Linköpings universitet | TEMA Teknik och Social förändring Kandidatuppsats, 15 hp | Samhällsplanering Vårterminen 2021 | ISRN: LIU-TEMA/SAP-G--2021/017-SE
“Det är väl bara att digitalisera?”
Hur ett EU-direktiv påverkar digitaliseringen av
svenska detaljplaner
Daniel Nilsson
William Rytterström
Handledare: Dick Magnusson Examinator: Anna Storm
Sammanfattning
Detaljplaner som upprättas efter 2021 måste vara i digitalt format och den ansvariga
myndigheten Boverket vill framöver digitalisera samtliga befintliga detaljplaner. Det innebär att nya arbetsprocesser behöver implementeras i samtliga svenska kommuner, något som leder till utmaningar. Syftet med denna uppsats är att undersöka hur införandet av digitala detaljplaner genomförs för att förstå hur denna övergång kan påverka samhällsbyggnadsprocessen. Uppsatsen bygger på intervjustudier med representanter från fyra kommuner och dokumentanalyser och utgår från teorierna governance, E-governance, policy transfer och tjänstemannens roll. Vi diskuterar vilka följder EU-direktivet INSPIRE får för den fysiska planeringen samt
problematik kopplat till utförande och nyttor för digitala detaljplaner. I vår slutsats presenteras tre faktorer som har inverkan för digitaliseringen av detaljplaner, engagemang från enskilda tjänstemän, ekonomiska möjligheter och om det enligt nuvarande förutsättningar är möjligt att utföra en digitalisering av detaljplanerna.
Nyckelord: Digitalisering, detaljplaner, fysisk planering, effektivisering, samordning
Abstract
Swedish detailed development plans that get created after 2021 must be in a digitized format and eventually, Boverket (The Swedish National Board of Housing, Building, and Planning) wants to digitize all existing detailed development plans. This means that the municipalities must develop new work processes which is a challenge for Swedish authorities. This thesis aims to study the consequences of how requirements to digitize changes the planning process for detailed
development plans. We further aim to strengthen a deeper understanding of how digitized work processes affect Swedish planning and municipalities. The thesis is based on interviews with representatives from four different municipalities and analysis of documents together with the theoretical frameworks, governance, e-governance, policy transfer, and the official's role.
We discuss what consequences the EU-directive INSPIRE has on Swedish spatial planning, further problems, and benefits related to digitized detailed development plans. We present three factors that substantially impact the digitization of detailed development plans: engagement from individual officials, economic opportunities, and if it is possible to digitize the detailed
development plans.
Förord
Denna kandidatuppsats omfattar 15 hp och är uppförd på Linköpings universitets Samhällsplanerarprogram och är skriven under vårterminen 2021.
Idén till uppsatsen uppkom när vi utförde praktik på två svenska kommuner där vi upptäckte att frågan om digitalisering av detaljplaner var högst aktuell med vidare problematik vilken vi blev intresserade att undersöka vidare genom denna uppsats.
Stort tack till samtliga inblandade som hjälp oss under resans gång. Vi vill rikta ett extra tack till de fyra kommunerna som ställde upp på våra intervjuer. Ni har varit till stor hjälp och gett oss ett intressant perspektiv på digitaliseringsfrågan. Vi vill även rikta ett tack till vår handledare Dick Magnusson som har gett oss värdefull feedback och varit ett gott stöd under arbetets gång.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 5
1.1 Syfte och frågeställningar ... 5
1.2 Avgränsningar ... 6 2. Bakgrund ... 7 2.1 Europeisk nivå ... 7 2.2 Statlig nivå ... 7 2.3 Kommunal nivå ... 8 2.4 Digitaliserad detaljplan ... 8
3. Teori och tidigare forskning ... 10
3.1 Tidigare forskning ... 10
3.2 Global governance ... 10
3.3 E-Governance ... 11
3.4 Policy transfer ... 12
3.5 Tjänstemannens påverkan för planeringen ... 13
3.6 Operationalisering av teoretiska ramverket ... 13
4. Metod ... 14 4.1 Uppsatsens ansats ... 14 4.2 Urvalsprocesser ... 14 4.3 Tillvägagångsätt intervjuer ... 15 4.4 Dokument ... 15 4.5 Tematisk analys ... 16 4.6 Metoddiskussion ... 17 4.6.1 Etiska överväganden ... 17
4.6.2 Trovärdighet och tillförlitlighet ... 17
4.7 Källkritik ... 18
5. Resultat och analys ... 19
5.1 Digitalisering av detaljplaner på olika administrativa nivåer ... 19
5.1.1 Överföring av INSPIRE-direktivet ... 19
5.1.2 Stöd i digitaliseringsarbetet av detaljplaner ... 20
5.1.3 Implementering på kommunal nivå ... 22
5.2 Utmaningar och potentialer med att digitalisera detaljplaner ... 23
5.2.1 Tillgänglighet och tolkning ... 23
5.2.2 Effektivisering och påverkan på plan- och bygglagen ... 25
5.2.3 Resurser ... 27
6. Avslutande diskussion ... 30
7. Slutsatser ... 31
8. Referenslista ... 32
1. Inledning
Vi befinner oss i en digital revolution där människan genom teknik tillgodogjort sig analys av stora mängder data, ett skeende som titulerats informationsåldern
(Digitaliseringskommissionen 2016). Övergången från gamla till nya tillvägagångsätt för att hantera data benämns som digitalisering, som innefattar omvandlingen av data från analog till digital form. När data övergår till digital form skapar den nya möjligheter till analysmetoder som vidare alstrar nya beteendemönster och processer i samhället (Flyverbom et al. 2019). Detta är därav en process som påverkar aktörer på olika nivåer i samhället.
På europeisk nivå har frågan om digitalisering fokuserat på att skapa gemensamma digitala processer i samtliga medlemsländer. EU beslutade 2007 att upprätta en lagstiftning som heter “Infrastructure for Spatial Information in the European Community” (INSPIRE). Målet med INSPIRE är att samla in geodata över hela Europa, risken är annars överhängande att en majoritet av data skapas på olika språk och format. Direktivet påverkar svenska kommuner då Sverige är medlem i EU och behöver förhålla sig till lagar och direktiv från EU.
Boverket är den ansvariga myndigheten för hantering och regelverk för digitalisering av detaljplaner. Boverket har flera gånger lyft upp frågan att äldre detaljplaner bör digitaliseras, något de har problematiserat då många olika bestämmelser har använts genom åren till följd av regelverkets succesiva förändringar. Vidare beskriver Boverket att det är nästintill
verkningslöst att digitalisera planprocessen om de befintliga planerna inte kan omvandlas till digitala original (Boverket, 2020). En målsättning för att planer ska bli digitala framöver finns formulerat i INSPIRE-direktivet som även blivit svensk lag som ställer krav på att kommuner ska tillhandahålla all information angående markanvändning i digital form (SPS 2010:1767).
Digitaliseringsfrågan är angelägen även för svenska kommuner och är aktualiserad i arbetet med detaljplaner. De flesta tätbebyggda områdena i Sverige omfattas av detaljplaner vilka är lagmässiga dokument som reglerar mark- och vattenanvändningen. Att detaljplaner är tillgängliga och lättförståeliga för medborgarna är viktigt för att erbjuda god service och information som är av demokratiskt intresse. Genom nya direktiv från Boverket måste detaljplaner som påbörjas efter 31 december 2021 utformas i digital form (Boverket, 2020). Området kring digitalisering av detaljplaner är ett outforskat ämne. Därför ämnar denna uppsats att tillföra mer information kring hur digitaliseringen av detaljplaner realiseras på kommunal nivå, ett område som är outforskat i dagsläget.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att undersöka övergången till digitala detaljplaner, för att förstå hur denna digitalisering kan påverka samhällsbyggnadsprocessen som avses besvaras genom följande frågeställningar:
• EU har genom INSPIRE-direktivet formulerat en policy som verkar för att tillgängliggöra geografisk data för medlemsländerna som har en påverkan för övergången till digitala detaljplaner. Hur avses implementeringen av digitala
detaljplaner genomföras, från överföringen av denna policyhandling till det praktiska utförandet på kommunal nivå?
• Vilka potentialer och utmaningar kan identifieras i det kommunala arbetet vid införandet av digitala detaljplaner?
1.2 Avgränsningar
Vi har valt att avgränsa oss till 4 svenska kommuner på grund av tidskravet vi har på oss. Uppsatsen kommer endast att fokusera på delarna av artikel 6 och 9 i INSPIRE-direktivet som behandlar markanvändningen. Resterande artiklar behandlar saker som inte är relevant för att besvara uppsatsen syfte och frågeställningar (EU-direktiv 2007/02). Lantmäteriet har ett samordningsansvar för INSPIRE men eftersom direktivet behandlar flera olika saker som inte är relevant till denna uppsats så kommer vi främst fokusera på Boverkets roll eftersom de har fått i uppdrag att digitalisera delar av samhällsbyggnadsprocessen.
2. Bakgrund
Bakgrunden är uppdelad i tre delar som representerar tre governance-nivåer som har en stor roll i övergången till digitala detaljplaner: Europeisk-, statlig- och kommunal nivå.
2.1 Europeisk nivå
Europeiska länder har en historisk tradition av att skapa kartor som resulterat i en detaljrikedom för hantering av mark- och vattenhantering över hela Europa. Kartorna är betydelsefulla för att analysera, höjdsätta och planera för lämpliga åtgärder i det urbana landskapet. I samband med internets progression uppkom nya möjligheter att sprida
information till en låg kostnad med syftet att öka medvetandet och förståelse för att underlätta policyskapande. Vid EU-konventionen i Århus 1998 fastslogs att en ökad tillgänglighet av information kopplat till miljöfrågor var av stor betydelse för att stärka demokratin och människors rättigheter. Detta skulle kräva nya regelverk och metoder för att vidare kunna applicera policies inom det europeiska samarbetet. Detta utgjorde grogrunden för INSPIRE-direktivet som syftar till att tillgängliggöra geodata i Europa (Europeiska kommissionen, 2003).
Visionen för INSPIRE var att möjliggöra information av hög kvalitet för att kunna gynna policyskapare och auktoriteter på europeisk, nationell och lokal nivå men även verka för ett publikt användande. Vid uppstarten av arbetet med INSPIRE involverades 185 organisationer från EU:s medlemsländer. Detta inom områdena stat och administration, forskning och utveckling, planering, företag, federala organisationer samt privatpersoner. Alla dessa involverade verkar inom områden för markanvändning samt producenter och återförsäljare med koppling till geodata-användning (Europeiska komissionen, 2003). En expertgrupp sattes ihop som fick i uppdrag att utveckla en strategi- och handlingsplan mellan åren 2003-2006 och genom detta färdigställa INSPIRE direktivet till år 2007. Detta skulle vidare resultera i ett nytt ramverk för den geografiska infrastrukturen i Europa (European Commission Joint Research Centre, 2013).
I INSPIRE-direktiven nämns övergripande att markanvändningen ska tillhandahållas i digital form (Direktiv 2007/02). EU släppte 2013 olika dokument som kallades technical guidelines, ett för varje ansvarsområde som skulle uppfyllas av medlemsländerna. Technical guidelines är inte juridiska dokument utan ger endast förslag på hur medlemsländerna kan uppfylla
direktivet, dokumenten förklarar även hur direktivet ska tolkas (European Commission Joint Research Centre, 2013). Ett av ansvarsområdena är mark- och vattenanvändning som
Boverket har ansvar över på svensk nivå.
2.2 Statlig nivå
INSPIRE-direktivet blev svensk lag i slutet av 2010 (SFS 2010:1767). INSPIRE innefattar olika ansvarsområden vilka Lantmäteriet fick i ansvar att samordna som resulterade i att Boverket fick ansvar över mark- och vattenanvändningen (Boverket, 2020).
Regeringen beslutade 2017 att ge i uppdrag till Boverket att verka för en enhetlig digital tillämpning av plan- och bygglagen. Detta innebar att samhällsbyggnadsprocessen skulle utvecklas mot en digitalisering och bli enhetlig något som syftar till att främja både
tillgängligheten men även en mer effektiv samhällsbyggnadsprocess (Regeringsbeslut N2017 /07 543/PBB). Detta resulterade i en rapport från Boverket som togs fram i nära samarbete
med Lantmäteriet som kom fram till att alla detaljplaner måste bli digitala för att samhällsbyggnadsprocessen fullt ut ska bli digital. Plan- och bygglagen måste stödja en digital handläggning som resulterar i att data blir mer enhetlig. Något som enligt Boverket skulle leda till en mer jämlik samhällsbyggnadsprocess, då en tolkning i dagsläget kan
innebära att bestämmelser tolkas välvilligt för att gynna en aktör. En digitalisering skulle även leda till en effektivare samhällsbyggandsprocess. (Boverket, 2020).
Efter rapporten gav regeringen 2021 Boverket i uppdrag att komma fram till lösningar som främjar en enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen i en digital miljö. Däribland ska Boverket lämna in konkreta lösningar på hur samhällsbyggnadsprocessen kan bli mer digital samt undersöka om det är möjligt att anta analoga detaljplaner så de får juridisk kraft. Boverket ska redovisa det senast den 16 december 2021 (Regeringsbeslut Fi2021/00948). Boverket har även på uppdrag från regeringen bestämt att detaljplaner som påbörjas efter 2021 ska antas i digital form. Detta gäller inte för befintliga analoga detaljplaner (Boverket, 2020). Detta innebär att frågan är angelägen för samtliga svenska kommuner.
2.3 Kommunal nivå
Digitaliseringen av befintliga detaljplaner är fortfarande inte ett krav men trots detta har flertalet kommuner redan påbörjat arbetet. Det finns indikationer som pekar på att det i framtiden kommer vara ett krav något Boverket skriver i rapporten enhetlig digital tillämpning av plan- och bygglagen - slutrapport:
En fullt ut digital samhällsbyggnadsprocess förutsätter att originalet, den juridiska handlingen, utgörs av digital information. Det finns inget annat gångbart alternativ om vi ska kunna dra riktig nytta av digitaliseringens möjligheter. (Boverket, 2020, s. 6) Även regeringen beskriver en utveckling som pekar på att det kommer bli ett krav i regeringsbeslut Fi2021/00948:
Dels bedöma förutsättningarna för att ersätta äldre detaljplaner med nya digitala beslut, inklusive hur arbetet ska finansieras och den förväntade samhällsnyttan av detta, dels ta ställning till om det bör bli obligatoriskt för kommunerna att ersätta äldre detaljplaner med nya digitala beslut, vilka planer som i så fall ska omfattas och hur de planer som inte är lämpliga att ersätta bör hanteras (Regeringsbeslut Fi2021/00948, s. 1).
Det går att tolka det som att Boverket och regeringen i framtiden vill se att de juridiskt gällande detaljplanerna finns i digital form. Kommunerna har kommit olika långt med att digitalisera detaljplaner och därför skiljer sig även utmaningarna (Boverket, 2020). Därför blir det svårt att ge en generaliserad bild för hur kommunerna ser på utvecklingen att digitalisera detaljplaner. Det är även anledningen till att empiriunderlaget på kommunal nivå är nästintill obefintligt.
Idag används detaljplanerna när aktörer söker bygglov detta leder till att bygglovshandläggare måste tolka om de äldre bestämmelserna till nya, detta kan ses som problematiskt då
bestämmelserna succesivt har förändrats genom åren. Syftet med bygglovshandläggningen och dess granskning är att detaljplanernas bestämmelser följs.
2.4 Digitaliserad detaljplan
Definitionen vi kommer att använda oss av i denna uppsats för en digitaliserad detaljplan innebär att data görs tillgänglig i ett system och innefattar inte att scanna in en äldre detaljplan och göra den tillgänglig i bildformat. För att en detaljplan ska klassas som digital ska den
finnas i ett format som andra program kan hantera. I Sverige finns det en funktion i det största programmet Focus DP att göra om detaljplanen till XML-format detta innebär att data kan läsas av andra program och därmed förenkla delar av samhällsbyggnadsprocessen. Både Boverket och lantmäteriet delar denna definition av en digitaliserad detaljplan (Sveriges Kommuner och Regioner, 2020).
3. Teori och tidigare forskning
I denna del går vi igenom tidigare forskning som finns inom området med koppling till digitalisering och EU-direktiv samt det teoretiska ramverket vi använder i denna uppsats som innefattar global governance, E-governance, policy transfer samt tjänstemannens påverkan på planeringen.
3.1 Tidigare forskning
Området kring digitalisering av detaljplaner är relativt outforskat som har lett till att
litteraturen inom området är begränsad. Loukis et al (2010) beskriver hur en digitalisering och tillgängliggörande av kommunala kartsystem ökar tillgängligheten och medborgardeltagandet. Om digitaliseringen utförs med en tydlig vision genererar detta synergier som kan appliceras på verksamheter kopplade till samhällsbyggnadsprocessen. Steinmann et al (2005) menar att det finns en risk att digitalisering medför att individer i samhället som inte har möjlighet att använda tekniska verktyg exkluderas som vidare har en negativ påverkan för vissa gruppers demokratiska rättigheter. Söderberg (2016) återger att EU-direktiv och lagar inte alltid korrelerar med varandra det kan resultera i att den lokala nivån måste prioritera mellan olika direktiv. Detta leder till att genomförande av direktiven kan påverkas negativt, detta förklarar att det finns en problematik i att EU-direktiv hanteras annorlunda i praktiken på lokal nivå.
3.2 Global governance
Governance används i uppsatsen för att förstå hur komplexa organisationer som bygger på hur nätverkande och aktörers samarbete påverkar implementering av olika direktiv och lagar. I uppsatsen är det främst EU som undersöks där governancestyrning är involverad. Därav är det av betydelse att ha förståelse för dess mekanismer som har en betydelse för tillämpningen av E-governance, policy transfer och tjänstemannens roll.
Governance härstammar från begreppet government. Government-styrning innefattar att det finns en verkställande makt, oftast en stat som beslutar lagar och utövar sin makt genom formella strukturer med en hierarki där staten är högst upp. Government har varit den normala styrformen historiskt men i takt med att världen under 1900-talet globaliseras förändrades även maktrelationer världen över. Globaliseringen gav organisationer samt internationella relationer större inflytande något som krävde nya metoder för styrning. Denna förändring skulle under 1980-talet mynna ut i den nya styrformen governance. Genom governance får fler aktörer inflytande och makt, det innebär att formella strukturer i en stat får mindre
betydelse och processer träder in som verktyg för styrning. Denna styrform är mer komplex då den innefattar fler aktörer som internationella organisationer och företag. Det har växt fram många områden inom begreppet governance, som global-, publik- eller privat governance. Alla grenar har gemensamt att de handlar om styrning mellan olika aktörer och dess maktmekanismer (Bevir, 2014).
Global governance blev allmänt 1991 genom FN:s rapport “Vårt globala grannskap”. Rapporten nämner den nya globaliserade världen, dess mekanismer, funktion och hur flera aktörer ska samarbeta proaktivt i syfte att gynna relationer mellan aktörer. Hühne et al (2020) beskriver i en studie att EU har varit en av de viktigaste aktörerna för utveckling utav
företeelsen global governance, som vidare benämns som en av världens mest komplexa internationella organisation. Resterande delarna av det teoretiska ramverket bygger på teorier som har en koppling till governance därför blir begreppet en konstitutiv del i arbetet.
3.3 E-Governance
E-governance eller elektronisk governance är ett teoretiskt ramverk som beskriver
utvecklingen som sker till följd av att samhället digitaliseras. Fokuset för teorin är att studera policys samt olika aktörers medverkan för att även inkludera de värden digitalisering adderar. Den som utfärdar E-governance bör ha kunskaper om tillämpning av teknik och användning av digitala system. E-governance har en nära koppling till geodata detta är ett av områdena som gynnas av en digitalisering. Detta kan handla om utbyte eller överföring av information eller införande av tekniska system till aktören, med aktör syftas exempelvis regering till myndighet, regering till företag eller regering till medborgare (Ronchi 2019). Ett exempel för applicering av E-governance kan innebära att den offentliga sektorn flyttar flera av deras tjänster till online-baserade tjänster. Genom att skapa digitala tjänster görs de tillgängliga för medborgarna och kan exempelvis användas hela dygnet och därigenom öka effektiviteten i den offentliga sektorn. Pani (2009) belyser att digitaliseringen av processer förändrar strukturer och bidrar till att nya möjligheter skapas. Därför används E-governance i denna uppsats för att förstå vilka konsekvenser digitaliseringen medför och hur svenska kommuner påverkas av denna förändring.
61 (2004) delar upp begreppet E-governance i fyra olika kategorier:
• E-förvaltning är ett begrepp som beskriver hur processer som tidigare utförts analogt flyttas till en dator och effektiviseras, exempelvis finns det idag budgetsystem och program för att skapa en budget istället för att ska räkna ut detta manuellt. Begreppet syftar främst på hur den offentliga sektorn kan effektivisera det interna arbetet. • E-demokrati innebär att digitalisera demokratiska processer i den offentliga sektorn.
Exempelvis det nya kravet att detaljplaner som upprättas efter 2021 ska antas i digital form i syfte att stärka E-demokratin. E-demokrati innebär även att digitalisera
kontakten man har med till exempel andra myndigheter, företag eller medborgare. • E-tjänster är system som handlägger data digitalt, det ersätter processer som historiskt
sett har inneburit att papper måste hanteras och skickas in fysiskt. Ett annat uttryck för E-tjänster kan vara i form av när myndigheter erbjuder tjänster som är öppna och tillgängliga dygnet runt.
• E-governance är själva processen att implementera policys som leder till en digital process men även distributionen av data som är relevant för beslutsfattandet.
6 (2004) tolkning av begreppet E-governance skiljer sig mot hur både Pani (2009) och Ronchi (2019) tolkar governance. 6 gör en tydlig distinktion mellan, förvaltning, demokrati, tjänster och governance. Pani och Ronchi anser istället att begreppen förvaltning, demokrati och tjänster bör föras ihop och användas gemensamt genom benämningen E-governance på grund av att de påverkar varandra i stor utsträckning. 6 menar att E-E-governance endast är beslutsfattande kring policys som gynnar en digital process. Han medger att dessa fyra begrepp är väldigt lika varandra och diskuteras oftast samtidigt men bör skiljas åt för att förtydliga begreppet. En digitalisering av detaljplaner skulle innebära att stora delar av samhällsbyggnadsprocessen skulle bli digital därför kommer E-Governance att användas i uppsatsen för att analysera problematik och möjligheter i digitaliseringen av detaljplaner.
3.4 Policy transfer
Policy transfer verkar som teori för att förklara applicering av idéer i en politisk kontext och vidare process för hur policys överförs mellan nivåer. Europeiska unionen har varit central för användande av denna teori. Denna fungerar på så sätt att ett regelverk konstrueras för ett problemområde som beslutas av EU och dess medlemsländer. Detta regelverk ska verka för att underlätta samarbete, utveckling samt identifikation av gemensamma värderingar
(Hadjiisky et al, 2017). EU har idag makt och inflytande på politiken som förs i hela Europa, detta medför att deras beslut har en påverkan för utvecklingen av den fysiska planeringen i svenska kommuner och sedermera för processen att digitalisera detaljplaner.
Benson & Jordan (2011) beskriver att begreppet policy transfer innebär att i princip all form av kunskap som kommuniceras kan härledas till policy transfer. Hadjiisky et al (2017) betonar istället ned appliceringen av policy transfer och menar istället att denna företeelse sker vid överföringen av policy. Detta skulle kunna innebära att även kommunikation på lokal nivå och vidare tolkning av policies har en påverkan för utfallet vid digitala detaljplaner.
• Lesson-drawing syftar till att aktören tar fram en egen lösning på ett problem.
Benägenheten att använda denna metod kan bero på kultur för huruvida aktören löser sina egna problem men också att den aktuella aktören anser sig själv ha tillräckliga resurser och kompetens för att skapa sin egen policy (Hadjiisky et al, 2017).
• Policy-diffusion syftar till processen för problemlösning genom att undersöka andra aktörer. Viktiga faktorer när en aktör kollar på andra är liknande värderingar, samt rykte men även den geografiska närheten mellan aktörerna. Det finns situationer där beslutsfattare blir pressade av samhället att implementera en lösning och införa en policy (Hadjiisky et al, 2017).
• Policy-convergence innebär att problemet i fokus studeras under en längre tid där effekten av att länder kopierar varandra resulterar i att de flesta aktörerna utvecklar liknande policies. Här fungerar EU som ett exempel då de ofta skickar ut
rekommenderade föreskrifter till länder att följa en policy (Hadjiisky et al, 2017).
Dolowitz och Marsh (2000) har identifierat tre anledningar till att policy transfer misslyckas: • Oinformerad överföring innebär att överföringen misslyckas på grund av att de som
utför den inte har all information som skulle krävas för att det ska lyckas.
• Inkomplett överföring innebär att saker som gjorde att policyn blev framgångsrik i andra länder inte applicerar på landet som försöker överföra policyn.
• Olämplig överföring innebär att länder skiljer sig åt för mycket kulturellt, ekonomisk eller socialt detta kan leda till att policys som överförs inte fungerar.
Policy transfer kommer att användas i uppsatsen för att undersöka hur EU-direktivet INSPIRE tolkas av den statliga nivån och den lokala nivån för att vidare skapa förståelse hur ett direktiv landar och praktiseras på lokal nivå. Policy transfer har används i tidigare studier för att förklara hur ett EU-direktiv landar på lokal nivå. Dessa studier visade att besluten på EU-nivå producerade strukturella förändringar på både regional och lokal nivå gällande fysisk
planering, detta markerar att dessa beslut kan ha en stor påverkan för utvecklingen i den svenska samhällsbyggnadsprocessen (Pasquier, 2005).
3.5 Tjänstemannens påverkan för planeringen
Von-bergman-wienberg (2011) beskriver hur offentliga sektorn förändras av politiska entreprenörer. De kan vara allt från politiker till tjänstemän. De politiska entreprenörerna drivs oftast av att förändra verksamheter på ett sätt de ser som positivt och utför därmed arbete som gynnar verksamheten. Olsson & Hysing (2012) beskriver att det i samband med en svensk offentlig sektor som rör sig mer mot governance blivit vanligare att tjänstemän driver processer som påverkar hur arbetet i en kommun utvecklas. Vidare beskriver de att nätverk mellan olika aktörer för att driva en specifik fråga har blivit vanligare där man tillsammans med likasinnade diskuterar möjliga lösningar.
Initiativförmåga, handlingskraft och kreativitet och är idag egenskaper som uppmuntras av tjänstemän i svenska kommuner (Svensson 2019). Av den anledningen att aktörer har olika värderingar, utbildning, erfarenheter utgör detta att olika tolkningar görs till lagstiftning och plan- och bygglagen. Vidare innehåller plan- och bygglagen många kriterier som innebär att kunskap krävs vid användning och tolkning av en detaljplan. Tjänstemannen är därför en viktiga när det kommer till att driva processer på arbetsplatsen. I uppsatsen kommer teorin användas för att analysera hur de olika kommunernas tjänstemän har varit delaktiga i processen att digitalisera detaljplaner.
3.6 Operationalisering av teoretiska ramverket
De tre teoretiska ramverken, policy transfer, E-governance och tjänstemannens påverkan för planeringen bygger på idéer från governance. I uppsatsen kommer policy transfer användas för att analysera överföreningen av INSPIRE-direktivet från en europeisk nivå till en statlig nivå, där direktivet tolkas om och överförs till den lokala nivån. E-Governance kommer användas för att förstå och problematisera en digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen och digitalisering av detaljplaner. Tjänstemannens påverkan för planeringen används för att skapa en bild av de lokala förutsättningarna kopplat till digitalisering av detaljplaner för vidare potentialer och utmaningar samt hur den enskilda tjänstemannen kan påverka samhällsbyggnadsprocessen.
4. Metod
I denna del beskriver vi våra metodiska val vid skapandet av denna uppsats som har följande ordning: ansats, urvalsprocesser, tillvägagångsätt för intervjuer, valda dokument, och tematisk analys. Samt en avslutade metoddiskussion där vi behandlar etiska överväganden,
trovärdighet och tillförlitlighet samt källkritik.
4.1 Uppsatsens ansats
Vi avsåg att undersöka implementering och eventuella utmaningar med övergången till digitala detaljplaner. Genom vald empiri och frågeställningar har vi avsett att studera övergången och problematik kring digitalisering av detaljplaner och hur detta kan påverka samhällsbyggnadsprocessen. Detta genom tillvägagångsättet att samla in empiri på europeisk, statlig och kommunal nivå och intervjua tjänstemän på lokal nivå i syfte att skapa en bild av lokala förutsättningar kopplat till digitala detaljplaner. Därför valde vi de två kvalitativa forskningsmetoderna dokumentanalys och semistrukturerad intervju som ligger till grund för att svara på frågeställningar och syfte. Vidare ligger det teoretiska ramverket grunden för att undersöka ämnesområdet. En avgränsning har utförts till att studera fyra kommuner och deras förutsättningar.
4.2 Urvalsprocesser
I nästa steg initierade vi arbetet med urval av intervjupersoner och kommuner. Eftersom vi eftersträvade att skapa en bild av det lokala perspektivet valde vi att intervjua personer som arbetar på kommunal nivå. Vi använde ett selektivt urval med avsikt att identifiera personer som hanterar frågor kopplade till digitalisering och detaljplaner i de utvalda kommunerna (David & Sutton, 2016).
Vi valde att utföra intervjuer med fyra kommuner med en person som hade ansvar för frågor om digitalisering. Vår ingång vid val av kommuner grundade sig i att vi ville undersöka kommuner som hade kommit olika långt i digitaliseringsprocessen i syfte att identifiera olika utmaningar med koppling till kommunens förutsättningar. Efter viss förkunskap kunde vi identifiera följande kommuner. Kommun A som redan har arbetat med frågan en lång tid och har digitaliserat många befintliga detaljplaner. Valet av kommun B grundade sig dels i att vi ville ha en mindre kommuns perspektiv i frågan och att de redan digitaliserat en översiktsplan, detta innebar att vi antog att kunskap finns inom området digitalisering. Vi identifierade kommun C som inte har digitaliserat sina detaljplaner och sågs därför intressant att studera ur det perspektivet. Valet av kommun D grundade sig i att kommunen var i ett mellanläge där en introduktion och påbörjat arbetet med frågan kunde identifieras. Andersson (2009) menar att variationen mellan undersökningsobjekten skulle kunna innebära att olika erfarenheter och utmaningar finns något som resultera i att olika konsekvenser och utmaningar kan identifieras beroende på vilken kommun vi intervjuade. Urvalet för kommunerna faller inom ramen för vad David & Sutton (2016) klassar som ett selektivt eftersom vi hade viss förkunskap enligt ovan. Vi eftersökte kommuner som skulle skilja sig åt gällande hur långt de kommit i processen att digitalisera detaljplaner. Våra kriterier för urval var att finna personer som arbetar med digitalisering av detaljplaner i kommunerna.
För att identifiera kommun A och B fick vi hjälp av vår handledare som hade kontakt med personer som arbetade på två olika kommuner som uppfyllde våra kriterier. Vi har haft tidigare kontakt med Kommun C och D, genom praktik. De uppfyller också de uppställda
kriterierna. Det går att argumentera för att vi använde ett vad David & Sutton (2019) beskriver som ett bekvämlighetsurval då vi har haft tidigare kontakt med två av intervjupersonerna. Kommunerna skiljer sig åt både geografiskt och befolkningsantal detta visas nedan i tabell 1.
Tabell 1. Intervjupersoners roll och beskrivning av kommun
Kommun Roll Beskrivning av kommun samt kategorisering enligt
SKR Kommungruppsindelning (SKR, 2016)
A Planarkitekt och
GIS-Ingenjör (2 personer)
B3. Större stad. Runt 100 000 invånare och lokaliserad i södra Sverige
B Planarkitekt C7. Pendlingskommun nära mindre stad/tätort. Runt 5000 invånare och lokaliserad i östra Svealand. C Planarkitekt B3. Större stad. Runt 150 000 invånare och
lokaliserad i södra Sverige. D GIS-Ingenjör (Tidigare
planarkitekt)
C6. Mindre stad/tätort. Runt 35 000 invånare och lokaliserad i mellersta Sverige.
4.3 Tillvägagångsätt intervjuer
Vi valde att utföra semi-strukturerade intervjuer anpassade efter kommunens förutsättningar. Intervjuguiden skapade vi genom att först studera forskning och empiri i form av
regeringsbeslut och rapporter inom ämnesområdet för att sedan skriva frågor som vi ansåg hjälpa oss att besvara syfte och frågeställningar. Intervjuguiden delades upp i områdena digitalisering, detaljplaner, myndigheter och EU. Intervjuguiden grundar sig i kärnfrågor som vi sedan under samtalet utvecklar med följdfrågor för mer nyanserade resonemang och sedan vidare be om förtydligande för att säkerställa att den intervjuade tolkat frågan korrekt.
Kärnfrågorna utformades i form av halvstandardiserade frågor för att undvika stängda frågor i syfte att skapa ett öppet samtal med utvecklade meningsutbyten (David & Sutton 2016). Intervjupersonerna fyllde innan intervjun i ett samtyckesdokument. På grund av den rådande covid-19 pandemin var möjligheterna att utföra intervjuer på plats begränsade, detta innebar att vi valde att utföra samtliga intervjuer digitalt. David & Sutton menar att ett samtal i digital form kan vara problematiskt då faktorer som uppmärksamhet och lyhördhet kan falla bort i det digitala samtalet, som kan påverka vår tolkning av intervjupersonernas avsikt. Något som är positivt är att vi inte hade en begränsning gällande de geografiska förutsättningarna. Intervjuerna pågick i ungefär 30–50 minuter. Vi inledde intervjuerna med att ställa en öppen fråga där intervjupersonen fick berätta om sig själv och sin arbetsroll för att samla in
bakgrundsinformation och samtidigt inledningsvis skapa en lättsam ton som är en förutsättning för ett berikande samtal (David & Sutton, 2016) Sedan ställde vi samtliga intervjufrågor som finns i intervjuguiden (se bilaga 1). För att till sist transkribera de fyra intervjuerna som vi spelat in.
4.4 Dokument
Dokument använde vi genom att bryta ned och dra slutsatser från vald empiri i syfte att svara på frågeställningar i denna uppsats (David & Sutton 2016). Vi har analyserarat sju dokument från statlig och europeisk nivå. Det finns få studier kopplat till ämnet och kommuner vi undersökt har ingen uttalad strategi nedskrivet i offentliga dokument kopplat till frågan om digitala detaljplaner, det är anledningen till att vi inte har analyserat dokument på lokal nivå.
På den europeiska nivån analyserar vi tre dokument som är, INSPIRE-direktivet, förstudie till direktivet samt techincal guidelines. INSPIRE-direktivet analyserar vi för att det mynnar ut till den svenska lagstiftningen. Vi analyserade även technincal guidelines som djupare undersöker hur markanvändningsdokument kan digitaliseras och vidare problematik med digitaliseringen från ett europeiskt synsätt. Förstudien undersöktes då det är relevant att veta varför direktivet kom till och idéen bakom.
Vi analyserar två regeringsbeslut Uppdrag att verka för en enhetlig digital tillämpning av plan- och bygglagen och Uppdrag om lösningar som främjar en enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900) i en digital miljö. Detta för att skapa en förståelse av vad
regeringen vill med en framtida digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen. Vi analyserar även två dokument från Boverket som heter Enhetlig digital tillämpning av plan- och bygglagen – slutrapport och Digitaliserade detaljplaner. Sammanlagt analyserar vi fyra dokument på statlig nivå. Vi har valt att analysera dessa eftersom de tar upp mer djupgående hur Boverket och regeringen ser på digitaliseringen av både samhällsbyggnadsprocessen men även mer specifikt detaljplaner.
Vi använder dessa dokument för att skapa en bild för hur olika nivåer beskriver övergången till digitala detaljplaner och vilka förordningar som finns att ta hänsyn till som möjliggör jämförelser för kommunernas förutsättningar och vidare utmaningar. Empirin är utformad på olika hierarkiska nivåer något som har en viss betydelse. Det innebär inte att vi kommer att värdera texterna olika utan att de är användbara på olika sätt. Ett EU-direktiv bär mer juridisk vikt än en tjänstemans uppfattning kring en fråga men en tjänstemans erfarenhet av praktik är också mycket relevant. För att undersöka praktiken av en lagstiftning har vi undersökt både den lokala och statliga nivån även om direktivet utformas på en europeisk nivå. Den lokala och statliga nivån ger oss kunskap kring hur direktivet utformas och realiseras, därför ska inte någons perspektiv väga mer än någon annans. Det är fortfarande viktig att förhålla sig kritiskt mot det som sägs, speciellt i intervjuerna där påståenden inte faktagranskas i den grad som ett dokument Europeiska unionen eller Boverket publicerar.
4.5 Tematisk analys
För att förstå det framtagna materialet från intervjuerna och dokumenten valde vi att utföra en tematisk analys på empirin. Den tematiska analysen syftar till att identifiera mönster i
materialet och är en passande metod för jämförelser mellan olika objekt (Braun och Clarke 2006). Denna metod är i vårt fall applicerbar på vald empirin i syfte att identifiera mönster, skillnader och likheter.
Braun och Clarke (2006) beskriver att genomförande av en tematisk analys sker genom att först studera empirin något som i vårt fall är i form av transkriberingar från de olika kommunerna och de utvalda dokumenten. På transkriberingar använde vi en vad David & Sutton benämner som en semantisk tolkning, där vi har bortsett från faktorer som pauser, känslouttryck eller utfyllnadsord eftersom dessa faktorer inte skulle påverka resultatet. När vi studerade empirin tog vi ut koder från materialet. Detta gjorde vi genom att markera och sortera ut material kopplade till en kod som vi ansåg relevant för denna uppsats, detta beskrivs som en kodning på bredden som skapar en övergriplig bild över delar vi anser relevanta i materialet för att svara på frågeställningar i denna uppsats. Exempel på koder vi identifierade var digitalisering, juridiska handlingar måste vara digitala, ramlag innebär svårigheter med enhetliga system, lagarna behöver stödja en digital process. Utifrån våra framtagna koder tog vi fram teman vilka David & Sutton syftar till att sortera in koderna till mer övergripande områden vilka sedermera utgör materialet för resultat och analys i uppsatsen. Teman vi
identifierade utifrån koderna var, organisation, stöd för att digitalisera detaljplaner,
tillgänglighet och tolkning, juridiska hinder, resurser samt effektivisering. För att exemplifiera den tematiska analysen så blev koden “juridiska handlingar måste vara digitala” kategoriserad under temat juridiska hinder då plan- och bygglagen i dagsläget inte sätter krav på att alla handlingar ska vara digitala. När vi hade tagit fram teman enligt ovan möjliggjordes analys och jämförelse till det teoretiska ramverket och vetenskapliga artiklar för att skapa en nyanserad bild av empirin i syfte att svara på frågeställningarna.
Detta resulterade i följande struktur för resultat och analys som är uppdelad i två delar innehållandes underrubriker efter de två forskningsfrågor uppsatsen behandlar. Del 1 vid namn Digitalisering av detaljplaner på olika administrativa nivåer innehåller underrubrikerna, Överföring av INSPIRE-direktivet, Stöd i digitaliseringsarbetet av detaljplaner och
Implementering på kommunal nivå. Del 2 vid namn Utmaningar och potentialer med att digitalisera detaljplaner innehåller underrubrikerna tillgänglighet och tolkning, Effektivisering och påverkan på plan- och bygglagen och resurser.
4.6 Metoddiskussion
4.6.1 Etiska överväganden
David & Sutton (2016) menar att ett etiskt övervägande behöver utföras kopplat till denna tolkning av ett studieobjekt. Eftersom vår kunskapsinhämtning och vidare tolkning kommer från individer som representerar kommunerna är det av vikt att ta hänsyn till personernas integritet. I vår tolkning har vi för avsikt att undvika förutfattade meningar eller antagande i syfte att framhäva en objektivitet i uppsatsen. De vetenskapliga principerna har efterföljts genom att vi har följt samtyckeskravet, informationskravet nyttjandekravet och
konfidentialitetskravet. det vill säga Vetenskapsrådets forskningsetiska principer och rekommendationer (Vetenskapsrådet, 2017). Intervjupersoner har informerats om att de när som helst under intervjuer har möjlighet att avsluta samtalet. Genom detta ska konfidentialitet som medför att materialet inte kan användas på så sätt att det innebär en eventuell fara eller synliggörande för inblandade detta genom att inte publicera namn eller kommun. Det är också viktigt att vara medveten om att intervjupersonerna representerar sina egna åsikter och egna tolkning och upplevelser från arbetsplatser, dessa åsikter representerar därav inte hela
kommunens bild. Detta tar vi hänsyn till vid vår tolkning då det kan finnas agendor och olika synsätt i varje kommuns verksamhet. Feltolkade påstående kan skada en kommuns eller en individs anseende som David & Sutton (2016) menar leder till oönskat lidande något vi som skriver uppsatsen avser att undvika.
4.6.2 Trovärdighet och tillförlitlighet
I den kvantitativa metoden är det viktigt att resultaten är generaliserbara men i den kvalitativa metoden är det inte lika centralt (David & Sutton, 2016). Det som är styrkan med metoderna i denna uppsats är att kommunernas egna upplevelser av digitaliseringen av detaljplaner
synliggörs som vidare blir viktiga lärdomar i det fortsatta arbetet som i sig är högst aktuellt för samtliga kommuner i Sverige. Området är aktuellt för Boverket som har fått i uppdrag av regeringen att ta fram underlag till en ny lagstiftning kopplat till digitaliseringen av befintliga planer. Detta understryker ämnets aktualitet och den kvalitativa metodens relevans för denna uppsats.
Vi har avsett att tydligt beskriva uppsatsens framväxt och metodval i syfte att andra ska kunna ta vid och forska vidare på ämnet. Detta har vi garanterat genom att metodiskt följa gällande krav för ett vetenskapligt angreppsätt där vi också avser beskriva brister och fördelar för att
skapa en genomgående transparens och vidare trovärdighet i uppsatsen. Två av
intervjupersonerna har vi haft tidigare kontakt med och etablerat en viss relation till, detta kan påverka utfallet vid intervjuerna som i sin tur kan påverka trovärdigheten. Vi valde att inte intervjua en tjänsteman på statlig eller europeisk nivå då vi ansåg att dokumenten som vi har använt oss av tog upp de ämnen som vi undersökt. En intervju skulle troligen bara bekräfta något som tidigare har skrivits. Flera intervjuer skulle innebära ett mer omfattande arbete något omfånget för den här uppsatsen inte tillåter.
4.7 Källkritik
Vi använde oss av Scopus och Unisearch för att hitta litteratur kring ämnet och teorin. Exempel på sökord var: policy transfer, EU, INSPIRE, Global governance, e-governance. Eftersom syftet med uppsatsen var att undersöka arbetet för digitalisering av detaljplaner på olika administrativa nivåer sökte vi även empiri direkt på INSPIRE:s hemsida för att skapa en bild för hur arbetet med digitalisering ser ut på en europeisk nivå. Vi sökte även litteratur på Boverket eftersom de har ansvaret för den svenska samhällsplaneringen. Eftersom uppsatsen undersöker hur olika administrativa nivåer arbetar med digitaliseringen av detaljplaner används litteratur som inte är vetenskapliga. I denna uppsats är det främst rapporterna från regeringen, Boverket och INSPIRE. Därför är det viktigt att ta hänsyn till att dessa källor kan ha en avsikt att presentera material på ett icke objektivt vis där agendor kan finnas som är viktigt att ta hänsyn till. Samtidigt handlar analysen om att förstå olika administrativa nivåers synsätt på ett problem, så även om det finns en agenda i Boverkets rapport betyder det inte att det påverkar arbetet på ett negativt sätt. Det som är intressant är inte främst om det Boverket skriver är helt sant eller inte, utan hur Boverket ser på ett problem och möjliga lösningar på detta problem eftersom det är vad vi främst kommer att analysera. Detsamma gäller med kommunerna, det är deras synsätt på ett problematiken kring digitala detaljplaner vi vill åt.
Teoriavsnittet är uppbyggt av flertalet vetenskapliga artiklar samt böcker som beskriver våra teorier. Majoriteten av litteraturen kring ämnet är på engelska och är inte skrivna för en
svensk kontext. Vi har i den mån det är möjligt försökt hitta litteratur som antingen är kopplad till EU eller ett land som är likt Sverige. Eftersom ämnesområdet är outforskat finns ingen direkt forskning som kan konfirmera materialet vi samlat in från intervjuer, det kan vara problematiskt dels gällande osäkerheter i frågan. Det gör vår studie till ett bidrag inom fältet digitala detaljplaner samt digitala arbetsprocesser för samhällsbyggnadsprocesser.
5. Resultat och analys
5.1 Digitalisering av detaljplaner på olika administrativa nivåer
Den första delen av resultat och analys undersöker hur EU-direktivet INSPIRE påverkar aktörer på nationell och lokal nivå. Först beskrivs överföringen utav direktivet, statligt stöd kommuner tagit del av samt hur de undersökta kommunerna har utfört implementeringen.
5.1.1 Överföring av INSPIRE-direktivet
Den fysiska planeringens utformning skiljer sig åt mellan EU-länderna detta har inneburit att INSPIRE-direktivet verkställts på statlig nivå i syfte att anpassas efter förutsättningar och strukturer på lokal nivå (European Commission Joint Research Centre, 2013). I Sverige är Boverkets den statliga nivån som har ansvaret för att skapa digitala standarder för detaljplaner som baseras på lagstiftning som dels härstammar från INSPIRE-direktivet (Regeringsbeslut N2017 /07 543/PBB). I INSPIRE-direktivet finns en avgränsning kring vilka
markanvändningsdokument som ska digitaliseras. Rapporten “Data Specification on Land Use – Technical Guidelines” från EU ställer inga krav på att construction plans behöver
digitaliseras.
Construction Plans. At a development area level (i.e. few km²) the concept
cartographically represented are the actual geographical objects that will be created such as building, parking lots, gardens (see Figure 7). This detailed level is not really necessary to be exchanged on a European level, but may be exchanged between public authorities at a local level, perhaps even across borders of member states. In the INSPIRE context, they may be seen as geographic information or as simple drawings. (European Commission Joint Research Centre, 2013, S 19)
En construction plan har tydliga likheter med den svenska detaljplanen exempelvis är det geografiska omfånget för en detaljplan och construction plan jämbördiga, de båda avser även att reglera byggnaders utformning och markanvändningen på detaljnivå som medför att de kan likställas.
Enligt EU behöver en detaljplan därav inte digitaliseras. Trots detta uttrycker Boverket (2017) i rapporten digitala detaljplaner att de på grund av att INSPIRE direktivet blev svensk lag i form av “lag om geografisk miljöinformation” påbörjat ett arbete med att digitalisera detaljplaner. Detta lagförs i denna förordning i §17:3 enligt följande.
17 § För mark- och vattenanvändning indelad efter nuvarande och framtida planerad
funktion eller socioekonomisk användning ska informationsansvar fullgöras av
1. Statens jordbruksverk i fråga om jordbruksmark som ger rätt till stöd som finansieras helt eller delvis av Europeiska unionen,
2. Sametinget i fråga om mark- och vattenområden som används för renskötsel, och 3. kommunerna i fråga om detaljplaner och planbeskrivningar enligt plan- och bygglagen (2010:900). Förordning (2020:905). (SFS 2010:1770)
Detta tyder på att det finns skillnader mellan INSPIRE-direktivet och Boverkets tolkning och vidare krav för kommuner. Den svenska lagstiftningen tolkar inte construction plans som detaljplaner. Skulle detaljplaner och construction plans likställas skulle ett krav på
digitalisering av detaljplaner inte behövas regleras i svensk lagstiftningen. Enligt Dolowitz och Marsh (2000) kan det beskrivas som oinformerad överföring eftersom den svenska
förordningen skiljer sig mot EU-direktivet. Bevir (2014) hävdar att det finns kritik kopplat till att EU har för stor makt över medlemsländers lagstiftning, detta är en följd av komplexiteten som föreligger i att policies ger olika utfall för medlemsländerna. Det finns en motsägelse till denna kritik genom att INSPIRE-direktivet belyser att förutsättningar skiljer sig åt till följd av att markanvändning ser olika ut beroende på geografiska samt demografiska skillnader. Detta är troligtvis anledningen till att direktivet just ska tolkas utifrån varje lands förutsättningar. Boverket har utfört en tolkning enligt svenska förutsättningar det kan leda till problem på grund av risken av en feltolkning som kan generera en misslyckad policy transfer. Policy som beslutas på EU-nivån kan enligt Hadjiisky et al (2017) klassas som policy-convergence då målet med INSPIRE är att länder rör sig mot en mer enhetlig fysisk planering.
Medlemsländerna ges därav förutsättningar att utforma en lagstiftning som baseras på samma grundläggande principer detta lägger stort vikt på varje lands tolkning av direktivet. Det går även att tolka det som lesson-drawing som enligt Hadjiisky innebär att en policys utvecklas innan den appliceras. Detta kan vara fallet i Sverige då den svenska lagen tar direktivet ett steg längre genom ställda krav på att detaljplaner ska vara digitaliserade. Anledningen till Boverkets tillägg är troligtvis att digitala detaljplaner är en förutsättning för en fullt utvecklad digital samhällsbyggnadsprocess. Direktivet leder därför till att varje medlemsland utvecklar liknande strukturer med användning av geodata där skillnaden finns i att anpassa denna efter landets förutsättningar för den fysiska planeringen. Det är därför viktigt att den statliga nivån som utformar lagstiftningen utifrån direktivet stödjer kommunerna som ska utföra
implementeringen.
5.1.2 Stöd i digitaliseringsarbetet av detaljplaner
Det är fortfarande inte är ett krav att digitalisera befintliga detaljplaner i Sverige, därför är det ingen som uppbär ett ansvar för att utveckla denna process. Detta har lett till att olika aktörer har varit delaktiga i att utforma riktlinjer och stöd i arbetet med att digitalisera detaljplaner i svenska kommuner. Alla fyra kommuner vi intervjuade beskriver att de inte har tagit del av något stöd från EU utan de hänvisar istället till att det är Boverkets ansvar. Kommun A beskriver.
Egentligen är det korta svaret på den frågan nej, vi som kommun har inte haft en dialog med EU eller någon annan INSPIRE representant. Utan vi har gått på det som Boverket har sagt. Enligt våran förståelse så får Boverket representera INSPIRE inom Sverige och se till att vi 290 svenska kommuner åtminstone ska göra på samma sätt så vi inte får 290 olika tolkningar i Sverige. (Intervju A, 2021-04-08)
Enligt Dolowitz & Marsh (2000) innebär en lyckad policy transfer att aktörerna främst blickar på andra för att hantera problematik de ämnar att lösa med en policy. I detta fall innebär det att kommuner blickar på Boverket för att hantera digitalisering av detaljplaner och dess föreskrifter. Pani (2009) belyser att en tydlig kommunikation för en aktörs roll är central vid implementeringen av en policy. Detta illustrerar att det finns risker kopplade till INSPIRE-direktivet för hur kommunikationen mellan aktörerna fungerar mellan de olika administrativa nivåerna.
Ett medlemsland i EU som kan ses som föredöme i frågan om reglering av mark- och
vattenanvändning är Nederländerna som kommun A och EU tog upp som ett föregångsland i den fysiska planeringen. Vars exempel kan verka som stöd även för svenska kommuner och myndigheter. De har konstruerat ett system vid namn Structuurplan (Strukturplaner). De nederländska planerna har ett utgångsdatum och uppdateras ofta, som i sin tur innebär att förändringar i lagstiftning sker mer frekvent. Det är viktigt att ha i åtanke att Sveriges
lagstiftning skiljer sig åt och att en structuurplan inte är obligatorisk till skillnad mot en svensk detaljplan (Larsson, 2006). Detta markerar innebörden av samverkan och
framgångsrika exempel, dessa är viktiga för att undvika eventuella fallgropar och vidare genomföra en policy transfer som avses (Dolowitz & Marsh, 2000).
Kommunerna fick frågan kring hur Boverket har fungerat som ett stöd i arbetet att digitalisera befintliga detaljplaner. Alla fyra kommunerna tog upp planbestämmelsekatalogen från
Boverket som ett bra verktyg i arbetet att tolka om äldre bestämmelser till nya.
Planbestämmelsekatalogen är ett verktyg för kommuner som Boverket har skapat i syfte att tydliggöra skrivelser, strukturer och förändringar över tid med koppling till digitalisering av detaljplaner. Endast kommun A, som har kommit längst i arbetet, har haft skriftlig
tvåvägskommunikation där de beskriver att Boverket har besvarat frågor som de har mailat in. De andra tre kommunerna har inte haft någon direkt kontakt med Boverket kring
digitaliseringen av befintliga detaljplaner, utan kommunikationen har skett genom remisser. Kommun D beskriver det på följande sätt.
Den kommunikationen vi har haft med Boverket är en väldigt formaliserad kommunikation. Vi har inte samtalat med Boverket, iallafall inte på vår kommun. (Intervju D, 2021-04-13)
Det är inte givet att Boverket måste vara till stöd för kommunerna i en fråga som fortfarande utreds. Boverket har medverkat på flertalet projekt som diskuterar frågan tillsammans med kommuner och andra aktörer (Boverket, 2020). Det är fortfarande inte ett krav på att digitalisera detaljplaner utan kommunerna som har påbörjat arbetet har sett fördelar i digitaliseringen. Det finns en överhängande risk att digitalisering av befintliga detaljplaner kommer bli ett krav i framtiden därför såg även kommunerna som har påbörjat arbetet att de har ett försprång om lagstiftningen förändras.
Det som intervjuerna med kommunerna belyste var att alla var delaktiga i olika nätverk där kommuner diskuterade planeringsfrågor. Kommun A och D lyfte att dessa samarbeten har varit till stöd genom diskussioner kring digitaliseringen av detaljplaner med andra aktörer. Även om det endast är diskussioner och inte policy som överförs så skulle Benson och Jordan (2011) klassa detta som en policy transfer som verkar för att stärka arbetet med digitalisering. Olsson & Hysing (2012) beskriver att nätverk är en stor del i hur enskilda tjänstemän effektivt kan driva en fråga, något som blev tydligt i kommun A som har kommit längst med arbetet. De har både fått och givit stöd till andra kommuner i arbetet med att digitalisera detaljplaner. Ett tydligt exempel på detta är att de i samarbete med Boverket, Lantmäteriet, företag inom samhällsbyggnadssektorn och andra kommuner skrivit en handbok där problematik inom digitalisering av detaljplaner synliggjorts med syftet att vidare föreslå lösningar. Kommun A kan verka som drivande i frågan kring digitaliseringen av detaljplaner. Kommuner som fortfarande inte har påbörjat digitaliseringen av detaljplaner skulle enligt Hadjiisky et al (2017) kunna använda sig av policy diffusion för att blicka på kommun A som har lyckats med en digitalisering. Detta resulterar i att kommun A bygger ett rykte kring frågan samtidigt som förutsättningarna gällande lagstiftning är likadan i samtliga svenska kommuner. Det som tydligt skiljer kommuner åt är geografiska och demografiska förutsättningar som kräver omtolkning vid överföringen. Detta tydliggör hur processen för att implementera en policy kan se ut genom stöd och samverkan, som stödjer det Von-Bergman-Wienberg (2011) och Olsson & Hysing (2012) belyser, att tjänstemän tenderar att inte eftersöka personlig vinning av att driva en fråga utan snarare att av eget intresse för att utveckla området man verkar inom. En avgörande faktor är att kommunerna samverkar med varandra och Boverket samt
delar med sig av erfarenheter i syfte att skapa en samsyn inom den fysiska planeringen i Sverige för att digitaliseringens möjligheter ska förvaltas.
5.1.3 Implementering på kommunal nivå
Att digitalisera detaljplaner har en direkt koppling till E-governance. Som enligt Ronchi (2019) kopplas till att gamla processer och arbetssätt att förändras genom införandet av nya tekniska system sedermera digitalisering. Styrningen och förändringsprocessen sker genom att i detta fall en aktör ovanifrån som Boverket ställer krav på att kommuner ska digitalisera nya detaljplaner efter ett visst datum, detta har inneburit att kommunerna har en tid att förbereda och organisera sig i frågan. “Här måste vi tänka om i vårt arbetssätt, tankesätt och rutiner för att ta fram digitala detaljplaner vilket är en av nyckelfrågorna just nu” (Intervju C, 2021-04-20).
När vi ställt frågan till kommunerna huruvida de förberett och organiserat sig för att
digitalisera detaljplaner är det tydligt att det finns en stor skillnad i vilken fas de befinner sig i. Större kommuner som i fallet med kommunen A och C har generellt en struktur och vidare delegering som utgår från en projektgrupp på chefsnivå som tar beslut och bestämmer riktning kring frågor som sedan fördelas på medarbetarnivå, därför tenderar större kommuner vara mer hierarkiskt styrda. Jämfört med kommun B och D som har en enskilda personer i
organisationen som driver i frågor som medför att de har större frihet och får ett stort inflytande för vilken riktning frågor drivs. Större organisationer innehar större potential till kunskap än de mindre kommunerna, något som Kommun A lyfte upp som en viktig del i utvecklingen av frågan. Det är därför viktigt att ta hänsyn till kommunernas storlek som har inverkan för vilka möjligheter de har för att utveckla samt prioritera frågor.
Vi har ju inte haft någon som jobbar med digitalisering specifikt i organisationen det är ju jag som GIS-ingenjör, jag började jobba med den rollen och den skapades för drygt ett år sedan. Det är jag och chefen som är drivande, det är därifrån drivet kommer. Om jag kommer fram till något uppmärksammar jag min chef som är intresserad av digitalisering och så försöker vi hitta en väg framåt. (Intervju D, 2021-04-13)
Detta tyder på att tjänstemannens roll är mer fri i de mindre kommunerna som får stor betydelse för hur organisation och vidare implementering får för utfall. Von-bergman-wienberg (2011) menar att det behövs incitament från politiken eller tjänstemän för att driva frågor i en verksamhet detta kan beskrivas som orsak till att friheten att driva enskilda frågor kan vara mer begränsad i större kommuner. Detta innebär att arbetet med specifika frågor i en kommun ofta uppkommer från egna initiativ och kunskap som kan vara enklare att applicera i mindre kommuner. Kunskap och intresse blir därför avgörande för att introducera arbetet med att digitalisera detaljplaner. I större kommuner blir därför förhållningsättet mer beroende av styrning i organisationen, det innebär att inriktning för att applicera frågan till stor del handlar om hur kommunen i stort väljer att applicera digitaliserade arbetsprocesser och en vidare ledningsgrupp som introducerar och styr arbetet.
Att digitalisera detaljplaner har varit helt fritt för kommunerna tills Boverket ställde krav. Kommun C som inte har påbörjat arbetet med att digitalisera detaljplaner har inget svar på frågan varför arbetet inte påbörjats tidigare och hänvisar till att tidigare processer fungerat. Kommun D och B påpekar att de är medvetna men att frågan har pausats för att de väntar på hur krav för hur frågan kan tillämpas.
Det är därför vi väntar också det finns många som har påbörjat det här arbetet för många år sen och de lärt sig på resans gång var problemen ligger det blir väl en
kostnadseffektivisering från vår sida att invänta deras misstag och lära sig av andra kommuner. (Intervju B, 2021-04-19)
Detta förhållningsätt tyder på att synen på vilka nyttor digitaliserade detaljplaner genererar skiljer sig åt mellan kommunerna. Om befintliga arbetsmetoder anses tillräckliga inom en kommun finns ingen anledning att förändra metoder eftersom detta innebär att resurser behöver omprioriteras. Även om Ronchi (2019) beskriver att digitaliserade arbetsmetoder avser att effektivisera arbetsprocesser innebär denna förändring en omprioritering som kräver kortsiktiga resursförändringar som behöver motiveras av en kommun. Även om kommun B och C skiljer sig stort demografiskt har de båda svårt att motivera direkta nyttor med
digitalisering utan framhäver istället osäkerheter kopplat till denna förändring. Förändringen behöver därför ske genom lagstiftning som innebär att vissa kommuner kommer tvingas att övergå till en digital process. Detta tyder också på att kunskapen om digitaliserade
detaljplaner och vilka nyttor de generar varierar mellan kommuner.
5.2 Utmaningar och potentialer med att digitalisera detaljplaner
Den andra delen utforskar utmaningar och potentialer kopplat till övergången till digitala detaljplaner. Först beskrivs problematiken med tolkning men även potentialer med att tillgängliggöra data för detaljplaner. Hur samhällsbyggnadsprocessen kan effektiviseras i en framtida plan och bygglag. Till sist belyser vi resursfrågan kopplat till digitala detaljplaner.
5.2.1 Tillgänglighet och tolkning
Detaljplanen påverkar många aktörer i Sverige då den specificerar hur mark- och
vattenområden får användas. Därför är det av betydelse att aktörer enkelt har tillgång till detaljplaner något en digitalisering kan medföra. Fortsättningsvis är det viktigt att detaljplanen tolkas och förstås korrekt av de som hanterar detaljplanerna och vidare för den som läser den exempelvis vid ansökande av bygglov. Kommun A, C och D belyser alla fördelarna en
digitalisering kommer att ha för det interna arbetet. Däribland att tolkningar blir mer enhetliga i bygglovshandläggningen. Pani (2009), 6 (2004) och Ronchi (2019) lyfter alla
tillgängliggörande av data som en av de viktigaste positiva argumenten för en digitalisering. Ett tillgängliggörande av digitala dokument som påverkar många aktörer definieras som införandet av E-demokrati (6, 2004). Digitala detaljplanen skulle alltså stärka demokratin eftersom den reglerar stora delar av landet och informationen blir enklare att förmedla i digital form för kommunerna. Fortsättningsvis menar 6 att det skulle stärka E-förvaltningen genom att digitala detaljplanerna kan hanteras, förstås och presenteras tydligare.
Kommun B upplever inte att de kommer gynnas lika mycket som de andra kommunerna av ett internt tillgängliggörande av digital planinformation då de redan idag på grund av sin storlek har en tillräcklig samverkan med andra delar av kommunen men även lokala exploatörer.
Vi ser inte heller någon direkt koppling till en effektivare hanteringsprocess eftersom vi är så små hanterar vi få detaljplaner. Vi har en bygglovshandläggare som tolkar
detaljplanerna. Vi har få projekt så vi får en tillgänglighet till våra exploatörer där vi kan få informationen muntligt och skicka över filer direkt och så vidare. (Intervju B, 2021-04-19)
Citatet från kommun B går till viss del emot det 6 (2004) och Ronchi (2019) beskriver som fördelarna med en intern digitalisering. Det kommun B tar upp är unikt för mindre kommuner som inte har flera handläggare, detta innebär att nyttan med en digitalisering inte är lika tydlig
som för större kommuner. Ronchi (2019) beskriver vidare att fördelarna med digitalisering främst handlar om att effektivisera och samanordna detta borde rimligtvis innebära att digitaliseringen gynnar organisationer med fler anställda.
Ingen av de intervjuade kommunerna är klara med digitaliseringen av detaljplanerna och har därför inte tillgängliggjort de digitaliserade detaljplanerna offentligt, något som 6 (2004) belyser stärker E-demokratin. Det finns flertalet anledningar till varför det är så. Kommun A har digitaliserat över 90% av planerna men kommer inte publicera de utåt förens de har
granskat dem och är helt säkra på att de stämmer. Kommun D har påbörjat en digitalisering av gränser men avvaktar med att digitalisera bestämmelser. Kommun B och C har inte påbörjat digitaliseringen, detta innebär att det inte finns någon data att tillgängliggöra. Kommun A och D som har påbörjat digitaliseringsarbetet beskriver hur de har upptäckt flera faktorer som gynnat arbetet internet i Kommunen. Avgörande för att åstadkomma en god tillgänglighet för detaljplaner är hur kommuner hanterar tolkningsfrågan. Kommun D beskriver.
Det kan ju vara att en gräns i en karta överlappar en gräns för en annan plan och man upptäcker först denna överlappning när man digitaliserar dem. Så att tills man gör digitaliseringen är man kanske lyckligt ovetande. (Intervju D, 2021-04-13)
Det tydliggör att en digitalisering kommer innebära att felaktigheter i nuvarande tolkningen kommer att synliggöras. Utförs en tolkning av den tidigare missvisande gränsdragningen som vidare åtgärdas kommer detta leda till att processen bli mer enhetlig genom att alla som handlägger planen framöver kommer att ta del av en mer korrekt tolkning. Detta kommer leda till en mer enhetlig och effektiviserad handläggning något både 6 (2004) och Ronchi (2019) lyfter upp som en vanlig konsekvens av en digitaliserad arbetsprocess. En fullt utvecklad digital detaljplaneprocess skulle leda till en mer korrekt bygglovshandläggning, men det kan konstateras att denna utveckling är resurskrävande.
Alla kommuner vi intervjuade upplevde en problematik i tolkningen av både bestämmelser och gränser. Kommun C beskriver problematiken på följande sätt.
Tolkningen väcker många frågor och väcker inga självklara svar, detta är en balansakt mellan viktiga värden där man måste välja vad man prioriterar högst, är det att den digitala varianten ska vara trogen originalet, eller är det viktigt att maximera
standardisering vilket är två olika värden som behöver vidtas mellan varandra, det finns inga solklara svar där olika aktörer tycker olika, så det finns en utmaning med detta, som går att lösa men det finns inget självklart svar utan detta är en balansakt. (Intervju C, 2021-04-20)
Kommunerna vi intervjuade beskriver att de upplever att de inte kan använda de digitala tolkningarna fullt ut. Detta beror på att dagens lagstiftning inte ger kommunerna en möjlighet att anta de digitala tolkningarna på ett förenklat sätt. Boverket belyser att det i framtiden kommer krävas en lagstiftning som möjliggör att kommuner kan anta de digitala tolkningarna (Boverket, 2020). Detsamma gäller för många länder på europeisk nivå, på ett övergripande plan beskriver EU problematiken att de analoga planerna fortfarande är de juridiskt gällande i många EU-länder (European Commission Joint Research Centre, 2013). Detta innebär att nyttan för digitala detaljplaner idag inte tas tillvara på, att dokument som reglerar
markanvändning ska vara juridiskt bindande är en förutsättning för att skapa den digitala samhällsbyggnadsprocess som eftersträvas. Pani (2009) menar att genomförandet av en digital process ställer krav på att den är sammanhängande samt lagstiftning som verkar för att alla aktörer arbetar systematiserat.
