skriver om begränsningar inom det förebyggande arbetet och menar att det inte alltid är klart vad nyttan för inblandade aktörer är. De belyser hur deltagarna i studien uttrycker att en svårighet är att se effekterna av insatserna utifrån sin egen organisation eller ansvarsområde. Deltagarna menar att nyttan istället kunde visa sig betydelsefull inom andra organisationer. För att de aktörer som genomförde en insats ska förstå att det de arbetade med gav effekt så menar författarna att samverkan är ett viktigt forum, där aktörerna kan bekräfta för varandra hur de har påverkats av de insatser som genomförts. Vid en samverkan där kommunikationen inte fungerar väl kan aktörer uppleva att det arbete som görs inte gör någon skillnad vilket kan göra deltagandet i samverkan svårmotiverat.
Detta resonemang leder vidare till termen Free-riders, snålskjutsproblem, som används ur ett ekonomiskt perspektiv för att förklara de aktörer som på något sätt nyttjar en tjänst eller en vara utan att finansiera den (Edlund & Westin, 2009). På detta sätt undanhålls den verkliga betalningsviljan. Detta menar Edlund & Westin (2009) uppkommer särskilt när de aktörer som betalar för tjänsten, som i detta fall, är svåra att åtskilja från de aktörer som erhåller tjänsten men som inte betalar för den. Därav låter ”friåkare” andra aktörer betala för tjänsten. Ett träffande exempel är när ny väg ska anläggas inom ett område där några fastighetsägare betalar för vägen men där alla fastighetsägare i området nyttjar vägen som går till respektive fastighet.
2.4.2 Stuprör
Bartley & Ericson (2014) beskriver också metaforen stuprör inom den kommunala verksamheten som syftar på en specialiserad organisationsstruktur där sakfrågor delas upp på olika förvaltningar. Detta
13
försvårar och är ett hinder för ett utbyte mellan förvaltningar. Bartley & Ericson (2014) nämner även ett exempel där en icke offentlig aktör upplever svårigheter med att samverka med kommunen på grund av styrningen som upplevs som stuprör. För den icke offentliga aktören, att stå med ena foten i stuprörstänkandet inom den kommunala verksamheten, och andra foten i sin egen verksamhet blev stuprörstänkandet tydligt märkbart och resulterade i en känsla av att vara femte hjulet. En konsekvens av stuprörstänkande menar Bartley & Ericson (2014) är att problem faller mellan stolarna, vilket tidigare beskrivs som organisatoriska mellanrum utifrån Tyrstrups (2007) forskningsrapport.
Bartley & Ericson (2014) menar att motsatsen till ett arbetssätt som karaktäriseras av stuprörstänkande är ett arbetssätt med öppna kanaler. Detta innebär att det är viktigt med ett informationsutbyte mellan olika aktörer samt pekar det på att ett väldefinierat ledarskap med en tydlig plan. Sedan beskriver de även att det är viktigt för personerna involverade i samverkansprocessen att veta vad andra personer i samverkansprocessen gör då personerna i samverkansprocessen är beroende av varandra.
2.4.3 Regionala planeringsdokument
RUFS 2050 är Stockholmsregionens regionala utvecklingsplan (Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, 2018). Den har tagits fram i samverkan med lokala aktörer och ska fungera som en plattform för aktörerna i regionen och för samverkan inom Region Stockholm och med regionerna i östra Mellansverige. Visionen för regionen är tydlig: att bli Europas mest attraktiva storstadsregion år 2050. För att nå dit finns fyra regionala mål och 16 kvantifierade delmål som ska vara uppfyllda år 2030. Det finns dessutom nio prioriteringar som regionala aktörer ska arbeta kring på kortare sikt under tiden planen är giltig mellan åren 2018–2026. En av dessa nio prioriteringar är att ”utveckla klimat- och resurseffektiva attraktiva regionala stadskärnor” (Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, 2018, s. 47). Dessa är mål för utveckling med tät bebyggelse och för att stärka stadsutvecklingen och öka stadskvaliteterna i de regionala stadskärnorna (ibid). Exempel på aktörer som tas upp är kommunerna inom de berörda stadskärnorna, fastighetsägare och Trafikverket. Inom RUFS 2050 har Kungens kurva-Skärholmen urskilts som en regional stadskärna (Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, 2018). Det ska även nämnas att Kungens kurva-Skärholmen har i tidigare regionala utvecklingsplaner identifierats som regional stadskärna (Regionplane- och trafikkontoret, 2002; Stockholms läns landsting & Regionplanekontoret, 2010). Detta innebär att Kungens kurva och Skärholmen tillsammans är utpekade som en av åtta regionala stadskärnor i RUFS 2050 (Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, 2018). En regional stadskärna är en geografisk plats som fungerar som nationell och regional målpunkt med sitt läge, sina funktioner och sin regionala tillgänglighet (ibid). Kärnorna är alla unika med egna förutsättningar som fungerar som komplement till den centrala stadskärnan men även till de andra regionala stadskärnorna. I RUFS 2050 beskrivs hur de regionala stadskärnorna behöver utvecklas med hållbara lösningar inom sociala frågor, klimatrelaterade frågor samt energifrågor för att hela Stockholmsregionen ska bli konkurrenskraftig, dessutom beskrivs att näringslivet ska utvecklas. Inom RUFS 2050 beskrivs också hur det vid utveckling inom dessa regionala stadskärnor ska finnas ett förhållningssätt som inkluderar bostäder, parker och gång- och cykelbanor (Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, 2018). Utifrån detta finns ett arbete med samverkan och avtal för utvecklingen inom Kungens kurva-Skärholmen. Det handlar dels om Spårväg syd som kommer länka områdena med spårbunden kollektivtrafik (Region Stockholm, u.å.b). Dessutom kommer Södertörnsleden och Förbifart Stockholm att förbättra tillgängligheten enligt Region Stockholm (Region Stockholm, u.å.a). I arbetet med den föregående regionala utvecklingsplanen, RUFS 2010, togs en arbetsrapport fram av Stockholms läns landsting (nuvarande Region Stockholm) om de regionala stadskärnorna (Stockholms läns landsting, 2013). I denna rapport framkommer det att ett samverkansarbete för att utveckla Kungens kurva-Skärholmen pågått under flera år (ibid). Det framkommer dessutom att en organisation för samverkan finns på både politisk nivå och tjänstemannanivå. Det framkommer även i den fördjupade översiktsplanen (FÖP) för Kungens kurva att ett samarbete mellan Stockholms stad och Huddinge kommun finns och har funnits under en tid angående områdets utveckling (Huddinge kommun, 2010). I denna FÖP framkommer även visioner om områdena där bland annat områdena ska växa samman med en överdäckning över motorvägen vid Skärholmens centrum. Det framkommer alltså att en mängd samverkansprocesser i och mellan områdena, varav två av dessa är studieobjekt inom föreliggande studie.
14
2.4.4 Sammanfattning av tidigare forskning
Hoppe m.fl. (2018) belyser flera svårigheter med samverkan men som kortfattat kan beskrivas som att intresset för det som är bäst för den egna organisationen prioriteras över samverkansprocessens gemensamma intressen vilket komplicerar samverkansprocessens arbete. Författarna argumenterar för att samverkansaktörer bör fokusera på vad som kan göras för att åstadkomma en god samverkan och vad som behöver utföras för att nå de gemensamma mål som skapats. Det bör även arbetas mot ett accepterande av nya former för kontrollerande. De argumenterar även för att organisationer bör prioritera och ge utrymme för en förändring gällande ovan nämnda aspekter, dessutom krävs att flera arenor skapas för denna förändring där de olika organisationerna på de olika nivåerna kan mötas och utbyta kunskaper.
Bartley & Ericson (2014) belyser hur organisationer med liknande perspektiv på ett problem tenderar att gå tillsammans medan organisationer med åtskilda perspektiv driver ifrån varandra i samverkanssituationer. Här menar alltså författarna att alla inblandade aktörer bör gå tillsammans och skapa en gemensam definition av vad som orsakar problemet. En annan utmaning författarna belyser är att vissa aktörer i en samverkansprocess inte ser effekterna av insatserna utifrån sin egen organisation, alltså att effekten av insatserna inte berör aktuell aktör.
Stuprör innebär att det inom den kommunala verksamheten finns en uppdelad organisationsstruktur där sakfrågor delas upp på olika förvaltningar (Bartley & Ericson, 2014). Detta försvårar och är ett hinder för ett utbyte mellan förvaltningar. För att undvika detta menar Bartley & Ericson (2014) att det är viktigt med kommunikation mellan aktörerna i samverkansprocessen. De beskriver även att det är viktigt för personerna involverade i samverkansprocessen att veta vilka åtaganden andra personer och aktörer i samverkansprocessen har då alla involverade är beroende av varandra.
Inom RUFS har mål tagits fram för att utveckla regionala stadskärnor genom tätare bebyggelse för att stärka stadsutvecklingen och öka stadskvaliteterna. Kungens kurva ihop med Skärholmen är en sådan regional stadskärna. I detta bottnar ett arbete med samverkan och avtal för utvecklingen inom Kungens kurva-Skärholmen (Region Stockholm, u.å.a; Region Stockholm, u.å.b; Stockholms läns landsting, 2013; Huddinge kommun, 2010).
Dessa studier och dokument har fungerat som ett kunskapsunderlag för att vidare analysera och diskutera de utmaningar som finns inom de tre utvalda samverkansprocesserna.
