Att leva upp till förväntningarna
Kommunalt miljömålsarbete ur ett nyinstitutionellt
organisationsteoretiskt perspektiv
Living up to expectations
Municipal environmental goal work from a new institutional
organizational theory perspective
Anna Hansson
Miljövetenskap Kandidatnivå 15 HP
Våren 2020
1
Sammanfattning
Genom att ta utgångspunkt i ett nyinstitutionellt organisationsteoretiskt perspektiv studeras de processer som det kommunala miljömålsarbetet består av. Studien utfördes som en fallstudie av miljömålsarbetet på en kommunal förvaltning och bygger på intervjuer med personer som på något sätt har eller har haft en nyckelroll i förvaltningens miljömålsarbete. Studien syftar till att undersöka: Vilka begränsningar och möjligheter finns för en förvaltning att uppfylla sin kommuns miljömålsprogram? Analysverktygen utgår från det nyinstitutionella
organisationsteoretiska perspektivet och består av begreppen: översättning och
materialisering, glokalisering, legitimitet, särkopplingar samt hyckleri. Studien visar att det finns en formell struktur i förvaltningen som återspeglar samhällets förväntningar och som upprätthåller förvaltningens legitimitet. Däremot uppstår det särkopplingar mellan den formella strukturen och översättningen och materialiseringen av miljömålen vilket begränsar miljömålsarbetet. Begränsningen döljs av den formella strukturen och ger upphov till
hyckleri. Den formella strukturen skapar även möjligheter för att tillföra kunskap, tid och resurser i miljömålsarbetet och som på så vis minskar särkopplingarna mellan den formella strukturen och det faktiska handlandet. Hur miljömålen kan översättas och materialiseras på ett sätt som samtidigt uppfyller andra krav på en organisation är angelägna frågor för
kommande studier eftersom det är på den lokala nivån som de globala miljöproblemen behöver lösas. Genom att utgå från det nyinstitutionella organisationsteoretiska ramverket tillför den här studien ett nytt perspektiv på det kommunala miljömålsarbetet inom fältet för miljövetenskap.
Nyckelord: Miljömålsprogram, nyinstitutionell organisationsteori, översättning, materialisering, glokalisering, legitimitet, särkopplingar, hyckleri
2
Abstract
Based on a new institutional organizational theoretical perspective, the processes that
comprise the municipal environmental goals work are studied. The study was conducted as a case study of the environmental goals work of a municipal administration and is based on interviews with people who in some way have or have had a key role in the administration's environmental goals work. The question that the study seeks to answer is: What are the limitations and opportunities for a municipal administration to fulfill its municipality's environmental goals program? The analysis tools are based on the new institutional
organizational theory perspective and consist of the concepts: translation and materialization, glocalization, legitimacy, de-couplings, and hypocrisy. The study shows that there is a formal structure in the administration that reflects society's expectations, and which maintains the legitimacy of the administration. On the other hand, there are de-couplings between the formal structure and the translation and materialization of the environmental goals, which limits the environmental goal work. The restriction is hidden by the formal structure and gives rise to hypocrisy. The formal structure also creates opportunities to add knowledge, time, and resources in the environmental goal work, which in this way reduces the de-couplings
between the formal structure and the actual action. How environmental goals can be translated and materialized in a way that simultaneously meets other requirements of an organization are important issues for future studies as it is at the local level that global environmental problems need to be solved. Based on the new institutional organizational theory framework, this study provides a new perspective on the environmental goal work in the field of environmental science.
Keywords: Environmental goals program, new institutional organization theory, translation, materialization, glocalization, legitimacy, de-coupling, hypocrisy
3
Innehållsförteckning
Inledning ... 5 Miljömålssystemet ... 7 Miljömålsarbetet ... 8 Systematiskt miljömålsarbete ... 8Engagemang för miljöarbete i organisationer ... 9
Ur ett organisationsteoretiskt perspektiv ... 10
Översättning och materialisering av idéer i en glokaliseringsprocess ... 10
Att uppnå legitimitet ... 11
Särkopplingar och hyckleri upprätthåller legitimitet... 11
Med en kvalitativ metod ... 14
Urval ... 14
Analysmetod ... 16
Miljömålsarbete i en vård- och omsorgsförvaltning ... 17
Informanternas yrkesroller ... 18
Översättning och materialisering i it-ledningssystemet ... 19
Särkopplingar mellan strategisk nivå och enhetsnivå ... 19
Verksamhetsplanens glokaliseringsprocess och verksamhetsberättelsens utrymme för hyckleri ... 20
Översättning och materialisering på detaljnivå ... 21
Tillföra tid och resurser genom projekt och minska särkopplingar ... 23
Glokaliseringsprocessen: Huvuduppdraget ska ligga i fokus... 23
Enhetschefers roll är översätta och materialisera miljömålen ... 24
Att sammanföra perspektiv ... 25
Kommunicera och sprida översatta och materialiserade idéer ... 25
Engagemang och stöd för att översätta och materialisera miljömål ... 27
4 Vidare diskussion ... 31 Källförteckning ... 33
5
Inledning
Världens konsumtion och produktion av varor och livsmedel leder till ökat avfall och till föroreningar i mark och vatten (Naturvårdsverket, 2020) där ackumulationen av mikroplaster, kväve, fosfor och andra kemikalier i naturen hotar de naturliga ekosystemen (Rockström, 2020). Förbränning av fossila bränslen och ökad skogsavverkning har sedan förindustriell tid orsakat en kraftig ökning i koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och gett upphov till klimatförändringar (Naturvårdsverket, 2020). Trots det så fortsätter utsläppen av växthusgaser att öka (Ripple, Wolf, Newsome, Barnard & Moomaw, 2020) samtidigt som den globala befolkningstillväxten ökar och rör sig mot tio miljarder människor om trettio år (Rockström, 2020).
För att hantera de här problemen och nå en hållbar värld har världens stats- och
regeringschefer antagit de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030 (Regeringskansliet, 2018). Agendans syfte är att säkerställa att det finns ett varaktigt skydd för jorden och dess
naturresurser samt att fattigdom utrotas och att de mänskliga rättigheterna förverkligas. Sverige ska vara ledande i det arbetet (Regeringskansliet, 2018). För att lösa miljöproblemen, utan att orsaka miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser, krävs en
samhällsomställning och riksdag, regering och kommuner har ansvaret att gå före i omställningen och visa vägen (Sveriges miljömål, 2018). Här är det kommunala
miljömålsprogrammet en viktig faktor för ett framgångsrikt strategiskt miljöarbete eftersom det är i miljömålsprogrammet som politikernas ambitionsnivå formuleras (RUS, 2014). En kommun har flera olika roller. Den är en samhällsplanerare, en myndighetsutövare, en kunskapsspridare och en verksamhetsutövare och bedriver därför miljömålsarbetet inom flera olika områden och på olika sätt (RUS, 2014). Kommunerna har ett stort ansvar för att de varor de använder och de tjänster de utför har en så liten påverkan som möjligt, på miljön och på människors hälsa, både i och utanför Sverige (RUS, 2018).
Som verksamhetsutövare har kommuner i allt större utsträckning implementerat verktyg för att, i de administrativa och utförande enheterna, arbeta med organisationens egen
miljöpåverkan (von Malmborg, 2010; Emilsson & Hjelm, 2002). Många kommuner har gått efter företagens systematiska miljöarbete genom att implementera miljöledningssystem såsom ISO 14001 i den egna organisationen (Botta, Comoglio & Petrosillo, 2012). Dock finns en risk att ett allt för stort fokus läggs på själva verktygen, strukturen och systemen för
6 miljöarbetet medan själva arbetet åsidosätts för andra prioriteringar (von Malmborg, 2010; Emilsson & Hjelm, 2002).
Som ett led av detta arbete syftar denna studie att förstå vilka begränsningar och möjligheter som finns för en kommun att i sina utförande verksamheter uppfylla de politiska miljömål som utformats på en övergripande nivå. För att få en sådan förståelse har studien genomförts som en fallstudie av processerna för miljömålsarbetet på en förvaltning. Den valda
förvaltningen är en av totalt elva förvaltningar i en kommun i södra Sverige och bedriver vård och omsorg till kommunens äldre invånare och till invånare med särskilda behov. Drygt 120 enheter utför insatser till brukare enligt socialtjänstlagen (SoL), hälso- och sjukvårdslagen (HSL) samt lagen om särskilt stöd till vissa funktionshindrade (LSS). Därtill finns även externa utförare som verkar på uppdrag från förvaltningen. Totalt omfattar arbetet ca: 3700 brukare och närstående. Studien befinner sig därmed inom kommunens roll som
verksamhetsutövare.
Fallstudien bygger på intervjuer med personer som arbetar i förvaltningen och som genom sitt uppdrag på något sätt har eller har haft en nyckelroll i förvaltningens miljömålsarbete. På så vis fångas erfarenheterna av miljömålsarbetet och bidrar till en fördjupad kunskap om vägen från kommunövergripande mål till måluppfyllnad på utförandenivå i en kommun.
Frågeställningen som studien syftar att undersöka är: Vilka begränsningar och möjligheter finns för en förvaltning att uppfylla sin kommuns miljömålsprogram?
Inledande beskrivs det svenska miljömålssystemet och hur miljömålsarbetet ser ut på
kommunal nivå. Vidare beskrivs det nyinstitutionella organisationsteoretiska perspektivet ur vilket studien tar sitt avstamp. I metodkapitlet redovisas urvalet av kommun, förvaltning och informanter samt tillvägagångsättet som använts för att besvara frågeställningen.
Metodkapitlet följs av ett kapitel där empirin sammanvävs med teorin. Slutligen besvaras frågeställningen och diskuteras ur ett vidare perspektiv.
7
Miljömålssystemet
Det svenska miljömålssystemet är ett samhällsåtagande för att nå hållbar utveckling och beslutades av riksdagen 1999 (Sveriges miljömål, 2019a). Miljömålen definierar vilken miljö som den svenska politiken ska arbeta för och ska bidra till att den ekologiska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030 uppnås. Det svenska miljömålssystemet består av det övergripande generationsmålet, av 16 miljömål samt av etappmål och indikatorer
(Sveriges miljömål, 2019a). Generationsmålet anger vad miljöpolitiken behöver fokusera på för att de stora miljöproblemen ska vara lösta när nästa generation tar över (Sveriges
miljömål, 2018). De 16 miljömålen beskriver det tillstånd i miljön som miljöarbetet ska leda till och för att nå generationsmålet förutsätts att dessa 16 miljömål uppnås. Etappmål och indikatorer beskriver mer specifikt vad som behöver göras och vid vilken tidpunkt (Sveriges miljömål, 2019a). 26 statliga myndigheter verkar på nationell nivå inom sina
verksamhetsområden för att miljömålen ska uppnås (RUS, 2014). Arbetet följs upp årligen av målansvariga myndigheter med Naturvårdsverket som samordnare. Dessutom görs en
fördjupad uppföljning vart fjärde år. Uppföljningarna ligger sedan till grund för den kommande miljöpolitiken (RUS, 2014).
De 16 miljökvalitetsmålen ska ligga till grund för Sveriges miljöpolitik på alla områden och berör inte enbart myndigheterna utan även alla förvaltningsnivåer (Miljödepartementet, 2014). Det är i regel på regional och lokal nivå som miljömålsarbetet kan omsättas till praktisk handling även om miljöproblemen oftast är globala (Sveriges miljömål, 2019b). På lokal nivå samverkar länsstyrelsen, regionerna och kommunerna (RUS, 2014). Länsstyrelsen en
samordnande roll i miljömålsarbetet som en regional miljömyndighet och samarbetar med andra regionala myndigheter och i dialog med kommunerna, näringslivet och civilsamhället (Sveriges miljömål, 2019b). Länsstyrelsen ansvarar även för att årligen följa upp
miljömålsarbetet på regional nivå (RUS, 2014). Kommunerna ansvarar för att översätta de nationella och regionala miljömålen till lokal nivå och för att, i sitt eget miljömålsprogram, formulera en lokal miljöpolitik som utgår från kommunens prioriteringar, behov och
förutsättningar. Kommunen har en central roll i miljömålsarbetet eftersom det är i kommunen som de flesta kontakterna mellan det offentliga och medborgarna sker samt mellan
civilsamhälle och näringsliv. Inom kommunen består miljömålsarbetet av olika delar: genom myndighetsutövning i form av tillsyn enligt miljöbalken och plan- och bygglagen; genom att planera samhällsstrukturen, såsom markanvändning, naturvård, avfallshantering, etcetera, och däri möjliggöra för andra att agera hållbart; genom sin verksamhetsutövning, dvs. som ägare
8 av fastigheter och mark, som utförare av skola och vård och omsorg samt i inköp och
upphandlingar; genom att utbilda och sprida kunskap genom skolan och bibliotek samt i rådgivning inom klimat och energi samt; genom att vara ett föredöme för andra aktörer genom att visa sitt eget ansvarstagande för miljön (RUS, 2014).
Miljömålsarbetet
I Sveriges decentraliserade förvaltningssystem finns dock stora olikheter mellan kommuner för hur arbetet med att uppföra, tolka och implementera ett miljömålsprogram ser ut
(Wedfeldt, Vaccari & Tudor, 2016). Vid uppförandet av ett miljömålsprogram kan
exempelvis graden och omfattningen av intressenters involvering se mycket olika ut mellan kommuner. Det finns även variationer i vad som finns med i en vision eller en strategi och vilken tidshorisont som gäller och visionerna kan därför spela en ganska liten roll i den långsiktiga planeringen. Att inte ha en vision eller strategi för miljöarbetet gör det dock svårare att identifiera riktningen för miljöarbetet och svårare att effektivt hantera miljöfrågor (Wedfeldt et al. 2016). Med en gemensam övergripande ambition, som är accepterad av alla medlemmar i en organisation, så skapas förutsättningar för nödvändiga institutionella och kulturella förändringar (Keysar, 2005) men det behöver dessutom finnas en generell diskurs om hållbarhet i debatten på den lokala politiska arenan om de lokala styrdokumenten ska få slagkraft (Gustavsson, Hermelin & Smas, 2019).
Systematiskt miljömålsarbete
Att implementera ett miljöledningssystem är ett sätt arbeta med miljöfrågor standardiserat och systematiskt. På lokal nivå kan miljöledningssystemet bidra till att arbetet ligger i linje med den övergripande miljöpolitiska ambitionen även i de fall där denna inte får så stort utrymme på den lokala nivån (Gustavsson et al., 2019). Att arbeta med miljöledningssystem har i kommuner i Sverige visat sig ge förutsättningar för sektorsövergripande samarbete inom organisationen eftersom de olika sektorerna då kan tala samma språk i miljöarbetet (Emilsson & Hjem, 2002). Mindre kommuner har fördelen att det är enklare att få en helhetsbild över aktiviteter och arbetet inom organisationen, även för de enskilda medarbetarna, medan större kommuner sannolikt har fördelen att ha mer resurser att tillgå i miljöarbetet i form av
finanser, personal och expertis (Emilsson & Hjelm, 2002). Ett miljöledningssystem kan fungera som ett viktigt verktyg för att på ett strukturerat sätt kommunicera miljöarbetet i organisationen. Det kan även ha betydelse för att kommunicera ett hållbarhetsarbete utåt och på så vis utgöra ett gott exempel, och påvisa sin trovärdighet, inför medborgarna och andra intressenter som omger organisationen. (von Malmborg, 2010). Det kan även finnas potential
9 att integrera ledningssystem för social hållbarhet, såsom ISO 26000, i miljömålsarbetet. Det skulle kunna leda till ett helhetsgrepp om organisationens hållbarhetsarbete (Botta et al., 2012). Däremot finns det vissa fallgropar med miljöledningssystemet och von Malmborg (2010) menar att det är viktigt att användarna av ett miljöledningssystem i en offentlig organisation verkligen förstår att det är ett verktyg och inte en ersättning för mänskligt handlande.
Även den administrativa hanteringen har betydelse för att integrera miljöperspektivet i en kommuns arbete (Gustavsson et al., 2019). Det är i den administrativa hanteringen som resurser för utbildning och lärande kan mobiliseras för att garantera att miljöinitiativ är verkningsfulla och relevanta. Den administrativa hanteringen har även betydelse för att frigöra utrymme för att initiativ och för att miljöperspektivet ska ha möjlighet att utvecklas nerifrån och upp i organisationen (Gustavsson et al., 2019).
Engagemang för miljöarbete i organisationer
Miljöengagemang i en organisation som leder till förändringar eller förstärker mer hållbara beteenden bland de anställda framkallas inte enbart av ett normativt budskap (Pndour & Albulesco, 2016). När miljöinitiativ kommer från anställda beror det delvis på det organisatoriska sammanhanget där viktiga faktorer som företagskulturen, decentraliserat beslutsfattande, empowerment och stöd från ledningen spelar in (Boiral & Paillé, 2012; Lazardo & Arora, 2018). Preferensen för hållbarhetsmål blir dessutom betydligt högre i ett miljöprojekt när det samtidigt drivs med finansiella incitament (Merriman, Sen, Felo & Litzky, 2016). För att stimulera miljöengagemang bland medarbetarna behövs det ett deltagande på olika nivåer i organisationen (Chen, Tang, Jin, Li & Paillé, 2015).
Internutbildningar har stor betydelse för att frågor som rör ansvarstagande för miljön eller socialt inte ska stanna på central nivå och de bidrar till ett normativt sammanhang som sedan är svårt att utmana (Borglund et. al., 2017, s. 142). I organisationer där miljöperspektivet inte är direkt kopplade till uppgifterna i arbetet behöver skyddet av den naturliga miljön definieras som ett viktigt problem för att skapa miljöengagemang hos medarbetarna. Därtill behöver organisationen främja förutsättningar för starka relationer, internt i organisationen,
tillsammans med en kultur där miljömässig hållbarhet värderas som viktig (Paillé & Mejía-Morelos, 2014; Boiral & Paillè, 2012).
10
Ur ett organisationsteoretiskt perspektiv
Inom organisationsteorin finns två strömningar som står i motsats till varandra i
organisationsforskningen (Czarniawska & Sevón, 2003, s. 9). Den ena söker generella och universella sanningar om organisering och kan förstås som att synen på organisering utgår från organisationens struktur och uppbyggnad. Det här är den traditionella organisationsteorin i vilken byggstenarna i organisationsstrukturen kan ses som statiska även om de påverkar varandra och förändras i samma riktning (Czarniawska, 2005, s. 26). I den andra strömningen, den institutionella organisationsteorin, utforskas organisationen genom att studera de
processer som finns i organisationen vilka utgörs av handlingar. Processerna finns därmed mellan byggstenarna som utgör strukturen. Det här har vidare utvecklats till nyinstitutionell organisationsteori där dessa handlingar även står i relation till organisationens kontext dvs. det politiska, kulturella och historiska landskapet som omger organisationen (Czarniawska, 2005, s.26; Czarniawska & Sevón, 2003, s. 9). Den här studien befinner sig inom den senare
strömningen av organisationsteori och då mer specifikt i det nyinstitutionella perspektivet.
Översättning och materialisering av idéer i en
glokaliseringsprocess
Processerna i organisationen är handlingar som, tillskillnad från strukturer, inte är statiska därför att vad någon gör eller hur någon gör kan se olika ut beroende på omgivande faktorer. Processen kan ses som en idé som översätts och materialiseras (Czarniawska, 2005 s.111). Idén kan exempelvis vara de globala hållbarhetsmålen och för att idén ska förflytta sig vidare och få fäste så behöver den översättas av en människa och sedan materialiseras till ett objekt, exempelvis en miljöpolicy, en handlingsplan eller en utbildningsdag. Materialiseringen kan även vara en handling (Czarniawskas, 2005 s. 111).
Idéer sprids i en globaliseringsprocess från sina ursprungskontexter till andra platser runt om i världen genom likriktande krafter. Utifrån ett organisatoriskt perspektiv kan globalisering betyda att en organisationsform eller en praktik, exempelvis en form av miljömålsarbete, har spridits och etablerat sig på nya platser inom eller utanför organisationen. Ett sätt att handla i organisationen kan också översättas till ett abstrakt koncept som sedan sprids. Ett exempel på en globaliseringsprocess är Greta Thunbergs ensamma demonstration, utanför riksdagshuset i Stockholm i augusti 2018, vilket gav upphov till konceptet skolstrejk för klimatet vilket sedan spred sig till att bli ett globalt fenomen (Fridays for future, 2020). Globaliseringsprocessen består även av olikriktade krafter genom lokalisering. Lokalisering kan betyda att ett globalt
11 fenomen översätts till en lokal identitet eller att ett abstrakt koncept översatts i en konkret handling. Lokalisering kan också handla om att försvara sig mot globaliseringskrafterna. Glokalisering är ett begrepp som tillåter att se på globalisering och lokalisering som något som sker samtidigt och som blir varandras orsak och verkan (Czarniawska, 2005, s. 114).
Att uppnå legitimitet
I det moderna samhället speglar en organisations formella struktur snarare omgivningens krav och förväntningar på organisationen än kraven på organisationens arbetsinsats (Meyer & Rowan, 1977, s. 340). Det betyder att omgivningens krav och förväntningar reflekteras i den schematiska ritningen över organisationens uppbyggnad och processer vilken inkluderar ståndpunkter, policys och program. Samhällets förväntningar kan vara formulerade i lagkrav eller höras i den allmänna opinionen eller finnas i kunskapsbasen inom den allmänna skolan (Meyer & Rowan, 1977, s. 340). De globala hållbarhetsmålen är ett exempel på sådana
förväntningar. Genom att spegla dessa förväntningar som kommer från en samhällsgrupp i det omgivande samhället, som i sin helhet stödjer eller accepterar organisationen, så uppnås legitimitet (Meyer och Rowan, 1977, s 340) och organisationen uppfattas av omgivningen som mer värdig, mer meningsfull, mer pålitlig och mer trovärdig (Suchman, 1995, s. 575).
Legitimitet är ett av de främsta skälen till att organisationer tar till sig nya idéer (Borglund et al., 2017, s. 70) på så vis försöker de anpassa sig till rådande normer och värderingar som omger organisationen och uppträda på ett sätt som av sin sin publik anses vara önskvärt och lämpligt (Suchman, 1995, s. 575). Legitimiteten i sig ökar omgivningens förståelse för organisationens aktiviteter och tillhandahåller sannolikt organisationen med resurser från omgivningen. Legitimiteten skapar även stabilitet i organisationen genom att organisationen får en motståndskraft mot enskilda negativa observationer eller åsikter (Suchman, 1995, s. 574).
Särkopplingar och hyckleri upprätthåller legitimitet
Den formella strukturen som beskrivits ovan kan däremot skilja sig från en organisations dagliga aktiviteter (Meyer & Rowan, 1977, s. 341). Meyer & Rowan (1977, s. 355) menar att organisationer står inför två generella problem när de ska anpassa sig till det omgivande samhällets förväntningar. Dels kan det finnas krav på effektivitet i det som organisationen ämnar utföra eller producera och som skapar konflikt med andra krav på produktionen. Dels kan förväntningarna på organisationen komma från olika håll och därmed, i sig, stå i konflikt med varandra. För att handskas med problemen och behålla sin legitimitet gör organisationer
12 en särkoppling mellan den formella strukturen och de dagliga aktiviteterna där den formella strukturen utgör en fasad som återspeglar omvärldens krav och förväntningar men som inte integreras i de dagliga aktiviteterna (Meyer & Rowan, 1977, s. 356–357).
Traditionellt finns en uppfattning att kopplingen är stark mellan vad som sägs, vad som beslutas och vad som görs genom att anta att det som sägs leder till beslut och att beslutet sedan leder till handling (Brunsson, 2003, s. 202). Brunsson (2003, s. 202) menar dock att det inte alltid finns en stark koppling mellan prat, beslut och handling; vad som sägs är en sak, vad som beslutas är en andra och vad som görs är en tredje. En organisations visioner, policys och politiska program är ett sätt att kommunicera sina ståndpunkter till en publik som finns utanför organisationen. Inom organisationen är dessa visioner, policys och politiska program beslut för att övertyga organisationens medlemmar att agera i linje med ledningen. De är därmed inte beslut som är direkt kopplade till specifika handlingar och det är helt enkelt möjligt att handla i motsatts till vad som sagts och beslutats. Det här kallar Brunsson (2003, s. 206) hyckleri och förklarar att ordet i det här sammanhanget inte alls behöver ha den negativa klang som det vanligtvis ger. Hyckleri kan istället vara ett sätt för en organisation att hantera motstridiga krav som ställs på organisationen. Utan hyckleri skulle en part bli helt
tillfredsställd medan en annan part skulle bli helt otillfredsställd. Med hyckleri kan istället flera parter och intressen i viss utsträckning samtidigt tillfredsställas och organisationen kan upprätthålla sin legitimitet.
Prat, beslut och handling följer olika regelverk; vad som sägs och vad som beslutas följer reglerna för vad som kan sägas medan handlingar följer reglerna för vad som är möjligt att göra (Brunsson, 2003, s. 213). Brunsson (2003, s. 213) menar att prat och beslut är billigare än handlingar dvs. att även om beslutet är enkelt så har vi kanske inte tillräckligt med kunskap, resurser, tid eller makt för att implementera beslutet. Det är också enklare att ta motstridiga beslut men det är svårt att göra motstridiga handlingar (Brunsson, 2003, s. 213). Sammanfattningsvis utgår det teoretiska ramverket från institutionell organisationsteori i vilken organisationen utforskas genom att studera de processer som finns i organisationen. Processerna utgörs av handlingar som står i relation till organisationens kontext. Processen kan ses som en idé som översätts och materialiseras. Idéer sprider sig genom
globaliseringsprocessen och landar och översätts till en lokal kontext genom lokalisering. Detta sker växelvis och samtidigt i en glokaliseringsprocess. Organisationer strävar efter att uppnå och upprätthålla legitimitet genom att i sin formella struktur spegla förväntningarna som det omgivande samhället har på organisationen. Legitimiteten gör en organisation
13 trovärdig inför sin omgivning vilket i förlängningen kan förse en organisation med resurser. Legitimiteten skapar även en stabilitet i organisationen. Olika förväntningar som kommer från samhället kan däremot stå i konflikt med varandra och för att handskas med problemen och behålla sin legitimitet gör organisationer en särkoppling mellan den formella strukturen och de dagliga aktiviteterna i organisationen. Den formella strukturen blir därför en fasad som består av policys och beslut i vilka omvärldens förväntningar speglas. Dessa policys och beslut är dock inte kopplade till specifika handlingar och integreras inte heller nödvändigtvis i de dagliga aktiviteterna. På så vis kan prat, beslut och handling vara särkopplade från
varandra och särkopplingen gör det därmed möjligt att handla i motsats till det som beslutats vilket benämns hyckleri. Hyckleri hjälper organisationen att upprätthålla sin legitimitet därför att genom hyckleri kan motstridiga intressen tillfredsställas. Således tar analysen av empirin sin utgångspunkt i begreppen: översättning, materialisering, glokalisering, legitimitet, särkoppling och hyckleri.
14
Med en kvalitativ metod
Kommunens miljömålsarbete bedrivs inom olika områden i kommunen. I rollen som
verksamhetsutövare handlar därför miljömålsarbetet om organisationens egen miljöpåverkan i förvaltningarnas utförande enheter. För att förstå vilka begränsningar och möjligheter som finns för att en förvaltning ska uppfylla sin kommuns miljömålsprogram utgår studien från ett nyinstitutionellt organisationsteoretiskt perspektiv vars emfas ligger på processerna i en organisation snarare än strukturen. Processerna i den här studien är det miljömålsarbete som utifrån de globala hållbarhetsmålen och som via kommunens miljömålsprogram översätts och materialiseras på förvaltningsnivå. För att få syn på processerna ställs det, i enlighet med Czarniwaska (2005, s. 11), således krav på metoden och studiens syfte har därför fått styra studien i en kvalitativ riktning.
För att kunna beskriva och förklara hur processerna ser ut för miljömålsarbetet i en
förvaltning, och vilka hinder och möjligheter som kan uppstå, så har studien genomförts som en fallstudie. Czarniawska (2014, s. 40) beskriver en fallstudie som en studie av ett fenomen eller en praktik, dvs. att det inte är platsen som utgör fallstudien därför att många olika fenomen eller praktiker kan studeras på en och samma plats, utan fallstudien är den rad händelser som fenomenet eller praktiken består av (Czarniawska, 2014, s. 41). I den här studien är det processerna där miljömålsarbetet översätts och materialiseras som utgör fallet medan förvaltningen utgör platsen där processerna äger rum.
För att samla in information om fallet genomfördes intervjuer. Med hjälp av intervjuer kunde informanternas egna erfarenheter av miljömålsarbetet fångas in genom deras berättelser. På så vis kunde processerna för miljömålsarbetet beskrivas och därmed även dess utmaningar och möjligheter. En intervju är en interaktion mellan en intervjuare och en informant
(Czarniawska, 2014, s. 49). Intervjuarens erfarenhet och vana kan därför ha betydelse för vilka berättelser som kommer fram under intervjun (Yin, 2011). Däremot är människor vana vid att redogöra för vad de sysslar med och de historier som framförs är ofta välrepeterade och utformade efter en legitim logik (Czarniawska, 2014, s.49). Berättelser kommer på så vis ändå att berättas trots intervjuarens eventuellt begränsade erfarenhet.
Urval
I urvalet av kommun och förvaltning fick praktiska omständigheter avgöra. Kommunen med den studerade förvaltningen ligger inom ett sådant avstånd att den med lätthet gick att besöka. Dessutom fanns redan vissa kontaktvägar in i den studerade förvaltningen som knutits vid
15 tidigare tillfälle vilket bidrog till möjligheten att få kontakt med nyckelpersoner för
miljömålsarbetet. Valet av kommun och förvaltning var därför ett bekvämlighetsurval (Yin, 2011, s. 93). Att göra ett bekvämlighetsurval kan vara riskfyllt på så vis att det kanske inte leder till de mest informativa källorna (Yin, 2011, s. 93) men med tanke på studiens
begränsade omfattning ansågs dock detta vara en förutsättning för att alls kunna genomföra studien.
För intervjustudien tillfrågades personer som arbetar i förvaltningen och som genom sitt uppdrag på något sätt har eller har haft en nyckelroll i förvaltningens miljömålsarbete. För att få en helhetsbild av förvaltningen var det viktigt att förvaltningens alla olika nivåer berördes i intervjustudien. Urvalet gjordes därför avsiktligt för att informanterna skulle vara de som kunde ge den mest relevanta empirin för studiens syfte i enlighet med Yin (2011, s. 93). Urvalet gjordes i samråd med ansvarig inom förvaltningen som hade den överblick som krävdes för att identifiera vilka personer detta gällde. Totalt tillfrågades åtta personer att medverka och av dessa valde fyra att delta. Genom dessa fyra informanter fanns en anknytning till de olika nivåerna i förvaltningen även om inte alla nivåer direkt representerades.
I första steget tillfrågades kvalitetschefen för förvaltningen om möjligheterna att genomföra studien. Tre av informanterna för studien tillfrågades under ett inledande besök på
förvaltningen. Övriga tillfrågades via mejl. Tid och plats för möte bestämdes i samband med förfrågan samt hur lång tid som skulle avsättas. För tre av intervjuerna avsattes en timmes tid medan det för den fjärde intervjun avsattes en halvtimme med anledning av att det inte fanns mer tid att tillgå. Två av intervjuerna genomfördes i respektive informants arbetsrum och två intervjuer genomfördes på telefon. Alla intervjuerna genomfördes i andra halvan av april 2020. Samtliga informanter informerades om studiens syfte och utförande, om studiens forskningshuvudman, hur deras personuppgifter behandlades samt om deras rättigheter under studiens gång. Intervjuerna inleddes med att informanten fick beskriva sina arbetsuppgifter generellt och sedan beskriva de specifika arbetsuppgifter som kunde kopplas till miljöarbetet på förvaltningen. Härifrån tog sig sedan intervjuerna olika uttryck beroende på informanternas svar. Gemensamt för alla intervjuer var intentionen att samla information om vad
arbetsuppgifterna konkret bestod av och på så vis få kunskap om hur processerna för
miljömålsarbetet ser ut. För att sedan förstå vilka hinder och möjligheter som uppkom längs vägen, dvs. i översättning och materialiseringen av miljömålen, var det dessutom viktigt att få en överblick av var arbetsuppgifterna kom ifrån initialt och vilken väg de sedan tog vidare
16 från informanten. Intervjuerna spelades in med en diktafon. Telefonintervjuerna genomfördes på högtalarfunktion och kunde därmed spelas in på samma sätt. Det inspelade materialet transkriberades i snar anslutning till respektive intervju.
Analysmetod
För att inledningsvis hitta mönster i det transkriberade materialet kodades det till nyckelbegrepp som kunde urskiljas i texten. Den här första bearbetningen av materialet började redan efter att den första intervjun transkriberats och byggdes sen på med de andra intervjuerna i takt med att dessa genomförts och transkriberats. Utifrån koderna kunde teman urskiljas i materialet dvs. att en del koder kunde slås samman med varandra och i
sammanslagningen kunde informanternas olika perspektiv av en och samma sak träda fram. Insamlingen, klassificering och tolkningen av materialet genomfördes på detta vis växelvis och samtidigt i en ständig komparativ analys i enlighet med Czarniawska (2014, s. 134) och Hjerm, Lindgren och Nilsson (2014 s. 33). Den komparativa analysprocessen kan liknas vid en spiral där processen hela tiden strävar framåt mot mer utvecklade tolkningar. Även om vissa slutsatser dragits är det dock viktigt att låta spiralen snurra på ytterligare några varv för att kontrollera slutsatserna mot empirin (Hjerm, Lindgren & Nilsson, 2014, s. 33). Materialet bearbetades därför i omgångar tills processen nådde en mättnad. I nästa steg synades resultatet utifrån den begreppsapparat som det teoretiska ramverket består av och som beskrivs ovan. Analysverktygen bestod således av begreppen: översättning, materialisering, glokalisering, legitimitet, särkopplingar och hyckleri.
17
Miljömålsarbete i en vård- och omsorgsförvaltning
I följande avsnitt presenteras resultatet och analysen av fallstudien sammanvävt. För att ge en helhetsbild av processerna i miljömålsarbetet är det även nödvändigt att inledningsvis ge en beskrivande bild av den valda förvaltningens uppbyggnad och struktur samt en beskrivning av informanternas arbetsuppgifter och roller i miljöarbetet.
Förvaltningens utförande enheter kan delas in i fyra olika verksamhetsområden: särskilt boende för äldre som riktar sig till brukare som behöver mer omfattande insatser under en kortare eller längre tid; boende LSS som består av mindre gruppbostäder för brukare med särskilda behov samt bedriver dagverksamheter; hemvård, rehabilitering och service för seniorer som utför vård och service för äldre i deras bostad samt bedriver dagverksamheter; stöd och aktivering som utför vård och service för yngre i deras bostad samt bedriver
dagverksamheter. Därtill finns i förvaltningen även myndighetsfunktionen, vilken handlägger och fattar beslut om brukares insatser, och en gemensam administration som är uppdelad i tre områden: HR och kommunikation; ekonomi, it och lokaler samt; kansli- och kvalitetsarbete. Totalt har förvaltningen ca: 2700 anställda.
Förvaltningsdirektören styr förvaltningen utifrån kraven från nämnden och sitter i
förvaltningens ledningsgrupp tillsammans med respektive verksamhetschef samt respektive chef inom den gemensamma administrationens olika områden. Respektive
verksamhetsområde har även sin egen ledningsgrupp som består av verksamhetschefen och enhetschefer.
Varje förvaltning i kommunen ansvarar själv för sitt miljöarbete. Miljösamordnaren verkar som en motor i miljöarbetet och utför arbetet i enlighet med kraven i kommunens
miljöledningssystem. Miljöledningssystemet är kommungemensamt och en version av ISO 14001 som är mer anpassad till offentlig organisation. Miljösamordnaren får stöd i sitt arbete av en miljöledningsgrupp som representeras av enhetschefer från respektive
verksamhetsområdes ledningsgrupp. Alla miljösamordnare i kommunens förvaltningar och bolag träffas fyra gånger per år.
Bland medarbetarna på enheterna finns de som har rollen som miljöombud. Tanken är att det ska finnas ett miljöombud på varje enhet. Miljöombudsuppdraget är frivilligt och ett
komplement till de sedvanliga arbetsuppgifterna. Miljöombuden har deltagit i en
18 och kunskapsspridare inom miljöarbetet på sin arbetsplats. På förvaltningen finns vid tiden för studien ca: 70 – 80 miljöombud.
Informanternas yrkesroller
Kvalitetschef Anna-Karin, fiktivt namn (personlig kommunikation, 20 april 2020): Anna-Karin är kvalitetschef inom vård- och omsorgsförvaltningen och ansvarar för enheten kansli och kvalité. Enheten arbetar med ”övergripande nämndsarbete, diarium och styrning och ledning”. Hon beskriver att inom hennes område ligger arbetet med den ”sociala och ekologiska hållbarheten” utifrån de kommunövergripande målen. I övrigt ingår ett övergripande kvalitetsarbete för förvaltningen utifrån ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete samt ingår att upprätta avtal med externa utförare.
Utvecklingsledare Sofia, fiktivt namn (personlig kommunikation, 15 april 2020):
Utvecklingsledare Sofia arbetar på enheten för kansli och kvalité nära förvaltningsledningen inom områdena social hållbarhet och ekologisk hållbarhet. Det senare området omfattar uppdraget som miljösamordnare. Yrkesrollen innebär att vara ”ledningens verktyg” för att hålla informationen om vissa frågor uppdaterad inom förvaltningen. I rollen som
miljösamordnare ingår ett nätverkande med kommunkontorets strateger samt att arbeta utifrån förvaltningens miljöledningssystem som systematiserar arbetet med miljöfrågor.
Kvalitetsutvecklare Tina, fiktivt namn (personlig kommunikation, 29 april 2020): Som kvalitetsutvecklare är Tina ”någon typ av spindel i nätet”. Hennes uppdrag består av verksamhetsutveckling, uppföljning och utredning. Tina sitter som representant i
förvaltningens miljöledningsgrupp samt som representant i ledningsgruppen för
verksamhetsområdet boende LSS. Hon har även tidigare arbetat som enhetschef för ett LSS-boende i förvaltningen.
Enhetschef Marie, fiktivt namn (personlig kommunikation, 15 april 2020):
Marie arbetar som enhetschef men utan personalansvar. Hennes nuvarande huvuduppdrag är att stötta verksamhetschefen för verksamhetsområdet särskilt boende för äldre i att få ”budget i balans” då förvaltningen står inför ett stort sparkrav till 2022. Tidigare har Marie arbetat som enhetschef på ett särskilt boende för äldre med ansvar för 65 – 70 medarbetare. Tillsammans med en arbetsledare och tre samordnare bestod hennes uppdrag i att ”leda, fördela och driva en god äldreomsorg”. Under tiden som enhetschef på särskilt boende för äldre deltog Maries enhet i ett projekt där de under ett och ett halvt år arbetade med att minska matsvinn.
19
Översättning och materialisering i it-ledningssystemet
Det övergripande miljömålsprogrammet tydliggör förvaltningens miljöarbete. Kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020) säger att ”det som är enkelt och
positivt är att det finns en tydlig struktur från kommunledningen med mål och så”.
Miljömålen, med delmål, hanteras på administrativ nivå i ett it-ledningssystem för planering och uppföljning. Till respektive delmål planeras aktiviteter som ska göra att det övergripande målet uppnås. Aktiviteterna läggs in i it-ledningssystemet av utvecklingsledaren. Här anges även vem som ansvarar för genomförande och uppföljning av aktiviteterna. Ansvaret tillskrivs oftast utvecklingsledaren och är inte direkt riktat till enheterna. Genom att föra in aktiviteter i it-ledningssystemet så översätts och materialiseras miljömålen i likhet med Czarniawskas (2005, s. 111) beskrivning. It-ledningssystemet uppfattas som enkelt att använda och som ett bra planeringsverktyg: ”Det är en fördel att det finns ett system att använda” säger
kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). It-ledningssystemet hjälper till att synliggöra miljöarbetet genom att det i systemet finns ett visuellt årshjul för förvaltningen i vilket aktiviteter förs in som årligen och återkommande ingår i det
övergripande förvaltningsarbetet. På så vis skapas överblick av vad som ska hända och vad som behöver göras under året och här finns även möjligheten att föra in återkommande hållpunkter som kraven i miljöledningssystemet anger. ”Tidigare har miljöarbetet legat lite vid sidan av”, förklarar kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020), ”men nu med hjälp av it-ledningssystemet har förvaltningen plockat in delar av miljöledningssystemet i sitt årshjul, exempelvis ledningens genomgång av
miljöledningssystemet, som sker årligen”. Att förvaltningen har ett it-ledningssystemet kan här, i likhet med Meyer och Rowans (1977, s. 340) beskrivning, förstås som en respons på omvärldens krav på att organisationen ska ha en effektiv och rationell struktur för sitt arbete. När organisationen integrerar miljöledningssystemet i årshjulet lever organisationen, på samma sätt, upp till omgivningens krav på att ha ett effektivt miljöarbete. Aktiviteterna som förs in i systemet visar att organisationen avser arbeta för att uppfylla miljömålen och speglar de förväntningar som kommer uppifrån på förvaltningen vilket, i likhet med Meyers och Rowans (1977, s. 340) beskrivning, hjälper till att bibehålla legitimiteten inom organisationen.
Särkopplingar mellan strategisk nivå och enhetsnivå
Svårigheten ligger i hur enheterna sedan ska arbeta med målen: ”Det är svårt att bryta ner det så att det ger bäring ända ut i verksamheterna”, säger kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). Hon förklarar vidare att övergången från att planera till att
20 uppnå konkreta handlingar inte är självklar: ”Det måste trattas ner till något väldigt konkret” […] ”det är mycket som ska till för att det ska hända något ute i verksamheterna” […] ”vi kan skriva jättemånga fina dokument här – men vad leder det till?” (Kvalitetschef Anna-Karin, personlig kommunikation, 20 april 2020). Den här svårigheten kan förklaras av Brunssons resonemang (2003, s. 213): att prat, beslut och handling följer olika regelverk och därför blir särkopplade från varandra. Att det finns en särkoppling uttalas tydligt av kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020) när hon säger: ”Nu ska vi bara bli bättre på att koppla ihop det som legat övergripande och kanske tydligare få ner det till våra enheter och våra chefer och i deras tur ner till medarbetarna”. Det här bekräftar även
kvalitetsutvecklaren Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020). Hon menar att
miljömålsarbetet inte riktigt är integrerat i förvaltningens arbete och att det för enheterna är ganska osynligt i it-ledningssystemet:
Man tycker det är jätteviktigt med miljöarbetet men det syns inte på samma sätt som allt annat. Varför är det så? Ekonomi skickar ut alla sina ekonomirapporter och HR skickar ut att; det här ska ni göra och det här ska ni göra… Men vad gör miljö? Var finns systemet för det, var finns uppföljningen? (Kvalitetsutvecklare Tina, personlig kommunikation, 29 april 2020)
Även om de kommunala miljömålen översätts och materialiseras till delar av årshjulet i it-ledningssystemet så verkar det mest beröra den strategiska nivån av miljöarbetet. När miljöarbetet i it-ledningssystemet är osynligt för enheterna så uppstår det en särkoppling, så som Brunsson (2003, s. 213) beskriver, mellan den strategiska nivån och enhetsnivån.
Verksamhetsplanens glokaliseringsprocess och
verksamhetsberättelsens utrymme för hyckleri
Kvalitetsutvecklaren Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020) menar att uppföljningen av miljöarbetet enbart sker genom verksamhetsberättelsen, dvs. en gång per år.
Verksamhetsberättelsen är, tillsammans med verksamhetsplanen, delar av den årliga
strukturen för hur förvaltningens arbete planeras och följs upp. Verksamhetsplanen fungerar som en riktning vilken förvaltningen och dess verksamheter ska hålla under året. ”Det blir som ett beslut utifrån alla övergripande mål som finns, inklusive miljömålen” […] ”plus de mål som nämnden anger utifrån de fokusområden som kommer från fullmäktige” berättar kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). Därmed översätts och materialiserats, i likhet med den beskrivning som Czarniawska (2005, s. 111) ger, de övergripande miljömålen till verksamhetsplanen. Ett förslag för hur planen ska utformas författas av kvalitetschef, HR-chef och ekonomichef och beslutas sedan av nämnden. När
21 beslutet är fattat i slutet av året tar verksamheterna över och gör en bedömning av vad som berör respektive verksamhetsområde. Inom respektive verksamhetsområde är det vidare upp till varje enhet att göra sin egen verksamhetsplan. Här sker därmed en glokaliseringsprocess, i likhet med Czarniawskas (2005, s. 114) beskrivning av fenomenet, där en idé om vad
miljömålsarbetet ska uppnå ska översättas och materialiseras i en verksamhetsplan för respektive enhet och som då formas utifrån den lokala kontexten.
I slutet av året följs arbetet i verksamhetsplanen upp genom verksamhetsberättelsen.
Verksamhetsberättelsen är en rapport där enheterna beskriver hur de arbetat under året för att uppnå sina mål, däribland miljömålen. Av alla enheters verksamhetsberättelser görs sedan en bedömning av cheferna på verksamhetsnivå. ”Det är ett jätteviktigt verktyg för att fånga enhetsnivån” menar kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). Verksamhetschefernas samlade bedömning ”kokas sedan ihop” till en årsanalys för hela förvaltningens arbete och presenteras sedan för nämnden. På så vis återkopplas enheternas miljömålsarbete uppåt i organisationen: ”Det är ett hjul som snurrar över året” säger
kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020) sammanfattningsvis. Verksamhetsberättelsen ger en återklang av hur glokaliseringen, som Czarniawska (2005, s. 114) beskriver, sett ut dvs. hur målen som materialiserats i verksamhetsplanen har översatts och materialiserats på enheterna. I verksamhetsberättelsen finns även utrymmet för enheterna att förklara varför de gjort som de gjort och eventuellt motivera varför vissa mål uppfyllts och andra inte. Här skapas därmed utrymme för det som Brunsson (2003, s. 206) benämner hyckleri och enheten får i verksamhetsberättelsen möjlighet att upprätthålla sin legitimitet trots eventuella motstridiga handlingar till det som stod angivet i verksamhetsplanen.
Översättning och materialisering på detaljnivå
Enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020) arbetar med att upprätta
”standarder för inköp” för verksamhetsområdet särskilt boende för äldre. Idag har kommunen ett stort sparkrav på sig och standarderna är ett medel för att få ”budget i balans” genom att de ger möjlighet att relativt detaljerat styra inköpen till enheterna. Standarderna ska användas av enheternas inköpsansvariga ”så att alla produkter som de beställer beställs inom
upphandlingsavtalen” och därmed till lägsta pris (Enhetschef Marie, personlig
kommunikation, 15 april 2020). Standarderna blir här en del av organisationens formella struktur, i likhet med Meyers och Rowans (1977, s. 340) beskrivning, och speglar
förväntningarna som kommer från det omgivande samhället och upprätthåller därmed
22 alla upphandlade produkter finns. Dock förekommer inköp av produkter via systemet som inte ingår i upphandlingen vilket är anledningen till arbetet med att upprätta standarder. Om
kommunen har upphandlat exempelvis sjukvårdsprodukter av ett företag och
förbrukningsartiklar av ett annat företag men båda företagen säljer både sjukvårdsartiklar och förbrukningsartiklar så finns de båda företagens samtliga produkter i systemet. Systemet tillåter då inköparen att även köpa produkter av ett företag som inte ingår i upphandlingen med det företaget. Det blir därmed upp till inköparen att välja de produkter som är
upphandlade. Detsamma gäller produkter eller varor som har en miljöcertifiering eller certifiering för social hållbarhet. I inköpssystemet kan det finnas ett urval av liknande produkter, som alla ingår i upphandlingen, men där vissa produkter har en certifiering och andra inte. I dessa fall blir det även då upp till inköparen att välja produkter med certifiering eller utan. Med standarder tydliggörs därför vilka produkter som inköparen ska hålla sig till och även hur mycket som ska köpas in så att det inte byggs upp ett onödigt lager:
Vi utgår från vår upphandling, det är nummer ett, därefter tittar vi på om varorna är miljömärkta, det är nummer två och sen upprättar vi ett underlag utifrån förbrukning […] risken med att ligga på för mycket material är att man till sist kastar för att det passerat bäst-före-datum och för att det kommit nya material […] sen kan enheterna använda standarden och beställa utifrån den och inget annat (Enhetschef Marie, personlig kommunikation, 15 april 2020).
Upphandlingarna utgör en del av den formella strukturen men e-handelssystemet ger alltså utrymme till en särkoppling, så som Brunsson (2013, s. 202) beskriver, därför att det i systemet är det möjligt att handla andra varor än vad som bestämts i upphandlingen. Genom standarderna så översätts och materialiseras sparmålen och miljömålen på ett sätt som avser minska den särkopplingen. Vidare berättar enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020) att de årligen får återkoppling på att inköp som görs utanför upphandling minskar: ”Det är ju jättebra, men man kan ju ställa frågan varför inköpen utanför upphandling
förekommer – jo, för att det går”. Det faktum att möjligheten finns leder alltså till att inköp ibland görs på ett sätt som inte går i linje med kommunens mål och riktlinjer även om ”inköpsansvarig sannolikt gör det som den tror är det bästa” (Enhetschef Marie, personlig kommunikation, 15 april 2020). För att handla efter beslutet, dvs. upphandlingen i det här fallet, så behöver alltså personalen investera sin tid och, mer i detalj, sätta sig in i vilka varor som är upphandlade av respektive företag. Orsaken till särkopplingen är därför att det inte finns tid och resurser att implementera ett beslut i likhet med Brunssons (2003, s. 213) resonemang.
23
Tillföra tid och resurser genom projekt och minska särkopplingar
Idén och strukturen med standarder utvecklades när enhetschef Marie tillsammans med sin enhet deltog i ett projekt för att aktivt arbeta med att minska matsvinn mellan åren 2013 och 2015. Förfrågan om att medverka i projektet kom via kommunkontoret till enheterna.
Medverkan var helt frivillig och projektet drevs av en extern part. För att nå målet att minska matsvinn så krävdes noggrann planering och struktur. I likhet med Czarniawskas (2005, s. 111) beskrivning så översattes och materialiserades målet genom: planering av inköp;
inventering av vad som finns i förråden; planering av matsedel och tillagning; att ta tillvara på rester och vid senare tillfälle använda dessa till en måltid samt; att mäta det som slängdes från tallriken. För att genomföra projektet krävdes en rad praktiska lösningar såsom exempelvis kylväskor med bringare, som överbliven mjölk eller yoghurt kunde hällas i, så att mängden kunde mätas och noteras vid senare tillfälle utan att fram tills dess bli illaluktande. Alla sådana praktiska moment och lösningar som ingick arrangerades av enhetschef Marie och en av hennes medarbetare. Projektet ledde till en minskning av matsvinn och har resulterat i en del nya vanor och en annan medvetenhet anser enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020):
Jag vet att man nu har dagar där man lagar mat från det som finns i frysarna. Det har också förändrat medvetenheten om hur mycket man lagar och hur mycket man kastar. […] Det blev mer knutet till åtgång och det lever kvar.
Själva målet att minska matsvinn kommer från politiken men att sedan skapa engagemang hos alla medarbetarna är ”en jättestor utmaning”, menar enhetschef Marie (personlig
kommunikation, 15 april 2020) ”standarderna blir då en form av styrning som underlättar arbetet”. Projektet blev ett sätt att för en period tillföra kunskap, tid och resurser i enhetens miljömålsarbete. Utifrån Brunssons (2003, s. 213) resonemang så minskades därmed särkopplingar mellan den formella strukturen och handlingar. Projektet kunde under sin begränsade tid på så vis skapa en långsiktig förändring av medvetenhet och rutiner för måltidsplanering samt frambringa innovativa lösningar.
Glokaliseringsprocessen: Huvuduppdraget ska ligga i fokus
Kommunens miljömålsprogram beslutas av politiken på övergripande nivå. Kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020) beskriver miljömålsprogrammet som ”brett och rätt omfattande” och utifrån miljömålsprogrammet plockar därför förvaltningen ut vad som är mest angeläget och relevant för förvaltningen: ”Allt berör inte oss och vi kan inte fokusera på allt”, säger kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april
24 2020), ”vårt fokus ligger på brukaren och ska göra det”. Här sker därmed en lokalisering i en globaliseringsprocess som liknar den Czarniawska (2005, s. 114) beskriver. Där miljömålen ska översättas och materialiseras till en lokal kontext, dvs. förvaltningen, i vilken
huvuduppdraget är det centrala vilket leder till att endast vissa miljömål prioriteras. En hög ambitionsnivå i det övergripande miljömålsprogrammet kan skapa motstånd till miljöarbetet och uppfattas som oproportionerligt: ”det finns en risk med det här, jag tror att miljöarbetet har fått ett stort utrymme och då får det ibland lite omvänd effekt kanske…att man tänker att det inte kan vara så stort för vi jobbar med allt det andra” säger kvalitetschef Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020), ”det är svårt att få in injektioner av miljöarbete på lagom nivå”. På enheterna trängs dessutom miljömålsarbetet med många olika frågor, exempelvis: ekonomi, HR, sjukvård och mat: ”Man får ha förståelse för att många är intresserade av miljöfrågorna men i realiteten, där många andra frågor trängs på en enhet, så är inte miljöfrågorna alltid nummer ett”, säger utvecklingsledare Sofia (personlig
kommunikation, 15 april 2020). När miljöarbetets proportioner uppfattas som för stora i relation till förvaltningens huvuduppdrag kan det ge upphov till en lokalisering som består av att försvara sig mot globaliseringen, så som Czarniawska (2005, s. 114) beskriver, vilket begränsar miljömålsarbetet.
Enhetschefers roll är översätta och materialisera miljömålen
Utvecklingsledare Sofia (personlig kommunikation, 15 april 2020) menar att det finns en skillnad mellan vad som avses att genomföras och vad som kan genomföras och bekräftar därmed Brunssons (2003, s. 213) resonemang om att prat, beslut och handling kan följa olika regelverk: ”Det är väl så generellt för miljöfrågor: det ena är en schematisk bild för hur man skulle kunna göra men när det landar i en verklighet så måste man anpassa till den verksamhet det rör” (Utvecklingsledare Sofia, personlig kommunikation, 15 april 2020). För att
miljömålsarbetet ska landa på en enhet behöver det därmed genomgå en
glokaliseringsprocess, som Czarniawska (2005, s. 114) beskriver och i den processen har enhetschefen en central roll att översätta och materialisera miljömålen. Kvalitetsutvecklaren Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020) syftar på miljömålen och säger att:” signalerna är supertydliga, det är inget konstigt i sig”, men menar vidare att när det kommer till att omsätta besluten i handling så krävs en aktiv medverkan av enhetscheferna: ”Vad du gör som enhetschef är ju faktiskt att få till det” […] ”att skapa de målen som finns på förvaltningen till verklighet”. Det här bekräftas även av enhetschefen Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020). I vissa fall kan gruppen brukare ha betydelse för vilka miljöfrågor som ges mest fokus
25 på en enhet, menar utvecklingsledare Sofia (personlig kommunikation, 15 april 2020): ”Vissa frågor är mer akuta än andra. Om man jobbar med en grupp som har en påtaglig
funktionsnedsättning så kanske man inte pratar om sopsortering i första hand utan fokuserar på säkerhet och brand och den biten”. Enhetscheferna är här väl insatta i vad som är relevant menar hon vidare.
Att sammanföra perspektiv
Miljömålsarbetet kan även kopplas ihop med och tillfredsställa andra intressen. Enhetschef Marie förklarar att projektet med att minska matsvinn har ett ekonomiskt perspektiv: ”det är ju ett politiskt mål, minska matsvinn, och det är ju ett väldigt klokt mål för man kan också se minskade kostnader” (personlig kommunikation, 15 april 2020). Även utvecklingsledaren Sofia kommenterar projektet utifrån ett ekonomiskt perspektiv: ”Det som är miljömässigt gångbart behöver ju inte vara ekonomisk negativt”. Att sammanföra två perspektiv, såsom miljö och ekonomi, kan medföra att olika intressen tillfredsställs utan att det, utifrån
Brunssons (2003, s. 206) beskrivning, för den sakens skull ger upphov till hyckleri. Däremot vittnar kvalitetsutvecklaren Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020) om att det, under den tiden som hon var enhetschef, även fanns hinder, rent ekonomiskt, för att genomföra miljömålsarbetet: ”Det blev en kostnadsfråga av alltihop och för dyrt att få till”. Det
ekonomiska perspektivet och miljöperspektivet kan därmed även stå i motsatsförhållande till varandra och, i likhet med Brunssons (2003, s. 206) resonemang, skapa en särkoppling mellan beslut och handling och ge upphov till hyckleri. Vidare berättar enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020) att det även fanns ett värde i att, genom projektet, arbeta med ett helhetsperspektiv på enheten: ”det här med matsvinnet, det var ju vi själva som… – vänta lite, här kan vi vara med och påverka! Och vi kan synas och visa att vi tar ansvar för helheten och inte enbart för de äldre”. I likhet med Meyers och Rowans (1977, s. 340) resonemang kunde enheten och förvaltningen upprätthålla sin legitimitet genom att medverka i projektet och, på så vis, signalera ett helhetsansvar som speglar förväntningar som kommer från det omgivande samhället.
Kommunicera och sprida översatta och materialiserade idéer
Stor del av processen med miljömålsarbetet består av kommunikation och spridning av information. Utvecklingsledaren Sofias roll består i stor utsträckning av att hålla sig informerad om vad som pågår i kommunen genom samtal med den hållbarhetsstrategiska enheten. Informationen ska sedan förmedlas ut i förvaltningen till förvaltningschef, till utvecklingsledarens chef samt till enhetschefer och miljöombud. ”Mycket är ju att prata med
26 folk egentligen, prata och vidareförmedla information”, berättar utvecklingsledaren Sofia (personlig kommunikation, 15 april 2020), ”uppgiften består av att vara en brygga mellan miljöfrågorna och de sociala bitarna - som är det huvudsakliga i vår verksamhet”. I de regelbundna träffarna med andra medarbetare från övriga förvaltningar, som också har rollen som miljösamordnare inom sin respektive förvaltning, får utvecklingsledare Sofia information om vad som är på gång i andra förvaltningar. Inom den egna förvaltningen finns även
miljöledningsgruppen som ska fungera som ett bollplank för utvecklingsledaren Sofia i miljöarbetet. Hon ser gruppen som en ”bra grupp för att föra information ut i förvaltningen” (Utvecklingsledare Sofia, personlig kommunikation, 15 april 2020). Gruppen träffas relativt oregelbundet utan kontinuitet. I miljöledningsgruppen sitter även kvalitetsutvecklaren Tina och hon ser gruppen som den främsta kanalen från strategisk nivå och ut till enheterna i miljöarbetet. Informationen som kommer via miljöledningsgruppen tas vidare till
ledningsgruppen för respektive verksamhetsområde och information sprids därifrån ut på enheterna. Informationen är, i likhet med Czarniawskas (2005, s. 111) beskrivning, därmed idéer som redan har översatts och materialiserats och informationsflödet blir, precis som Brunsson (2003, s. 202) beskriver, ett sätt att förmedla visioner, policys och politiska program för att övertyga organisationens medlemmar att agera i linje med ledningen.
Informationsflödet struktur är relativt tydlig med olika forum och ledningsgrupper genom vilken informationen kan sorteras och anpassas och informationen genomgår på så vis en glokaliseringsprocess, såsom Czarniawska beskriver (2005, s. 114). Utifrån Brunssons (2003, s. 206) resonemang så verkar däremot informationen vara särkopplat från handlingar vilket begränsar möjligheten att kunskap och information leder till konkreta åtgärder.
Informationsflödet kan på så vis ge upphov till hyckleri.
Inom förvaltningen finns en relativt ny informationskanal som är riktad till cheferna i organisationen och som kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020) ser som en möjlighet för att ibland sprida information om miljöarbetet.
Informationskanalen är ett nyhetsbrev som en gång i veckan går ut till alla chefer i organisationen. Via nyhetsbrevet, menar kvalitetschefen Anna-Karin (personlig
kommunikation, 20 april 2020), att det finns en möjlighet att nå cheferna och synliggöra miljöarbetet: ”Vi har inte haft något forum där vi kan visa något som har gjorts som är bra. Då skulle vi kunna få in lite info där och jobba lite mer kring kommunikation rent allmänt” säger kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). Syftet är att
27 samlad. Nyhetsbrevet blir således en del av en globaliseringsprocess, såsom Czarniawska (2005, s. 114) beskriver, där lokala idéer i miljöarbetet får möjlighet att spridas i
organisationen.
Engagemang och stöd för att översätta och materialisera miljömål
För att översätta och materialisera miljömålen verkar det finnas behov av medarbetare med särskilt miljöengagemang och det finns en utmaning med att engagera alla i miljömålsarbetet: ”Hur når vi cheferna? Når vi enbart cheferna som är särskilt engagerade eller som har särskilt engagerade miljöombud?”, uttrycker kvalitetschefen Anna-Karin (personlig kommunikation, 20 april 2020). Även enhetschef Marie kommenterar behovet av engagemang: För att sprida erfarenheterna från projektet med att minska matsvinn så hölls en föreläsning och en
workshop, av enhetschef Marie och hennes medarbetare, för de andra enhetscheferna inom samma verksamhetsområde.” Det skulle vara startskottet ut på enheterna”, berättar enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020), ”men om det inte är någon som driver det så trillar det ner”. Kvalitetsutvecklaren Tina menar att just behovet av särskilt engagemang är ett dilemma i miljömålsarbetet. För att exemplifiera förklarar hon att det som regel ska finnas en miljöpunkt på varje enhets APT men huruvida det faktiskt diskuteras miljö på den punkten är beroende av enhetschefens engagemang; ” Punkten är ju en enkel sak, men det handlar ju om att enhetschefen faktiskt sätter upp någonting på den punkten. Jag hade inget problem med det därför det var viktigt för mig” (Kvalitetsutvecklare Tina, personlig kommunikation, 29 april 2020). Vidare menar kvalitetsutvecklare Tina att det även handlar om vilka signaler som kommer från förvaltningen. Att det ska finnas en punkt på APT som tar upp miljöarbetet på enheten sänder möjligtvis ut en signal om att miljöarbetet är prioriterat, menar
kvalitetsutvecklare Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020), men punkten är kanske inte är tillräckligt: ”Det måste kanske också finnas med vad är det vi faktiskt ska ta upp på den punkten”. I likhet med Czarniawskas (2005, s. 111) resonemang så ger APT-punkten utrymme för att översätta och materialisera miljöarbetet på enheterna. Den är även en del av organisationens formella struktur som upprätthåller organisationens legitimitet så som Meyer och Rowan (1977, s. 340) beskriver. Om det däremot saknas engagemang så diskuteras det knappast något på punkten och utifrån Brunssons (2003, s. 202) resonemang så uppstår en särkoppling mellan beslut och handling och miljömålsarbetet begränsas. Punkten blir istället, genom sin blotta existens på dagordningen, en form av hyckleri så som Brunsson (2003, s. 206) beskriver.
28 Stödet i miljöarbetet kan komma från olika nivåer i organisationen och bidrar till att tillföra kunskap, tid och resurser i miljömålsarbetet. Utvecklingsledaren Sofia (personlig
kommunikation, 15 april 2020) berättar att hon kan hjälpa till med att söka projektpengar för de enhetschefer som har lust att testa och prova att arbeta med en viss fråga. Genom
projektpengarna får de då lite extra utrymme i det arbetet. Kvalitetsutvecklare Tina (personlig kommunikation, 29 april 2020) menar att en aktiv chef behöver stöttas av medarbetare som har engagemang: ” Som chef kan jag bara ge förutsättningarna. Miljöombuden behövs för att agera”. Även enhetschef Marie vittnar om medarbetarnas betydelse när hon berättar att engagemanget i projektet med att minska matsvinn från början kom från enhetens
miljöombud: ”Hon var väldigt miljömedveten. Jag var mindre miljömedveten än vad hon var” (Enhetschef Marie, personlig kommunikation, 15 april 2020). På så vis kan stödet från olika nivåer i förvaltningen ha betydelse för översättningen och materialiseringen av miljömålen, utifrån Czarniawskas beskrivning (2005, s. 111). Stödet tillför tid och resurser som, utifrån Brunssons (2003, s. 213) beskrivning, minskar särkopplingen och skapar på så vis möjligheter för miljömålsarbetet. Engagemang och stöd i miljömålsarbetet från medarbetare behöver inte handla om ett specifikt miljöengagemang utan kan även komma från ett engagemang för sitt arbete generellt: ”Alla kommer inte tycka att det kul” […] ”när personalen ändå vill vara med och bidra i projektet så kommer det från en inställning till sitt arbete och viljan att få vara med att påverka”, säger enhetschef Marie (personlig kommunikation, 15 april 2020).
29
Diskussion
För att få kunskap om vilka begränsningar och möjligheter som finns för en förvaltning att uppfylla de politiska miljömål som utformats på övergripande nivå i kommunen utfördes en fallstudie av ett miljömålsarbete. Studien visar att det finns särkopplingar mellan den formella strukturen och det faktiska miljömålsarbetet på förvaltningen. Den formella strukturen döljer de utmaningar och hinder som finns. Särkopplingarna mellan den formella strukturen och det faktiska handlandet gör det möjligt att inte föra ett konkret miljömålsarbete när andra mål och intressen i förvaltningsarbetet prioriteras. Den formella strukturen ger utrymme för hyckleri och upprätthåller på så vis ändå organisationens legitimitet i miljömålsarbetet. Den formella strukturen kan även hjälpa till att tillföra tid och resurser till miljömålsarbetet och minska särkopplingar.
I förvaltningens formella struktur finns ett it-ledningssystem där miljömålen översätts och materialiseras i ett årshjul och till aktiviteter. Detta tydliggör miljömålsarbetet men verkar däremot mest beröra den strategiska nivån. Eftersom miljöarbetet i it-ledningssystemet är osynligt för enheterna uppstår en särkoppling mellan den strategiska nivå och enhetsnivån som begränsar miljömålsarbetet. Själva it-ledningssystemet upprätthåller trots det
förvaltningens legitimitet.
Den årliga verksamhetsplanen utgör en del av förvaltningens formella struktur vilken speglar omgivningens krav på organisationen och upprätthåller organisationens legitimitet. Genom verksamhetsplanen översätts och materialiseras miljömålen nedåt i organisationen och sprider miljömålsarbetet i en glokaliseringsprocess ut till enheterna. I slutet av året återkopplas enheternas arbete uppåt i organisationen genom verksamhetsberättelsen. I
verksamhetsberättelsen finns möjligheten för enheterna att motivera sina resultat av
miljömålsarbetet. Verksamhetsberättelsen ger på så vis utrymmet för det som Brunsson (2003, s. 206) kallar hyckleri eftersom enheterna kan handla i motsats till vad som beslutats
verksamhetsplanen och i verksamhetsberättelsen ändå upprätthålla sin legitimitet uppåt i organisationen.
Genom standarder så översätts och materialiseras sparmålen och miljömålen inom inköp och standarderna blir en del av organisationens formella struktur som upprätthåller legitimiteten. Standarderna minskar särkoppling mellan beslut och handling genom att minska den tid och de resurser som annars skulle krävas av varje inköpsansvarig för att sätta sig in i
