”Det borde ju fungera egentligen, men
jag vet inte varför det inte gör det”
Brister vid efterlevnaden av styrdokument gällande avfallshantering
”It should work really, but I don´t know
why it doesn´t”
Deficiencies in compliance with environmental regulation documents regarding
waste management
Jehona Xhahnemi och Emina Rebihic
Examensarbete i MV109C Miljövetenskap Kandidatnivå
15 hp VT2020
Handledare: Fredrik Björk & Elin Nilsson 2020-06-01
1
Sammanfattning
Att använda resurser på ett hållbart sätt innebär stora utmaningar. Hållbar resursanvändning kan uppnås genom cirkulär ekonomi som är en viktig princip för hållbar utveckling. Hållbar utveckling hör ihop med återanvändning och återvinning av naturresurser och hantering på ett miljöeffektivt och miljövänligt sätt. Sedan sent 1960-tal har Sverige utvecklat lagar och styrmedel för att driva samhällsutvecklingen i denna riktning. Idag finns det en stor mängd styrdokument som reglerar miljöarbetet på olika nivåer och implementering och efterlevnad av dessa är inte alltid optimal. I denna studie undersöks på vilka sätt implementering av styrdokument för avfallshantering vid offentliga verksamheter brister, genom att studera kommun X:s administrativa ordning kring avfallshantering. Undersökningen genomfördes genom kvantitativ analys av abonnemangslistorna, kvalitativ analys av styrdokument och kvalitativ intervjumetod. Som teoretiskt ramverk i analysmetoderna användes Contextual
Interaction Theory (CIT) där motivation, information och makt identifieras som viktiga
faktorer som avgör hur framgångsrik implementeringen kommer att bli. Resultat visar att brister vid implementering och efterlevnad av gällande styrdokument beror på brister i motivation, information och makt hos de ansvariga för implementering.
Nyckelord: Avfallshantering, Kommun, Implementering, Styrdokument, Miljö, Contextual Interaction Theory
2
Abstract
One of society's major challenges is to use resources efficiently. This can be done through circular economics, which is an important principle for sustainable development. Sustainable development is associated with re-use and recycling of natural resources and management in an environmentally efficient and environmentally friendly way. Since the 1990s, Sweden has developed laws and instruments to drive social development in this direction. Today, there is a large number of control documents that regulate environmental work at different levels and their implementation and compliance are not always optimal. This study examines the deficiencies that may arise in the implementation of waste management documents in public sectors by studying municipality X's administrative system for waste management.
The survey was conducted through quantitative analysis of order lists, qualitative analysis of control documents and qualitative interview method. Contextual Interaction Theory (CIT) was used as a theoretical framework in the analysis methods, where motivation, information and power are identified as important factors that determine how successful implementation will be. The results show that deficiencies in the implementation and compliance with applicable control documents are due to deficiencies in motivation and information of those responsible for implementation.
Keywords: Waste management, Municipality, Policy, Implementation, Environment, Contextual Interaction Theory
3
Förord
Vi vill börja med att tacka kommunen som gav oss möjligheten att genomföra studien. Vi tackar även samtliga informanter som ställt upp och deltagit. Tack till våra handledare Elin Nilsson och Fredrik Björk för handledning under arbetets gång. Vi vill rikta ett extra stort tack till Fredrik Björk för hans kreativa insikter och kunskaper som han tillfört arbetet. Tack även till Johanna Nygren Spanne som har varit väldigt stödjande och alltid svarade på våra mejl.
4
Innehållsförteckning
Inledning ... 5
Syfte ... 6
Teoretiskt ramverk ... 7
Miljölagstiftning på olika nivåer ... 8
Implementeringsprocessens komplexitet ... 9 Reglering av avfallshantering ... 12 Miljöbalken ... 13 Avfallsförordningen ... 13 Kommunal renhållningsordning ... 13 Metodbeskrivning ... 15 Innehållsanalys abonnemangslistor ... 15 Innehållsanalys renhållningsordningen ... 16 Intervju ... 17
Resultat och analys ... 19
Diskussion ... 25
Förslag för mer framgångsrik implementering ... 27
5
Inledning
Avfallsproduktion har en stark koppling till produktions- och konsumtionsmönster i våra samhällen (Halder & Singh, 2018). Av den stora konsumtionen har i sin tur även
avfallsmängden ökat i snabb takt och misskötsel av avfallshantering har erkänts som en av de bidragande faktorerna till miljöförstöring (Latif, Omar, Bidin & Awang, 2012). Livsstilen hos majoriteten i det industrialiserade samhället har lett till ökad material- och energianvändning som hör ihop med den ökade miljöbelastningen menar Ammenberg (2012). Avfall produceras till följd av demografiska, socio-ekonomiska och socio-tekniska faktorer som är bidragande till att mängden avfall också ökat då konsumtionen legat till grund (Cimen & Yilmaz, 2016). Enligt Ammenberg (2012) hör hållbar utveckling ihop med mer slutna materialflöden genom återanvändning och återvinning av naturresurser och slutligen hantering på ett miljöeffektivt och miljövänligt sätt. Utifrån tidigare studier av människors beteende konstaterar Ammenberg (2012) att människor oftast väljer att inte bete sig miljövänligt. Han anser att det behövs styrmedel som påverkar människor att göra hållbara val och menar att det finns tre former av styrmedel. Administrativa styrmedel är i form av regleringar, lagstiftning, förbud och tydliga mål. Ekonomiska styrmedel är i form av ekonomiska incitament. Informativa styrmedel är i form av påverkan genom kampanjer eller utbildning. Dessa styrmedel regleras i olika styrdokument och implementering av styrdokumenten är avgörande för att miljöstyrningen ska fungera effektivt (Li, Yang, Wei & Zhang, 2019; Heyes, 2000).
Studiens syfte är att undersöka på vilka sätt implementering av styrdokument för
avfallshantering vid offentliga verksamheter brister. Undersökningen genomförs genom att studera en kommun som vi benämner som kommun X. Styrmedel för kommunal
avfallshantering stadgas i Miljöbalken kap 15, 41–45 §, där det även stadgas att de
kommunala verksamhetens avfallshantering styrs av kommunens renhållningsordning. Denna säger att kommunala skolor och förskolor ska följa den kommunala avfallsplanen vid
hantering av avfall.
Studien börjar med att förklara syftet, följt av avgränsningen. Därefter kommer det teoretiska ramverket. Vidare i bakgrundsavsnittet presenteras tidigare forskning om implementering, även teorin CITs delar förklaras tillsammans med tidigare forskning. Fortsättningsvis följer en genomgång av avfallshanteringen reglering där kommunen sätts i förhållande till högre
6
användes för analys. Slutligen presenteras resultat- och analysavsnittet följt av diskussion och förslag för förbättringar.
Syfte
Studiens syfte är att undersöka på vilka sätt implementering av styrdokument för
avfallshantering vid offentliga verksamheter brister. Undersökningen genomförs genom att kommun X:s administrativa ordning kring avfallshantering studeras, detta genom att analysera styrdokument och intervjua de ansvariga för implementeringen och efterlevnaden.
Studien ämnar besvara följande forskningsfråga: Vad hindrar kommunala verksamheter från att implementera och efterleva styrdokument gällande avfallshantering?
Studien genomfördes genom att studera en av Sveriges medelstora kommuner. Kommunen benämns som kommun X i denna studie för att säkerställa anonymitet för informanterna. Det har framkommit från kommunens tillsynsmyndighet att avfallshanteringen inte fungerar på kommun X kommunala skolor och förskolor. Detta gjorde kommunen till ett passande studeringsobjekt för vårt syfte. Efter samtal med miljöförvaltningen i kommun X
identifierades tre möjliga områden som potentiella faktorer till brister i korrekt hantering av avfall. Ett av områden där brister identifierades var att det inte fanns fysiska behållare för sortering i de olika utrymmen på skolor eller de inte var användarvänliga. En annan brist som identifierades var vägen från soptunna till container, då det inte är tydligt hur vägen är
anordnad. Tredje område är tillgång till containerfraktioner på skolor och förskolor.
Vi har valt att avgränsa vår studie till varför brister uppstår vid beställning av
containerfraktioner. Vår avgränsning riktas till de fysiska containerfraktionerna eftersom de två andra områden är oväsentliga om inte alla containerfraktioner finns för avhämtning.
7
Teoretiskt ramverk
Contextual Interaction Theory (CIT) utvecklades under tidig 1980-tal under namnet “policy instrument theory” (Owens, 2008) och användes först för att bedöma genomförandet av
miljöskyddspolitiken (McCord et al., 2019). Sedan dess har teorin utvecklats
ytterligare (Owens, 2008; Boer & Bressers, 2011) och teorin har även anpassats för att analysera andra politiska områden (McCord et al., 2019). Enligt Contextual Interaction
Theory är inte skapandet och utformningen av styrdokument det som avgör framgång. Istället
menar Bressers (2004) att lyckad implementering och efterlevnad huvudsakligen beror på vissa huvudegenskaper hos de involverade aktörerna som de viktigaste variablerna och påverkar implementering. Bresser (2004) delar in dessa variabler i tre grupper av påverkande faktorer, dessa är; motivation, information och makt. Motivation omfattar stödet som ges till ett styrdokument och den personliga motivationen hos den ansvariga för implementering. Förutom implementeringsprocessen är även kvaliteten av implementering beroende av dessa faktorer. Om implementeringsansvariga inte är tillräckligt motiverade och inte upplever frågan som viktig kommer de inte att implementera policyn (Owens, 2008). Informationen handlar om hur stor omfattning av kunskap som de ansvariga har gällande styrdokument och tillgången till den. De ansvariga tillämpar vad de anser är av intresse i informationens innehåll därför är det viktigt hur informationen i styrdokumenten är strukturerad för att
implementeringsprocessen ska underlättas samt hur informationen överlämnas mellan aktörer Bressers (2004). Makten betecknar aktörernas förmåga att kontrollera, ordna eller övertyga andra att stödja genomförandet av styrdokumentet. Makten kan begränsas eller förstärkas av påverkan från yttre interaktioner med andra aktörer (Bressers, 2004). Makten omfattar faktorer som ekonomiska begränsningar, personalresurser, tid, kapacitet och möjlighet att påverka. Dessa faktorer är viktiga för implementeringsprocessen menar Owens (2008). Studien ska innefatta dessa tre variabler i undersökningen och ska fungera som stöd för att identifiera bristerna i efterlevnaden av styrdokument.
8
Miljölagstiftning på olika nivåer
Miljölagstiftning är det politiska området där ineffektiv tillämpning och verkställighet är de största problemen inom EU och rankas högre än i något annat politiskt område (Demmke, 2010). Bondarouk & Mastenbroek (2018) hävdar att den praktiska implementeringen av miljöområdet inom EU är beroende av; den avgörande politiska utformningen i grunden och av att de politiska instrumenten faktiskt används. Den nationella verkställighetspraxisen är mycket bristfällig inom miljöpolitiken som en konsekvens av miljölagarnas uppbyggnad och implementeringsproblem uppstår till följd av svårigheterna att uppnå de ambitiösa miljömål, bristande engagemang av relevanta aktörer i beslutsfattande (Demmke, 2010; Gunningham, 2011). En rapport från Naturvårdsverket (2019a) där myndigheters efterlevnad av
styrdokument gällande miljö utreddes konstaterades det att offentliga verksamheternas
miljöledningsarbete behöver utvecklas och förbättras drastiskt. Ett antal myndigheter har även redovisat att de inte längre är miljö-certifierade. För att miljömålen ska kunna uppfyllas är det viktigt att miljöutredningar hålls uppdaterade, vilket inte efterlevs hos 10% av myndigheterna enligt Naturvårdsverket (2019a). Dessutom brister det i samarbetet och samordningen mellan politiska departementen och för lite engagemang uppvisas konsekvent hos offentliga
myndigheter (Demmke, 2010). Flernivåstyrning innebär deltagande av staten, subnationella och överstatliga nivån, samt privata och medborgares intressen i beslutsfattande (Keskitalo & Pettersson, 2012). Detta innebär att tolkningar och befintliga miljöpolicy på varje nivå
kommer att påverka genomförandet med konsekvenser på en slutlig implementeringsnivå. Effekter på lokal nivå kan vara oförutsägbara på EU-nivå p.g.a. lokala och sektoriella särdrag, inklusive lagstiftning och informella normer som påverkar genomförandet inom vissa sektorer eller platser. Dessutom kan olika tolkningar av lagstiftningen komplicera antaganden i
9
Implementeringsprocessens komplexitet
Om det finns styrdokument som reglerar hur verkligheten borde fungera men inte påverkar verkligheten tyder det på brister under implementeringsprocessen. Anledningen till detta menar Walker (1994) är att det läggs större vikt vid policyns utvecklingsfas än vid implementeringsfasen. Hur problemet inramas och därefter formuleras påverkar hur
framgångsrikt resultat kommer att bli menar Crosby & Bryson (2005) och förklarar att en av fördelarna med framgångsrik problemformulering är att det underlättar efterforskning av möjliga lösningar. Hur framgångsrik en policy är beror på hur stor påverkan den har på att den beslutade åtgärden översätts till handling (Jordan, 1999). Om det framkommer att
styrdokumenten inte har önskvärd effekt på verksamheten kan det bero på utformningen och strukturen på styrdokumenten (Prior et al., 2014). Dock påpekar Wang & Dear (2017) att många miljöregler inte är korrekt utformade eller, om de är korrekt utformade, att de inte genomförs effektivt och därför misslyckas i efterlevnad. Botelho, Pinto & Rodrigues (2005) skildrar om fem identifierade bestämningsmedel för verksamheters beslut att följa
miljöstyrmedel. Dessa är; motivation, normer, sociala samspel, medvetenhet om regler och kapacitet att följa dessa. Bestämmelserna är beroende av verksamheterna, samhället och det offentliga organ som ansvarar för att skapa förordningarna, övervaka verksamhetens
prestanda och upprätthålla reglerna.
Engagemang som en del av motivation ingår i den första gruppen av påverkansfaktorer som tillämpas i Contextual interaction theory (CIT) förklarar Bressers (2004). Enligt Bressers (2004) beror lyckad implementering och efterlevnad huvudsakligen på engagemang hos de aktörer som är ansvariga för implementering och i hur stor utsträckning de har möjlighet att genomföra implementeringen. Framgången är också beroende av engagemang av den som är ansvarig för implementering för att det ska ske en förändring (Crosby & Bryson, 2005). Implementeringsprocessen är ett krävande arbete men en lyckad implementering av policy leder till att de ansvariga engagerar sig och kan ansvara för efterlevnad av policyn (Crosby & Bryson, 2005). McCord et al. (2019) hävdar att det inte är realistiskt att förvänta sig
framgångsrik implementering av policy om inte den ansvariga har god kunskap om policy och mål. Även Maund, Gajendran & Brewer (2018) hävdar att god och djup kunskap om policyn och om policyns funktion är betydande för lyckad policyimplementering. Le Roux & Maila (2004) genomförde en undersökning om implementering av miljöundervisning som visade att en av fallgroparna för implementering är otillräcklig kunskap om innehållet i styrdokument
10
hos den ansvariga. Samma undersökning visade också att goda framsteg inom implementering uppnås endast av de som har tillräckligt med kunskap och intresse för miljöfrågor och Le Roux & Maila (2004) påpekar att implementeringen kan bli beroende av dessa personer. Likaså studien som genomfördes av Prior et al. (2014) visar att de som skapar policy och styrdokument har god och djupgående kunskap om dokumentet men personalen som väntas omvandla det till praktik visade sig sakna den nödvändiga kunskapen om dokumentet vilket ledde till att implementeringen misslyckas. Även Bürgin (2020) och Murillo-Luna, Garcés-Ayerbe & Rivera-Torres (2011) hävdar att brist på kunskap och information leder till att implementeringen och efterlevnad av styrdokument misslyckas. Kunskap tillhör den andra gruppen information som är en av de tre grupper inom CIT. Enligt Bressers (2004) är implementeringen beroende av att de inblandade har tillräckligt men information om de viktiga aspekterna som är nödvändiga för implementeringen.
Makt är den tredje gruppen faktorer som påverkar implementeringen vid start fasen och ekonomiska begränsningar faller under denna grupp. Enligt Bressers (2004) handlar detta om den formella makten och rätten och möjligheten att implementera styrdokument. Ekonomiska begränsningar är en kraftfull barriär för implementering menar Swanson, Kuhn & Xu, 2001; Tuokuu, Gruber, Idemudia & Kayira, 2018; Murillo-Luna, Garcés-Ayerbe & Rivera-Torres, 2011. Enligt studien som Puppim de Oliveira (2002) genomförde är den generella
uppfattningen bland de ansvariga för implementeringen att brister beror på att de saknar institutionella, politiska och finansiella resurser. Dock finns det flera studier som visar att misslyckad implementering beror på brister i engagemang, kunskap och kommunikation hos de som är ansvariga för implementering (Crosby & Bryson, 2005; Le Roux & Maila, 2004; Maund, Gajendran & Brewer 2018; Swanson, Kuhn & Xu, 2001).
Förutom engagemang och kunskap är god kommunikation viktig för effektiv implementering och kostnadseffektiva resultat (Walker, 1994; McIsaac, Spencer, Chiasson, Kontak & Kirk, 2019). Förutom kommunikation, koordination och kunskap som krävs för att förbättra policyimplementering är det viktigt att den ansvariga har insikt om behovet att föranstalta policyn (Maund, Gajendran & Brewer, 2018). Svårigheter vid implementering kan uppstå då kommunikationen på de olika nivåer inte fungerar. I synnerlighet mellan nivån där
styrdokumenten skapas och nivån där implementeringen sker. Detta förklarar McCord et al. (2019) och menar att svårigheter uppstår när de ansvariga för implementeringen inte
11
implementeringsnivån har kunskap om vilka brister som kan försvåra genomförandet men på grund av kommunikationsbrist har kunskapen inte kunnat förmedlas till de som arbetar med skapandet av styrdokumentet. Några andra faktorer som bidrog till effektiv implementering och efterlevnad var morot-och-piskan-strategin menar Puppim de Oliveira (2002) i form av incitament genom straff och belöning. Ett annat exempel på en liknande strategi är ”name and
shame”, som går ut på att namnge och hänga ut de som inte sköter sig (Ahlers & Schubert,
2015). Styrning genom planering, mål och utvärdering är inte lika effektivt menar Nilsson, Eklund & Syskeng, (2009) och påpekar att styrmedel som förbud och ekonomiska incitament är mer effektiva. Utifrån befintlig litteratur om efterlevnad av miljöpolicy hävdar Baun & Marek (2013) att efterlevnaden är beroende av vissa faktorer som kan delas in i externa och interna. Baun & Marek (2013) förklarar att de externa kan vara i form av uppföljning och sanktioner från högre instanser medan de interna handlar om faktorer som finns inom organisationen och nämner administration, kostnad och uppmärksamhet.
12
Reglering av avfallshantering
Avfallshanteringen i Sverige är reglerad genom olika lagar, direktiv, mål och planer på EU-nivå, nationell, regional och lokal nivå. Alla medlemsländer i EU ska ta fram ett
avfallsförebyggande program vilket är ett krav i EU:s avfallsdirektiv som införlivats i svensk lagstiftning och ska komplettera den nationella avfallsplanen enligt Naturvårdsverket (2019b). EU sätter grunden för den europeiska avfallshanteringen och riksdagen beslutar därefter hur avfallshanteringen i Sverige ska utformas. Därefter tas miljömål fram på både nationell, regional och lokal nivå (Naturvårdsverket, 2019b). Lagstiftningen inom avfallsområdet har som mål att samhället ska gå från avfallshantering till resurshushållning. Avfall ska i första hand förebyggas och det avfallet som uppstår måste hanteras så att det inte innebär en fara för hälsan och miljön. Under 90-talet utvecklades visionen om kretsloppssamhälle och sedan dess har en mängd styrmedel införts för att öka energi- och materialåtervinningen och minska deponier. Denna vision har utvecklats till begreppet cirkulär ekonomi med samma syfte. EUs gemensamma avfallshierarki visar prioritetsordningen för lagstiftningen och politiken inom EU. Prioriteringsordningen enligt EUs avfallstrappa (Figur 1) innebär att avfall primärt ska förebyggas, det avfall som ändå uppstår ska återanvändas, nästa steg är att avfallet ska materialåtervinnas, därefter energiåtervinnas och som sista trappsteg deponeras
(Naturvårdsverket, 2019c).
Figur 1 EUs avfallstrappa. Naturvårdsverket. (2019e). EUs avfallstrappa. Hämtad från
13
Miljöbalken
Miljöbalken trädde i kraft 1 januari 1999 och syftar till att stadga bestämmelser som främjar hållbar utveckling vilket innebär att nuvarande och kommande generationer säkerställs att leva i en hälsosam och god miljö. Detta ska byggas på att naturen har ett skyddsvärde och att människan har ansvar att förvalta naturen väl enligt Miljöbalken (MB, SFS 1998:808). Miljöbalken består av sju avdelningar, innehåller 33 kapitel och ett stort antal tillhörande föreskrifter. De lagar som styr avfallshanteringen är främst miljöbalken, avfallsförordningen och förordningar om producentansvar, men även arbetsmiljölagen och plan- och bygglagen. I 15 kap Miljöbalken (MB, SFS 1998:808) stadgas hur avfall ska hanteras och vem som har ansvar, här stadgas även att verksamhetsutövare ska följa 15 kap MB. Även den kommunala renhållningsskyldigheten fastslås i detta kapitel, vilket innebär att varje kommun är skyldig att se till att avfall transporteras, återvinns eller bortskaffas.
Avfallsförordningen
Förordningar beslutas av regeringen, som därefter lämnar befogenhet till myndigheter att ta beslut om föreskrifter inom respektive ansvarsområde. Förutom att ta beslut om föreskrifter kan myndigheter även vägleda om hur reglerna och föreskrifter kan tolkas och arbetas utefter (Naturvårdsverket, 2019d). I avfallsförordningen finns föreskrifter om avfall och hantering. Avfallsförordningen ger vägledning hur avfall ska tas om hand. Förordningen innehåller även olika avfallstyper inklusive farligt avfall och att varje kommun ska besluta och följa en renhållningsordning. Här finns även information om vad som gäller vid transport av avfall och de olika avfallskoderna som allt avfall klassas med (Avfallsförordning [SFS], 2011:927).
Kommunal renhållningsordning
Varje kommun ska enligt 15 kap. Miljöbalken ha en renhållningsordning som består av en gällande avfallsplan och avfallsföreskrifter (MB [SFS], 1998:808). Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har det övergripande ansvaret att besluta detta. Naturvårdsverket ska enligt 15 kap. 11 § andra stycket MB meddela om föreskrifter om innehållet i en kommunal
14
avfallsplan. Anställda inom kommunen ges genom avfallsplanens mål och åtgärder en tydlig fullmakt och politisk riktning för utvecklingen och förbättringen gällande avfallshanteringen. Utvecklingen och det strategiska arbetet för avfallshantering är viktigt ur en miljösynpunkt, men gynnar även den enskilda invånaren i kommunen, verksamheterna och samhället (MB [SFS], 1998:808). I föreskrifterna om avfallshantering regleras ansvar för verksamheten, hanteringen av avfall som omfattas av kommunen samt vem som har ansvar för tillsyn över avfallshanteringen. Här fastställs även skyldighet om teckning av avfallsabonnemang, behållare och sortering.
15
Metodbeskrivning
För utförande av denna studie användes tre metoder varav två olika innehållsanalys samt intervjuer. En innehållsanalys gjordes av kommunens abonnemangslistor, dessa listor
analyserades för att få en bild av beställningar av containerfraktioner i kommunens förskolor och skolor. Analysen av abonnemangslistorna kan även visa om skolorna har tillgång till nödvändiga fraktioner samt ge möjlighet att undersöka om avfallssorteringen fungerar på skolor och förskolor. Vi genomförde även innehållsanalys av kommunens föreskrifter med syfte att reda ut ansvarsfördelningen gällande avfallshantering i kommunen. Tredje metoden som användes var intervjuer med ansvariga för beställning av containerfraktioner och
ansvariga för implementeringen av föreskrifter för avfallshantering. Genom att använda dessa tre metoder vill vi kunna utvärdera om avfallshanteringen fungerar i enlighet med
styrdokument, även vem som är ansvarig för de olika områden inom avfallshanteringen.
Innehållsanalys abonnemangslistor
Abonnemangslistorna analyserades för att undersöka hur avfallshämtningen fungerar och för att identifiera om brister förekommer under denna process. För att ta reda på hur det ser ut med beställningar av containerfraktioner i X kommuns skolor och förskolor gjordes en kvantitativ innehållsanalys av kommunens abonnemangslistor. Detta genomfördes genom att kategorisera beställningarna i tre kategorier.
● Kategori 1 - skolor eller förskolor som har alla fraktioner och regelbunden hämtning. ● Kategori 2 - skolor eller förskolor som har alla fraktioner men oregelbunden hämtning
eller hämtning vid behov av avfallsfraktioner, vanligen plast-, pappers- och glasförpackningar.
● Kategori 3 - alla skolor eller förskolor där alla fraktioner inte finns (de har bara rest- och matavfall) med regelbunden hämtning.
Slutligen analyserades data genom skapandet av en frekvenstabell i enlighet med Bryman (2015) där antal och procentuell andel av de tre kategorier bland skolor och förskolor
16
räknades ut. Tabellerna för skola och förskola (Tabell 1 och 2) användes för att få en översikt över hur beställningarna ser ut i dagsläget.
Tabell 1 Kategorisering av abonnemangslistor på skolor
Skolor antal skolor procentuell andel
Kategori 1 28 48
Kategori 2 8 14
Kategori 3 22 38
Totalt: 58 100
Tabell 2 Kategorisering av abonnemangslistor på förskolor
Förskolor antal förskolor procentuell andel
Kategori 1 37 60
Kategori 2 6 10
Kategori 3 19 30
Totalt: 62 100
Innehållsanalys renhållningsordningen
För att reda ut ansvarsfördelningen valdes ett målinriktat urval i enlighet med Bryman (2015). Eftersom kommunens avfallsplan inte är uppdaterad, analyserades endast X kommunens föreskrifter om avfallshantering eftersom dessa är uppdaterade och gällande. Genom en kvalitativ innehållsanalys av kommunens föreskrifter om avfallshantering ska
ansvarsfördelning objektivt och systematisk analyseras fram, detta i enlighet med Bryman (2015). Analysen fokuserar på ansvarsfördelningen angående avfallshantering på skolor och förskolor. Med analysen vill vi redogöra och belysa vilka aktörer som har ansvar för vilket område inom avfallshantering. Kommunal renhållningsordning ska bestå av gällande
avfallsplan och avfallsföreskrifter. X kommuns avfallsplan antogs av kommunfullmäktige år 2013 och började gälla år 2014. Avfallsplanen är sju år gammal och då det inte finns en reviderad avfallsplan är det alltså den som är ännu gällande. Enligt 80 § avfallsförordningen (2011:927) bör en ny avfallsplan uppdateras vart fjärde år vid behov. Även i kommunens
17
avfallsplan står det att det förutsätts att avfallsplanen revideras vart fjärde år, en gång under varje mandatperiod, vilket de, sju år senare fortfarande inte gjort. I kommunens avfallsplan framförs att kommunen har ansvar för insamling och behandling av hushållsavfall men att kommunen inte har rådighet över avfall från företag och andra verksamheter. Målen i avfallsplanen berör huvudsakligen hushållsavfall. Föreskrifter om avfallshanteringen i X kommun började gälla från 2017 och är mer aktuell än kommunens avfallsplan. Med stöd av 15 kap. 39 och 41 §§ miljöbalken och §§ 74–75, avfallsförordningen (2011:927) meddelar kommunfullmäktige dessa föreskrifter för avfallshantering i X kommun.
Intervju
I enlighet med Bryman (2015) valdes ett målinriktat urval, enligt Bryman (2015) innebär detta att informanterna som valdes var relevanta för forskningsfrågan. Urvalsprocessen av
informanterna genomfördes genom snöbollsurval i enlighet med Bryman (2015) som innebar att den första informanten var från miljöförvaltning och hänvisade oss vidare till tekniska förvaltningen och kommunens renhållningsbolag som har ansvar för avfallshantering. Sammanlagt intervjuades sex informanter.
Först intervjuades en miljöstrateg på kommunens miljöförvaltning (informant 1) som hänvisade oss till tekniska förvaltningen. På tekniska förvaltningen intervjuades
samtliga ansvariga driftledare för hela kommunens skolor och förskolor. Driftledarna hade olika skolområden som de var ansvariga för och därmed täcktes hela kommunen (informant 2, 3, 4 och 5). Sist intervjuades även kommunens renhållningsbolag som är ansvariga för
insamling av hushållsavfall (informant 6). Intervjuerna baserades på en kvalitativ metod där en semistrukturerad intervjumetod användes i enlighet med Bryman (2015). Semistrukturerad intervjumetod användes utifrån strategisk utgångspunkt för att ta reda på specifika svar men även ge utrymme för följdfrågor. Frågorna som ingick i intervjuerna formulerades utifrån ett frågeschema där teorin användes som underlag. Teorin Contextual Interaction Theory
användes som underlag och frågorna formades efter de tre teman, motivation, information och makt. Samtliga intervjuer inleddes med att presentera oss, vem vi är och vårt arbete.
Frågorna som ställdes var följande; ¨Vem gör beställning av avfallshämtning i skolor och förskolorna? ¨, ¨Har skolorna eget styrdokument som de går efter? ¨, ¨Vem har ansvar att rätt behållare finns tillgänglig? ¨, ¨ Vilka styrdokument följs vid beställning av fraktioner? ¨, ¨Vem
18
beställer från skolorna? ¨, ¨ Vi har kommit fram till, efter att ha kollat igenom
abonnemangslistor, att alla skolor och förskolor inte har rätt behållare tillgängliga. Varför är det så? ¨. Direktintervju som är den vanligaste metoden enligt Bryman (2015) vilket
genomfördes med miljöstrategen. För resterande intervjuer användes telefonintervju som metod. Intervjuerna spelades in, lyssnades igenom och transkriberades var för sig. Vid transkribering uteslöts vissa delar av svaren då informanter avvek från ämnet och därför ansågs inte vara relevanta för studiens syfte. Samtliga informanterna var trevliga och sa att vi fick höra av oss ifall vi hade fler frågor.
Insamlade data kodades i enlighet med Bryman (2015) där selektiv kodning användes vilket innebär att kärnvariabler väljs ut och relateras till andra kategorier i Tabell 3. Med
kärnvariabler; motivation, information och makt från teorin CIT kodades intervjumaterialet. Med dessa kärnvariabler skapades en tabell där svaren delades in i de tre olika kategorierna. Svaren kodades utifrån dessa kategorier för att placeras under rätt kategori i tabellen.
19
Resultat och analys
Analys av hur abonnemangslistorna ser ut i dagsläget visade att det finns en liten skillnad av beställningarna av avfallshanteringen på skolorna och förskolorna. Det framkom tre
kategorier av olika avfallshanteringar av skolor och förskolor. Kategori 1, som har alla fraktioner och regelbunden hämtning visade att 48 % av skolorna och 60 % av förskolorna ingick i kategorin. Kategori 2, har alla fraktioner men oregelbunden hämtning eller hämtning vid behov av avfallsfraktioner, vanligen plats-, pappers- och glasförpackning. I denna kategori ingick 14 % av skolorna och 10 % förskolorna. Kategori 3, där alla fraktioner inte finns tillgängliga (bara rest- och matavfall) med regelbunden hämtning utgjorde skolorna 38 % och förskolorna 30 %. Utifrån kategoriseringen framkommer indikationer på hur
avfallshanteringen fungerar i dagsläget och hur kommunens system fungerar i dagsläget. I kategori 1 fungerar hämtning och hantering optimalt, kategori 2 fungerar den utifrån verksamhetens behov vilket kan tyda på brister i skolans och förskolans sortering och hantering. Utifrån uppgifter som faller under kategori 3 framkommer brister vid fraktionsbeställning men även ger indikation på bristfällig hantering av skolornas och förskolornas sortering och hantering.
Analysen av ansvarsfördelningen i kommunen X´s föreskrifter visar att kommunstyrelsen har verksamhetsansvar för hantering av hushållsavfall, som definieras som avfall som kommer från hushåll och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. X kommuns
renhållningsbolag har ansvar att hantera avfall som omfattas av kommunen och ska informera om insamlingssystem som finns tillgängliga i kommunen. Tillsynen över avfallshanteringen ska enligt 15 kap. MB utföras av miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vidare fastställs att fastighetsinnehavaren är skyldig att teckna abonnemang för fastigheten enligt kommunens avfallstaxa. Behållare som föreskrivs genom avfallstaxan är de som får användas i kommunen och ska kunna tömmas med utrustning som används i kommunens insamlingssystem. X kommun renhållningsbolag ska i samråd med fastighetsinnehavaren avgöra vilken typ, antal och storlek på behållaren som ska användas i fastigheten. I föreskrifterna under 7 § stadgas att ¨fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare är skyldig att i behövlig omfattning informera den eller dem som bor på̊ eller är verksamma inom fastigheten om gällande regler för
avfallshantering¨. Under 8–9 §§ fastställs ansvarsfördelningen. Här framkommer att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren ska sortera ut olika avfallsfraktioner och hålla det skilt från annat avfall. Detta gäller även den som omfattas av producentansvar, och
20
hålla det skilt från annat hushållsavfall. Vidare ska fastighetsinnehavaren säkerställa möjligheter att sortera ut och hålla avfallsfraktionerna åtskilda som ska sorteras ut
Den första intervjun var med informant 1 från miljöförvaltningen som var till stor hjälp att vägleda oss vidare till relevanta informanter. Under denna intervju framkom det att det finns brister i avfallshanteringen i kommunala skolor och förskolor. Informant 1 påpekade att efter tillsyn har de fastslagit att avfallshantering inte fungerar på vissa skolor och förskolor samt att något behövdes göra. Vid frågan ¨Vem gör beställning av avfallshämtning i skolor och
förskolor? ¨ svarade informant 1 att det kan skilja sig mycket i hur en beställning görs. Vidare hänvisade informant 1 oss till den ansvariga för beställning av avfallsabonnemang hos
fastighetsägaren. Informanterna 2, 3, 4 och 5 var samtliga från denna avdelning. När samma fråga ställdes så var samtliga informanter från denna avdelning medvetna om att det är deras ansvar att sköta beställningen. Fast de var medvetna om att de är ansvariga att sköta
beställningen så berättade de att de jobbar efter ett system där beställningarna är behovs- och verksamhetsstyrda, alltså att de går efter skolornas och förskolornas behov. Informant 2 svarade;
Vi är fastighetsägarens representant och vi ska se till att alla fraktioner finns tillgängliga. Vi gör beställningarna efter skolornas behov. Det är
verksamhetsstyrt. (Informant 2, 2020)
Det är alltså skolorna och förskolorna som ¨styr¨ och tar ansvaret om vad som ska beställas utifrån verksamhetens behov.
Fortsättningsvis ställdes frågan ¨Vilka styrdokument följs vid beställning av fraktioner? ¨, vilket resulterade i oklara och olika svar. Det var oklart för informanterna vilka styrdokument som ska följas och de menade att i dagsläget så styrs inte beställningarna av styrdokument. Informant 1 fick leta fram avfallsplanen och blev lite chockad över att den var från 2014 och har inte reviderats än. De otydliga svaren visade brist på kunskap och information samt brist på kunskap inom eget ansvarsområde.
Alla kommunala verksamheter ska ha alla åtta fraktioner i framtiden, det är ju lag men de är ju inte framme med det. Vem skulden hamnar på är svårt. (Informant 2, 2020)
21
Informant 4 berättade att avfall från skolor och förskolor ska hanteras som hushållsavfall enligt kommunens föreskrifter om avfallshantering och hänvisar till avfallsföreskrifterna vilket tolkades som att informanten visste vilket dokument borde följas.
Avfall som uppkommer i skolor och förskolor räknas i de flesta fall som avfall som är jämförligt med hushållsavfall. Sådant avfall ska hanteras som
hushållsavfall enligt kommunens föreskrifter om avfallshantering och när det gäller fraktionerna matavfall och restavfall, så ska man kontakta Renhållningen och beställa behållare/abonnemang som finns i kommunens avfallstaxa. Behållare för förpackningar och tidningar kan man beställa hos valfri insamlingsaktör, mot en särskild prislista för detta. (Informant 4, 2020)
Här identifierades tydlig brist på motivation och kunskap eftersom de otydliga svar bland informanterna tydde på bristfällig kunskap/information som är inom deras egna
ansvarområden. Arbetet utförs utifrån tankesättet ¨hur det alltid har varit¨ alltså att såhär har det funkat och då fortsätter man så, så länge det funkar. Informanterna gör sitt jobb och det funkar men de arbetar inte utifrån föreskrifterna och reglerna som ska fungera som vägledning och hjälp i deras arbete.
Följande fråga som ställdes var ¨Vem har ansvar att rätt behållare finns tillgänglig? Här svarade informanterna med otydliga svar och främst svar som ¨jag vet inte¨ och ¨det ska ni fråga samordnaren om¨ vilket tolkades som bristfällig kunskap och ansvarsförskjutning. Två av informanterna svarade att tekniska förvaltningen är kommunens representant och att det är deras ansvar.
Under intervjuerna framkom det tydligt att beställningarna är behovs- och verksamhetsstyrda och beställs från skolans personal. Informanterna fick frågan ¨Vem beställer från skolorna och förskolorna? ¨ vilket resulterade i mycket varierade svar. Det rörde sig om skolans rektorer, administrativa chefer och även vaktmästare hade fått det ansvaret.
Informant 4 menar att det är i grunden fastighetsägarens ansvar men att de kan ha kommit överens med skolorna och förskolorna att de själv ska sköta beställningarna därför att det är mer effektivt. Informationen som framkom från de olika svaren visade att beställarna i dagsläget inte är de som har ansvar enligt styrdokument och att de inte har den tillräckliga kunskapen om gällande avfallsreglering.
22
Att ansvaret över beställningar har hamnat på skolan framkommer även utifrån andra informanternas svar. Resultatet från frågan “Har skolorna eget styrdokument som de går efter?” visade att de flesta informanter inte kunde svara på detta, förutom informant 2 som svarade att barn- och ungdomsförvaltningen har en del styrdokument. Informanten påpekade dock igen att vid beställning så ordnas hämtning och att det ingår i verksamhetens
serviceavtal.
Vi påpekade senare under intervjun att vi gjort en analys av abonnemangslistorna som de har i kommunen och enligt listorna verkar det som att en del skolor och förskolor inte har rätt behållare tillgängliga. Detta tyder på att avfallshantering inte fungerar optimalt och vi undrade vad det kan bero på.
Informanterna var medvetna om situationen och menade att det ändå fungerar. Utifrån svaren tolkar vi det som att informanterna är medvetna om att det förekommer skillnader på olika områden på hur beställningar görs, men de ansvariga försvarar sitt arbete i deras egna ansvarsområden. Här förekommer en tydlig ansvarsförskjutning då de ansvariga inte har tillräcklig kunskap om sitt ansvarsområde och menar att på deras område ser det bra, men informanterna är medvetna att det inte ser likadant ut i andra områden. Detta fast de jobbar på samma avdelning. Två av informanterna skyller även på skolorna, att de inte alltid rapporterar in till fastighetsägaren.
Vi genomför hela tiden en löpande översyn av avfallshanteringen, men jag är medveten om att det kan se olika ut på olika skolor och förskolor. Det beror dels på verksamhetens storlek dels på att man från verksamhetens sida inte rapporterar in till fastighetsägaren att man har behov av fler möjligheter till sortering. Men på mitt område i kommun X så ska det finnas goda möjligheter till att sortera avfallet på de allra flesta skolor och förskolor. (Informant 6, 2020)
Det framkom även att på vissa skolor och förskolor saknades möjlighet att inneha alla nödvändiga containerfraktioner på lämplig plats, eftersom det finns regler kring placeringen av dessa. Som informant 3 påpekade har det inte alltid funnits plats och miljöhus för alla containerfraktioner vilket har försvårat deras arbete.
23
Informationen och vägledning i arbetet finns tillgänglig i form av styrdokument och
föreskrifter men används inte i dagsläget vilket tyder på brist på engagemang och motivation. Ansvarsförskjutning framkom också då informanterna försvarade sitt område och även skyllde på att skolorna gjorde fel som inte alltid rapporterar in behov av fler
sorteringsmöjligheter. Då kommunen i dagsläget har ett behovs- och verksamhetsstyrt system så visade sig att det inte fungerar i praktiken eftersom skolorna och förskolorna inte alltid rapporterar in behoven av fraktionerna, så att de blev utan de fraktioner som är nödvändiga. Att skuldbelägga skolorna och förskolorna, för ett ansvar som de egentligen inte ska ha enligt styrdokument tyder på ansvarsförskjutning och brist på motivation att göra rätt.
Slutligen frågade vi informanterna om de hade något mer att tillägga och avslutade intervjun.
Tabell 3 Analys av intervjuresultat
Frågorna Motivation Information Makt
Vem gör beställning av avfallshämtning i skolor och förskolorna?
Alla vet hur läget ser ut idag men det sker en tydlig ansvarsförskjutning.
Just idag är det
behovsstyrt. vilket inte är enligt föreskrifter
Tekniska förvaltningen är medvetna om sin roll och möjlighet till rätt hantering. Följer skolorna något styrdokument när de gör beställning? Isåfall vilket? Brist på kunskap. De flesta informanter menar på att det är
behovsstyrt/verksamhetsst yrt.
Vem har ansvar att rätt behållare finns tillgänglig?
Otydliga svar bland informanter som tyder på bristfällig kunskap/information Fastighetsinnehavar en i samråd med hyresgästen. Tekniska förvaltningen representerar kommunen. Vilka styrdokument följs vid beställning? Brist på kunskap kring eget ansvarsområde tyder på frånvaro av motivation
Otydliga svar bland informanter som tyder på bristfällig
24
Vem beställer från skolorna?
I dagsläget är beställarna inte de som har ansvar enligt styrdokument och har inte kunskap om gällande reglering, beställningen är istället verksamhetsstyrd.
Analys av abonnemangslist or visar att alla skolor och
förskolor inte har rätt behållare tillgängliga. Varför är det så? Det framkommer tydlig ansvarsförskjutning. De ansvariga har inte kunskap om sina ansvarsområden. Informationen finns tillgänglig men används inte tolkas som brist på engagemang och motivation
Medvetna om att det förekommer
skillnader på olika områden, men de ansvariga försvarar sitt arbete i deras områden.
Vid vissa objekt råder brist på lämplig plats att inneha nödvändiga containerfraktioner.
25
Diskussion
Studiens syfte var att undersöka vilka faktorer som kan leda till bristfällig implementering av gällande styrdokument av avfallshantering på förskolor och skolor. Studiens mål var att besvara vilka brister som förekommer och förhindrar kommunala verksamheter från att implementera samt efterleva styrdokument gällande avfallshantering. Med hjälp av de tre metoderna; intervjuerna, innehållsanalys av abonnemangslistor och innehållsanalys av kommun X föreskrifter kom vi fram till att brist på motivation, information och makt hos de ansvariga för implementering kan leda till bristfällig implementering och efterlevnad av gällande styrdokument. För att miljöstyrmedel ska kunna efterlevas är det en förutsättning att verksamheter har kunskap om vilka styrmedel som måste följas hävdar Botelho,Pinto & Rodrigues (2005) och att verksamheters medveten om miljöregler är avgörande för deras arbete. Det framkom tydligt att bristerna för avfallshantering beror på otillräcklig kunskap och motivation om gällande styrdokument för avfallshantering hos de ansvariga för
implementeringen av styrdokumenten. Om styrdokument inte efterlevs och inte reglerar hur verkligheten ser ut tyder det på brister under implementeringsprocessen (Walker, 1994). Det är viktigt för policyimplementering att de ansvariga har insikt om behovet att ta an själva policyn menar Maund, Gajendran & Brewer (2018). Flera studier visar att en misslyckad implementering beror på brister i engagemang, kunskap och kommunikation hos de ansvariga för implementeringen av gällande styrdokument (Crosby & Bryson, 2005; Le Roux & Maila, 2004; Maund, Gajendran & Brewer 2018; Swanson, Kuhn & Xu, 2001; Murillo-Luna, Garcés-Ayerbe & Rivera-Torres, 2011). Detta framkom även i vår studie då de ansvariga visade brister i kunskap om styrdokument och engagemang gällande deras arbete samt
skyldighet att följa gällande styrdokument för avfallshantering. Förutom brist på engagemang framkommer det ansvarsförskjutning. Ansvaret som egentligen ska ligga hos fastighetsägaren, vilket är reglerad i kommunens föreskrifter om avfallshantering. Detta ansvar har förskjutits till nyttjanderättshavare genom ett system som inte är reglerat eller dokumenterat. Alltså har fastighetsägaren, det vill säga kommunen, lagt ansvaret för beställning och hantering av avfall på skolornas och förskolornas personal. Detta leder till bristande efterlevnad eftersom det inte bör vara skolornas ansvar att göra beställningar då de inte har kunskap om vilka
containerfraktioner som bör finnas. Det leder i sin tur till att skolorna ger ansvaret till diverse personal exempelvis vaktmästaren, rektorn och administrativa chefer. Utifrån regleringen i föreskrifterna är skolor och förskolor skyldiga att sortera avfallet men i dagsläget har drygt en tredjedel av både skolor och förskolor inte möjlighet att sortera rätt då de inte har nödvändiga
26
containerfraktionerna. Kunskap om styrdokument och dess innehåll hos de ansvariga för implementering är en av de viktigaste faktorer som påverkar implementeringen (Le Roux & Maila, 2004; Maund, Gajendran & Brewer, 2018; McCord et al., 2019; Murillo-Luna, Garcés-Ayerbe & Rivera-Torres, 2011). De som beställer hämtningen idag är inte ansvariga för implementering enligt styrdokumenten och därför kan de inte förväntas att ha kunskap om gällande styrdokument. De ansvariga från kommunen bör sköta beställningarna och inte låta verksamheterna styra detta. På så sätt kan problem undvikas med beställningar då de som är kunniga för avfallshantering tar ansvaret. Eftersom många av svaren på frågorna var otydliga, vilseledande och informanterna ofta hamnade utanför ämnet utan att svara på frågan tolkades detta som okunskap då de inte kunnat svara om innehållet i styrdokumenten. Det är inte realistiskt att förvänta sig framgångsrik implementering av policy om inte de ansvariga har god kunskap om policy och mål (McCord et al., 2019). Vid behov bör avfallsplanen
uppdateras vart fjärde år enligt 80 § avfallsförordningen (2011:927). Detta finns även reglerad i kommunens avfallsplan där det står att det förutsätts att avfallsplanen revideras vart fjärde år. Eftersom avfallsplanen är från 2013 och flera nya lagar och förordningar gällande avfallshantering har hunnits revideras sedan dess, hade kommunen behövt uppdatera och se över avfallsplanen. Detta tyder på att motivationen från kommunens ledning brister gällande hantering av styrdokument då de inte prioriterat att uppdatera ett viktigt styrdokument som avfallsplanen. Gällande styrdokument som kommun X går efter är föreskrifterna om avfallshantering och avfallstaxan men det bör ske en grundlig revidering av hela
renhållningsordningen för att förbättring ska kunna ske. Efterlevnaden kan inte påverkas av kommunens arbetare om inte ledningen och de som har makten tar ansvar och leder med ett gott exempel. Stora brister har således påträffats av ledningen i kommunen. När möjligheten att påverka saknas beror det på faktorer som handlar om makt (Bressers, 2004; Owens 2008). Makten är en central del av implementeringsprocessen, det finns ett starkt samband mellan lyckad implementering och maktfaktorn. Till en viss del har detta påverkat avfallshanteringen i kommun X, som informant 3 påpekade har möjlighet till plats för nödvändiga
containerfraktioner inte alltid varit och är tillgänglig i alla skolor och förskolor. Detta visar på att brist hos de som har makt alltså kommunens ledning, då de inte gjort det möjligt för arbetstagarna att göra rätt i sitt arbete. Framgången av implementeringen har till viss del påverkats av att de ansvariga inte kunnat påverka då de inte har haft makten att utföra arbetet enligt styrdokument. Möjliga orsaker till att implementeringen av miljöstyrmedel brister kan vara många, de viktigaste är; ineffektiv samordning mellan lokala, regionala och nationella myndigheter, brist på administrativ kapacitet och otillräcklig finansiering, otillräckliga
27
mekanismer för att garantera efterlevnad, brist på integration och sammanhållning i politiken och brist på kunskap och information. (Bürgin, 2020).
När området som fastighetsägaren har skyldighet att utföra inte fungerar är det
fastighetsägaren som är ansvarig för detta. Att skuldbelägga andra som de har lagt detta ansvar på innebär inte att denna skyldighet försvinner. De menar att dagens system är något som de alltid gått efter och som fungerar men systemet fungerar inte i verkligheten då flera brister upptäckts. Utifrån uppgifterna från analysen är det tydligt att det inte fungerar eftersom det framkommer att drygt en tredjedel av skolor och förskolor inte har containerfraktioner för att kunna säkerställa sorteringen. Det finns ingen anledning att göra som de gör idag och inget som stödjer dagens system. Det innebär inga extra kostnader för skolorna och förskolorna att ha alla fraktioner som behövs och regelbunden hämtning eftersom det ingår i deras service enligt informant 2. Det innebär att systemet som används idag ifrågasätts. Att systemet är behovs- och verksamhetsstyrt innebär flera nackdelar för personalen på skolor och förskolor samt för fastighetsägaren, det kan bli fel i beställningen, rapportering om behov av fraktioner görs inte alltid, personal får ett ansvar som de inte ska eller kan ha. Faktumet att
avfallssystemet är behovs- och verksamhetsstyrt samt att en tredjedel av kommunens skolor och förskolor inte har behov av alla fraktioner är en indikation på att sortering inte fungerar. Utöver brister som förekommer vid implementeringen och leder till misslyckad efterlevnad kan även bristen på externa faktorer påverka efterrättelser av styrdokument (Baun & Marek, 2013). Enligt Baun & Marek (2013) är efterlevnaden beroende av vissa externa faktorer, som uppföljning och sanktioner från högre instanser vilket inte förekommer i kommun Xs fall och därmed uteblir påtryckningar att göra rätt. De tre olika metoderna som studien gått efter har möjliggjort en utvärdering av de system som kommunen arbetar efter och en inblick över problematiken. Vi har också kunnat analysera resultatet med hjälp av teorin CIT som har fungerat som bra underlag och höjt kvalitén.
Förslag för mer framgångsrik implementering
Förutom brister vid beställning av avfallshämtning som kan resultera i bristande efterlevnad av styrdokument och bristfällig hantering av avfall identifierades ytterligare områden där brister förekommer och som kan leda till att avfallshantering inte fungerar på skolor och förskolor. Dessa är; fysiska behållare för sortering är frånvarande eller inte användarvänliga i de olika utrymmen på skolor och att avfallets väg från soptunna till container inte är
28
säkerställt. Vi föreslår en undersökning av dessa två områden som är viktiga för framtida arbete med förbättrad avfallshantering i kommunen skolor och förskolor. Vi föreslår inför framtida förbättringar att alla fraktioner ska finnas och ordnas av fastighetsägaren och att skolorna ska informeras om gällande skyldighet i enlighet med föreskrifterna om
avfallshantering. De ansvariga för beställning av de olika containerfraktioner och för
implementeringen bör läsa på om kommunens föreskrifter och vara kunniga inom sitt område eller iallafall om kommunens övergripande mål om avfallshantering.
29
Referenser
Ahlers, A. L., & Schubert, G. (2015). Effective Policy Implementation in China’s Local State. Modern China, 41(4), 372–405. doi:10.1177/0097700413519563
Ammenberg, J. (2012). Miljömanagement: miljö- och hållbarhetsarbete i företag och andra
organisationer (2., [rev.] uppl.). Studentlitteratur. Lund
Avfallsförordning (SFS 2011:927). Hämtad Riksdagens webbplats
https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/avfallsforordning-2011927_sfs-2011-927
Baun, M., & Marek, D. (2013). The Implementation of EU Environmental Policy in the Czech Republic: Problems with Post-Accession Compliance? Europe-Asia Studies, 65(10), 1877–1897. doi:10.1080/09668136.2013.848639
Boer, C. L., & Bressers, J. T. A. (2011). Contextual Interaction Theory as a Conceptual Lens on
Complex and Dynamic Implementation Processes.
Botelho, A., Pinto, L., & Rodrigues, I. (2005). How to comply with environmental regulations? The role of information. Contemporary economic policy, 23(4), 568–577.
doi:10.1093/cep/byi045
Bondarouk, E., & Mastenbroek, E. (2018). Reconsidering EU Compliance: Implementation performance in the field of environmental policy. Environmental policy and
governance, 28(1), 15–27. doi:10.1002/eet.1761
Bressers, H. (2004). Implementing Sustainable Development: How to Know What Works, Where, When and How. In W. M. Lafferty, & E. Eldgar (Eds.), Governance for Sustainable
Development: The Challenge of Adapting Form to Function (pp. 284–318).
30
Bürgin, A. (2020). Compliance with European Union environmental law: An analysis of
digitalization effects on institutional capacities. Environmental Policy & Governance,
30(1), 46–56. doi:10.1002/eet.1877
Cimen, O., & Yilmaz, M. (2016). Predictors of Behavior Factors of High School Students against Recycling. International Electronic Journal of Environmental Education, 6(1), 17–28.
Crosby, B. C., & Bryson, J. M. (2005). Leadership for the Common Good: Tackling Public Problems
in a Shared-Power World [Elektronisk resurs] (2 uppl.) Hämtad från
https://books.google.se/books?hl=sv&lr=&id=KP7gvg94j80C&oi=fnd&pg=PR7&dq=L
eadership+for+the+Common+Good:+Tackling+Public+Problems+in+a+Shared-
Power+World&ots=FGDhZ-TMG_&sig=M6nDpJdpPC4T3lvvF8dkfYHh9II&redir_esc=y#v=onepage&q&f=false
Demmke, C. (2001). Towards effective environmental regulation: Innovative approaches in implementing and enforcing European environmental law and policy.Harvard Jean Monnet Working Paper 5/01. Cambridge, MA: Harvard Law School.
Gunningham, N. (2011). Enforcing Environmental Regulation. Journal of Environmental Law, 23(2), 169. doi:10.1093/jel/eqr006
Halder, P. & Singh, H. (2018). Predictors of Recycling Intentions among the Youth: A Developing Country Perspective. Recycling, 3, 38. doi:10.3390/recycling3030038
Heyes, A. (2000). Implementing Environmental Regulation: Enforcement and Compliance. Journal
of Regulatory Economics 17, 107–129. doi:10.1023/A:1008157410380
Jordan, A. (1999). The Implementation of EU Environmental Policy; A Policy Problem without a Political Solution? Environment and Planning C: Government and Policy, 17(1), 69– 90. doi:10.1068/c170069
Keskitalo, E.C.H. & Pettersson, M. (2012). Implementing multi-level governance?: the legal basis and implementation of the EU water framework directive for forestry in Sweden. (2012). Environmental Policy and Governance, 2, 90. doi:10.1002/eet.1574
31
Latif. S, Omar. M, Bidin. Y. & Awang. Z. (2012) Environmental Problems and Quality of Life: Situational Factor as a Predictor of Recycling Behaviour Procedia. Social and
Behavioral Sciences. (35). 682-688. doi:10.1016/j.sbspro.2012.02.137
le Roux, C., & Maila, W. (2004). Issues and challenges regarding environmental education policy implementation. Africa Education Review, 1(2), 234
Li, X., Yang, X., Wei, Q., & Zhang, B. (2019). Authoritarian environmentalism and environmental policy implementation in China. Resources, Conservation & Recycling, 145, 86–93. https://doi-org.proxy.mau.se/10.1016/j.resconrec.2019.02.011
Maund, K., Gajendran, T., & Brewer, G. (2018). Key Issues for Implementation of Environmental Planning Policy: Construction Management Practice. SUSTAINABILITY, 10(7). doi:10.3390/su10072156
McCord, R., Cronk, R., Tomaro, J., Reuland, F., Behnke, N., Mmodzi Tseka, J., Banda, C.,
Kafanikhale, H., Mofolo, I., Hoffman, I., & Bartram, J. (2019). The implementation of environmental health policies in health care facilities: The case of Malawi. International
Journal of Hygiene and Environmental Health, 222(4), 705–716.
doi:10.1016/j.ijheh.2019.05.003
McIsaac, J.-L. D., Spencer, R., Chiasson, K., Kontak, J., & Kirk, S. F. L. (2019). Factors Influencing the Implementation of Nutrition Policies in Schools: A Scoping Review. Health
Education & Behavior, 46(2), 224–250.
Miljöbalken. (SFS 1998:808). Hämtad från Riksdagens webbplats
https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/miljobalk-1998808_sfs-1998-808
Murillo-Luna, J. L. ( 1 ), Garcés-Ayerbe, C. ( 2 ), & Rivera-Torres, P. ( 3 ). (2011). Barriers to the adoption of proactive environmental strategies. Journal of Cleaner Production, 19(13), 1417–1425. doi:10.1016/j.jclepro.2011.05.005
32
Naturvårdsverket. (2019a). Miljöledning i staten 2018 En redovisning (6877). Hämtad från
https://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6877-6.pdf?pid=24380
Naturvårdsverket. (2019b). Lagar och regler om avfall. hämtad 2020-05-13
från http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Lagar-och-regler-om-avfall/
Naturvårdsverket. (2019c). Vägledningar om avfall. Hämtad 2020-05-13 från
https://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/
Naturvårdsverket. (2019d). Hållbar utveckling med miljöbalken. Hämtad 2020-05-13 från
https://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Rattsinformation/Miljobalken/
Naturvårdsverket. (2019e). EUs avfallstrappa [fotografi]. Hämtad från
https://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/
Nilsson, M., Eklund, M., & Syskeng, S. (2009). Environmental integration and policy implementation: competing governance modes in waste management decision making. Environment and Planning. C, Government and Policy, 27(1), 1–18. doi:10.1068/c0794j
Owens, K. A. (2008). Understanding how actors influence policy implementation: a comparative
study of wetland restorations in New Jersey, Oregon, The Netherlands and Finland.
Enschede: University of Twente. Doi:10.3990/1.9789036526982
Owens, K. A., & Bressers, H. (2013). A Comparative Analysis of How Actors Implement: Testing the Contextual Interaction Theory in 48 Cases of Wetland Restoration. Journal of
Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 15(3), 203–219. doi:
10.1080/13876988.2013.785668
Prior, L. ( 1 ), Wilson, J. ( 1 ), Donnelly, M. ( 2 ), Murphy, A. W. ( 3 ), Byrne, M. ( 3 ), Smith, S. M. ( 4 ), Byrne, M. ( 5 ), & Cupples, M. E. ( 6 ). (2014). Translating policy into practice: A
33
case study in the secondary prevention of coronary heart disease. Health
Expectations, 17(2), 291–301. doi:10.1111/j.1369-7625.2011.00754.x
Puppim de Oliveira, J. A. (2002). Implementing Environmental Policies in Developing Countries Through Decentralization: The Case of Protected Areas in Bahia, Brazil. World
Development, 30(10), 1713–1736. doi:10.1016/S0305-750X(02)00067-0
Swanson, K. E. ( 1 ), Kuhn, R. G. ( 1 ), & Xu, W. ( 2 ). (2001). Environmental policy implementation in rural China: A case study of Yuhang, Zhejiang. Environmental Management, 27(4), 481–491. doi:10.1007/s002670010164
Tuokuu, F. X. D., Gruber, J. S., Idemudia, U., & Kayira, J. (2018). Challenges and opportunities of environmental policy implementation: Empirical evidence from Ghana’s gold mining sector. Resources Policy, 59, 435–445. doi:10.1016/j.resourpol.2018.08.014
Walker, B., Jr. (1994). Impediments to the implementation of environmental policy. Journal of Public
Health Policy, 15(2), 186–202.
Wang, Z., & Dear, K. (2017). Region and firm level determinants of environmental regulation violations: An empirical study in Chongqing, China. Journal of Cleaner Production,
