Examensarbete Malmö högskola
91-120 hp Hälsa och samhälle
Socionomprogrammet 205 06 Malmö
EN KVALITATIV STUDIE OM
SAMVERKAN MELLAN
FÖRSÄKRINGSKASSAN OCH
ARBETSFÖRMEDLINGEN GÄLLANDE
GEMENSAM KARTLÄGGNING
SANDRA KOMLJENOVIC
EDINA SARANOVIC
EN KVALITATIV STUDIE OM
SAMVERKAN MELLAN
FÖRSÄKRINGSKASSAN OCH
ARBETSFÖRMEDLINGEN
GÄLLANDE GEMENSAM
KARTLÄGGNING
KOMLJENOVIC S
SARANOVIC E
Författare 1/Komljenovic, S & Författare 2/Saranovic, E. En kvalitativ studie om samverkan mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen gällande gemensam kartläggning. Examensarbete i Socialt arbete 30 högskolepoäng. Malmö
högskola: Fakulteten för hälsa och samhälle, institutionen för Socialt arbete, 2013. Denna uppsats belyser samverkan mellan myndigheterna Försäkringskassan och Arbetsförmedlingens gällande deras gemensamma arbetssätt, gemensam
kartläggning. Vårt syfte har varit att studera handläggares upplevelser och erfarenheter kring samverkan gällande arbetssättet gemensam kartläggning och belysa detta. Uppsatsens frågeställningar lyder följande: Hur ser samverkan gällande gemensam kartläggning ut mellan myndigheterna i praktiken?Vad upplevs som problematiskt vid denna samverkan?Vad främjar en bra samverkan?
För att få svar på dessa frågor har vi genomfört en kvalitativ studie. Metoden vi använt oss av till datainsamlingen har varit i form av intervjuer. Vi har genomfört åtta intervjuer där vi intervjuat fyra handläggare från Försäkringskassan och fyra handläggare från Arbetsförmedlingen. Med hjälp av tidigare forskning och olika teorier kring organisation och samverkan har vi analyserat vårt material.
Det som framkom av resultaten var att samverkan är viktig för handläggarnas arbete men även att samverkan är en lång process som succesivt blir allt bättre. Under uppsatsen gång uppkom det olika faktorer vilka både var positiva och negativa för samverkan. Några av dessa är ansvarsfördelning, lagar, strävan för samverkan, fungerande dialog samt kunskap.
Nyckelord: Aktörsnätverk (ANT), Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Gemensam kartläggning, New public management och Samverkan
A QUALITATIVE STUDY OF THE
COLLABORATION BETWEEN
SOCIAL INSURANCE
ORGANIZATION AND
EMPLOYMENT SERVICE
CONCERNING “COMMON
MAPPING”
KOMLJENOVIC S
SARANOVIC E
Author 1/ Komljenovic, S & Author 2/ Saranovic, E. A qualitative study of the
collaboration between social insurance organization and employment service concerning “common mapping”. Degree project in Social work, 30 credits.
Malmö University: Faculty of health and society, Department of Social work, 2013.
This study analyses the collaboration between the two authorities the Social insurance organization, which administrates the Swedish social insurance and the Sweden Employment Service, regarding their common work, “common
mapping”. Our purpose has been to study the administrator’s experiences on collaboration regarding working “common mapping”, and illustrate this. The study questions are: How does the collaboration concerning “common mapping” look like between authorities in practice?What is perceived as problematic in this collaboration?What promotes a good collaboration?
We conducted a qualitative study and the method we used for data collection has been in the form of interviews. Using previous research and the various theories concerning collaboration, we have analyzed our material. It appeared that the collaboration is important for administrators’s work, but also that the
collaboration is a long process that is gradually getting better.
Various factors that appeared in the study, which both were positive and negative for collaboration, which we also encountered in previous research concerning collaboration. Factors that may be addressed are responsibilities, laws, striving for collaboration, effective dialogue and knowledge.
Keywords: ANT, Collaboration, “common mapping”, Employment service, New public management and Social insurance organization
TACK!
Vi vill tacka alla som har varit delaktiga och hjälpt till i vårt
examensarbete. Främst vill vi tacka respondenterna från
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen men även vår handledare
Marie Engström-Henriksson.
Innehåll
1. INLEDNING ... 7 1.1 Bakgrund ... 7 1.1.1 Allmänt om Försäkringskassan ... 7 1.1.2 Allmänt om Arbetsförmedlingen ... 7 1.2 Samarbetets början ... 81.3 Beskrivning av gemensam kartläggning ... 8
1.3.1 Syftet med en gemensam kartläggning ... 9
1.3.2 Mål med gemensam kartläggning ... 9
1.3.3 Genomförande och dokumentation av gemensam kartläggning ... 10
1.3.4 Sammanfattning - Gemensam kartläggning ... 10
1.4 Problemformulering ... 11 1.5 Syfte ... 12 1.6 Frågeställning ... 12 2. TIDIGARE FORSKNING ... 13 2.1 Inledning ... 13 2.2 Samverkan generellt ... 13
2.3 Faktorer som påverkar samverkan ... 14
2.3.1 Hinder för samverkan ... 15
2.3.2 Förutsättningar för samverkan ... 15
2.4 Sammanfattning av tidigare forskning ... 16
2.5 Examensarbetets bidrag ... 17
3. TEORI ... 18
3.1 Definitioner av samverkan ... 18
3.2 Anledningar till samverkan ... 20
3.2.1 Olika samverkanssätt ... 21
3.3 Grundtankar inom New public management ... 22
3.2.1 Målstyrning ... 23
3.3.2 Ledarskap ... 23
3.3.3 Konkurrensutsättning ... 23
3.4 Fler viktiga begrepp inom New public management ... 24
3.4.1 Mål ... 24
3.4.2 Kvalitet ... 24
3.4.3 Effektivitet ... 24
3.4.4 Kundorientering ... 24
3.5 ANT – en möjlig samverkansteori ... 24
3.6 Tillämpning av teorier ... 26
4.1 Inledning ... 28
4.2 Val av metod ... 28
4.3 Kvalitativ metod ... 28
4.4 Avgränsning ... 29
4.5 Tillvägagångssätt och genomförande av intervjuer ... 29
4.6 Validitet och Reliabilitet ... 31
5. ETISKA ÖVERVÄGANDEN ... 33
6. RESULTAT OCH ANALYS ... 34
6.1 Inledning ... 34 6.2 Respondenternas arbetsuppgifter ... 34 6.3 En dag på arbetet ... 35 6.4 Definition av samverkan ... 36 6.5 Samverkans betydelse ... 37 6.6 Gemensam kartläggning ... 38
6.6.1 Hur samverkan gällande Gemensam kartläggning går till ... 39
6.6.2 Resultatdialog ... 40
6.6.3 Hur samverkan gällande gemensam kartläggning fungerar ... 41
6.7 Det positiva med samverkan gällande gemensam kartläggning ... 42
6.8 Det ”negativa” med samverkan gällande gemensam kartläggning ... 43
6.9 Svårigheter gällande samverkan och gemensam kartläggning ... 44
6.10 Olika syner på hur man ska arbeta kring gemensam kartläggning ... 45
6.11 Faktorer som påverkar samarbetet ... 46
6.12 Vilken betydelse gemensam kartläggning har för handläggarna ... 47
6.13 Förbättringar kring gemensam kartläggning enligt handläggarna ... 49
6.14 Sammanfattning av resultat ... 50
6.15 Analys av resultat – definitioner av samverkan och varför man bör samverka ... 52
6.16 Analys av resultat – hinder och svårigheter kring samverkan ... 54
6.17 Analys av resultat – förutsättningar för samverkan ... 54
6.18 Analys av resultat utifrån Fridolfs fem samverkanssätt ... 55
6.19 Analys av resultat utifrån New public mangagement och ANT ... 56
7. DISKUSSION ... 59
7.1 Sammanfattning ... 59
7.2 Svar på syfte och frågeställningar ... 60
7.3 Resultatdiskussion ... 61
7.3.1 Allmänt om samverkan ... 61
7.3.2 Samverkan gällande gemensam kartläggning ... 62
8. SLUTSATSER ... 65
Bilaga 1 ... 68 Bilaga 2 ... 68
1. INLEDNING
Detta examensarbete handlar om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Vi har studerat deras gemensama arbetssätt Gemensam
kartläggning som är en form av samverkan. Samverkan kan ha flera olika
definitioner, författaren Danermark (2004) definierar ordet samverkan:
”Samverkans minsta gemensamma nämnare är att två eller fler personer interagerar om något i ett specifikt syfte”
(Danermark, 2004, s. 17) I processen av samverkan utbyts information, något som i detta samanhang
betyder att man inte kan samverka utan att intergrera med varandra.
Gemensam kartläggning är något som kan initieras av både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. De som har behov av gemensam kartläggning är personer som har en nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller risk för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Detta gemensamma arbetsättet omfattar både arbetslösa och anställda individer. Det avser att vara en öppen process, där kunden står i fouks. I det stora hela ska myndigheterna besluta om ett fortsatt samarbete i aktiva insatser där stöd finns längs hela vägen till arbete.
1.1 Bakgrund
1.1.1 Allmänt om Försäkringskassan
Försäkringskassan har som sitt huvudansvar att arbeta med sjukförsäkringar och är en statlig myndighet som ansvarar för en stor del av de offentliga
trygghetssystemen. De utreder, beslutar och betalar sedan ut bidrag för ersättning i socialförsäkringen. Försäkringskassan, (2013) Om Försäkringskassan
>http://www.forsakringskassan.se (2013-02-23)
Försäkringskassan samarbetar med flera olika organisationer, såsom med
kommuner, arbetsgivare och handikapporganisationer. De har även en samverkan med vården och arbetsmiljöverket, arbetsmarknadens parter och 4-parts FINSAM-projekt som innebär ett samarbete mellan landsting, regioner och kommuner. Försärkringskassans allra största samarbetsorganisation är arbetsförmedlingen. Försäkringskassan, (2013) Om Försäkringskassan
>http://www.forsakringskassan.se (2013-02-23)
Försäkringskassan står under statligt huvudmannaskap vilket innebär att den måste följa regleringsbrevet. I regleringsbrevet står regeringsbeslutet för gällande år för att styra myndighetens verksamhet. Regleringsbrevet anger de finansiella förutsättningarna för myndigheten och regeringens uppdrag och mål för
verksamheten, även krav på återrapportering finns med. Försäkringskassan, (2013) Om Försäkringskassan >http://www.forsakringskassan.se (2013-02-23)
1.1.2 Allmänt om Arbetsförmedlingen
Sveriges största organisation för förmedling av arbeten är Arbetsförmedlingen och deras viktigaste uppgift är att föra samman dem som söker jobb och dem som behöver anställa. Detta gör Arbetsförmedlingen genom att skapa mötesplatser för
arbetssökande och arbetsgivare vilket i sin tur syftar till en fungerande
arbetsmarknad. Myndigheten har många vägar till arbete men det är konjunkturen och situationen på arbetsmarknaden som är avgörande för behovet av vilka program Arbetsförmedlingen erbjuder men även hur de ska utformas. De största programmen är jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Syftet med Arbetsförmedlingen och dess arbete är erbjudandet av insatser till personer som inte varit på arbetsmarknaden under en längre tid och dessa insatser sker individuellt och kan innebära vägledning, utbildning, jobbsökaraktiviteter med coachning, stöd m.m. Detta för att individerna så fort som möjligt ska bli arbetande och egenförsörjande. Arbetsförmedlingen, (2013) Allmänt om oss >http://www.arbetsformedlingen.se (2013-02-23)
1.2 Samarbetets början
I föreliggande avsnitt kommer vi att beskriva det gemensamma arbetssättet, gemensam kartläggning ingående samt hur det startade. Informationen är hämtad från interna informationsmedelanden från myndigheterna Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Den ger således en bild av hur organisationerna beskriver sitt arbete.
Handlingsplansamverkan beskriver Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma samverkan kring olika målgrupper där ersättning från
Försäkringskassan ges. Myndigheterna har en gemensam struktur och planering kring samverkan sedan 2005. Det har också uppstått nya behov av samarbete när sjukförsäkringen förändrats. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198) Det är viktigt att individen får ett lämpligt, effektivt och snabbt stöd för att återfå sin arbetsförmåga. Detta ställer starka krav på fungerande samarbetsrutiner samt då tiden individen kan få ersättning för från sjukförsäkringen är begränsad. När individen behöver andra arbetsuppgifter för att kunna försörja sig kan man med hjälp av rehabiliteringskedjan tidigt ta tillvara på individens förmåga att arbeta samtidigt som även behov av anpassning och förändring uppmärksamas. Nya behov av samarbete har även skapats för personer med aktivitetsersättning eller sjukersättning efter regeländringar som gjorts de senaste åren.
Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
En gemensam viljeinriktning till regeringen om hur fler vägar tillbaka till
arbetsmarknaden för den enskilde kan skapas och utvecklas genom gemensamma insatser lämnades in i maj 2011 utav Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Under hösten 2011 och under år 2012 har ett utvecklingsarbete gemensamt bedrivits för att ta fram rutiner utifrån viljeritningens ambition och målsättning. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
1.3 Beskrivning av gemensam kartläggning
Gemensam kartläggning är en ny samarbetsmodell mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen som ska förstärka samarbetet mellan myndigheterna från och med den 1 februari 2012. Individer som har exempelvis tidsbegränsad
sjukersättning, aktivitetsstöd, aktivitetsersättning, sjukpenning eller
rehabiliteringsersättning kan bli aktuella för gemensam kartläggning. Ifall en individ är i behov av gemensamkartläggning kan bedömas utav både
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Samarbetsmodellen är inte kopplad till ersättning inom sjukförsäkringen. Individen har en nedsatt arbetsförmåga eller risk för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom samt är i behov av
rehabilitering för att behålla sin arbetsförmåga eller återfå den är
grundförutsättningen. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198) Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen träffar tillsammans individen och gemensam kartläggning består av ett eller flera möten. Vid behov kallas även aktörer så som vårdgivare, kommun eller arbetsgivare. Det är främst
avstämningsmöte som är aktuella. Informationen som redan finns i det aktuella ärendet hos respektive myndighet är vad kartläggningen utgår ifrån samt aktuella utredningar som pågår. Både ut ett arbetslivsinriktat perspektiv och ett
mediciniskt ska kartläggningen av individens förutsättning för arbete och behov av insatser vara. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Gemensam kartläggning sker vid första tillfället tidigare i sjukfallet och vänder sig till fler individer i kartläggande syfte. Samarbetsmodellen kan leda till en planläggning där fortsatt samarbete kring individen inte behövs samt till arbetsförberedande och arbetslivsinriktade insatser. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen kan initiera gemensam kartläggning. Den myndigheten som ser behov av gemensam kartläggning ska informera individen vad det innebär, kontakta den andra myndigheten, kallar andra aktörer samt bestämmer ett syfte med den försäkrade.
Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
1.3.1 Syftet med en gemensam kartläggning
Att båda myndigheternas kompetens används tidigt bidrar till att individerna som behöver insatser får rätt insats från rätt aktör i rätt tid. Detta är även syftet med gemensam kartläggning. Genom denna samarbetsmodell upptäcks även behov av parallella insatser för individen. Individen får genom gemensam kartläggning möjlighet att se helheten och på så sätt göra val som påverkar dennes egen framtid utifrån regelverket detta då både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ger stöd för rehabilitering och förändring samt information om regelverk.
Myndigheterna kan ta del av varandras information i ärendet när de tillsammans kartlägger situationen ifall individen medger till det och på så sätt slipper man göra om arbetet som redan är gjort och kan istället fokusera på att bygga vidare på helheten. Individen får i sådana fall en smidig övergång mellan myndigheterna. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
1.3.2 Mål med gemensam kartläggning
Det gemensamma projektets mål är att öka förutsättningarna för varje individ att finna hållbara lösningar för att återfå sin arbetsförmåga och ta tillvara sina förutsättningar till egen försörjning. Tillsammans med Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska individen komma fram till en enskild plan där det ska framgå vem som är ansvarig för vad samt vilka insatser som planeras.
Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Målgruppen är, som vi nämnt tidigare, individer med en nedsatt arbetsförmåga p.g.a. medicinska skäl eller de individer som riskerar en nedsatt arbetsförmåga och som därför kan komma att ha behov av Försäkringskassan och
Arbetsförmedlingens insatser. Insatser som erbjuds av dessa samarbetspartners är en tidig gemensam kartläggning där individers förutsättningar för arbete och behov av rehabilitering klargörs. Detta innefattar insatser som är
arbetslivsinriktade, men även då myndigheterna ger rådgivning till arbetsgivarna är en insats för att ge dem en möjlighet att fullgöra sitt rehabiliteringsansvar. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Insatserna som blir aktuella börjar ta vid först efter den gemensamma kartläggningen. Det kan även bli så att ytterligare samarbete efter den gemensamma kartläggningen inte blir aktuellt då individen bara behöver ha fortsatt kontakt med en av myndigheterna. En ny kartläggning eller ett uppföljningsmöte kan komma att bli aktuellt ifall någoting nytt inträffar som påverkar omständigheterna. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
1.3.3 Genomförande och dokumentation av gemensam kartläggning
Vid gemensam kartläggning är det viktigt att individen själv känner att den är delaktig samt får ta ansvar och planera olika insatser. Det är även viktigt att mötet karakteriseras av respekt mellan alla parter sinsemellan. Mötet inom gemensam kartläggning ska ha sin utgångspunkt i det syfte som tagits fram med individen och det är myndigheten som kallat till möte som ansvarar för att driva den gemensamma kartläggningen. Det är den gemensamma kompetensen som är betydelsefull och därav fyller andra medverkande på utifrån den huvudsakliga idén. Resultatet efter gemensam kartläggning ska dokumenteras där en
sammanfattning av en planering ska finnas med. I dokumentationen ska det även framgå ifall det finns ytterligare behov av att myndigheterna samarbetar kring insatserna samt syftet med insatserna och vem som har ansvar för att genomföra insatserna som planerats med individen. Informationsmeddelande, 2012-01-30, (IM2012:013)
När individen är överens med myndigheterna om vem som har ansvaret för att kalla till nästa möte ifall det blir aktuellt samt när ett ställningstagande om fortsatt samarbete mellan myndigheterna är gjorts betraktas gemensam kartläggning som avslutad. Informationsmeddelande, 2012-01-30, (IM2012:013)
Efter mötet inom gemensam kartläggning ska handläggarna från både
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen få tid för en gemensam reflektion. Detta bidrar till att handläggarna kan diskutera eventuella frågor eller funderingar. Det är viktigt att handläggarna inte talar emot varandra eller ifrågasätter varandras uppdrag. Informationsmeddelande, 2012-01-30, (IM2012:013)
1.3.4 Sammanfattning - Gemensam kartläggning
År 2012 kom Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen med en
överenskommelse som gjorde dem till viktiga samverkanspartners. De har många gemensamma projekt men det projekt vi valt att studera handlar om personer med sjukförsäkring som ska genomgå en gemensam kartläggning. Målet med den gemensamma kartläggningen är att projektet ska leda till att personer möjligen ska få ett arbete men kan också innebära att de ska återgå i arbete genom en ökad delaktighet hos individen. Dessa individer har en nedsatt arbetsförmåga och genom samverkansprojektet ska dessa få så tidiga insatser som möjligt från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Myndigheternas utgångspunkter för samarbetet är att insatserna ska utformas gemensamt med varje individ så att en förståelse skapas gällande varför insatserna görs och vad som gör dessa till meningsfulla. Samarbetet mellan dessa ska också
präglas av samförstånd, respekt och lyhördhet mellan aktörerna och ett stöd för individerna ska finnas under hela processen till arbetslivet. Projektet vänder sig till både arbetslösa men även till anställda. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
Målet med detta arbetssätt är att klargöra individens medicinska och
arbetslivsinriktade förutsättningar för inträde i arbetslivet eller återgång i arbete. Syftet är att använda båda myndigheternas kompetens tidigt, det vill säga med rätt insats, rätt aktör och rätt tid. Informationsmeddelande, 2011-12-20, (IM2011:198)
1.4 Problemformulering
Vårt arbete kommer att belysa samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan gällande deras gemensamma arbetssätt Gemensam kartläggning. Detta arbetssätt är en bra tanke när det gäller samverkan då individerna får hjälp av två stora myndigheter vilket i sin tur kan leda till en mindre risk för att dem ska hamna mellan stolarna.
Författaren Danermark (2000) tar i sin tidigare forskning upp att samverkan inte alltid behövs ses som främjande utan att det även kan skapa problem, detta då syftet egentligen borde vara att lösa problem inom exempelvis organisationer och myndigheter. Stor arbetsbelastning, otydliga mål, olika ekonomiska intressen samt oklar ansvarsfördelning är enligt författaren (a.a.) några faktorer som kan försvåra samverkan. Samtidigt som han skriver om hur samverkan kan påverkas till det negativa skriver författaren (a.a.) vidare att det även finns förutsättningar för god samverkan. Detta lyfter han fram i sin tidigare forskning och några av dessa faktorer är kunskap- och förklaringsmodeller, organisatoriska förhållanden och regelverk.
Vi har genom detta examensarbete fått en djupare inblick i vad samverkan
egentligen är inom dessa två myndigheter. Vi har med detta arbete fått chansen att se hur teorin avspeglar sig i praktiken med hjälp av våra frågeställningar.
1.5 Syfte
Syftet med vår studie är att studera handläggares upplevelser och erfarenheter kring samverkan med arbetssättet Gemensam kartläggning och belysa detta.
1.6 Frågeställning
1. Hur ser samverkan gällande gemensam kartläggning ut mellan myndigheterna i praktiken?
2. Vad upplevs som problematiskt vid denna samverkan? 3. Vad främjar en bra samverkan?
2. TIDIGARE FORSKNING
2.1 Inledning
I föreliggande kapitel kommer vi att presentera en del av den tidigare forskning som gjorts kring samverkan som vi finner intressant att ta med gällande vårt examensarbete. Vi har valt att strukturera kapitlet på så sätt att inledningsvis beskrivs samverkan generellt och därefter behandlas olika faktorer som kan påverka samverkan både i positiv respektive negativ riktning.
Vårt sökande efter tidigare forskning gjordes via Malmö högskolas bibliotek, Internet Explorer, Nationalencyklopedin samt med hjälp utav en bibliotekarie. Generellt finns det mycket fakta om samverkan men vi har då valt att koncentrera oss på samverkan mellan offentliga myndigheter.
I vår litteratursökning efter material till tidigare forskning har vi sökt efter nyckelord som ska anpassas till vårt huvudämne samverkan. Sökord som vi använde oss av är: samverkan, samverkan mellan offentliga myndigheter,
samverkan i kommuner, samverkan som arbetsform, samverkan mellan team samt samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Utifrån dessa sökord fann vi relevanta böcker, avhandlingar och artiklar.
2.2 Samverkan generellt
Under senare tid har samverkan mellan myndigheter blivit mer vanligt
förekommande. Författaren Mallander (1996) belyser att organisationer av skilda skäl och i växande omfattning är tvungna att samarbeta med varandra vilket är en följd av en ökning av samhällets specialisering och differentiering. Han skriver också vidare om debatten som ägde rum under 1960- och 1970 talet vilken fokuserade på samverkan gällande interaktionen mellan primärvården och socialtjänsten. Debatten handlade om de olika lagarna som fanns. Redan då, år 1982, föreskrevs samverkan inom socialtjänstlagen. Lagen föreskrev att
samverkan mellan andra myndigheter och socialtjänsten borde komma till stånd, (SOU 1994:139).
"Behovet av samverkan uppstår i gränssituationer där det råder oklarhet om vilken profession som har rätt eller skyldighet att handla" skriver Socialstyrelsen (2004, s.27). Vidare skrivs det att konsekvensen för detta oftast blir att folk "faller mellan stolarna" och att gapet kan bli större vid tider av ansträngd ekonomi. Detta kan då vara en bakomliggande orsak till varför behovet av samverkan mellan
myndigheter är stor. Andra saker som kan kräva samordna insatser kan vara sammansatta problem som exempelvis psykosociala problem. Socialstyrelsen (2004) belyser också vad som kan vara avgörande för ett bra resultat. Det är helheten som bildas när samverkan kommer till stånd, som det skrivs om vilket också ses som något positivt från olika perspektiv. När det gäller samverkans goda effekter finns det inget så kallat forskningsstöd, men de flesta professionella har en utbredd uppfattning om effekterna är positiva, när samverkan fungerar som det ska. Ett problem som ses hos socialstyrelsen i detta sammanhang handlar om att många samverkansmodeller prövas. Detta sker ofta med statliga projektledare och prövas i tillfälliga projektformer vilket oftast resulterar i att målen inte nås. I de fall där det gått bra för dessa projekt så har projekten endast "överlevt" under en viss tid, (Socialstyrelsen, 2004).
På senare delen av 1900-talet var det relativt ovanligt med studier kring
samverkan och p.g.a. detta var den teoretiska förankringen vag och erfarenheter från enskilda individer var det som hänvisades, Danermark & Kullberg (1999). Sociologen Danermark (2000) skriver om samverkan där mötet mellan människor är utgångspunkten för samverkan. Samverkan kan vara en stärkande och lärorik utveckling ifall de rätta utgångspunkterna skapats från början.
2.3 Faktorer som påverkar samverkan
Det finns inte tillräckligt med forskning kring samverkan samt råder det även en brist på samverkans effekter. Författarna Danermark & Kullberg (1999) menar vidare att det saknas forskning och studier som kritiskt analyserar samverkan. Enligt författarna är samverkan en arbetsform som i dagens välfärdsstat inte går att undvika. Trots den otillräckliga forskningen har författarna (a.a.) funnit en del fakta sina studier om faktorer som påverkar samverkan då en jämförelse gjordes mellan myndigheterna Försäkringskassan, en psykiatrisk klinik och socialtjänsten. Faktorerna som Danermark (2000) valt att fokusera ligger på den organisatoriska nivån och är tagna från tidigare rapporter och andras forskning. Några av de faktorerna författaren (a.a.) belyser och som påverkar samverkan är ekonomin, olika lagstiftning, olika kunskapstraditioner och professionella mål, hög personalomsättning, hög arbetsbelastning, oklar ansvarsfördelning,
organisatoriska strukturer som skiljer sig åt m.m. Danermark (2000) tar även upp några framgångsfaktorer där b.la. att verksamheterna sitter i samma hus, att myndigheterna har en gemensam utbildning och att samarbetet sker på alla nivåer. Man ska undvika att enbart se om projektet uppnått sina mål eller inte. Vad som ökar förutsättningarna för att förstå samverkan och samtidigt dra nytta av den är att man som enskild individ ser samverkan som en process och där är det viktigt att man vet sin roll i projektet (a.a.)
Eftersom välfärdsstaten blivit decentraliserad av beslutsbefogenheter samt blir allt mer reglerad genom lagstiftning har välfärdstaten erfarit stora förändringar vilket påverkar samverkan då nya arbetsformer kommer fram utifrån processerna om förändring som sedan summeras till begreppet samverkan. Författarna Danermark & Kullberg (1999) skriver att verksamheter kan komma att tvingas samverka för att överleva då en aktör från en verksamhet övertar en annan aktörs
arbetsuppgifter då det sker en renodling av verksamheter där arbetsuppgifterna överförs från en verksamhet till en annan.
Författaren Sandberg (2006) lyfter även han upp yttre faktorer så som resurser, uppsatta mål, tid och klienter samt inre faktorer så som tankar, känslor, fördomar, attityder och inarbetade arbetsmönster som nödvändiga faktorer för att kunna hantera och förstå organisatoriska processer. Även omvärlden är nödvändig att titta på för att förståelsen ska bli bättre. Faktorer som påverkar teamet samt fokus på hälsa i teamarbete och arbetsklimat inriktar författaren Sandberg (2006) sig på. Han skriver vidare att processerna i team påverkas även av utbildning hos
teamdeltagarna, verksamhetsstrukturen, legitimation och lagstiftning.
Kärnprocesserna bildas i samband med uppgiften teamet har när de börjar arbeta. Dessa processer finns i alla verksamheter. Ett sämre resultat uppnås i teamet ifall teamdeltagarna inte har tillräckligt med tid för att hantera arbetsuppgifterna.
2.3.1 Hinder för samverkan
De involverade i samverkan är inte alltid kvalificerade för den nya planeringen och ledningen som kan bli aktuell i verksamheten vid samarbete. Detta främst då samverkan inte riktigt hittat sin plats då vi befinner oss i en ständig process av förändringar, (Danermark, 2000).
Samverkan kan skapa problem och inte alltid lösa problem även om det är samverkans syfte. Samverkan kan hämmas av dålig samordning, olika
ekonomiska intressen, ansvarsfördelning som är oklar, mål som inte är tydliga samt arbetsbelastning som är för stor.
Författaren Danermark (2000) lyfter upp ledningsfunktionen som en förorsakande faktor till problem med samverkan då den ibland är obefintlig. Enligt författaren (a.a.) kan ledningens missuppfattningar vara en följd av detta då ledningen endast utformar samverkansuppgiften och anser att gruppen därefter sköter sig själv. Vidare skriver författaren (a.a.) att det även kan ha att göra med olika
prioriteringar samt tidsbrist.
När beslut i en samverkansgrupp ska fattas som är gemensamma för alla kan det uppstå svårigheter enligt författaren Danermark (2000). Dem anställda i en verksamhet är en del av en organisatorisk struktur då de tillhör organisationen. Beslutsbefogenheter ligger inte på samma nivå i olika organisationer. I en hierakriks organisation fattas beslut ”högst” upp medan beslutsbefogenheter överlåts längre ut i organisationen i en platt organisation. Eftersom alla har olika befogenheter i beslutsfattande kan det vara svårt för samverkansgruppen att fatta gemensamma beslut. Detta då gruppen består av både dem som måste konsultera sin chef innan beslut fattas samt av dem som direkt själva kan ta egna beslut. Samverkan påverkas utav detta då obalans uppstår. Samverkan får ramar av dem organisatoriska förhållanden men även av organisationstillhörighet då det är dessa faktorer som har stor betydelse, (Danermark, 2000).
Politiska regelverk och beslut är ytterligare några faktorer som påverkar
organisationers samverkan detta då lagstiftningar som regeringen och riksdagen åstadkommit måste följas av organisationer. På så sätt ger mindre politisk styrning större förutsättningar till samverkan vilket gör det lättare att samarbete i projekt. Samverkan kan även försvåras av exempelvis fackliga avtal samt andra
förordningar och inte bara utav lagstiftningar, (Danermark, 2000).
Professionella gränser där aktörer från olika professioner ska samverka kan försöka försvara unikheten från sin profession vilket leder till att hinder för samverkan uppstår.
2.3.2 Förutsättningar för samverkan
Sociologen Danermark (2000) lyfter fram tre centrala faktorer som är förutsättningar för god samverkan. Den första faktorn är kunskaps- och
förklaringsmodeller som innebär att lösningar till problem varierar då parterna som samverkar har olika utbildningsbakgrunder och därför även har olika uppfattningar. Organisatoriska förhållanden är den andra faktorn som författaren (a.a.) lyfter upp. Detta innebär att samverkan sker mellan och under samma organisation fast med aktörer från olika organisationer. Den tredje och sista faktorn som författaren (a.a.) tar upp är regelverk som styr verksamheten där de informella- och formella reglerna finns.
Danermark (2000) menar att olikheter ibland kan hjälpa till att utveckla
samverkan och behöver inte bara ses som hinder. Det är därför Danermark (2000) menar att det är viktigt att olikheterna lyfts fram och diskuteras.
Danermark (2000) lyfter även fram några förutsättningar för god samverkan som sammanfattas i nedanstående punkter.
Att samverkan har en klar och tydlig ledning
Att samverkan har ett klart uttalat mål
Att tillräckliga resurser ställs till förfogande
Att skillnaderna mellan de samverkande avseende synsätt, organisation och regelverk identifierats
Att hindrande skillnader undanröjt eller om detta inte går, sätt att hantera dem utvecklats
(Danermark, 2000, s. 47) Varför man ska samarbeta enligt författaren Hjortsjö (2006) är för att det
uppmanas i lagar och förordningar exempelvis inom SoL och HSL. Ett samarbete ska ses som något man strävar efter och detta signalerar departementet och skilda myndigheter. Ett samarbete ska även ses som en förutsättning när det gäller samarbetet mellan professioner och organisationer eftersom man då strävar efter en helhetssyn som man finner i mötet mellan brukare och professionella. Med andra ord så innebär insatserna man strävar efter att utforma dessa utifrån individers behov utifrån det sociala sammanhanget.
2.4 Sammanfattning av tidigare forskning
Vi har i tidigare avsnitt utgått från författarna Danermark och Kullberg
(1999,2000), Mallander (1996), Hjortsjö (2006) samt Sandberg (2006) och tagit upp det som enligt oss är relevant tidigare forskning utifrån våra frågeställningar. Vi har inriktat oss på vad egentligen samverkan är för något, hur den beskrivs samt vilka förutsättningar och hinder som kan medfölja av samverkan.
Författarna vi valt att använda oss av i tidigare avsnitt har skilda tolkningar när det gäller olika faktorer som påverkar samverkan. Författarna Danermark & Kullberg (1999) hävdar att forskning saknas som kritiskt analyserar samverkan men att de ändå funnit faktorer som påverkar samverkan. Författaren Danermark (2000) belyser faktorer som ligger på den organisatoriska nivån medan författaren Sandberg (2006) tar upp de yttre faktorerna som påverkar samverkan men även faktorer som påverkar teamet i sig.
Hinder och förutsättningar för samverkan tas också upp av författaren Danermark (2000). Han belyser olika faktorer som kan bli ett hinder för samverkan och dessa kan vara allt från beslut från ledningen och ledningens befogenheter till politiska regelverk. Författaren (a.a.) tar även upp tre centrala faktorer som är
2.5 Examensarbetets bidrag
Vårt arbete kommer bidra till att vi får en djupare inblick i vad samverkan är och vad samverkan egentligen handlar om. Förutsättningar och hinder för samverkan kommer vi även få en djupare inblick i. Vi utgår från två myndigheter,
Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen där deras gemensamma arbetssätt gemensam kartläggning är i fokus. Detta för att vi finner samverkan som något viktigt och som är en viktig del inom det sociala arbetet. Det är också ett begrepp som används mycket samtidigt som det kan ha flera innebörder. Det blir då intressant att studera detta ämne men även för att det finns utvecklingspotential. Då vi tidigare har haft kontakt med Försäkringskassan, gällande vårt tidigare fördjupningsarbete, valde vi denna myndighet men även då Försäkringskassan har flera olika samarbetspartners.
3. TEORIER
I följande text sammanfattar vi olika teorier som vi anser är relevanta för vårt examensarbete. Först kommer vi att redogöra för olika definitioner av samverkan sedan redogör vi de olika delarna som ingår i Fridolfs modell och därefter
kommer vi beskriva New public management samt ANT som står för aktörsnätverk – som också är en möjlig samverkansteori.
Inom Fridolfs modell har samarbete en omfattning och det som kan leda till en samsyn är samarbetsklimatet och ett djup. Ledarskapet har också en betydande roll på samverkansnivån medan man fokuserar på politikernas och chefernas legitimitet vid samordning. När det gäller New public management kommer tre grundtankar att belysas - målstyrning, ledarskap samt konkurrensutsättning, men även andra viktiga begrepp. Vid samverkansteorin ANT belyses fyra olika aktiviteter vilka är problematisering, intressering, enrollering samt mobilisering. Det bör påpekas att det ibland kan uppstå begreppsförvirring då ord som
samordning, samverkan och samarbete används synonymt. Detta då olika författare använder olika ordval.
3.1 Definitioner av samverkan
Den vanligaste definitionen av samverkan enligt författarna Danermark (2000) är ett gemensamt handlande för att ett gemensamt mål ska nås. Samverkan kan också ses som en process där samsyn och dialog finns på fleras plan. En liknande
definition av ordet samverkan ses i Nationalencyklopedin och lyder följande ”-Ett gemensamt handlande för visst syfte” (NE 2013-02-11).
Samverkan kan definieras på många olika sätt och har tidigare använts av flera forskare från Sverige vilka baseras på Claes-Göran Westrins (1986) artikel ”Social och medicinsk samverkan − begrepp och betingelser”. Beroende på hur verksamheterna byggs upp så delar Westrin (1986) upp samverkan/samarbete i fyra olika kategorier:
Kollaboration eller samverkan. Samverkan mellan myndigheter sker i vissa former och kring specifika frågor. Varje enhet som samverkar har i praktiken sitt eget ansvarsområde men det som är i fokus är det integrativa samarbetet som berör enskilda klienter/patienter eller, som vi nämnt ovan, vissa specifika frågor. Det finns en återföring av överenskommelser hos de ingående enheterna och gemensamt behandlas problemen.
Koordination eller samordning. För att uppnå bästa resultat används denna arbetsform där olika myndigheter adderas till varandra.
Konsultation. Innebörden av denna definition innebär att tillfälliga insatser görs i en annan myndighet än ens egen. I praktiken innebär detta att exempelvis en handläggare från Försäkringskassan gör tillfälliga insatser i Arbetsförmedlingen.
Integration eller sammansmältning. Detta innebär att alla/de flesta arbetsuppgifterna blir gemensamma efter att två eller flera myndigheter slås samman.
Författaren Westrin (1986) belyser att gemensamma utgångspunkter och
referensramar är det som ett lyckat samverkansprojekt baseras på och att det som noga behöver diskuteras är målen, förhållningssätten och principerna samt att förutsättningar som är resursmässiga och organisatoriska bör finnas när det gäller samverkan. Det som också är något centralt i denna fråga enligt författaren (a.a.) är att personalen på myndigheterna/i verksamheterna ska vara involverade och motiverade till samverkan.
När det handlar om samverkan belyser författarna Danermark & Kullberg (1999) att tre skilda tolkningar öppnas upp och dessa beror på i vilka verksamheter samverkan ska ske, vilken definiton samverkan har och vad samverkan förväntas ge för resultat. När det gäller vilka aktiviteter som räknas till
samverkansaktiviteter, eller förståelsen för vad sameverkan är eller vilka resultat eller effekter som samverkan ska leda till så finns det inget gemensamt eller allmänt vedertagande.
Sociologen Danermark (2000) tar i sin bok Samverkan – himmel eller helvete? också upp vad samverkan är och fyra olika nivåer kan urskiljas på hur samverkan kan organiseras. Författaren (a.a.) ser samverkan som handlingar, vilka är
medvetna och målinriktade, där man tillsammans i en avgränsad grupp definierar ett syfte och problem. Den första och lägsta nivån författaren (a.a.) tar upp innefattar att ”svåra fall” kan lösas genom att olika professioner från olika myndigheter samråder. Andra nivån författaren (a.a.) tar upp innebär att
effektivitet och det bästa möjliga resultatet uppnås genom ett strukturerat sätt där myndigheterna slås samman. Den tredje nivån av samverkan handlar om att ett gemensamt arbetssätt och nya arbetsformer ska bildas utifrån specifika frågor och den sista nivån som även är det mest ambitiösa innebär, som Westrin (1986) även skriver i sin artikel, att två eller flera verksamheter/myndigheter slås samman. En annan som definierar samverkan är författaren Fridolf (2004) som belyser att samordning kan framställas på olika sätt beroende på samverkan och dess form. Samordning kan beskrivas utifrån graden av överlappning mellan verksamheter vilket gör samordning till ett organisatoriskt begrepp.
Fridolf (2004) lyfter fram olika begrepp som definierar samverkan:
Samexistens – Ett organisatoriskt fenomen. Verksamheterna är medvetna om
varandra men väljer att inte komma nära varandra. Detta innebär att
verksamheterna inte tar hänsyn till varandras agerande trots att de känner till varandra, vilket gör detta till den första graden av överlappning.
Samverkan - Ett organisatoriskt fenomen. Här finns verksamheternas egna mål
kvar trots att verksamheterna börjat samverka och även gränser mellan aktörerna är kvar. Detta är den andra graden av överlappning.
Samordning - Ett organisatoriskt fenomen. Tredje graden av överlappning som
innebär att aktörerna utför sina uppgifter tillsammans efter att man tillsammans skapat ett arrangemang. Här är det viktigt att mål och normer har färdigställts tillsammans för att det ska fungera.
Samarbeta - Ett organisatoriskt och ett medmänskligt fenomen. Fjärde graden av
vilket innebär att dem enskilda anställda har en inverkan på samarbetet. Samarbete kräver förändring och tar tid därför är det viktigt att man har gemensamma mål. När olika verksamheter ska samarbete blir även
individrelationerna inflytelserika då det är viktigt att individerna kan diskutera med varandra samt ifrågasätta varandras åsikter och tankar. Samarbetat börjar oftast med att behov av kunskapsutbyte och samarbete kommer till kännedom. I praktiken kan man sedan arbeta tillsammans för att på bästa möjliga sätt hjälpa klienten samtidigt som man tar vara på varandras kompetenser.
Samsyn - Ett medmänskligt fenomen. Detta innebär att en gemensam syn samt
uppfattning finns på exempelvis samhällets insatser. Ett gemensamt lärande kan bidra till fördjupat samarbete där även samsyn utvecklas samt som attityder och värderingar påverkas. Detta är den högsta graden av överlappning.
Författaren Hjortsjö (2006) tar upp det värdeladdade ordet samverkan som något positivt när det gäller svenskt välfärdsarbete. För att hjälpa människor med kombinerade problem behövs ett samarbete mellan olika yrkesverksamma. Författaren skriver vidare att en stor vardagskunskap om samarbete och samverkan finns idag men att kunskapen präglas av ett okritiskt accepterande gällande fördelarna. Detta fastän att verksamheter visar att resultaten inte alltid blir som förväntat. Hjortsjö menar vidare att ett bättre resursutnyttjande
åstadkoms vilket också är ett vanligt antagande. Ett samarbete enligt författaren ses som värdefullt, nödvändigt och nyskapande.
Enligt författaren Hjortsjö (2006) är definitionen av samarbete något som ligger i ordets uppbyggnad, det vill säga något som utövas av två eller flera tillsammans. Samtidigt anser hon att de väletablerade begreppen, samarbete och samverkan, är dåligt definierade i allmänhet. Författaren skriver vidare att ett samarbete handlar om mer än vad enskilda aktörer ska ha uppnått var för sig vilket också kan leda till en synenergieffekt vilket är en form av gränsöverskridande arbete. Olika individer eller verksamheter kan vända sig till varandra genom att samarbeta och detta i konkreta arbetsuppgifter, handlingar och utbyte av information. Vidare tar Hjortsjö upp att syftet med samarbete är, ur ett perspektiv som de samarbetade parterna har, något som utifrån en vinning för en tredje part är en utgångspunkt. Utifrån Westrins (1986) modell har författaren Hjortsjö (2006) valt att definiera samarbete/samverkan i fem punkter. Denna definition kan liknas vid Westrins (1986) modell om samverkan/samarbete. Det som skiljs åt är att Hjortsjö (2006) tagit upp ytterligare en punkt som är nollstadium:
Nollstadium: Är en inbillad uppfattning om att samarbete sker inom organisationen när ett egentligt samarbete inte existerar.
3.2 Anledningar till samverkan
Författaren Marie Fridolf (2004) tar i sin skrift upp fyra olika anledningar till varför man bör samverka vilka koncentreras på de enskilda individerna. Den första anledningen hon tar upp är att verksamheterna blir sammanlänkande och den andra anledningen som hon belyser handlar om maktfördelning dvs. att individer får en stärkt makt över sitt eget liv då de på ett bättre sätt genom en samverkan kan se över hur fördelingen av resurser i samhället görs.
Kompetensutvecklingen samt nya arbetsmetoders utveckling är den tredje anledningen vilket bidrar till individers möjligheter för ökat stöd. Den fjärde och
sista anledningen författaren (a.a.) belyser handlar om att man genom en
samverkan kan förändra en verksamhets styrning, vilket dagens samhälle kräver för att finna nutida och fungerande sätt att arbeta på.
Fridolf (2004) anser vidare att samhällets olika resurser bör mobiliseras och att ett samarbete kring enskilda individer bör finnas för att en förändring ska kunna skapas. Hon anser att det är ytterst viktigt att organisera sin
verksamhet/myndighet utefter personers behov så att de får den bästa och tänkbara hjälp de behöver. Genom information om resurserna i samhället, stöd och sitt eget nätverk kan personernas behov tillgodoses. För att detta ska kunna fungera krävs givna mål och en organiserad struktur. Författaren (a.a.) belyser att detta arbetssätt inte är vanligt förekommande trots att goda resultat för den enskilda individen samt för samhällsekonomin uppvisas. Men för att detta ska kunna genomföras skriver författaren (a.a.) att ett gemensamt ansvar mellan myndigheter krävs, vilket ska vara tydligt, samt en arbetsplats som är gemensam där insatser kan samordnas. För att detta ska kunna lyckas krävs det en
finansiering vilket de lokala aktörerna måste komma överrens om. Ett hinder enligt Fridolf (a.a.) som försvårar ett fungerande samarbete är bl.a. en uppdelad ekonomi samt olika lagar.
Genom en gemensam grundsyn skriver författaren Apelgren (2004) framkommer en lyckad integration. Att ta bort skillnaderna är inte målet för detta utan det krävs att ett förtydligande görs av exempelvis myndigheters särskiljande drag. Detta då kompletteringen av varandras yrkeskategorier görs. Det krävs då att
myndigheterna ska kunna reflektera och kommunicera kring deras gemensamma uppdrag för att integrationen ska vara möjlig. Detta medför att deras respektive roller träder fram men även förväntningarna på samverkan. För att få en
fungerande samverkan krävs det viktiga element såsom fortbildning, utbildning, språkliggörande av begrepp, erfarenhet samt krävs det tillit till gruppen, (Apelgren 2004, Åberg 1999).
3.2.1 Olika samverkanssätt
Samarbetets omfattning: Det finns tre olika sätt att samarbeta på enligt författaren
Fridolf och det första sättet innebär att professionella på eget initiativ samarbetar för att enskilda personer ska få hjälp. Det andra sättet handlar om att en
kartläggning av behov hos grupper görs genom en bildning av sammanslutningar. Det tredje och sista sättet handlar om att arbetsgrupper bildas som tillsammans arbetar med att finna gemensamma lösningar. Dessa samarbeten kan bedrivas i projektform och kritiska samt positiva röster kring detta finns. Det positiva med denna projektform är att det ses som en friare form att arbeta i och det kritiska är motsatsen dvs. att formen anses isolera de professionella från sitt arbete. Till följd av detta blir det då svårt, desto längre tid projektet håller på, att implementera projektet i den ordinarie verksamheten. När det handlar om omfattningen på samarbetet, dvs. antalet aktiviteter, så nämns inte resultatet som uppnåtts eller kvalitén.
Samarbetsklimat: Hur samarbetet blir mellan olika professionella skriver
författaren Fridolf (2004) att det beror på samarbetsklimatet som råder. Legitimitet för samverkan från chefer och politiker är något som kan påverka arbetsklimatet men även inställningen till samarbetet som den enskilde individen har. För att den enskilde ska kunna ge kontinuitet så krävs det en strategi och målmedvetenhet i arbetet. Inget tvång angående ett samarbete bör finnas utan en
stark vilja måste ligga till grund. Ett samarbete ska leda till att aktörerna ser ett värde med arbetsformen.
Samsyn utvecklas ur ett djupt samarbete: Vidare skriver författaren Fridolf att det
som ligger till grund för ett bra samarbete är bra relationer mellan de olika aktörerna samt, som vi nämnt ovan, att ett samarbete utgår från att aktörerna ser ett värde i arbetsformen. Författaren skriver också att risken finns att man känner sig hotad av andra aktörer då man inte får lär känna varandra i gruppen, inte får förtroende för varandra eller om ingen tillit finns. Det är dessa saker som egentligen krävs för ett bra fungerande samarbete enligt författaren. Enligt erfarenheter finns det faktorer som berikar samarbetet och olikheterna hos de olika professionerna är en faktor. Andra faktorer är olika specifika kunskaper som individer kan bidra till, att man kan se helheten samt att man kan lära av varandras kompetenser. Det som man måste fokusera på mest är att ge kommunikationen och dialogen en stor plats skriver författaren Fridolf eftersom varje individ måste börja se saker ur andras perspektiv. Enligt författaren Fridolf så har samsyn uppnåtts genom att samarbetet blivit en naturlig del i arbetet och tankarna kring samverkan slutat dyka upp. Detta kan då leda till att de inblandade aktörerna kan skapa ny kunskap tillsammans.
Samverkan: Ledarskap och legitimitet: För att få ett fungerande samverkan att fortgå måste man ha i baktanke att det inte är helt oproblematiskt med ett
gränsöverskridande samarbete. Enligt författaren Fridolf är ett stöd från politiker och chefer viktigt eftersom det är dem som stimulerar till samarbetet och
synliggör för vad som äger rum. Många chefer kan hamna i lojalitetskonflikt mellan sin organisation och det gränsöverskridande arbetet visar erfarenheterna och detta eftersom huvudmännen ställer krav. För hur chefer ska förhålla sig till samarbete finns det inte idag några rättssnören eller bestämmelser. De
organisationer som har ett utvecklat arbete på ledningsnivå dvs. en specifik struktur för ett samarbete visar att en minskad sårbarhet finns och där fortlöper arbetet fastän cheferna slutat och detta har då inte enbart berott på intresset och engagemanget hos de professionella.
Samordning: Resurser och politik: Genom politisk samordning vet man hur resurser ska fördelas och vilka grupper i samhället som ska prioriteras. Detta innebär då att genom en samordning kan olika politikerområden omfördela resurser där behoven är som störst. Ett gemensamt ansvar för ekonomin oh som fördelas mellan verksamheterna kallas finansiell samordning, (Fridolf, 2004).
3.3 Grundtankar inom New public management
Vi kommer i föreliggande text förklara vilka som är grundstenarna inom denna teori och vad som är tanken och den generella effekten av dessa tankar inom verksamheterna. Inom denna teori så är grundstenarna och dess tankar kring teorin det som är det viktigaste och som alltid används då man använder sig utav New public management.
När den offentliga sektorn införde varierande management idéer omvandlades dessa utifrån det uppdrag man hade inom sin organisation inom kommunal verksamhet. Idéerna som var anpassade har i efterhand fått benämningen New public management, (Almqvist, 2006).
Som vi nämnt ovan och som författaren Almqvist (2006) också nämner så är New public management byggt av idéer. Dessa idéer kommer från de privata företagens sätt att driva sina organisationer. Teorin New public management bygger på tre olika grundidéer som grundar sig i tankar kring hur målen ska styra en
verksamhet, tankar om ledarskap samt om att konkurrensutsätta verksamheterna (a.a.).
3.2.1 Målstyrning
En del av det som man inom New public management kallar för styrning och kontroll kalls målstyrning och är en stor del i detta tänkande. Detta tänkande innebär i största grad om att inom verksamheten ökar effektiviteten. Genom en målformulering och genom olika utvärderingar, som är oerhört viktiga, når man en ökad effektivitet. Kontroll av själva processen inom verksamheten användes i högre grad förr vilket idag decentraliserats ut till medarbetarna. Det som är i fokus hos ledarna är att målen inom verksamheten ska vara uppfyllda och ansvaret hur man ska gå tillväga läggs på medarbetarna, Almqvist (2006). Man kan också dra paralleller till det som blivit allt populärare inom kommunerna, dvs. till
målstyrningsdokumenten. Det som är i störst fokus är att nå målen men även mätinstrumentet som visar vilken effektivitet som finns inom verksamheten. Större och fler generella mål för verksamheterna ges av politikerna idag och detta är en del av det som benämns som New public management tänkande,
(Christensen m fl., 2004).
3.3.2 Ledarskap
Rollen som ledare inom den offentliga sektorn har förändrats i och med intåget av New public management tänkandets. Idag handlar det mer om rena
ledarskapsegenskaper jämfört med förr då en god kunskap kring området var en viktig beståndsdel. Denna goda kunskap skulle vara anpassad efter vilka man skulle leda och hur man då skulle fördela arbetet, (Christensen m fl., 2004). Kompetensen hos medarbetarna blir viktigare då verksamheterna decentraliserats eftersom delegeringar på ansvarsområdena görs till de som arbetar med sakfrågan. Viktiga egenskaper som man bör inneha som ledare är enligt författarna
Christensen m fl., (2004) att man ska kunna delegera uppgifter, visa ett tydligt övergripande ledarskap samt motivera sina medarbetare.
Idag ser man till organisationens strategi, vision och mål som ledande styrprocess vilket har varit en lång resa som startade från de tidigare hierarkiska
organisationerna till horisontella organisationer. En av de viktigaste hörnstenarna enligt förespråkarna är ledarskapet, (Almqvist, 2006).
3.3.3 Konkurrensutsättning
Att ändra fokus så att offentlig verksamhet även ska kunna utföras av privata utförare och inte enbart av kommun och landsting handlar New public management om. Genom denna metod skapar man en möjlighet till
effektiviseringen inom organisationen samtidigt som en ökad konkurrens träder fram, (Almqvist, 2006).
En av grunderna till att konkurrensutsättningen ses som ett bra alternativ för den offentliga sektorn är att det inte krävs många olika aktörer för att öka
konkurrensen. Detta då kommun och landsting automatiskt måste se över den organisation som visar intresset för att driva verksamheten samt se över
leda till att en ännu högre effektivitet inom verksamheten görs utav den redan befintliga utföraren, (Almqvist, 2006).
3.4 Fler viktiga begrepp inom New public management
Inom New public management teorin finns det fler begrepp än de hörnstenar som vi tog upp tidigare. Dessa kommer vi kortfattat att beskriva eftersom de ses som viktiga begrepp och dessa handlar om mål, kvalitet, effektivitet samt
kundorientering.
3.4.1 Mål
Inom offentliga organisationer är mål oftast centrala riktlinjer för hur man ska styra organisationer och är en av grundtankarna. Det finns oftast lagar och styrdokument som organisationer rättar sig efter. Ett sätt att uppfylla de krav verksamheterna har på sig från regelverket är genom målformuleringarna, (Christensen m fl., 2004).
3.4.2 Kvalitet
All offentlig verksamhet som läggs på entreprenad måste styras strikt av avtal när det gäller tänkandet inom New public management. Avtalen måste innehålla allt som står i lagen då kommunerna ska kunna vara säkra på att kraven som står i lagen uppfylls gällande kommunens ansvar. Många gånger när det gäller detta stadie skriver författaren Almqvist (2006) att det hade varit bättre med ett avtal som visar vilka mål kommunen eller uppdragsgivaren vill se. Sedan väljer utföraren själv hur man ska uppnå dessa mål utifrån dem och deras organisation.
3.4.3 Effektivitet
Med hög effektivitet inom New public management handlar det om att få rätt resultat till lägsta möjliga kostnad, Borg (1996). Eftersom mätningen av effektivitet är oerhört viktig inom offentlig sektor så måste man omförvandla subjektiv upplevd kvalitet till kronor. Detta ställer då höga krav på de
mätinstrument verksamheterna använder sig utav, Häggroth (1991). Med tanke på detta är alltså inte lägsta möjliga kostnad en uppenbar garanti för hög effektivitet. Man måste även, enligt Borg (1996) tänka på att kvaliteten också måste vara hög för att kunna uppnå högsta effektivitet. En kombination av kvalitet, kostnad och mest angelägna mål är tre viktiga komponenter som krävs för att all offentlig verksamhet ska kunna uppnå en hög effektivitet (a.a.).
3.4.4 Kundorientering
Kundorientering är ett centralt begrepp inom New Public Management.
Verksamheten ska utgå från kundens önskemål och behov. I ideologin ligger att ”kunden skall vara kung”. Kund begreppet relaterar således till en
marknadsorienterad ideologi, (Hasselbladh, Bejerot & Gustafsson, 2008).
3.5 ANT – en möjlig samverkansteori
ANT står för aktörsnätverk som har som utgångspunkt analyser där gränserna inte är bestämda på förhand. Denna ansats bekräftar innebörden av objekt i
organisering. ANT handlar inte bara om sociala relationer utan om studier av förbindelser mellan enheter. Enheterna består av objekt, människor, olika koncept och idéer, (Lindberg, 2009).
Aktant är ett begrepp som används inom ANT och innebär någon som kan göra något eller något man kan göra något i förhållande till. Begreppet förtydligar att ANT inte bara handlar om relationer mellan människor. Aktanter kan även bli aktörer då dem förbinder bundsförvanter till sig, lyckas med sina handlingar och utför någoting aktivt. Det innebär att en aktant genom handling tillsammans med andra skapar en aktörs identitet. Makroaktörer är nästa grupp som kan bildas inom ANT och det sker när aktörerna har anslutits till relativit stabila nätverk som gör sig hörda. Utåt uppfattas makroaktörerna att de står för samma sak då dem talar med en röst då dem har passat ihop sina intressen men inom nätverket behöver dem inte vara en likformig grupp som är överens. Organisationer eller olika intressegrupper i samhället som driver en gemensam fråga är ett exempel på makroaktörer då dem har tydliga gränser och framställs som stabila enheter. ANT ansatsen bygger på uttrycket ”Ensam är inte stark. Ansatsen lägger vikt vid människor och objekt som är olika enheter samt deras förbindelser och
beroendeförhållanden mellan varandra. Med hjälp av ANT-ansatsen kan man studera hur olika beroendeförhållanden och förbindelser uppstår samt hur makroaktörer blir till, (Lindberg, 2009).
Utan hjälp av varandra kan människor inte uppnå det de vill därför behöver dem från början inte ha samma skäl till att samverka. Lindberg (2009) beskriver fyra aktiviteter som människor måste genomföra för att ansluta sig med varandra. Genom dessa aktiviteter kan aktörerna med tiden börja uppfattas som
makroaktörer samtidigt som förbindelser mellan dem skapas. Förbindelser mellan deltagarna skapas genom dem fyra olika aktiviteterna. Aktiviteterna är inte faser utan tillsammans måste deltagarna gå igenom aktiviteterna som pågår samtidigt. Den första aktiviteten är problematisering som innebär att ett problem definieras om eller definieras av dem som är med i början av skapandet och som tar initiativ. För att få en lösning på problemet bjuds andra aktanter in som är intresserade eller som behövs till en allians. Problemdefinitionen måste accepteras av dem som går in i nätverket och deltar fast de har olika drivkrafter. På detta sätt träder dem in i nätverket och passaserar det som författaren Lindberg (2009) kallar obligatorisk passagepunkt.
Den andra aktiviteten är intressering som innebär att olika handlingar genomförs av dem som deltar i skapandet av nätverket vilket syftar till att stärka nätverket. Identiteten som är kopplad till nätverket måste accepteras av andra aktanter och detta genom anamning av den identitet som skapas i förhållande till den
accepterande problemdefinitionen. Aktanterna som väljer att passera den obligatoriska passagepunkten har ingen återvändo och kan på så sätt bli ”låsta”, det vill säga att de inte kan komma ur nätverket på ett enkelt sätt, (Lindberg, 2009).
Den tredje aktiviteten är enrollering som innebär att deltagarna samordnas i förhållande till varandra i aktörsnätverket. Genom olika former av förhandlingar kan detta ske och intressena till de andras justeras. Att problemdefinitionen ändras kan vara en följd av detta. Genom olika metoder försöker aktanterna värva och påverka varandras intressen, med andra ord kan det finns olika allianser som under problematiseringen försöker skapa sig tolkningsföreträde.
aktörer definierar sig som ett nätverk där förbindelserna justeras samt förhandlingar mellan olika intressen sker, (Lindberg, 2009).
Den fjärde och sista aktiviteten är mobilisering vilket innebär att aktörerna blir en gentemot andra och talar med en gemensam röst. Den som representerar nätverket och andra deltagare är den utnämnda talesmannen. Nätverket förenklas också genom mobilisering eftersom det även handlar om att spridning i tid och rum, (Lindberg, 2009).
3.6 Tillämpning av teorier
Det finns flera olika definitioner på vad samverkan är i vår teori och dessa har som utgångspunkt författaren Westrin (1986) artikel. Författaren Danermark (2000) belyser att den vanligaste definitionen av samverkan är att ett gemensamt handlande finns för att det gemensamma målet ska uppnås. En liknande definition belyses även i Nationalencyklopedin medan författaren Marie Fridolf (2004) anser att definitonen av samverkan och dess form framställs på olika sätt beroende på samordningen som finns i olika verksamheter.
Författarna Danermark & Kullberg (1999) belyser även i sin forskning om tre skilda tolkningar om hur samverkan ska ske, definitionen av samerkan samt förväntningarna och resultaten av samverkan. Danermark (2000) tar själv också upp fyra olika nivåer på hur samverkan kan organiseras. Författaren Marie Fridolf (2004) har också hon olika begrepp och definitioner som definierar samverkan. Författaren Hjortsjö (2006) tar även hon upp en skild definition av samverkan vilken är att samverkan ses som något som ligger i ordets uppbyggnad samt belyser hon syftet med samarbete. Precis som Danermark & Kullberg (1999) har tre skilda tolkningar har författaren Hjortsjö (2006) utifrån Westrins (1986) modell valt att definiera samarbete/samverkan. Vi kommer att använda oss av dessa olika definitioner för att kunna jämföra handläggarnas definition av samverkan med författarnas.
Författaren Marie Fridolf (2004) tar i sin teori upp fyra olika orsaker till varför man bör samverka. Den första orsaken innebär att verksamheterna blir
sammanlänkade, den andra orsaken handlar om maktfördelning. Den tredje innebär kompetensutveckling samt nya arbetsmetoder och den sista orsaken handlar om att styrningen inom en verksamhet kan förändras. Vi kommer använda oss av dessa fyra orsaker för att kunna placera de olika verksamheternas syn på när det gäller vilken nivå de ligger på. Med detta menar vi att vi utifrån dessa fyra orsaker kan analysera myndigheternas samverkan gällande deras gemensamma arbetssätt.
Författaren Fridolf (2004) tar även upp tre skilda samverkanssätt som vi också kan använda oss utav eftersom man då lättare kan analysera vad samverkan är och hur man kan använda sig utav samverkan. Vi kommer även använda oss av dessa tre samverkanssätt för att lättare kunna analysera om teorin stämmer överens med verkligheten.
Författaren Almqvist (2006) tar upp New public managements tre grundstenar vilka är målstyrning, ledarskap och konkurrensutsättning men även fler viktiga begrepp inom teorin såsom effektivitet, mål, kvalitet samt kundorientering. Utifrån denna teori och utifrån våra frågeställningar och problemformulering
formulera vår intervjuguide för att sedan på ett effektivare sätt kunna analysera hur samverkan är inom dessa myndigheter i praktiken.
ANT-ansats bidrar till att man ser samverkan mellan organisationer ur ett annat perspektiv utifrån fyra olika aktiviteter, (Lindberg, 2009). Med hjälp av denna teori ser man samverkan som en ständigt pågående process när det gäller
konstruktionen där olika intressen förhandlas och där deltagarna kopplas samman till ett nätverk. Samverkan ses då inte som stabila enheter som i förväg har
fastställda mål, vilket är ett vanligt perspektiv. Vi kommer använda oss utav denna teori för att se hur samverkan mellan myndigheterna Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ser ut på ett djupare plan.
4. METOD
4.1 Inledning
Metodkapitlet kommer belysa tillvägagångssättet som vi har använt oss av under arbetets gång. Det kommer att ta upp valet av metod, avgränsning, urval,
genomförande av intervjuer, reliabilitet och validitetoch avslutningsvis etiska överväganden.
4.2 Val av metod
Det som påverkar hela forskningsprocessen är valet av metod. Beroende på vad man vill ha för kunskaper så är det avgörande för vilken av metoderna man väljer att använda sig utav, den kvantitativa eller den kvalitativa metoden. Den
kvantitativa metoden använder man sig utav när man vill veta exempelvis hur många som studerar på Malmö Högskola och den kvalitativa när man exempelvis vill veta vilka känslor studenterna på Malmö Högskola bär på, (Olsson och Sörensen, 2008).
Med hjälp av en kvalitativ metod kan man förstå och tyda ett fenomen, Nyberg (2000). Syftet med vår studie var att studera handläggares tankar och erfarenheter kring samverkan med arbetssättet Gemensam kartläggning och belysa detta, därför fann vi den kvalitativa metoden lämplig att använda oss av. Då
frågeställningarna syftar till att förstå en situation eller finna mönster är oftast den kvalitativa metodstrategin mest relevant, detta då kvantitativa metoden syftar till svar som har att göra med hur vanligt förekommande något är eller hur ofta något sker, Trost (1997). Ifall vi använt oss av en kvantitativ metod hade vi inte lyckats få reda på hur samverkan upplevs av varje individ. Vi har därför valt att använda oss utav kvalitativ metod i form av intervjuer. Detta för att frågeställningarna ska besvaras på lämpligast sätt. En andra anledning till att vi väljer att använda oss utav den kvalitativa metoden beror på att man som forskare kan tolka och beskriva informationen man får, då man genom språket kan ta del av varandras helhetsbilder, (Olsson och Sörensen, 2008).
4.3 Kvalitativ metod
Fördelarna med den kvalitativa metoden är att exempelvis forskarna har möjlighet till en personlig kontakt och det är en fördel då man vid intervjuer har möjligheter till att ställa följdfrågor. Att leda respondenten in på ett indirekt sätt är så att svaren överensstämmer med frågornas syfte är också en fördel. Detta är ett sätt som ökar kvalitén på det insamlade materialet. Enkätundersökningar till vårt arbete är inte ett tänkbart alternativ för att få in den empiri vi behöver för att få svar på våra frågeställningar, detta för att det finns nackdelar med denna metod men även för att vi vill få ett djupare och bredare perspektiv av faktorer som påverkar ett möte. Nackdelarna med den kvantitativa metoden är att det ger en distans till undersökningen och att det även kan vara tidskrävande då man inte vet när de skickas tillbaka igen. En annan nackdel kan även vara att svaren kan vara generella men även felaktiga då man som forskare inte alltid är närvarande vid enkätskrivningarna. Vi menar att man inte, som med den kvalitativa metoden, kan styra respondenterna eller verkligen kan sätta sig in i vad de menar med just det svaret. Med andra ord kan inte följdfrågor besvaras på ett korrekt sätt. Fördelarna med den kvantitativa metoden är att man som respondent bevara sin anonymitet och på så sätt uttrycka sig lättare och friare än vid den kvalitativa metoden, (Olsson och Sörensen, 2008).
