Parlamentariska social- försäkringsutredningen
(S 2010:04) Omslag: Elanders Sverige AB
Parlamentariska social- försäkringsutredningen
(S 2010:04)
Kommunala
ungdomsanställningar
– om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
UNDERLAGSRAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA
SOCIALFÖRSÄKRINGSUTREDNINGEN Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige
är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknads-politiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbets-marknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker författaren kom-munala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen.
Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio.
Underlagsrapporter i serien
1. Studerande och socialförsäkringen
2. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet
3. Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas?
4. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna 5. Förtidspensionering av unga
6. En socialförsäkring för alla – Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring
7. Arbetslivsinriktad rehabilitering 8. En alternativ arbetsskadeförsäkring
9. Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna 10. Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv
11. One-stop shops i Europa
12. Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974-2010
13. Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid
14. Sjukfrånvaro efter 65 års ålder
15. Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshets-försäkringen
16. Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
Parlamentariska social- försäkringsutredningen
Kommunala ungdomsanställningar
–om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
Underlagsrapport nr 16 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Samtliga underlagsrapporter finns att ladda ned gratis på www.psfu.se
eller kan beställas från den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. E-post: s.psfu@regeringskansliet.se
Foto: www.fotoakuten.se Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2013
Förord
Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen ska enligt regeringens direktiv se över de allmänna försäkringarna vid sjuk-dom och arbetslöshet. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De förändringar som kan bli aktuella ska bidra till ökad sysselsättning och hållbara statsfinanser på lång sikt.
Med syfte att inbjuda till bred debatt och för att skapa ett mångfacetterat underlag inför kommitténs betänkanden har en rad underlagsrapporter beställts från forskare, myndigheter och andra aktörer med kunskaper om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Analyser, slutsatser och rekommendationer i dessa underlags-rapporter står för respektive författare och delas nödvändigtvis inte av den parlamentariska kommittén.
Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbets-marknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker Jonas Olofsson kommunala ungdomsanställningar och dess för-hållande till de offentliga trygghetssystemen.
Rapporten visar att ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunernas långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ungdomsanställningarna skiljer sig från de kommunala åtgärder som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd genom att de är just anställningar. Anställ-ningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överens-kommelser med arbetsmarknadens parter. Ungdomarna som fullföljer programmen kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen, exempelvis arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle kunna ses som ett uttryck för att kommunerna lastar över kostnader på staten.
Författaren pekar på att volymerna ännu inte är särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Men konstaterar samtidigt att den kvalitativa förändringen i programmen i alla fall är betydande. Att det i praktiken handlar om en politisk strävan bortom aktiverings-politiken.
Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio.
Stockholm i oktober 2013 Ingemar Eriksson
huvudsekreterare i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen
Den parlamentariska socialförsäkringsutredningens
ledamöter
Under 2010 tillsatte regeringen den parlamentariska socialförsäk-ringsutredningen. Kommitténs uppdrag är att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet är att överväga förändringar som ger hållbara försäkringar för framtiden.
Ledamöter i den parlamentariska kommittén är: Gunnar Axén (M), ordförande
Tomas Eneroth (S) Lars-Anders Häggström (S) Patrik Björck (S) Finn Bengtsson (M) Jan Ericson (M) Lotta Finstorp (M) Gunvor G Ericson (MP) Johan Pehrson (FP) Solveig Zander (C) David Lång (SD) Wiwi-Anne Johansson (V) Lars Gustafsson (KD)
Innehåll
Sammanfattning ... 11
Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken ... 17
1 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet ... 21
1.1 Villkoren i de nordiska länderna ... 22
1.2 Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige ... 23
2 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål ... 27
2.1 Unga möter mer påtagliga sociala risker ... 28
2.1.1 Strukturella perspektiv på sociala risker ... 28
2.1.2 Allt mer individualiserade övergångsmönster ... 29
2.1.3 Förändrade villkor i arbetslivet ... 31
2.2 Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk mismatch ... 32
3 Nya strömningar i den internationella policydebatten ... 35
3.1 ILO och aktiveringspolitiken ... 35
3.2 OECD och aktiveringspolitiken ... 37
3.3 EU och aktiveringspolitiken ... 38
3.4 Uppluckrade övergångsregimer – förändrade politiska utgångspunkter ... 40
Innehåll
8
4 Bakgrund om kommunernas insatser ... 43
4.1 Kort om statliga insatser för arbetslösa ungdomar ... 45
4.2 Den kommunala arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning ... 46
5 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken ... 49
5.1 Grunden för kommunernas åtagande ... 50
5.1.1 Villkorat ekonomiskt bistånd ... 50
5.1.2 Arbetsmarknadsenheter... 52
5.1.3 Samverkansavtal ... 52
5.1.4 Finansiell samordning och samordningsförbund ... 53
6 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar ... 55
6.1 Enkäten om kommunala ungdomsanställningar ... 55
6.2 Umeå ... 57 6.3 Skellefteå ... 59 6.4 Östersund ... 61 6.5 Sundsvall ... 64 6.6 Västerås ... 67 6.7 Stockholms stad ... 69 6.8 Uddevalla ... 72 6.9 Jönköping ... 74 6.10 Helsingborgs stad ... 76 6.11 Malmö stad ... 78 6.11.1 SEF Unga ... 79 6.11.2 JobbFörst ... 80
Innehåll
7 De kommunala ungdomsanställningarna
– ett välfärdspolitiskt perspektiv ... 83 Källor och referenser ... 89
Sammanfattning
Kommunala ungdomsanställningar är ett nytt och växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. Ungdomsanställningarna har inte uppmärksammats i någon större utsträckning i tidigare forskning eller i tidigare utredningar. I praktiken handlar det om att kommunerna anställer arbetslösa ungdomar under ett halvår till ett år. Ganska ofta kombineras anställningarna med möjligheter till reguljär utbildning, t.ex. för ungdomar som inte har fullbordat en gymnasieutbildning. Det finns nästan alltid en stödstruktur i form av arbetskonsulenter från arbetsmarknadsenheten och handledare på arbetsplatsen som ska introducera och vägleda ungdomarna och möjliggöra ett organiserat lärande på arbetsplatsen. I vissa fall är utbildningsinslag obligatoriska, i andra fall frivilliga. I underlags-rapporten presenteras konkreta erfarenheter från tio kommuner som erbjuder anställningsmöjligheter för arbetslösa ungdomar. Analysen visar att utbildningsambitionerna varierar. Även anställ-ningsvillkor och målgrupper varierar. Oftast handlar det om hel-tidsanställningar och i flertalet fall vänder man sig till ungdomar som har varit arbetslösa under en längre tid. Det är vanligt att man utnyttjar de subventioner som kommer via nystartsjobben. Det finns en önskan att pressa ner kostnaderna för ekonomiskt bistånd och att ge ungdomarna en chans att kvalificera sig för ersättning via arbetslöshetsförsäkringen. Samverkan med Arbetsförmedlingen är ofta väl utvecklad. Ibland handlar det om att ungdomarna får söka jobben via Arbetsförmedlingen, ibland anvisas de till jobben direkt via den kommunala arbetsmarknadsenheten.
Enligt en webbaserad enkät som Sveriges kommuner och lands-ting (SKL) skickat ut till samtliga kommuner erbjuder mellan 25 och 30 procent av Sveriges kommuner särskilda ungdomsanställ-ningar för ungdomar och unga vuxna. Av dessa kommuner är det i sin tur knappt 60 procent som ger möjligheter till reguljär utbild-ning inom ramen för anställutbild-ningen. Enkätundersökutbild-ningen som
Sammanfattning
12
genomfördes i anslutning till föreliggande underlagsrapport visar att drygt 3 000 ungdomar sysselsattes i kommunala anställningar i maj 2013.
Varför är det då intressant att lyfta fram erfarenheter av ung-domsanställningar? I rapporten diskuteras anställningarna i ljuset av mer långsiktiga förändringar i etableringsmönster och politik. Ungdomsanställningarna signalerar ett behov av kvalitativt nya välfärdspolitiska insatser bortom den etablerade aktiverings-politiken.
Nya etableringsvillkor och behovet av en ny
välfärdspolitik
Det mesta talar för att ungas övergångs- och etableringsmönster har förändrats och blivit mer individualiserat och utdraget under senare år. Det är en erfarenhet som Sverige delar med flera jämför-bara länder. Ungas övergångar påverkas av förlängda utbildnings-perioder, men också av förändringar i arbetslivet med ökad kon-kurrens på arbetsmarknaden, tilltagande effektivitetskrav, tids-begränsade jobb och mer deltidsarbetande. Unga med svagast resurser och minst konkurrenskraftig utbildning har svårast att hantera de nya utmaningarna.
De etablerade välfärdspolitiska systemen – allt från det reguljära utbildningsystemet till arbetsmarknadspolitiken och de ekono-miska trygghetssystemen – tycks illa utformade för att möta de sociala risker och utmaningar som unga och unga vuxna ställs inför. Det förhållandet att många unga har svårt att klara skolan är ett av uttrycken för problemen. Men det handlar också om att allt för få omfattas av yrkesutbildningar som efterfrågas i arbetslivet. Det förhållandet att många unga är arbetslösa under allt längre perioder och att de inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshets-försäkringen utgör ytterligare exempel på bristande anpassning mellan sociala risker och etablerade välfärdspolitiska institutioner.
På internationell nivå liksom i Sverige var länge aktiveringspoli-tiken och ”jobb först-principen” det självklara svaret på ökad ung-domsarbetslöshet och ökat beroende av socialt understöd. Här var utgångspunkten att det skulle ställas snabba och tydliga krav på anpassning i utbyte mot understöd. Den politiska bilden är inte längre lika självklar. Internationellt förespråkas en mer mångfacette-rad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och
Sammanfattning
behov. Begrepp som empowerment och social tillit framhålls ofta. På samma sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbild-ning där ungdomar erbjuds trygga anställlärlingsutbild-ningsliknande förhållan-den och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryck-ligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som i stället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb bidrar till låglönefällor och minskad produktivitet.
Motiv till ungdomsanställningar
Frågan är då hur man kan se på kommunernas initiativ att etablera ungdomsanställningar givet de förändrade villkoren för ungas över-gångar, de nya villkoren i arbetslivet och den förändrade policy-diskussionen.
Inom ramen för de kommunala verksamheterna ser man resul-tatet av de nya etableringsvillkoren. Det gäller dels många ung-domars besvärliga försörjningssituation och dels växande ohälso-relaterade problem. I många kommuner tycks ungdomsjobben främst riktas till unga som står längst från arbetsmarknaden. I anslutning till ungdomsanställningarna arbetar man också med en stödstruktur, med vägledare, handledare och arbetskonsulenter, som ska stödja ungdomar med svagast resurser. Men ungdoms-anställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommu-nens långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörj-ningsstöd. Ett ofta uttalat motiv är också att underlätta kommu-nens arbetskraftsrekrytering. Den socialpolitiska dimensionen är kopplad till en arbetsmarknads- och näringspolitisk dimension.
Intresset för att inrätta kommunala ungdomsanställningar har drivits fram på grund av att Arbetsförmedlingen har svårt att han-tera alla de ungdomar som behöver stöd. Man har särskilt svårt att hantera ungdomar som står långt från arbetsmarknaden och som ofta har ofullständig utbildning. Men de kommunala ungdoms-jobben skiljer sig också på väsentliga punkter från de projekt och praktikplatser som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd inom ramen för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Det nya är att det handlar om anställningar. Det är anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser mellan
Sammanfattning
14
arbetsmarknadens parter i kommunerna. Ungdomarna som full-följer kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen. Det sistnämnda skulle kunna ses som ett uttryck för en önskan att lasta över kostnader på staten. Men det kan också ses som att man vill göra det möjligt för ungdomarna att få status som fullvärdiga medborgare med samma sociala rättigheter som andra. Det är också strävanden som är i linje med de välfärdspolitiska intentioner som kommer fram i policydiskussionerna inom EU och andra inter-nationella sammanslutningar.
I rapporten presenteras erfarenheter av ungdomsanställningar i tio kommuner och översikten visar att utbildningsambitionerna varierar. Men mycket talar ändå för att utbildningsinslagen upp-fattas som väsentliga inslag i flertalet av de kommuner som erbju-der ungdomsjobb. I ett par av de kommuner som berörs i unerbju-der- under-lagsrapporten har man också beslutat sig för att införa möjligheten att kombinera anställning med reguljär utbildning. En majoritet av de berörda kommunerna erbjuder alltså sådana möjligheter. Detta förhållande illustrerar också att vi talar om ett inslag som skiljer sig från traditionell aktiveringspolitik. Kommunerna strävar inte bara efter att ge tidsmässigt utrymme för lärande utan lägger uppenbar-ligen också ner resurser på att utforma en stödstruktur för att göra det möjligt för ungdomar att få del av ett individuellt planerat och – i så hög utsträckning som möjligt – individuellt utformat lärande. Inslag av individuella utvecklingsplaner, organiserad handledning och uppföljning, arbetskonsulenter etc. illustrerar ambitionerna på detta område.
Den ofullständiga informationen om verksamheten i landets kommuner och frånvaron av ordentliga utvärderingar gör det emellertid omöjligt att dra några slutsatser om verksamhetens bety-delse för de berörda individerna och för ungdomar i stort. Det ska också betonas att insatser av det här slaget tycks ha utvecklats först under de allra senaste åren. Å andra sidan finns det en hel del som kan tala för att de lokala erfarenheterna har haft betydelse för ett av de avtal om introduktionsanställningar som nyligen slöts mellan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenska Kommunal-arbetareförbundet, avtalet om så kallade arbetslivsintroduktions-anställningar.
Slutsatsen är att det finns flera skäl till att många kommuner väljer att anställa arbetslösa ungdomar. Det handlar om att hitta ändamålsenliga lösningar för ungdomar i en utsatt position, men också om att tillgodose framtida kommunala verksamhetsbehov.
Sammanfattning
Ungdomsanställningarna skulle kunna ses som uttryck för en mer långsiktig välfärdspolitik där individens behov och rätt till försörj-ning, lärande och utveckling i största möjliga utsträckning ska sam-ordnas med kommunens behov av att få kvalificerad personal, av att utveckla verksamheter och minska belastande försörjnings-stödskostnader. Volymerna är ännu inte särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Den kvalitativa förändringen är i alla fall betydande. Det handlar om en politisk strävan bortom aktiveringspolitiken.
Kommunala ungdomsanställningar –
om välfärdspolitiska vägval bortom
aktiveringspolitiken
1Hur ska man förstå drivkrafterna bakom och den välfärdspolitiska betydelsen av kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ung-domar, ofta men inte alltid ungdomar med försörjningsstöd? Uti-från exempel på ungdomsanställningar i tio kommuner runt om i landet är huvudsyftet med rapporten att försöka besvara den över-gripande frågan. Någon heltäckande och säker bild av omfattningen på och inriktningen på kommunala ungdomsanställningar kan inte ges. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har i en webbaserad enkät från maj 2013 ställt ett antal frågor om förekomsten av ung-domsanställningar i kommunerna och svaren på enkäten kommer
att redovisas längre fram i rapporten.2 Det är den första ansatsentill
att kartlägga ungdomsanställningarna i kommunerna, men enkäten ger långt ifrån en fullständig bild. I avsaknad av detaljerad dokumentation och enhetliga uppföljningar ska jag försöka för-djupa kunskapen om verksamheten med utgångspunkt från ett antal ”case”, dvs. ett urval kommuner. Det innebär att några gene-raliseringar knappast medges, men exemplen ger möjligheter till detaljrik information om ungdomsanställningarnas betydelse och karaktär på lokal nivå. Med utgångspunkt från huvudfrågan om ungdomsanställningarnas bakomliggande drivkrafter och betydelse kommer fyra delfrågor att behandlas i rapporten:
Hur kan man förstå ungdomsanställningarna mot bakgrund av
förändringar i ungas etableringsmönster under senare år?
1 Rapporten har tillkommit inom ramen för projektet “Osäkra övergångar”,
VR dnr 2009-59-64. Umeå universitet.
Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
18
Hur kan man förstå ungdomsanställningarnas utformning mot
bakgrund av de politiska rekommendationer och den praktik gällande ungdomsinsatser som diskuteras och utformas i inter-nationella sammanhang, bland annat inom EU? Här är utgångs-punkten att vi kan se en rörelse bort från det som brukar kallas för aktiveringspolitik. Aktiveringspolitiken gick ut på att arbets-lösa och försörjningsstödsberoende ungdomar skulle aktiveras till varje pris. Deltagande i praktik sågs som ett grundläggande villkor för understöd. På senare år har det skett en orientering bort från den renodlade ”jobbförst-principen” till ett starkare fokus på betydelsen av en kombination av utbildning och arbets-livserfarenhet för att förbättra de långsiktiga förutsättningarna för egenförsörjning.
Hur kan man förstå ungdomsanställningarna i relation till
kom-munal och statlig arbetsmarknadspolitik i Sverige?
Vilken betydelse har utbildnings- och lärandeinslagen i
ungdoms-anställningarna?
En grundläggande hypotes i rapporten är att de kommunala ung-domsanställningarna kan ses som ett svar på förändrade etable-ringsvillkor på arbetsmarknaden. Etablerade institutioner för ungas karriärvägar och försörjning, bland annat inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken men också i arbetslivet, fungerar allt sämre för att minimera sociala risker förknippade med individers övergångar. Institutionerna fungerar också allt sämre när det gäller att matcha ungas kompetens och sysselsättning mot arbetslivets behov, en problematik som förstärks av den pågående generations-växlingen och växande pensionsavgångar. Trenden under senare år har varit att ansvaret för övergångar och anpassning till arbetslivets och samhällets krav i allt högre grad har individualiserats. En aktive-ringsinriktad politik i kommunerna – och inom arbetsmarknads-politiken på nationell nivå – i kombination med marknadsoriente-rade reformer inom utbildningssfären har förstärkt detta mönster. Kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ungdomar innebär ett brott mot en mer renodlad aktiveringspolitisk inriktning och an-knyter till välfärdspolitiska idétraditioner där arbete och utbildning ses som medborgerliga rättigheter. Det handlar då inte bara om att
Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken
komplettera de insatser som staten gör för arbetslösa ungdomar via
Arbetsförmedlingen utan om andra utgångspunkter för insatserna.3
3 Riksrevisionen har i en nyligen publicerad rapport granskat effektiviteten i
Arbetsförmed-lingens stöd för arbetslösa ungdomar, framför allt inom ramen för programmen Jobb-garantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsJobb-garantin. Det framhålls att Arbets-förmedlingen och kommunerna dubbelarbetar för mycket och att man borde samverka mer. Se Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm. Min ingång är att det snarare handlar om skilda utgångspunkter för insatserna.
1
Den övergripande
problem-bilden: ungdomsarbetslösheten
och utanförskapet
Ungdomsarbetslösheten får en allt mer framträdande roll i de poli-tiska diskussionerna, det gäller såväl globalt som nationellt och lokalt. Policydiskussionerna kretsar i hög grad kring kombinerade insatser av arbete och utbildning för att vända den negativa trenden när det gäller ungas utanförskap. FN-organet ILO (Internationella arbetsorganisationen) pekar t.ex. på att arbetslöshetstalen i den industrialiserade världen och inom EU är de högsta som har
upp-mätts sedan mätningar påbörjades (1991).1 Man menar att
utsik-terna på arbetsmarknaden för unga i dag är svagare än på mycket länge, kanske får vi gå tillbaka till krisen på 1930-talet för att hitta jämförbara förhållanden. Svårigheterna är särskilt markanta i Europa och USA. Efter att finanskrisen slog till har arbetslöshets-talen för ungdomar i de utvecklade ekonomierna ökat med åtskil-liga procentenheter. Enligt Eurostat ökade arbetslösheten för unga i åldern 15–24 år inom EU från knappt 16 procent 2008 till närmare 23 procent 2012. I USA ökade ungdomsarbetslösheten under samma period från knappt 13 procent till strax över 16 procent.
Ännu allvarligare än arbetslöshetstalen är ökningen av andelen unga som står utanför både arbete och utbildning. I internationella sammanhang talar man ofta om unga som inte deltar i utbildning, arbete eller yrkeslärande (not in employment, education or train-ing/NEET). Den här gruppen är heterogen och består både av personer med en tyngre problematik och ungdomar som t.ex. är ute i världen och reser. Det mesta talar dock för att unga med ogynnsamma villkor dominerar. Antalet unga utanför både för-värvsarbete och utbildning inom EU är högre än antalet arbetslösa,
1 ILO (2012). International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report V. The youth
Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet
22
7,5 miljoner jämfört med 5,3 miljoner (2011).2 Förklaringen är
alltså att man till gruppen NEET räknar både unga som är arbets-lösa (dvs. registrerade som arbetsarbets-lösa i arbetskraftsundersökning-arna) och som inte heller deltar i utbildning. Gruppen NEET redo-visas emellertid på ett annat sätt än andelen arbetslösa. Enligt den konvention som tillämpas när det gäller beräkningar av andelen arbetslösa mäts arbetslöshetstalen som den procentuella andelen arbetslösa av det totala antalet individer i arbetskraften. NEET-talet redovisas däremot som den procentuella andelen unga utanför arbete och utbildning av antalet personer i befolkningen som helhet. I juli 2012 uppgick andelen unga i NEET till knappt 12 procent i åldrarna 15–24 år och till drygt 15 procent i åldrarna 15–29 år inom EU.
1.1
Villkoren i de nordiska länderna
I de nordiska länderna3 är bilden av ungas etableringsvillkor ganska
splittrad. Andelen som är sysselsatt och/eller deltar i utbildning är relativt hög jämfört med EU. Samtidigt finns det stora skillnader mellan länderna och jämförbarheten försvåras av att utbildnings-system och etableringsvillkor ser väldigt olika ut, bland annat bero-ende på om man har utbyggda lärlingssystem eller inte (vilket man har i Danmark och Norge, men inte i Finland och Sverige). Syssel-sättningsgraden är lägre och arbetslöshetstalen bland unga är högre i Sverige och Finland jämfört med Danmark och Norge, en skillnad som i hög grad förklaras av skillnaderna i utbildningssystemen. Det finns även andra skillnader som påverkar etablerings- och försörj-ningsvillkoren. Sverige avviker t.ex. genom att en betydligt större andel av de unga har tidsbegränsade anställningar, strax under 60 procent jämfört med strax under 30 procent i Danmark och
Norge.4 Finland översteg också snittet i EU på 30 procent med en
andel motsvarande 40 procent.
I de nordiska länderna är det också vanligt att unga arbetar del-tid, vanligare än i andra EU-länder. Orsaken till det är oftast att
2 Eurofound (2012). NEETs Young people not in employment, education and training:
Characteristics, costs and policy responses in Europe. Publications Office of the European
Union, Luxenbourg, s. 23.
3 Här berörs de nordiska länderna exklusive Island.
4 Halvordsen, Bjørn, Hansen, Ole Johnny & Jenny Tägtström(2012), Unge på Kanten. Om
inkludering av utsatte ungdommer. Nord 2012:05. Nordiska Ministerrådet: Köpenhamn,
Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet
förvärvsarbete kombineras med studier. I Sverige är det dock vanli-gare än i de andra nordiska länderna att ungdomarna uppger att svårigheten att hitta heltidsjobb – och inte parallella studier – är huvudorsaken till att man inte arbetar på heltid.
1.2
Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige
Sverige har haft en väldigt negativ utveckling av ungdomsarbetslös-heten och tillhör i dag de länder som har en arbetslöshet som över-stiger genomsnittet för EU. Arbetslöshetstalet i åldersgruppen 15–24 år ökade enligt Eurostats uppgifter från drygt 20 procent till närmare 24 procent mellan 2008 och 2012. Det bör emellertid noteras att sättet att mäta arbetslösheten tenderar att vara särskilt ogynnsamt för ett land som Sverige. Arbetslöshetstalen redovisas alltså som den procentuella andelen arbetslösa av antalet personer som ingår i arbetskraften. Till arbetskraften räknas även studerande i den mån de söker jobb och/eller har tillfälliga jobb, ofta deltidsanställningar vid sidan av studier (t.ex. under ferieperioder). Enligt uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och de svenska arbetskraftsundersökningarna är cirka 40 procent av de arbetslösa i åldrarna 15–24 år heltidsstuderande. I länder med mer omfattande lärlingsutbildning, t.ex. Tyskland, Österrike, Danmark och Norge, är arbetslöshetstalen i allmänhet betydligt lägre i denna
ålders-grupp. Det förklaras delvis av hur man mäter arbetslösheten.5 I
lärlingsländerna är yrkeseleverna i allmänhet anställda. De får lön i det företag där de fullgör en del av sin utbildning och räknas som sysselsatta. De kan definitionsmässigt inte räknas som arbetslösa. I Sverige kan en yrkeselev – liksom andra skolevlever – söka jobb parallellt med studierna och därmed räknas som arbetslös. Det är också viktigt att återigen betona att arbetslöshetstalet avser andelen arbetslösa av personerna i arbetskraften. Skulle antalet arbetslösa ungdomar i åldern 15–24 år relateras till hela befolkningen i den
aktuella åldern skulle andelen arbetslösa uppgå till drygt 12 procent.6
Det är en hög nivå, men illustrerar samtidigt att en mindre del av befolkningen i dessa åldrar tillhör i arbetskraften.
5 SCB (2013). Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska
länder. SCB: Örebro, s. 44.
6 Arbetsförmedlingen (2013). Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden - fokus på unga som
Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet
24
Ungdomsstyrelsens och Arbetsförmedlingens undersökningar visar att andelen unga i Sverige som varken förvärvsarbetar eller
studerar utgör en betydande grupp.7 Ungdomsstyrelsen har
fram-hållit att 123 000 unga i åldrarna 16–25 år varken jobbade eller studerade 2009. Av dessa var det nästan 60 procent som tillhörde samma kategori året efter, dvs. de varken förvärvsarbetade eller
studerade 2010.8 Av de 120 000 som tillhörde gruppen år 2010 var
det cirka 30 procent som inte hade någon känd aktivitet. Drygt en femtedel deltog under mer än sju månader av året i statliga arbets-marknadspolitiska åtgärder medan 7 procent deltog mer än sju månader i kommunala insatser. Andelen som deltog i flera olika åtgärder utgjorde 17 procent.
Även Arbetsförmedlingen har kartlagt den växande gruppen ”unga utanför” och framhåller i en rapport från våren 2013 att antalet unga i åldern 16–29 år som varken arbetade eller studerade uppgick till 160 000 år 2008 och ökade till 190 000 år 2010.9 Den
sistnämnda siffran motsvarade 11 procent av åldersgruppen. Det var bara 38 000 eller en femtedel som under större delen av året deltog i ett program som hade initierats via Arbetsförmedlingen. Många hade ingen känd aktivitet över huvud taget, närmare bestämt 20 000. Uppgifterna bekräftar att många unga är utanför under långa perioder. Av dem som var utanför år 2010 var 77 000 utanför redan 2008. En tredjedel var födda utomlands och en majoritet i gruppen saknade fullbordad gymnasieutbildning. Utrikesfödda och personer med svag utbildningsbakgrund är kraftigt överrepresen-terade. Det är samma mönster som kan urskiljas i andra länder.
Den försörjningsmässiga utsattheten ökar genom att flertalet unga arbetslösa inte är kvalificerade för ersättning från arbetslös-hetsförsäkringen. Enbart cirka 15 procent av de arbetslösa
ung-domarna uppfyller villkoren för ersättning.10 Det innebär i
prakti-ken att andelen unga som är beroende av ekonomiskt bistånd för kortare eller längre perioder ökar samtidigt som många är ekono-miskt beroende av föräldrarna. Det primära försörjningssystemet för arbetslösa, dvs. arbetslöshetsförsäkringen, omfattar i praktiken inte unga eftersom de inte uppfyller kvalificeringsvillkoren.
7 Sättet att definiera ”utanförskapet” skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och
Ungdoms-styrelsen varför uppgifterna inte är helt förenliga.
8 Ungdomsstyrelsen (2012). 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar.
Ungdomsstyrelsen: Stockholm, s. 5.
9 Arbetsförmedlingen (2013), s. 4.
10 Se t.ex. ”Irene Wennemo: Arbetsvillkoret är avgörande för att unga inte kommer in i
arbetslöshetsförsäkringen”.
Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet
villkoret, enligt huvudregeln, på minst 80 timmars förvärvsarbete per månad under en period på sex månader – beräknat under en ramtid på ett år – är svårt att uppfylla på en arbetsmarknad som kännetecknas av pendlande mönster ut och in i jobb, perioder av utbildning, tidsbegränsade anställningar och deltidsarbetande. Det finns också ett principiellt välfärdspolitiskt dilemma kopplat till det ekonomiska biståndets konstruktion. Det ekonomiska biståndet utgör samhällets yttersta sociala skyddsnät och alla inkomster ska avräknas innan bistånd beviljas enligt en fastställd norm för skälig levnadsnivå. Det förhållandet att biståndet är behovsprövat och beräknas på detta sätt innebär i praktiken en risk för inlåsning. Incitamenten att öka sina inkomster genom förvärvsarbete minskar om marginaleffekten är 100 procent och möjligheterna att kvalificera sig för understöd från arbetslöshetsförsäkringen ändå är begrän-sade.11 Riksdagen beslöt också i maj 2013 att införa ett
förvärvs-avdrag för individer med försörjningsstöd för att minska marginal-effekterna och förstärka incitamenten att förvärvsarbeta.
2
Nya etableringsmönster – nya
välfärdspolitiska utmaningar
och mål
Arbetslösheten har negativa effekter för drabbade individer och för samhällen i stort. Det är en uppfattning som är väl förankrad och belagd. Både svensk och internationell forskning talar för att lång-varig arbetslöshet ökar risken för social exkludering, dvs. exklude-ring i betydelsen ekonomisk utsatthet, sämre boendevillkor, svaga sociala nätverk, kontaktproblem med myndigheter och
ohälso-problem.1 Studier visar att personer som är arbetslösa i unga år har
en överrisk att bli arbetslösa längre fram i livet.2 Även den
inter-nationella forskningen ger starka belägg för att särskilt återkom-mande och längre perioder av arbetslöshet i unga år ger en rad lång-siktigt negativa effekter: kunskaper och färdigheter som inte används och underhålls tenderar att eroderas, vilket minskar indivi-dens produktivitet och attraktivitet på arbetsmarknaden; arbetslös-het under unga år har negativa effekter på löneinkomsten under åt-skilliga år framåt; riskerna för stressrelaterade problem och psykisk
ohälsa är väl dokumenterade.3
Exkludering och maktlöshet är centrala begrepp i många studier om effekter av arbetslöshet. Därmed är det också naturligt att be-grepp som social inkludering och empowerment (egenmakt) har fått en så framträdande ställning i diskussioner om policystrategier
1 För en bredare svensk översikt mot bakgrund av 1990-talskrisen se t.ex. Statens
Folkhälso-institut (2002), Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser för hälsa och social anpassning.
Erfaren-heter och kunskaper från 1990-talets forskning. Rapport 2002:18. Folkhälsoinstitutet:
Sandviken.
2 Nordström Skans, Oskar (2004), Har arbetslösheten långsiktiga effekter? Rapport 2004:13.
IFAU: Uppsala.
3 För en översikt av den internationella forskningen, se Bell, David N.F. & David G.
Blanchflower (2009), What Should Be Done About Rising Unemployment in the OECD? IZA Discussion Paper No. 4455. IZA: Bonn.
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
28
för att motverka eller förekomma effekter av arbetslöshet. Möjlig-heter till arbete och en konsumtionsstandard som inte avviker allt för mycket från den genomsnittliga har betydande effekter på en individs sociala status och självbild. Förvärvsarbetets och försörj-ningsoberoendets betydelse för möjligheterna till personlighets-utveckling och bredare social tillit ska inte underskattas. Här finns en koppling mellan samhällsekonomiskt och strukturellt motive-rade insatser för att motverka ungdomsarbetslöshet och en strategi för att förebygga och mildra effekterna av utanförskap som tar sin utgångspunkt i individens rätt till självförverkligande och inflytande. Det handlar om att förena arbetsmarknadspolitikens ambition att via kompetenshöjande insatser stärka en ung individs anställningsbar-het och försörjningsmöjliganställningsbar-heter och det sociala arbetets ungdoms-insatser som oftare syftar till att stärka den enskildes självkänsla och motivation att på egen hand orientera sig vidare i livet, dvs. utan att närmare beakta vad som är önskvärt ur ett arbetsmarknads-perspektiv.4
2.1
Unga möter mer påtagliga sociala risker
Begreppet sociala risker är centralt inom välfärdsforskningen och handlar om hur levnadsvillkor påverkas av individrelaterade fak-torer, t.ex. hälsostatus, och samhällsekonomiska omständigheter som möjligheter att få jobb och inkomster. Frågan är om man kan säga att de sociala risker som unga möter i etableringsfasen till vuxen-livet har tilltagit under senare år och om institutionerna och välfärds-politiken för att underlätta ungas möjligheter till förvärvsarbete och ekonomiskt oberoende har blivit mindre effektiv under senare decennier? Det finns en hel del som pekar i den riktningen.
2.1.1 Strukturella perspektiv på sociala risker
Utifrån ett strukturellt perspektiv kan man konstatera att unga från mindre priviligierade hemförhållanden, unga med ofullständig grund-utbildning (i betydelsen grundskole- och gymnasiegrund-utbildning) och unga med utländsk bakgrund har fått allt svårare att etablera sig på
4 Niemeyer, Beatrix (2007), “Is there a pedagogy of social inclusion? Critical reflections on
European policy and practice in school-to-work transition”, i Colley, Helen, Boetzelen, Phillip, Hoskins, Bryony & Teodora Parveva (red.), Social inclusion and young people:
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
arbetsmarknaden. En uppskattning är att ungefär 30 till 40 procent av de ungdomar som lämnar skolan i OECD:s medlemsländer
tillhör gruppen som löper risk att mötas av etableringssvårigheter.5
Det kan handla om ungdomar med en kombination av individ-relaterade problem, t.ex. kopplat till ohälsa, och ungdomar från ogynnsamma omständigheter, med svag utbildning och outveck-lade sociala nätverk. De är överrepresenterade bland dem med osäkra anställningsförhållanden, bland arbetslösa och i gruppen utanför både arbetsmarknaden och utbildningssystemet (NEET).
De sociala villkoren varierar allt mer inom ungdomsgruppen. En förklaring till detta är ofta att ungdomar med olika maktresurser, i termer av utbildning och sociala nätverk, har olika förutsättningar att hantera de anpassningskrav som följer av ekonomins marknads-utvidgning, snabbt förändrad teknik och ett allt mer omställnings-inriktat arbetsliv.
Utifrån det strukturella perspektivet betonas också att efter-frågan på arbetsmarknaden är för svag. Ska det skapas fler inträdes-jobb för ungdomar på arbetsmarknaden måste den generella
efter-frågenivån höjas genom en mer expansiv ekonomisk politik.6
2.1.2 Allt mer individualiserade övergångsmönster
Ett annat perspektiv på ungas etableringsvillkor tar fasta på att ungas övergångar från skolvärlden till arbetslivet blivit allt mer utdraget och varierat. Man talar om jojo-mönster och menar att övergångarna i betydligt högre grad än under tidigare år präglas av individers skilda valstrategier, olika utbildningsval, hopp mellan olika verksamheter, växlingar mellan skola och arbetsliv, korta anställningar och perioder utanför både arbetskraften och utbild-ningssystemet. Detta individualiserade och allt mer utdragna över-gångsmönster skiljer sig då från tidigare års mera kollektiva och rätlinjiga övergångsmönster då ungdomar hade en karriärväg som i högre grad var definierad på förhand och som också snabbare ledde
5 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anno & Thomas Manfredi (2010), Rising Youth Unemployment
During The Crisis. How to Prevent Negative Long-Term Consequences on a Generation.
OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 106.
http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kmh79zb2mmv.pdf?expires=
1368798553&id=id&accname=guest&checksum=400F783911F3A4014EA15C64299E3AE9
6 Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), “Activating the disadvantaged. Variations in
addressing youth transitions across Europe”, i International Journal of Lifelong Education, Vol. 26(5), s. 537.
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
30
fram till etablering i termer av en fast anställning och tryggad för-sörjningssituation.7
Jojo-mönstret innebär både möjligheter och risker. För en del ungdomar innebär det att frihetsgraderna har vidgats, för andra innebär det främst att de sociala riskerna har blivit större. Den postmodernt präglade bilden av ungas övergångar som allt mer individualiserade och splittrade behöver inte vara frikopplad från en socioekonomisk förståelse av ungas ökade utsatthet. Unga från resursstarkare miljöer och med större framgång i utbildnings-systemet har i allmänhet bättre förutsättningar att hantera den osäkerhet och de ökade krav som präglar vår tids övergångsmönster. Samtidigt skiljer sig problembilden från den strukturella förstå-elsen i den bemärkförstå-elsen att låg efterfrågan på arbetskraft inte ses som en väsentlig orsak till förlängda och problematiska etable-ringsmönster. Unga har svårigheter att etablera sig därför att de har individrelaterade förutsättningar och personliga egenskaper som
försvårar etableringsprocessen.8 Det kan handla om att de har
ofull-ständig utbildning eller en utbildning som inte efterfrågas på arbets-marknaden, att de har få kontakter eller problem med språket, men också om att de kan ha attityder och levnadssätt som gör det svårare att få eller behålla ett jobb.
Den sistnämnda betoningen på individuella tillkortakommanden leder fram till ett starkare fokus på individens eget ansvar. Genom-slaget för aktiveringspolitiken i flera länder i Europa från 1990-talet och framåt kan ses i detta perspektiv. Det handlar om att förflytta ansvaret för de sociala villkoren till individen själv. Om den väl-färdspolitik som utvecklades under decennierna efter andra världs-kriget i hög grad byggde på en föreställning om att samhället hade ett kollektivt ansvar för sociala problem är aktiveringspolitiken ett uttryck för en tyngdpunktsförskjutning där rätten till samhällets stöd görs beroende av individuella motprestationer och förändrade
beteendemönster.9 Genom att villkora understöd ska individen
tvingas förändra sitt beteende på ett sätt som anses mer samhälle-ligt önskvärt, ett slags konsekvenspedagogiskt betraktelsesätt.
7 Walther, Andreas (2006), ”Regimes of youth transitions. Choice, flexibility and security in
young people’s experiences across different European contexts”, i Young. Nordic Journal of
Youth Research. Vol. 14(2).
8 Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), s. 537.
9 Johansson, Håkan (2006), Svensk aktiveringspolitik i nordiskt perspektiv. ESS 2006:3.
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
2.1.3 Förändrade villkor i arbetslivet
Det sistnämnda perspektivet på ungas övergångsmönster är också kopplat till en uppfattning om att organiseringen av arbetslivet ger helt andra förutsättningar för ungas etablering och karriärvägar i dag än tidigare. Den brittiske arbetslivsforskaren David Marsden har pekat på att arbetskrafts- och kompetensförsörjningen i Europa och USA tidigare antingen reglerades på interna arbetsmarknader
eller på så kallade yrkesbaserade arbetsmarknader.10 Till företagens
interna arbetsmarknader rekryterades arbetare som förväntades verka i företaget under lång tid. Företaget tog på sig ett betydande utbildningsansvar och betalade en lön som inledningsvis översteg individens produktivitet. England och USA var länder med ut-bredda interna arbetsmarknader. Men även Sverige, som inte har haft någon starkare lärlingsutbildning, får räknas till denna tradition. Den yrkesmässiga kompetensutvecklingen styrdes i hög grad av före-tagens behov och rörligheten inom ett yrkesområde blev därmed ganska begränsad. Men det fanns möjligheter för ungdomar, även de med en relativt svag grundläggande utbildning, att få en fast och långvarig anställning som omfattade kompetensutveckling, god löneutveckling och social trygghet.
Den andra modellen för arbetskrafts- och kompetensförsörjning utgjordes av yrkesbaserade arbetsmarknader. De tysktalande länderna i Europa och Danmark, dvs. länder med omfattande system för lärlingsutbildning, brukar räknas till denna kategori. Här fanns och finns fortsatt välutvecklade system för kvalificerat och standardiserat yrkeslärande där arbetslivet spelar en viktig roll, både som ningsorganisatör och kvalitetssäkrare. Standardiseringen av utbild-ningen och system för yrkeslegitimationer gjorde det möjligt att lättare röra sig över företagsgränserna utan att förlora i produkti-vitet och lön. Ungdomarna stod för en betydande del av utbild-ningskostnaden under utbildningstiden genom en låg lärlingslön. Men när lärlingsutbildningen var fullbordad minskade löneavståndet mellan yngre och medelålders och mer erfaren arbetskraft högst påtagligt.
Poängen enligt David Marsden är att grundvalen för interna arbetsmarknader och yrkesbaserade arbetsmarknader har försvagats genom att de stora industriföretagen är mindre dominerande
10 Marsden, David (2009), The decline of occupational markets and the spread of prolonged
entry tournaments: labour market segmentation in Britain. Paper for the ILO Conference on
Regulation for Decent Work – Innovative labour regulation in a turbulent world, July 8–10, Geneva. http://eprints.lse.ac.uk/3305/
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
32
sättningsmässigt samtidigt som den tilltagande ekonomiska integra-tionen internationellt har påverkat de kortsiktiga avkastnings-kraven, tidshorisonten för investeringar och möjligheterna för ett enskilt företag att ta på sig ett större ansvar för ungas etablering och yrkesutbildning. Tjänstesektorns tillväxt, förändrad teknik och allt mer omställningsinriktade arbetsorganisationer har lett i samma riktning. I grunden har detta inneburit att kraven på de unga att de ska vara produktiva från ett tidigt skede i anställningen har ökat.
Företagen är allt mindre benägna att ta ansvar för ungas kompe-tens- och karriärutveckling, något som tar sig uttryck i att man föredrar korttidsanställningar och strävar efter att öka löneskillna-derna mellan typiska instegsjobb och mer etablerade jobb i företagen. Eftersom många ungdomar är hänvisade till instegsjobb och praktik-liknande tjänstgöringsförhållanden tilltar konkurrensen och etable-ringsvillkoren försvåras, även för ungdomar som har klarat grund-läggande utbildning på gymnasial nivå. David Marsden har myntat uttrycket ”entry tournaments” – eller inträdesturneringar – för att betona betydelsen av att unga ofta fastnar i osäkra och relativt okvalificerade jobb under långa perioder. Detta är då en avgörande skillnad jämfört med förhållandena i arbetslivet för några decennier sedan då övergångsfasen på arbetsmarknaden var mer väldefinierad och tidsmässigt avgränsad.
2.2
Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk
mismatch
Det förhållandet att den moderna ekonomin skapar nya förutsätt-ningar i arbetslivet och att ungdomars övergångsmönster inte följer lika tydliga kollektiva mönster som tidigare skapar också nya förut-sättningar på institutionell och politisk nivå. De välfärdspolitiska regimer med kopplingar till inkomsttrygghet, utbildning och arbets-marknadspolitik som etablerades i länder som Sverige från 1930-talet och framåt – och som i hög grad återspeglade etablerings-villkoren i den industridominerade ekonomin med relativt standar-diserade arbetsvillkor – fungerar inte längre lika effektivt. Några av uttrycken för detta är just att unga är kraftigt överrepresenterade bland de arbetslösa, att unga ofta saknar utbildning som matchar arbetsmarknadens krav – trots att utbildningsnivån är högre i dag än tidigare – och att allt fler ungdomar inte omfattas av de allmänna inkomstförsäkringarna, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen.
Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål
Just denna bristande anpassning mellan etablerade institutioner och sociala villkor har lett till olika politiska initiativ. En gemensam yttring av de nya förhållandena var aktiveringslinjen, dvs. ökade krav på ungdomar att ställa upp på olika praktikprojekt för att över huvud taget kvalificera sig för understöd från samhällets sida. Detta uppfattades som angeläget mot bakgrund av den risk för utbredd ”understödstagarmentalitet” och passivisering som ansågs följa av långa tider i arbetslöshet och utanförskap. Understöd uppfattades inte längre som en medborgerlig rättighet utan villkorades med
krav på olika motprestationer.11
Den mest renodlade och elementära formen av aktiveringspolitik förespråkas emellertid knappast längre. I stället förordas i dag en större mångfald av varierade och individanpassade insatser, med betoning på både sociala och arbetsmarknadsrelevanta kvalifika-tioner. Insatser som minskar avståndet till arbetslivet och som samtidigt stärker individens möjligheter till omställning och rörlig-het framhålls som allt mer betydelsefulla. I det följande ska några mönster i policydiskussionerna kopplade till ungas övergångar belysas.
11 Kuoddo, Arvo (2012), Public Employment Services, And Activation Policies. Social
Protection & Labor. Discussion Paper No. 1215.
http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Labor-Market-DP/1215.pdf
3
Nya strömningar i den
internationella policydebatten
Diskussionerna om arbetsmarknads- och försörjningsvillkor kan följas i olika internationella sammanhang. Här ska idéutbytet och policydiskussionerna i tre organisationer och sammanslutningar belysas: för det första FN:s arbetsmarknadsorgan ILO, för det andra OECD och för det tredje EU.
3.1
ILO och aktiveringspolitiken
I samband med en session i ILO 2012 presenterades rapporten The
Youth Employment Crisis: Time for Action.1 Enligt ILO är
arbets-löshetstalen högre och etableringsproblemen för unga mer besvä-rande i dag än på mycket länge. Ungas växande utanförskap åter-speglar en mer tudelad arbetsmarknad, tilltagande social sårbarhet och en minskad välfärdspolitisk träffsäkerhet. Ungdomar som har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, även i utvecklade välfärdsstater, hamnar i de offentliga trygghetssystemens marginaler. I rapporten argumenteras för ett brett spektrum av utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser.
Till att börja med framhålls att den ekonomiska politiken måste få ett tydligare sysselsättningsfokus. Makroekonomisk stabilitet – låg inflation, små budgetunderskott och låg offentlig skuldsättning – ger inte tillräckliga förutsättningar för ökad sysselsättning och en positiv social utveckling. När det gäller ungas villkor betonas bety-delsen av breda utbildningsinsatser. Ungdomar måste också erbjudas utbildningar där arbetslivet medverkar och garanterar arbetsmarknads-relevans och kvalitet. Lärlingsutbildningarna i de länder i Väst-europa där de har varit mest utvecklade har historiskt visat sig
Nya strömningar i den internationella policydebatten
36
framgångsrika när det gäller att minska den relativa ungdoms-arbetslösheten och slussa in ungdomar i produktiva jobb med höga löner. Men en lärlingsutbildning som erbjuder kvalitativt yrkes-lärande, goda och utvecklande jobb måste förankras i ett partner-skap mellan arbetsliv, stat och kommuner. En oreglerad lärlings-utbildning kan snarast ha negativa effekter och leda till ökad tudel-ning, vilket i så fall innebär att en del ungdomar hänvisas till mindre
produktiva jobb och sämre arbetsvillkor.2 Det hävdas också att
unga i yrkes- och lärlingsutbildning, liksom i olika praktikinsatser, borde få lättare att kvalificera sig för understöd från
arbetslöshets-försäkringen.3 Den utdragna etableringsprocessen gör att allt färre
ungdomar klarar kraven för ersättning, något som ökar den för-sörjningsmässiga utsattheten.
Offentliga arbeten, dvs. arbeten som organiseras av statliga myndigheter och kommuner för att erbjuda arbetslivserfarenhet och lärande för arbetslösa, ses också som en insats som bör prövas i
ökad utsträckning.4 De offentliga arbetena skiljer sig ofta från vanlig
sysselsättningsskapande verksamhet inom arbetsmarknadspolitiken genom att de utgör reguljära om än ofta tidsbegränsade arbeten. De organiseras både av statliga myndigheter och kommunala
förvalt-ningar samt av arbetsmarknadspolitiska organ.5 Allmänna eller
offentliga arbeten av det här slaget har en lång historia och har allt sedan 1900-talets början använts som ett ekonomisk-politiskt och socialpolitiskt instrument i många länder. Ofta handlar det om att bygga ut infrastrukturen för att underlätta kommunikationer. Andra exempel utgörs av gröna jobb, t.ex. kopplat till naturvård och ren-hållning. Det är mindre vanligt att det handlar om social service, men här finns enligt ILO en potential bland annat eftersom den demografiska utvecklingen talar för ett behov av ökade insatser för
äldre och omsorgsbehövande.6
I juni 2009 antog medlemsorganisationerna inom ILO enhälligt förslaget på en global jobbpakt.7 Ett av inslagen i jobbpakten var
just att länderna bör sträva efter att möta sysselsättningskrisen
2 ILO (2012), s. 51–54.
3 ILO (2012), s. 79. 4 ILO (2012), s. 74.
5 I Sverige kan man urskilja en politisk strävan efter att konjunkturanpassa investeringar i
allmänna arbeten redan under 1800-talet, bland annat i vägar och järnvägar. Från 1930-talet och framåt etablerades också allmänna arbeten via arbetsmarknadspolitiska organ.
6 ILO (2012), s. 74.
7 Lieuw-Kie-Song, Maikel, Philip, Kate, Tsukamoto, Mito & Marc Van Imschoot (2010),
Towards the right to work: Innovations in Public Employment Programmes (IPEP).
Nya strömningar i den internationella policydebatten
genom att skapa fler jobb i offentlig regi. I grunden handlar det om att politiken orienteras i en riktning där arbete ses som en rättighet och att offentliga instanser är skyldiga att försöka tillgodose att personer med svag ställning på arbetsmarknaden får möjligheter till förvärvsarbete, arbetslivserfarenheter och kompetensutveckling. Ungdomar med en svag ställning är en målgrupp i sammanhanget. Några sysselsättningsgarantier kommer det sannolikt aldrig att bli fråga om, men inriktningen är klar. Huvudlinjen är att insatser för sysselsättning är den mest effektiva socialpolitiken. Det handlar inte bara om att arbetslösa ungdomar eller unga med olika slags funktionsnedsättning lättare kommer i jobb och får viktiga erfaren-heter. De får också möjligheter att kvalificera sig för stöd från all-männa inkomstförsäkringar, inte minst arbetslöshetsförsäkringen. I praktiken bidrar jobbskapandet till social inkludering.
3.2
OECD och aktiveringspolitiken
I en studie som publicerades av OECD 2010 betonades att den akuta arbetslöshetskrisen i spåren av finanskrisen från 2008 och framåt slog oproportionerligt hårt mot ungdomar och att
erfaren-heterna talar för en omorientering av aktiveringspolitiken.8 Man
håller fast vid att ungdomsinsatserna ska baseras på principen om ömsesidiga krav (mutual obligations), men menar att insatserna måste vara mer långsiktigt inriktade och tydligt profilerade för att stödja de ungdomar som har svagast resurser och löper störst risk att fastna i utanförskap. Det konstateras att unga med ofullständig grundutbildning är mest sårbara och att ”jobbförst-principen” i högre grad måste ersättas med en kombination av utbildnings- och arbetsinsatser.
Lärlingsutbildning i olika former kan spela en viktig roll för att underlätta övergången skola-arbetsliv och för att fånga upp ung-domar som annars riskerar att fastna i arbetslöshet eller mindre kvalificerade jobb. Subventioner bör riktas till företag och offentliga verksamheter som är beredda att erbjuda utbildnings- och praktik-platser för unga som behöver arbetslivsrelevanta erfarenheter. Arbetsgivare behöver emellertid ett särskilt stöd för att lärlings-utbildningen ska få tillräckligt stora volymer och för att utbild-ningen ska hålla acceptabel kvalitet. Avtal om pedagogiska och ekonomiska stödstrukturer för utbildningen bör slutas mellan å ena
Nya strömningar i den internationella policydebatten
38
sidan företrädare för branscher och parter och å andra sidan stat
och kommuner.9 Arbetsplatsförlagt lärande förmedlar inte bara
tekniska kunskaper och yrkesrelaterade färdigheter utan också de generella och sociala kompetenser som värderas allt mer i arbets-livet och samhället i övrigt: kommunikationsförmåga, samarbets-förmåga och initiativsamarbets-förmåga.
Det betonas starkt att stödet främst ska riktas till branscher och arbetsgivare, liksom offentliga verksamheter, där man är beredd att sysselsätta och utbilda ungdomar med svag utbildningsbakgrund, svaga sociala nätverk och ogynnsamma etableringsvillkor. Riktat stöd är att föredra eftersom man då undviker problem med död-viktseffekter och undanträngning, dvs. att stödet går till anställ-ningar som skulle ha tillkommit ändå eller att stödet snarast bidrar till att tränga undan ordinarie jobb. Erfarenheterna visar också att möjligheter till arbetsplatsförlagt lärande, såväl inom skolans ram som i form av en ”andra chans” efter avslutad skolgång, ger positiva effekter för de ungdomar som av olika skäl har svårare att finna sig till rätta med skolförlagda studier.10
I OECD-studien lyfts också problemet med att många unga till följd av osäkra jobb och återkommande perioder av arbetslöshet får svårigheter att kvalificera sig för understöd från
arbetslöshetsförsäk-ringen.11 Detta problem har förvärrats i och med den stigande
arbetslösheten i spåren av finanskrisen. Länderna bör sträva efter att göra det lättare för unga att kvalificera sig för understöd, bland annat genom att begränsa kraven på arbetad tid och genom att göra det möjligt att tillgodoräkna sig perioder av praktik och lärlings-utbildning för att infria arbetsvillkoret.
3.3
EU och aktiveringspolitiken
Europeiska kommissionen framhöll i en rapport från 2012 att de mål för ökad sysselsättning och låg arbetslöshet som formulerades i samband Lissabonstrategin och dess efterföljare Europa 2020 långt
ifrån har uppnåtts.12 I rapporten argumenterar man för en
9 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anne & Thomas Manfredi (2010), s. 24. Betydelsen av
arbetsplatsförlagt lärande framhålls också i OECD-rapporten Better Skills Better Jobs Better
Lives. A Strategic Approach to Skills Policies (OECD 2012)
http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en
10 OECD 2012, s. 29.
11 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anne & Thomas Manfredi (2010), s. 25.
12 European Commission (2012), New skills and jobs in Europe. Pathways towards full
Nya strömningar i den internationella policydebatten
ring av sysselsättningspolitiken. Utgångspunkten är principerna för flexicurity, som innebär en kombination av en relativt generös inkomstbortfallsersättning och begränsat lagstadgat anställnings-skydd. Men samtidigt menar man att detta inte är tillräckligt. För det första framhålls att medlemsländerna har underskattat betydel-sen av en generös arbetslöshetsförsäkring för att stimulera indivi-der att ta risker, omskola sig och flytta till nya regioner. För det andra framhålls betydelsen av kvalificerade jobb. Utgångspunkten för aktiveringspolitiken kan inte enbart vara ”job first”, dvs. att ungdomar och andra arbetslösa ska tvingas acceptera första bästa jobberbjudande, utan ”job first and training”, ett mer långsiktigt perspektiv där arbetslösa ges möjligheter till vägledning och kom-petensutveckling i syfte att få produktiva och stimulerande arbeten. I rapporten betonas att en allt för ensidig tolkning av aktiverings-politiken leder till att ungdomar riskerar att fastna i låglönefällor. Många blir kvar i okvalificerade instegsjobb på arbetsmarknaden, något som varken är samhällsekonomiskt önskvärt eller positivt för den enskilde individens möjligheter till utveckling och självförverk-ligande.13
EU-kommissionen har från hösten 2012 utformat ett särskilt sysselsättningspaket för ungdomar som innehåller olika delar. För det första uppmuntras länderna att inrätta en särskild ungdoms-garanti. Inom fyra månader efter en påbörjad arbetslöshetsperiod ska ungdomar under 25 år erbjudas kvalificerad sysselsättning, fort-satt utbildning, en lärlings- eller praktikplats.14
För det andra ska länderna arbeta för att ta fram kvalificerade praktikplatser, både inom ramen för olika yrkesutbildningar och för ungdomar som har lämnat utbildningssystemet. Lärandeinne-hållet, ersättning och sociala förmåner ska vara tydligt reglerade. Lärandet ska dokumenteras och det ska finnas möjligheter till valide-ring mot erkända kurser inom det reguljära utbildningsystemet. Ansvaret för regleringen faller inte bara på staten utan också på kommuner och parter i arbetslivet. Inom EU har man i olika sam-manhang pekat på risken för att praktikplatser och lärlingsliknande arrangemang kan missbrukas och att ungdomar kan utnyttjas, sär-skilt i tider av hög arbetslöshet.15
13 European Commission (2012), s. 60.
14 European Commission (2012b), Preparatory action ”Youth Guarantee”. Supporting
partner-ships for activation measures targeting young people through projects in the context of Youth Guarantee schemes at national, regional and local level.
15 Se t.ex. European youth forum (2011), Interns Revealed. A survey of internship quality in
over-Nya strömningar i den internationella policydebatten
40
För det tredje framhålls att länderna i högre grad måste erbjuda särskilt utsatta ungdomar anpassade insatser inom ramen för ”second chance” eller en andra chans. Det kan återigen handla om praktik och utbildning, helst en kombination, men det väsentliga är att insatserna har ett individuellt fokus och att det finns en stöd-struktur kring individen för att komma till rätta med de komplexa och ofta flerfaldiga problem som individen upplever. Här finns en an-knytning till det subjektivt orienterade empowerment-perspektivet i den något vaga bemärkelsen att det behövs ett brett spektrum av individuellt anpassade stödinsatser vars syfte är att individen ska få
större faktiska frihetsgrader och mer motivation att påverka sitt liv.16
3.4
Uppluckrade övergångsregimer – förändrade
politiska utgångspunkter
Den omorientering som kan skönjas i policydiskussionerna om ungas etableringsvillkor på internationell nivå har följaktligen sin bakgrund i att etablerade institutioner på arbetsmarknaden, i utbild-ningssfären och inom välfärdspolitiken fungerar allt sämre när det gäller att tillgodose ungas behov av etablering och arbetslivets behov av arbetskraft med rätt kompetensprofil, omställnings-förmåga och hög produktivitet. Etablerade institutioner kopplade till arbetskraftsrekrytering och lärande, antingen via interna arbets-marknader eller yrkesbaserade arbetsarbets-marknader, är i många länder under omstöpning utan att några alternativ har hunnit växa fram. I praktiken har denna bristande anpassning mellan välfärdspolitikens innehåll och förändrade villkor i ekonomi och arbetsliv lett till stora samhälleliga och individuella kostnader i form av osäkra anställningsförhållanden och försörjningsvillkor, återkommande och långa perioder av arbetslöshet och allt mer utdragna etablerings-faser.
Svaret på ökad ungdomsarbetslöshet var länge en renodlad aktive-ringspolitik i termer av krav på deltagande i praktik eller
view on traineeship arrangements in Member States. European Commission: Bryssel. Se också
Eurofond (2012b), Recent policy developments related to those not in employment, education
and training (NEETs), s. 18. www.eurofond.europa.eu. Här betonas att bristen på
sam-ordning och reglering av praktikplatser kopplat till myndigheter och arbetsliv i praktiken kan göra det svårare för ungdomar att få reguljära och utvecklande jobb.
16 Biggart, Andy, Julkunen, Ilse, Kazepov, Yuri & Siyka Kovacheva (2005), Thematic Study
on Policy Measures concerning Disadvantaged Youth. Study commissioned by the European Commission, DG Employment and Social Affairs in the framework of the Community
