KANDID
A
T
UPPSA
TS
Statsvetenskap (61-90) 30 hpProbleminramning och meningsskapande av
flyktingsituationen i Sverige hösten 2015- en
analys av MSB:s lägesbilder
Lina Persson
Statsvetenskap 15 hp
Probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten
2015- en analys av MSB:s lägesbilder
Högskolan i Halmstad VT17
Statsvetenskap (61-90)
Delkurs 2: Uppsats, 15 hp
Skriven av: Lina Persson
Examinator: Jörgen Johansson
Sammanfattning
Under hösten 2015 ökade antalet asylsökande i Sverige drastiskt. Detta trots att Migrations-verket, i juli månad, prognostiserat att antalet asylsökande skulle ligga på en lägre nivå än fö-regående år. Redan i augusti ökade antalet asylsökningar och i början av oktober var situat-ionen såpass ansträngd att regeringen gav Myndigheten för samhällsskydd och beredskap uppdraget att bland annat ta fram nationella lägesbilder. Lägesbilderna kom att redogöra för aktuellt läge och peka på områden där behov av åtgärder identifierats. Genom en kvalitativ textanalys och teoretisk utgångspunkt i probleminramning och meningsskapande i enlighet med Boin et al (2005) syftar denna studie till att undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Studien visar att det stora an-talet asylsökande kom att orsaka en hel del problem framförallt gällande boendebrist och om-händertagandet av ensamkommande barn. Vidare så påvisas faktorer som skulle kunna bidra till problemets lösning, exempelvis fler ankomstkommuner för ensamkommande barn.
Nyckelord: Asylsökande, flyktingsituation, krishantering, kriskommunikation, meningsskap-ande, MSB, probleminramning.
Innehåll
1. Inledning ... 1
1.1 Forskningsproblem ... 2
1.2 Syfte och frågeställning ... 4
1.3 Avgränsning ... 4
1.4 Disposition ... 5
2. Bakgrund ... 6
2.1 Stora flyktingströmmar- tidigare utmaningar för det svenska samhället ... 6
2.2 MSB:s uppkomst och uppdrag ... 6
2.3 Flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 ... 8
2.4 MSB som aktör under flyktingsituationen ... 8
3. Tidigare forskning ... 10 3.1 Krishantering ... 10 3.2 Kriskommunikation ... 12 4. Teori ... 16 4.1 Meningsskapande ... 17 4.2 Probleminramning ... 19
5. Metod och material ... 22
5.1 Metod ... 22 5.2 Material ... 26 6. Analys ... 30 6.1 Problem ... 30 6.2 Orsak ... 36 6.3 Lösning ... 39 7. Slutsatser ... 47 7.1 Vidare forskning ... 49 8. Referenslista ... 51 8.1 Litteratur ... 51 8.2 Empiriskt material ... 52
1. Inledning
Till följd av bland annat oroligheter i mellanöstern, och då framförallt krigshärjade Syrien, kom miljontals människor att fly till Europa under 2015.1 Flyktingströmmarna resulterade i stora utmaningar för EU och i september 2015 kom den Europeiska kommissionen att pre-sentera ett omfattande förslagspaket i syfte att lättare kunna hantera den flyktingkris som drabbat flera av unionens medlemsländer. Förslaget innebar gemensamma kraftansträngningar och för att minska belastningen på exempelvis Grekland och Ungern, dit många flyktingar sökt sig som ”första anhalt” i Europa, föreslogs bland annat omplacering av flyktingar till andra EU-länder. För att minimera riskerna att vissa länder går på knäna och snabba på arbe-tet kring asylsökningar rekommenderades anpassade flyktingkvoter efter länders olika kapa-citet.2 Sverige var tillsammans med Italien, Tyskland och Frankrike drivande i frågan om obligatoriska flyktingkvoter. Förslaget mötte dock motstånd och bland annat Ungern och Slo-vakien sa nej till flyktingkvoter för att lösa det uppkomna situationen i Europa. Detta kom att resultera i en spricka mellan EU:s medlemsländer.3
Oenigheten gällande flyktingkvoter och det faktum att länder, bland annat Ungern, stängde gränser för flyktingar kan tänkas ha påverkat Sverige och flyktingsituationen i landet direkt i och med ett ständigt ökat antal ansökningar om asyl.4 Under 2015 kom totalt 162 877
männi-skor att söka asyl i Sverige, vilket innebar mer än en fördubbling mot 2014. Med nästan 126 000 asylansökningar från augusti till december kom flyktingsituationen hösten 2015 att resultera i utmaningar för det svenska samhället.5
Den 1 oktober 2015 beslutade regeringen att ge Myndigheten för samhällsskydd och bered-skap (MSB) ett nationellt samordningsansvar av ansvariga aktörers hantering av den situation som uppkommit till följd av det stora antalet asylsökande.6 I uppdraget ingick även att ta fram nationella lägesbilder innehållandes information om områden där behov av åtgärder
identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie- identifie-
1 Sverige för UNHCR (2016) Kriget i Syrien tvingar miljoner på flykt. Sverige för UNHCR, datum okänt, https://sverigeforunhcr.se/syrien
(Hämtad 28/4-17)
2 Europeiska kommissionen (2015) Flyktingkrisen: Europeiska kommissionen vidtar konkreta åtgärder. Europeiska kommissionen,
2015-09-09, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5596_sv.htm (Hämtad 28/4-17)
3 Nyheter (Ekot) (2015) Frågan om flyktingkvoter splittrar Europa. Sveriges Radio, 2015-09-04,
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=6248494 (Hämtad 28/4-17)
4 TT (2015) Ungern stänger gräns- inför undantagstillstånd, Svenska Dagbladet, 2015-09-15,
https://www.svd.se/ungern-stanger-grans--infor-undantagstillstand (Hämtad 12/8-17)
5 Migrationsverket (2016) Inkomna ansökningar om asyl, 2015. Migrationsverket, 2016-01-01,
http://www.migrationsverket.se/download/18.7c00d8e6143101d166d1aab/1451894593595/Inkomna+ans%C3%B6kningar+om+asyl+2015+ -+Applications+for+asylum+received+2015.pdf (Hämtad 28/4-17)
6 Regeringen (2015) Regeringen presenterar åtgärder med anledning av flyktingsituationen. Regeringen, 2015-10-01,
http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/10/regeringen-presenterar-atgarder-med-anledning-av-flyktingsituationen/ (Hämtad 28/4-17)
rats, samt att rapportera övriga förhållanden av vikt till regeringen. Förhoppningen var att på detta vis underlätta eventuellt behov av åtgärder från regeringens sida.7 Genom regeringens uppdrag till MSB så kom myndighetens probleminramning och meningsskapande av flykting-situationen i Sverige hösten 2015 att få direkt betydelse för regeringens åtgärder. Detta gör det intressant att titta närmare på MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsi-tuationen i Sverige hösten 2015.
1.1 Forskningsproblem
Flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 har av landets regering beskrivits som den värsta sedan andra världskriget och enligt regeringen anses Sverige varit det land i västvärlden som tagit störst ansvar.8 Situationen genererade utmaningar för det svenska samhället bland annat gällande stora svårigheter i att garantera tak över huvudet till alla som sökt sig till landet.9 Den 26 januari i år lämnade riksrevisionen över granskningsrapporten Lärdomar av
flykting-situationen hösten 2015- beredskap och hantering till riksdagen. Enligt denna så framkommer
det bland annat att MSB:s lägesbilder till en början inte tydde på behov av extraordinära insat-ser från regeringen. Fram till i oktober 2015 förmedlades snarare bilden att situationen var pressad men att ansvariga myndigheter hade kontroll.10 Det ständigt ökande antalet ansök-ningar om asyl under 2015 kom dock som bekant att resultera i hanteringssvårigheter för svenska myndigheter och kommuner, och under hösten 2015 kom en rad olika åtgärder att presenteras för att skapa andrum i det svenska flyktingmottagandet.11
Den 12 november 2015 beslutade regeringen att tillfälligt införa gränskontroller,12 vilka successivt kom att minska antalet asylsökande.13 Beslutet att införa gränskontroller grundades
på de akuta utmaningar för viktiga funktioner i samhället som situationen innebar. Regering-ens bedömning byggde bland annat på MSB:s nationella lägesbilder, vilka visade på stora på-frestningar för flertalet samhällsviktiga verksamheter.14 Med andra ord kom MSB:s
7 Regeringen (2015) Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers
hantering av flyktingsituationen m.m. Regeringen, 2015-10-06,
http://www.regeringen.se/regeringsuppdrag/2015/10/uppdrag-till- myndigheten-for-samhallsskydd-och-beredskap-att-pa-nationell-niva-samordna-ansvariga-aktorers-hantering-av-flyktingsituationen-m.m/(Hämtad 28/4-17)
8 Regeringen (2015) Regeringen föreslår åtgärder för att skapa andrum för svenska flyktingmottagande, Regeringen, 2015-11-24,
http://www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-foreslar-atgarder-for-att-skapa-andrum-for-svenskt-flyktingmottagande/ (Hämtad 18/4-17)
9 Regeringen (2015) Regeringen föreslår åtgärder för att skapa andrum för svenskt flyktingmottagande. 10 RIR 2017:4, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015- beredskap och hantering, s. 12
11Regeringen (2015) Regeringen föreslår åtgärder för att skapa andrum för svenskt flyktingmottagande.
12 Regeringen (2015) Regeringen beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. Regeringen, 2015-11-12,
http://www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-beslutar-att-tillfalligt-aterinfora-granskontroll-vid-inre-grans/ (Hämtad 28/4-17)
13 RIR 2017:4, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015- beredskap och hantering, s. 13 14 Regeringen (2015) Regeringen beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns.
probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen, genom lägesbilderna, att ha en direkt inverkan på regeringens åtgärder till följd av det ökade antalet asylsökande. Detta tillsammans med det faktum att förloppet ”kontroll” till ”krisliknande situation” gick på bara några veckor gör det intressant att undersöka myndighetens probleminramning och menings-skapande av situationen och hur det kom att förändras under hösten.
Det teoretiska ramverket för studien kretsar kring probleminramning och meningsskapande (översättning av framing och meaning making) i enlighet med Boin et al. Ramverket är väl-känt inom krishanteringsforskning för att klarlägga hur aktörer i pressade situationer förklarar vad som händer/ skapar mening för händelser. Enligt Boin et al förväntas ansvariga aktörer ha förmåga att mildra den osäkerhet kriser ofta medför. Genom probleminramning och menings-skapande, förklara vad som är problemet, vad som anses orsaka problemet och vad som kan bidra till problemets lösning vid inträffandet av en kris, minskar osäkerheten och ansvariga aktörer kan lättare få kontroll över en uppkommen situation.15 Viljan att i denna studie under-söka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 syftar till att titta närmare på vad myndigheten, under flyktingsituationen, betraktade som problem, vad som ansågs orsaka problemet samt kunde bidra till problemets lösning. Att undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sve-rige hösten 2015 är inomvetenskapligt relevant i den mening att det konkretiserar vikten av en statlig myndighets probleminramning och meningsskapande av en situation för att kunna på-verka och bidra till nya regeringsbeslut i ett samhälle under stora påfrestningar. Det är även ett bra exempel på kommunikationens vikt för statlig maktutövning. Införandet av gränskon-troller kom att påverka både stat och individ och detta gör att studien även kan ses som utom-vetenskapligt relevant. Med tanke på MSB:s uppgifter som myndighet allmänt visar det även på vikten av att det finns tydliga beslut kring vad myndigheter har för uppgifter, allt för att hanteringen av uppkomna situationer ska ske så gynnsamt som möjligt.
Genom avsikten att undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flykting-situationen i Sverige hösten 2015 ämnar denna undersökning alltså att bidra med kunskap om krishantering och politiskt ledarskap i kris med inriktning på MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Uppsatsen avser vidare att bi-dra till forskningsfältet gällande krishantering genom att försöka undersöka huruvida MSB:s lägesbilder kretsade kring en flyktingsituation eller flyktingkris.
15 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 13 &
Genom att undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 antas denna uppsats även bidra området gällande kriskommunikation och mer specifikt hur MSB och dess probleminramning och meningsskapande under flykting-situationen i Sverige hösten 2015 förhåller sig till god kriskommunikation. Undersökningens material består av utvalda nationella lägesbilder som MSB publicerade till följd av det ökade antalet asylsökande i Sverige hösten 2015. Lägesbilderna delger MSB:s krishantering då de bland annat innehåller aktuella händelsebeskrivningar, myndighetens bedömningar av flyk-tingsituationen samt åtgärder. MSB:s kriskommunikation genom lägesbilderna kom att ha stor betydelse under hösten 2015. Regeringens beslut att tillfälligt införa gränskontroller i novem-ber 2015 grundades bland annat på MSB:s lägesbilder, vilka påvisade stora påfrestningar för flera samhällsviktiga verksamheter.16
1.2 Syfte och frågeställning
MSB kan betraktas som en central statlig aktör i hanteringen av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Med undersökningens forskningsproblem i åtanke syftar denna studie till att, uti-från Boin et als teoretiska ramverk gällande probleminramning och meningsskapande, under-söka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Genom att belysa vad MSB betraktade som problem, vad som ansågs orsaka problemet samt kunde bidra till problemets lösning bör vi få en uppfattning av MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015.
Givet studiens syfte har frågeställningen formulerats: Hur såg MSB;s probleminramning och
meningsskapande ut av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015? 1.3 Avgränsning
Till följd av det stora antalet människor på flykt kom hösten 2015 att innebära stora utma-ningar för många europeiska länder, denna studie riktar dock enbart fokus på Sverige. Med hot mot viktiga funktioner i samhället kom hösten 2015 kantas av utmaningar för landet,17 där flera myndigheter, exempelvis Migrationsverket, kom att dra tunga lass. För ytterligare av-gränsning avses MSB, och myndighetens probleminramning och meningsskapande av flyk-tingsituationen hösten 2015, att undersökas. Valet av MSB grundar sig i myndighetens krishanteringsarbete, framförallt när det gäller samordning och stöd vid olyckor och kriser,
16 Regeringen (2015) Regeringen beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. 17 Regeringen (2015) Regeringen beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns.
men även dess strävan för upprätthållandet av säkerhet för individ, samhälle och nation. Vidare fokuserar denna studie på perioden september till december 2015. Valet att rikta in studien på perioden september-december grundar sig i att MSB:s första nationella lägesbild publicerades i september,18 samt att myndigheten i december påpekade en minskning av anta-let ansökningar av asyl, vilket kom att resultera i färre lägesbilder.19 Genom att avgränsa denna studie till perioden september-december så är förhoppningen att kunna undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande under mer ”kritiska” förhållanden. Ytterli-gare avgränsningar gällande studiens material motiveras under materialavsnittet.
1.4 Disposition
Inledningsvis ges en bakgrund till stora flyktingströmmar som vid tidigare tillfällen genererat utmaningar för Sverige. Därefter ges en bakgrund till MSB och flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Vidare presenteras tidigare forskning, följt av det teoretiska ramverket. Därpå görs en redogörelse för studiens metod och utvalda material. Därefter tar analysavsnittet vid och studien avslutas med en presentation av slutsatser och förslag på vidare forskning.
18 MSB:s nationella lägesbild v. 37 19 MSB:s nationella lägesbild v. 51
2. Bakgrund
Avsikten med bakgrundsavsnittet är att bland annat påvisa det faktum att stora flykting-strömmar vid tidigare tillfällen resulterat i utmaningar för det svenska samhället. För att ef-fektivisera arbetet med det svenska samhällets krisberedskap, samt ha förmåga att ge ett sam-lat stöd till olika aktörer under påfrestande förhållanden kom MSB att grundas,20 och bakgrundsavsnittet avser vidare att ge en förståelse för MSB och myndighetens uppkomst och uppdrag. Därefter redogörs det för flyktingsituationen i Sverige hösten 2015, en redogörelse som syftar till att skapa insikt för vad flyktingsituationen faktiskt innebar i Sverige. Detta be-traktas som viktigt för att sedan kunna förstå MSB som aktör under flyktingsituationen. För-ståelse för det ovannämnda underlättar troligen förmågan att förstå denna studie då MSB och flyktingsituationen utgör centrala positioner.
2.1 Stora flyktingströmmar- tidigare utmaningar för det svenska samhället
Enligt Norberg och Segerfeldt är Sverige sedan 1930- talet ett invandringsland,21 dessförinnan
betraktades landet snarare som ett utvandringsland.22 Widgren redogör bland annat för den
ökade invandring till Sverige som tiden efter andra världskriget medförde. Det faktum att Sverige lyckats stå utanför kriget gjorde att landet ansågs ha en moralisk skyldighet att hålla sina gränser öppna för människor som flydde krigsdrabbade länder.23 Att människor sökt trygghet i Sverige är alltså inget nytt, likaså det faktum att stora mängder människor på flykt resulterat i utmaningar för det svenska samhället. Flyktingströmmarna under och efter andra världskriget gjorde bland annat att riksdagen beslutade om införande av flyktingkvoter år 1950.24 Enligt Byström prövades svenska statens flyktingmottagning för första gången på
rik-tigt i och med andra världskrigets flyktingströmmar då svenska myndigheter inte verkade för-beredda på den mängd flyktingar som sökte sig till landet.25
2.2 MSB:s uppkomst och uppdrag
I mars 2008 föreslog regeringen att Krisberedskapsmyndigheten, Statens Räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar bör avvecklas. En ny myndighet med samordnande roll i krisberedskapsarbetet rekommenderades istället ta över,26 vilket kom att bli begynnelsen för
20 Prop. 2007/08:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 1
21 Norberg, J. & Segerfeldt, F. (2012) Migrationens kraft- Därför behöver vi öppna gränser. Stocksund: Hydra Förlag, s. 68 22 Regeringskansliet. (2002) Migration 2002, s. 6
23 Widgen, Jonas. (1982) Svensk invandrarpolitik. Lund: Liber Förlag, s. 10-12 24 Widgen, Jonas. (1982) Svensk invandrarpolitik. Lund: Liber Förlag, s. 102
25 Byström, Mikael. (2012) Utmaningen- Den svenska välfärdsstatens möte med flyktingar i andra världskrigets tid. Lund: Nordic Academic
Press, s. 77
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Riksdag och regering styr MSB:s ar-bete genom en instruktion och årliga regleringsbrev.27 Myndighetens arbete ska bidra till säkerhet för individen, samhället och nationen. För att lyckas har riksdag och regering har formulerat mål kring vilka värden som ska skyddas och skydd av människors hälsa och liv, samhällets funktionalitet, rättsäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter, demokrati, miljö och ekonomiska värden, samt nationell suveränitet ses som centralt. Kriser, olyckor och krig ses som hot som kan komma att inskränka på ovannämnda värden.28
I enlighet med förordning 2008:1002 så har MSB ansvar för frågor gällande skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, ett ansvar som avser åtgärder före, under och efter en olycka eller kris.29 Enligt förordningen ska MSB verka för att:
• utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder,
• arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser,
• bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, • följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, och
• se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde30.
För denna studie är det relevant att titta närmare på myndighetens uppdrag gällande samord-ning och stöd vid olyckor och kriser. §7 i förordsamord-ning 2008:1002 redogör för att myndigheten ska ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med kriser eller allvarliga olyckor, men även stödja samordningen av berörda aktörers åtgärder vid inträffande av kris.31 MSB ska
be-vaka så att berörda myndigheter vid en kris får tillfälle att: • samordna krishanteringsåtgärderna,
• samordna information till allmänhet och media,
• effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och
27 MSB (2015) Så arbetar MSB. MSB, 2015-02-24, https://www.msb.se/sv/Om-MSB/Sa-arbetar-MSB/ (Hämtad 28/4-17) 28MSB (2014) Övergripande inriktning för samhällskydd och beredskap. MSB, 2014-06-09,
https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/27389.pdf (Hämtad 28/4-17) s. 7-8
29 Regeringen (2008) Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Regeringen, 2008-11-20,
http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/forordning-20081002-med-instruktion-for_sfs-2008-1002 (Hämtad 28/4-17)
30 Regeringen (2008) Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 31 Regeringen (2008) Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
• samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder32.
2.3 Flyktingsituationen i Sverige hösten 2015
År 2015 kom att innebära omfattande migrationsströmmar till Sverige och landet genomförde den största humanitära insatsen som gjorts sedan andra världskriget.33 Flera gånger årligen gör Migrationsverket verksamhets- och utgiftsprognoser.34 Myndighetens prognos i juli 2015 konstaterade ett kraftig ökat antal asylsökande i Europa. Enligt beräkningar ansågs 2015 bli det år med flest asylsökande inom EU hittills. Trots denna insikt gjordes beräkningen att an-talet asylsökningar i Sverige 2015 inte skulle vara högre än anan-talet 2014. Prognosen i juli be-räknade det totala antalet asylsökande i Sverige 2015 till ca 74 000.35
Några veckor efter Migrationsverkets juliprognos kom de första rapporteringarna om ett ökat antal asylsökande i Sverige och under hösten var det tal om ett kraftigt ökat antal asylsökande. Bara under oktober och november uppgick antalet asylsökande i Sverige till nära 80 000,36 alltså betydligt fler än vad Migrationsverket prognostiserat för hela 2015.37 Cirka 10 000 personer i veckan kom till Sverige för att söka asyl när antalet asylsökande var som högst och flyktingsituationen kom att bli ohållbar för Sverige. Mottagandet av så stora mängder männi-skor kom att ställa stora krav på flera aktörer i samhället och påfresta samhällets funktion-alitet. MSB kom att tillhöra en utav de centrala aktörerna i arbetet med flyktingsituationen.38 För mer fördjupad läsning gällande flyktingsituationen rekommenderas betänkandet Att ta
emot människor på flykt- Sverige hösten 2015 (SOU 2017:12). I betänkandet görs bland annat
en kartläggning av händelseförloppet och analys av centrala aktörers hantering av situationen.
2.4 MSB som aktör under flyktingsituationen
I augusti 2015 togs händelser relaterade till ett stort antal människor på flykt runt Medelhavet upp i myndighetens inriktningsunderlag och den 9 september 2015 publicerade MSB den första nationella lägesbilden med anledning av situationen med många människor på flykt. Under de första veckorna i september fick MSB signaler som tydde på att Migrationsverket
32 Regeringen (2008) Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 33 Dir. 2016:47, Utvärdering av hanteringen av flyktingsituationen i Sverige år 2015 s. 1
34 Migrationsverket (2015) Migrationsverkets prognoser. Migrationsverket, 2015-05-04,
https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Pressrum/Fokusomraden/Prognoser.html (Hämtad 28/4-17)
35 Migrationsverket (2015) Verksamhets- och utgiftsprognos- Juli 2015. Migrationsverket, 2015-07-23,
http://www.migrationsverket.se/download/18.b70e31914e4e8c297f8b0/1485556206444/Migrationsverkets+juliprognos+%28P4-15%29.pdf (Hämtad 28/4-17) s. 2
36 Dir. 2016:47, Utvärdering av hanteringen av flyktingsituationen i Sverige år 2015, s. 2
37 Migrationsverket (2015) Verksamhets- och utgiftsprognos- Juli 2015. Migrationsverket, 2015-07-23. s. 2 38 Dir. 2016:47, Utvärdering av hanteringen av flyktingsituationen i Sverige år 2015. s. 2
hade situationen, med stora flyktingströmmar, under kontroll. Den 18 september 2015 anord-nades en nationell samverkanskonferens. Vid denna riktade MSB en uppmaning till alla läns-styrelser och myndigheter med sektorsansvar att inom ramen för sina ansvarsområden, kart-lägga och rapportera vilka verksamheter som var berörda av att hantera flyktingsituationen, dess uthållighet utifrån nuvarande belastning, vilken ytterligare belastning verksamheten kunde tänkas klara av, vilka åtgärder som behöver göras för att stå beredda inför en eskalerad situation samt om det fanns behov av samordning av åtgärder på nationell nivå.39
MSB:s egen hantering av den uppkomna situationen kom att bli resurskrävande och den 23 september inrättades en särskild organisation för att bidra till uthållighet och en sammanhållen ledning av de åtgärder myndigheten vidtog. Under en tidsbegränsad period kom den särskilda organisationen att ledas av en operativ chef och arbetet organiseras i olika funktioner som samverkade i tematiska områden, vilka kom att utkristallisera sig under höstens gång, i takt med att det blev tydligt vilka områden de största utmaningarna låg. Den särskilda organisat-ionen kom att inneha en rad uppgifter.40 Den 1 oktober 2015 beslutade regeringen att ge MSB uppdraget att, på nationell nivå, samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen. I uppdraget ingick dels framtagandet av nationella lägesbilder, innehållandes information om områden där behov av åtgärder identifierats av ansvariga aktörer, men även att identifiera och rapportera övriga förhållanden till regeringen som ansågs viktiga för regeringen att ha känne-dom om. Detta för att underlätta bedömning huruvida det krävdes åtgärder från regeringens sida.41 Samordningen av berörda myndigheters hantering av situationen, exempelvis Migrationsverket, sköttes av den inrättade organisationen, likaså mäklande resurser från dels offentliga, men även privata och ideella aktörer. Det var även den särskilda organisationen som kom att förse Regeringskansliet med information under hösten 2015.42
39 SOU 2017:12, Att ta emot människor på flykt- Sverige hösten 2015, s. 154- 155 40 SOU 2017:12, Att ta emot människor på flykt- Sverige hösten 2015, s. 156
41 Dir Ju2015/07321/SSK, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers
hantering av flyktingsituationen m.m.
3. Tidigare forskning
Studien kommer utgöra en del av forskningen kring krishantering och kriskommunikation. MSB deltog aktivt i krishanteringsarbetet under hösten 2015 bland annat genom den proble-minramning och det meningsskapande som de nationella lägesbilderna genererade, något som exempelvis kom att påverka regeringens beslut att införa gränskontroller.43 Eftersom denna studie ämnar undersöka myndighetens probleminramning och meningsskapande av flykting-situationen hösten 2015 kan studien sägas gå in under krishanteringsforskning. Detta gör att tidigare forskning gällande krishantering är relevant. Vidare så kan tidigare forskning gäl-lande kriskommunikation ses som intressant för studien då MSB, bland annat genom sina nationella lägesbilder, aktivt kom att kommunicera med uppdragsgivare, berörda aktörer och allmänhet under påfrestande förhållanden. Redogörelsen nedan visar en liten del av forsk-ningen gällande krishantering överlag, och även mer specifikt om krishantering i ett så tidigt skede att det inte riktigt kan klargöras huruvida det är en kris eller inte. Avslutningsvis påvi-sas vikten av god kriskommunikation vid krishantering. Den tidigare forskningen kommer fungera som en drivkraft i undersökningen,44 och förhoppningen är att denna uppsats ska bi-dra forskningsfältet gällande krishantering och kriskommunikation. Målet är att löpande för-söka beskriva hur studien förhåller sig till den tidigare forskningen.
3.1 Krishantering
Det finns en stor mängd forskning kretsande kring krishantering och mycket fokus riktas på vad en kris faktiskt innebär. I enlighet med Sundelius, Stern och Bynander är innebörden av en nationell kris att centrala aktörer upplever att en situation är pressad på tid, präglas av osä-kerhet, men även att betydande värden hotas.45 Vigso karaktäriserar en samhällskris bland an-nat med hot mot viktiga samhällsfunktioner.46 Deverell, Hansén och Olsson menar vidare att ”gemensamt för de flesta kriser är att de innebär snabba förändringar i oönskad rikting”47. Beroende på MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige under hösten 2015 så kan kanske paralleller dras till ovannämnda forskning och diskussion gällande huruvida det var en ”situation” eller ”kris” väckas.
43 Regeringen (2015) Regeringen beslutar att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. 44 Bryman, Alan. (2011) Samhällsvetenskapliga metoder (2:a upplagan). Malmö: Liber, s. 24
45 Sundelius, B., Stern, E. & Bynander, F. (2001) Krishantering på svenska. Stockholm: Santérus Förlag, s. 13 46 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 8
Enligt Boin et al ställs politiskt ledarskap i kris inför en rad utmaningar och för god krishante-ringsförmåga poängterar Boin et al bland annat vikten av sense making, alltså förmågan att skapa förståelse för vad som händer. Enligt Boin et al så utbryter det flest kriser inte med buller och brak utan är snarare ett resultat av en upptrappning.48 Vigso är på samma linje när han hävdar att ”en kris aldrig kommer som en blixt från en klar himmel, utan alltid har före-gåtts av ett antal signaler i form av interna problem eller problem i relationerna till omvärl-den”49. För att kunna observera att något utöver det vanliga håller på att utvecklas så menar Boin et al att det krävs en förmåga att kunna tyda otydliga signaler. Förloppet ”normalläge” till kris är ofta inte självklart och måste försöka förstås genom att bedöma potentiella hot och bestämma vad krisen kan tänkas handla om. Det krävs avvägningar kring hur hotande händel-serna är och hur situationen kan tänka vidareutvecklas.50
Boin et al menar vidare att det svårt att med exakthet förutsäga när och vart en kris inträffar. Systematiska kontroller påverkar förmågan att kunna identifiera potentiella kriser.51
Datain-samling på avvikande, hittills okända händelser och mönster som möjligen skulle kunna ut-vecklas till hot, bidrar positivt till att kunna upptäcka kriser. Problematik kan dock uppstå i och med att konflikter lätt skapas kring hur viss inkommen information bör tolkas och dess eventuella betydelse. Här spelar värdering och intressen in och ofta kan det ses som ointres-sant att agera på ”varningar” som saknar säkerhet/trovärdighet. Olika syn på prioritering kan även det resultera i ineffektivitet och komplexiteten ökar när flera organisationer är involve-rade i sense making processen.52
Enligt Boin et al och Skoglund kan utarbetade sätt att upptäcka kriser ha en negativ påverkan på observationer för ”nya” hot och risker för tunnelseende finns. Det oförutsedda och oanade kan lämnas åt slumpen genom att skapa ett starkt ramverk som underlättar snabb tolkning av vissa typer av kriser.53 Vidare menar Boin et al att beslutsfattande, vid inträffandet av en kris, måste ske snabbt kring huruvida det ska ageras eller inte. Möjligheten att inverka på händelse-förloppet riskerar annars att påverkas negativt. Det kan även finnas stora osäkerheter kring vad det är för typ av hot och på så sätt osäkerhet kring effekten av olika handlings alternativ. Sällan ställs politiker inför sådana pressade situationer, vilket medför att beslutsfattare lätt blir
48 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 10 49 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 20
50Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 10- 11 51Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 19- 20 52Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 21- 23
& Hansén, D. & Hagström, A. (2004) I krisen prövas ordningsmakten. Stockholm: Jure Förlag, s. 24
53Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 24 &
distraherade och nödställda. Nödvändigtvis behöver stress inte försämra prestationer om ka-paciteten för att klara en uppgift sedan tidigare finns. Tidigare erfarenheter är av stort värde när det gäller krishantering och betraktas som grunden för sense making i extrema situat-ioner.54
Erfarenheter är något som enligt Boin et al möjliggör tillbakablickar och jämförelser med ti-digare upplevda situationer och resultat, när nya situationer uppstår. På detta vis kan idéer om lämpligt agerande uppstå. Under svåra omständigheter möjliggör denna typ av informations-hantering ett kompetent agerande. Erfarenhet är en resurs för att göra bedömningar. Organi-sationer som exempelvis polis och brandkår har ofta en imponerande kapacitet för att förstå kriser då de dagligen arbetar med någon form av krishantering. Resultatet av detta är att de är ”tränade” för kritiska uppdrag. Risken till olika bedömningar av en och samma situation finns då olika aktörer tenderar att fokusera på olika aspekter av en uppkommen situation. Genom exempelvis skilda organisatoriska utgångspunkter och intressen uppstår olikheter, vilket kan försvåra samverkan mellan berörda aktörer.55 Valet att inkludera dessa texter grundar sig dels
i att det är intressant att utifrån dessa se till hur MSB framställde flyktingsituationen, (situat-ion eller kris?) men även se till myndighetens förmåga till krishantering under flyktingsituat-ionen.
3.2 Kriskommunikation
Enligt Vigso är målet med kriskommunikationsforskning att ”bidra till en bättre förståelse av kommunikationssituationen och vad som påverkar den, av hur kommunikationen tolkas samt av konsekvenserna för samhället”56. Vigsos bok, Kriskommunikation, tar upp vikten av god kriskommunikation för att undvika misstro hos allmänheten. I boken ligger fokus på myndig-heter och dess kriskommunikation. Enligt Vigso så handlar myndigmyndig-heters kriskommunikation om en envägskommunikation, vilken syftar till att instruera och informera medborgare.57 Vigso sammanfattar myndigheters mål med kriskommunikation i följande punkter:
• Förklara vad som hänt och vad som kommer/kan komma att hända • Ge medborgarna anvisningar om vad de ska göra
• Lugna människor och undvika oro och osäkerhet
54Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 29-32 55Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 34-37 56 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 7
• Ge intryck av en effektiv krishantering58.
Kommunikation spelar en central roll, oavsett om det handlar om samhällskriser eller förtro-endekriser. Myndigheter står som ansvariga för kommunikation ut till allmänheten vid sam-hällskriser. Det gäller att på ett så bra sätt som möjligt kunna föra fram till allmänheten hur de bör förhålla sig till det inträffade samt delge hur samhället fungerar trots eventuella stör-ningar. När kommunikationen brister vid samhällskriser ökar risken för utveckling av förtro-endekriser, bland annat mot myndigheter. Vigso menar att förtroendekriser karaktäriseras av att berörda instanser måste delge samhället och allmänheten vad som händer/hänt, orsaker till händelser samt hur förklara hur det inträffade inte ska kunna äga rum igen.59
I boken Perspektiv på krishantering lyfter Falkheimer och Johansson, i sitt kapitel
Kriskom-munikation, fram en kortfattad fallstudie kretsande kring hästköttskrisen i Sverige 2013.
Fall-studien informerar om en kris som drabbade det svenska samhället, men som samtidigt be-traktades som en gränsöverskridande kris med flera länder och aktörer inblandade. Ett företag i Sverige som drabbades av hästköttskrisen var Findus Nordic och fallstudiens fokus ligger på företagets kriskommunikation. Genom en dokumentanalys av pressmeddelanden från Findus Nordic går det bland annat att utläsa hur företaget kommunicerar till allmänheten att det inte är farligt att äta deras produkt (lassange) som drabbats av hästköttskrisen, att oroliga konsu-menter gärna får kontakta företaget och lämna tillbaka produkten. Findus Nordic tar dock själva inget ansvar för den uppkomna situationen utan hävdar att det är leverantörers ansvar. Det hela kom att resultera i minskat varumärkesförtroende där kunders tillit och förtroende stod på spel.60 Trots att det i detta fall handlar om ett företags, och inte en myndighets kriskommunikation så påvisas vilka konsekvenser bristande kriskommunikation kan få. Inkluderandet av dessa texter grundar sig i att det är intressant att se hur MSB och myndighet-ens probleminramning och meningsskapande förhåller sig till god kriskommunikation. Kris-kommunikationen antas både påverkas av redan utförd hantering, men även påverka den fort-satta hanteringen av flyktingsituationen. Kan myndigheten genom sin kriskommunikation ex-empelvis ge intryck av en effektiv krishantering så kan det tänkas att det finns en hanterings-förmåga, vilket i sin tur kan undvika en förvärrad situation och förtroendekris.
58 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 68 59 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 8
60 Falkheimer, J. & Johansson, A. (2015) Kriskommunikation. I Deverell, E., Hansén, D. & Olsson, E-K. (2015) Perspektiv på krishantering.
För att summera så berör den tidigare forskningen gällande krishantering faktorer som kän-netecknar en kris och omständigheter som bland annat tidspress,61 hot mot viktiga samhällsfunktioner,62 och snabba förändringar belyses.63 Därefter påpekas vikten av att kunna skapa förståelse för vad som händer vid inträffandet av en kris, sense making. Då de flesta kriser inte utbryter med buller och brak,64 eller som en blixt från en klar himmel,65 krävs för-måga att kunna tyda diffusa signaler för att kunna bedöma potentiella hot och hur situationen kan tänkas vidareutvecklas.66 Problem kan uppstå då olika syn och bedömningar på potenti-ella hot och prioritering kan resultera i en ineffektivitet.67 Utarbetade sätt att upptäcka kriser kan påverka observationer för ”nya” hot negativt och risker för tunnelseende finns.68 Vidare belyses vikten av att, vid inträffandet av en kris, snabbt kunna fatta beslut kring åtgärder. Förmågan att kunna påverka ett händelseförlopp riskerar annars att påverkas negativt. Tidi-gare erfarenheter har ett stort värde när det gäller krishantering då de kan motverka eventuell osäkerhet kring olika handlingsalternativ och bidra till snabbare beslut.69
Den tidigare forskningen gällande kriskommunikation trycker på vikten av god kriskommuni-kation för att undvika misstro hos allmänheten.70 Det gäller att på ett bra sätt föra fram till
allmänheten hur de bör förhålla sig till det inträffade samt informera om hur samhället funge-rar trots störningar. Myndigheter är ansvariga för kommunikationen ut till allmänheten vid inträffandet av kriser,71 och kriskommunikation syftar till att instruera och informera medbor-gare.72 Vid bristande kriskommunikation ökar risken för förtroendekriser, vilka karaktäriseras av att berörda aktörer tydligare måste delge vad som händer/hänt, orsaker till händelser samt förklara hur det inträffade inte ska äga rum igen.73 -För att lyckas med kriskommunikationen och undvika förtroendekriser vid inträffandet av en kris är det alltså, enligt Vigso, av stor vikt att direkt delge vad som händer/hänt, vilka orsaker som finns och hur det inträffade inte ska äga rum igen.
61 Sundelius, B., Stern, E. & Bynander, F. (2001) Krishantering på svenska. Stockholm: Santérus Förlag, s. 13 62 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 8
63 Deverell, E., Hansén, D. & Olsson, E-K. (2015) Perspektiv på krishantering. Lund: Studentlitteratur, s. 5
64 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 10 65 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 20
66 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 10-11 67 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 21-
23 & Hansén, D. & Hagström, A. (2004) I krisen prövas ordningsmakten. Stockholm: Jure Förlag, s. 24
68 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 24 &
Skoglund, Thomas. (2002) Krishantering. Stockholm: Ekerlids Förlag, s. 68
69 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 29-32 70 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 68
71 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 8 72 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 68 73 Vigso, Orla. (2016) Kriskommunikation. Lund: Studentlitteratur, s. 8
Som tidigare nämnts är uppsatsen avsikt att undersöka MSB:s probleminramning och me-ningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Undersökningen ämnar alltså bi-dra med kunskap om krishantering och politiskt ledarskap i kris med inriktning på MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Upp-satsen avser vidare att bidra forskningsfältet gällande krishantering genom att försöka under-söka huruvida MSB:s lägesbilder kretsade kring en flyktingsituation eller flyktingkris.
Genom att undersöka MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 antas denna uppsats även bidra området gällande kriskommunikation och mer specifikt hur MSB och dess probleminramning och meningsskapande under flykting-situationen i Sverige hösten 2015 förhåller sig till god kriskommunikation. Undersökningens material består av utvalda nationella lägesbilder som MSB publicerade till följd av det ökade antalet asylsökande i Sverige hösten 2015. Lägesbilderna delger MSB:s krishantering då de bland annat innehåller aktuella händelsebeskrivningar, myndighetens bedömningar av flyk-tingsituationen samt åtgärder. MSB:s kriskommunikation genom lägesbilderna kom att ha stor betydelse under hösten 2015. Regeringens beslut att tillfälligt införa gränskontroller i novem-ber 2015 grundades bland annat på MSB:s lägesbilder, vilka påvisade stora påfrestningar för flera samhällsviktiga verksamheter.74
4. Teori
Enligt Boin et at ställs politiskt ledarskap inför fem utmaningar i krissituationer. Dessa hand-lar om att (1) förstå vad som händer (sense making), (2) fatta beslut (decision making), (3) förklara vad som händer/skapa mening (meaning making), (4) avsluta krisen och slutligen (5) ta lärdom av den. Då denna studie bland annat handlar om att undersöka MSB:s menings-skapande under flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 kommer mening making, eller me-ningsskapande som jag hädanefter väljer att benämna det, i enlighet med Boin et al utgöra en del av det teoretiska ramverket.
Enligt Boin et al så finns det tre strategier ledare kan använda sig av för lyckat meningsskap-ande.75 Vid inträffandet av en kris kan ansvariga aktörer ibland se fördelar med att inte alltid berätta hela historien utan istället snarare spelar ner allvaret för hot och skador. Genom att spela ner allvaret i en uppkommen situation så kan tid köpas och kortsiktigt så kan det alltså vara gynnsamt. Detta betecknar Boin et al som maskering, vilket utgör en strategi för me-ningsskapande. För att exemplifiera maskering så lyfter Boin et al fram exemplet med USA och Guantanamobasen. USA:s regering gjorde allt för att undvika massmedial övervakning av landets behandling av påstådda terrorister.76
Krisrespons formas även av ritualer, definierat av symboliskt beteende som är socialt stan-dardiserat och repetitivt. Ritualer följer strukturerade, mer eller mindre standardiserade se-kvenser och antas ofta på vissa platser och tider, som själva är utrustade med särskild symbo-lisk innebörd. Ritualer är en viktig komponent av sociala och statliga svar på många olika ty-per av kriser och utgör ytterligare en strategi för meningsskapande enligt Boin et al. För att tydliggöra lyfter Boin et al fram exempel gällande symboliska minnesplatser för exempelvis olyckor.77 I denna studie kommer dock enbart strategin gällande framing eller
probleminram-ning (som jag benämner det), att användas i det teoretiska ramverket då studiens fokus ämnar
ligga på MSB:s probleminramning och meningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015.
Det teoretiska ramverket i denna studie kretsar alltså kring probleminramning och menings-skapande i enlighet med Boin et al, vilket lyfts fram i boken The Politics of Crisis
Manage-ment: Public Leadership under Pressure. Vald teorianknytning ska ligga till grund för denna
75 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 82 76 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 86-87 77 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 84-86
studie och verka som en ram, inom vilken forskningsresultat kommer att tolkas.78 En utförli-gare presentation av det teoretiska ramverket görs nedan. Inledningsvis så redogörs det för meningsskapande i enlighet med Boin et al. Därefter följer en beskrivning av probleminram-ning, vilket alltså betraktas som en strategi för meningsskapande enligt Boin et al.
4.1 Meningsskapande
Vid inträffandet av en kris uppstår ett behov hos allmänheten att få reda på vad som händer, varför det händer och vad som måste göras. Meningsskapande kan här betraktas som ett sätt att skapa förståelse för vad som faktiskt pågår under speciella omständigheter.79 Boin et al menar att “Leaders, along with other stakeholders in a crisis, attempt to reduce the public and political uncertainty caused by crises”80. För att minska den offentliga och politiska osäker-heten som orsakas av kriser uppmanar teorin gällande meningsskapande ansvariga aktörer att presentera en övertygande historia som beskriver vad krisen handlar om. Boin et al menar här att det måste redogöras för vad som är problemet, vad orsakerna är samt vad som kan göras.81 Det här är centralt för denna studie och materialet kommer att analyseras utifrån detta. Viljan att undersöka MSB:s meningsskapande och probleminramning under flyktingsituationen i Sverige hösten 2015 syftar till att undersöka problem/orsak/lösning.
Vid inträffandet av en kris vill ansvariga aktörer ofta uppfattas ha kontroll över situationen. Boin et al ser detta som en utmaning, för om de verkligen hade kontroll, skulle det förmodli-gen inte vara någon kris.82 Enligt Boin et al så förlorar myndigheter ofta kontroll vid inträffandet av kriser, vilket kan få negativa konsekvenser, bland annat i och med massmedias förmåga att snabbt skapa en bild av en uppkommen situation, kris eller inte. I och med detta finns risker att felaktiga lägesbilder florerar ut till allmänheten som i värsta fall inte hunnit få någon ”riktig” information om vad som faktiskt pågår. Boin et al menar att meningsskapande syftar till att ta kontroll över vilken probleminramning som blir den dominerande, innan ex-empelvis massmedia sprider en bild, vilken kan vara bristfällig. Vissa lyckas i kriser vinna stöd hos allmänheten medan andra misslyckas. Genom att kommunicera ut en övertygande berättelse som förklarar vad som hänt, varför det inträffade skett, vilka konsekvenser som uppstått, vad som är bästa lösningen, vem allmänheten kan lita på och hos vem skulden ligger,
78 Bryman, Alan. (2011) Samhällsvetenskapliga metoder (2:a upplagan). Malmö: Liber, s. 22
79 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 10-14 80 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 69 81 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 13 82 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 78
vinns stöd hos allmänheten.83 Processen med meningsskapande resulterar ofta i en tävling mellan offentliga ledare och andra politiska aktörer, en tävling kretsande kring att forma all-mänhetens syn på krisen.84 Resultatet av lyckat meningsskapande blir ofta ett större handlingsutrymme för aktörer då samförstånd hos medborgarna skapas. Om aktörer däremot misslyckas med att få fram sitt budskap till allmänheten gällande orsaker, konsekvenser och lösningar till kriser riskerar konsekvenserna bli motsatta.85 Här spelar alltså vikten av god kriskommunikation en central roll tillsammans med själva krishanteringen. Den politiska kommunikationsprocessen är konkurrenskraftig där alla detaljer räknas. Val av ord, bilder, gester och uppträdande spelar stor roll. Effektivt ledarskap vid kris kräver en viss talang för att forma åsikter och känsla för den politiska miljön, vilket ökar handlingsförmågan.86
En kris innebär ett sammanbrott av symboliska ramar som legitimerar befintlig sociopolitisk ordning. Kriser orsakar osäkerhet på flera plan. På den personliga nivån möter drabbade indi-vider en kognitiv konflikt där de fortfarande tror på den ”normala” ordningen samtidigt som de konfronteras med upprepande och obestridliga uppgifter om att något är allvarligt fel.87 På
samhällsnivå handlar den kognitiva konflikten om grupper och organisationers olika definit-ioner gällande en uppkommen situation där det även erbjuds olika påståenden om orsaker, konsekvenser och vidare utveckling. Dessutom uppstår ofta motstridiga strategier för att han-tera situationen. Detta är även ett dilemma som kan uppstå på internationell nivå. Oavsett om det handlar om internationell eller samhällsnivå så förväntar sig allmänheten att ledare pre-senterar en trovärdig väg ut ur uppkommen kris, de måste medla i motstridiga tolkningar av kritiska händelser. Ledare som förstår detta försöker, enligt Boins et al, erbjuda allmänheten ”believable futures”88.89
Gällande aktörers krishantering så är förmågan att fånga allmänhetens uppmärksamhet, nog-grannhet och pålitlighet grundläggande politiskt-administrativa tillgångar, vilket leder till tro-värdighet. Trovärdighet är kanske den viktigaste nyckeln till politisk överlevnad och infly-tande. Riskfyllda politiska satsningar blir möjliga och politiska stormar kan relativt lätt redas ut när beslutsfattare besitter trovärdighet. Utan trovärdighet blir även de ”lätta” uppgifterna svåra och ledarskap riskerar att snabbt bli hårt granskat av bland annat media. Kommunika-tiva strategier i krishantering kan endast bli effekKommunika-tiva om beslutsfattare har förmågan att
be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be- be-
83 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 69-70 84 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 69-70 85 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 70 86 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 70 87 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 70-71 88 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 71 89 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 71
hålla uppmärksamhet och förtroende hos allmänheten. Trovärdighet leder dock inte automa-tiskt till effektiv krishantering. Vid inträffande av en kris finns risken att tidigare goda resultat ”glöms av”. Fokus riskerar istället att hamna på hur det som inträffat kunnat inträffa, vilket kan leda till att regeringar och dess ledare känner sig utsatta för intensiv kritik snarare än ac-cepterade av allmänheten.90
För att uppnå ett meningsskapande som främjar trovärdighet krävs ett samspel mellan poli-tiska aktörer (både statliga och icke-statliga), massmedia och allmänhet. Boin et al beskriver samspelet mer specifikt som en triangulär relation. Den största delen av kommunikation mel-lan regering och allmänhet går genom massmedia. Detta innebär att information från en rege-ring ofta befinner sig i en miljö där andra politiska aktörer, exempelvis oppositionspartier, försöker slå sig fram med sina åsikter till allmänheten. Var och en av beståndsdelarna i triang-eln sänder, tar emot och uppfattar information om en kris.91
4.2 Probleminramning
Probleminramning betraktas som en strategi för meningsskapande, en strategi som betraktas kunna bidra till kontroll vid inträffandet av en kris.92 I stort kan probleminramning anses om-fatta hur ett beskrivet problem/ händelse kan uppom-fattas samt problemets orsaker och lösningar. Det är alltså inramningen som avgör tolkningsramarna för ett problem/ händelse. Vid inträff-andet av en kris så menar Boin et al att en lyckad probleminramning, som noga delger krisens innebörd, ökar möjligheterna för att definiera lämpliga strategier, vilka i sin tur kan bidra till krisens upplösning. Probleminramning involverar aktörers utnyttjande av data, argument och historiska analogier, men även försök att rama in krisen genom att bilda koalitioner med lika-sinnade grupper. Stark retorik, innehållande metaforer och känslomässiga begrepp, kan an-vändas för att öka eller dämpa kollektiv oro. Boin et al betraktar en kris som en stor kommu-nikativ handling med potentiellt långtgående politiska konsekvenser. I många fall är det bra att först dramatisera allvaret i en uppkommen situation, vilket exempelvis kan göras genom att personifiera hot, innan förslag läggs fram på utmärkande handlingar som under normala förhållanden aldrig skulle accepteras.93
I texten ovan nämns att en lyckad probleminramning, som noga delger krisens innebörd, ökar möjligheterna för att definiera lämpliga strategier som kan bidra till krisens upplösning. Detta
90 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 71-72 91 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 72 92 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 82 93 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 82-84
är något som tas med till analysen och fokus i analysen kommer vara att undersöka vad myn-digheten beskrev som problem, vad som betraktades orsaka detta och vad som skulle kunna bidra till problemets lösning. Som texten ovan nämner menar Boin et al att probleminramning involverar aktörers utnyttjande av exempelvis data och historiska analogier. Denna studie kommer troligen nudda vid faktorer som kan tänkas spelat in i MSB:s förmåga till problemin-ramning under flyktingsituationen i Sverige hösten 2015. Det kan kanske handla om uppgifter från andra myndigheter, vilka bidragit på något sätt (utnyttjande av data). Förmodligen så har exempelvis Migrationsverket bistått MSB med uppgifter kring antalet asylsökande, vilket tro-ligen väglett MSB i arbetet med att exempelvis ordna fram fler boenden. Denna undersökning ämnar dock inte att djupare undersöka huruvida MSB:s probleminramning involverat aktörers utnyttjande av exempelvis data och historiska analogier. Det handlar här snarare bara om konstateranden att exempelvis andra ansvariga aktörer bidragit till MSB:s probleminramning. Studien riktar heller inget fokus på att undersöka huruvida stark retorik, innehållande metafo-rer och känslomässiga begrepp använts av MSB då studien inte syftar till att analysera myn-dighetens språkbruk i samband med probleminramningen av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015.
Det teoretiska ramverkets fokus på att, vid inträffandet av en kris, kunna förklara vad som händer (problem), kunna redogöra för varför det händer (orsak) och lokalisera vad som behö-ver göras (lösning) gör att det är intressant att undersöka MSB:s probleminramning och me-ningsskapande av flyktingsituationen i Sverige hösten 2015, vilket denna studie ämnar göra. I resonemangen gällande probleminramning trycker Boin et al på vikten av att noga delge in-nebörden av en kris, då detta ökar möjligheterna att definiera lämpliga strategier som kan bi-dra till krisens upplösning.94 Upplysning gällande innebörd hos en kris skulle kunna betraktas som en avgörande mekanism inom probleminramningsprocessen för huruvida meningsskap-ande och i sin tur både krishantering och kriskommunikation lyckas eller misslyckas.
Gällande ansvariga aktörers meningsskapande är det av stor vikt att det tydligt redogörs för ”what is going on, why it is happeing, and what needs to be done”95. För att kunna tillfreds-ställa detta krävs en probleminramning som noggrant delger krisens innebörd. Detta belyser vikten av probleminramningens ”mekanism” och påvisar att probleminramning kan ses som en strategi för meningsskapande. Lutande på citatet ovan så kan meningsskapandes mekan-ismer sägas kretsa kring delgivande av problem, orsak och lösning. Ska meningsskapandet
94 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 82 95 Boin, A., ‘t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005) The politics of crisis management. Cambridge: Cambridge University Press, s. 13
kunna betraktas som lyckat bör ansvariga aktörer kunna redogöra för dessa mekanismer (med hjälp av gjord probleminramning). Detta kan sägas främja dels krishanteringen, då mekan-ismerna främjar kontroll, men även kriskommunikationen eftersom ansvariga aktörer genom detta bör kunna förklara vad som hänt, men även ge intryck av en effektiv krishantering vilket enligt Vigso betraktas som ett mål i myndigheters kriskommunikation.96
Misslyckas probleminramningen är förutsättningarna dåliga för ansvariga aktörer att kunna veta vad som står på, varför det inträffar och vilka åtgärder som krävs. Detta gör att menings-skapandet hämmas, men även krishanteringen och kriskommunikationen.
