Boverket
Beslutsunderlag vid
detaljhandelslokalisering
- en kvalitativ studie av åtta fall åren 2004 och 2005
Beslutsunderlag vi
detaljhandelslokalisering
En kvalitativ studie av åtta fall åren
2004 och 2005
Titel: Beslutsunderlag vid detljhandelslokalisering – en kvalitativ studie av åtta fall åren 2004 och 2005
Utgivare: Boverket januari 2008 Upplaga: 1
Antal ex: 300
Tryck: Internt Boverket ISBN: 978-91-85751-70-9
Sökord: utvärdering, detaljhandel, stormarknader, varuhus, externa köpcentra, etableringar, beslutsunderlag, detaljplaner, översiktsplaner, miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, samhällsplanering, kommunal planering, miljömål, miljökvalitetsmål, God byggd miljö, Plan- och bygglagen, PBL, Miljöbalken, MB,
Diarienummer: 20832-977/2004 Foto omslag: Marianne Nilsson
Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56
Fax: 0455-819 27
E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se
Publikationen kan på begäran beställas i alternativa format.
3
Förord
Boverket är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö”. Detta innebär att Boverket ska verka för att målet nås samt göra uppföljningar och utvärderingar av om detta sker.
För miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” har riksdagen formulerat delmålet, att fysisk planering och samhällsbyggande senast år 2010 ska grundas på program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och utvecklas, hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, hur energianvändningen ska effektiviseras, hur förnybara energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.
Kommunernas beslutsunderlag i den fysiska planeringen ska således utvärderas i förhållande till såväl ovannämnda riksdagsbeslut avseende ”God bebyggd miljö” som i förhållande till plan- och bygglagen (PBL).
Med denna utredning har Boverket velat få en bild av kommunernas beslutsunderlag vid större detaljhandelsetableringar. Sådana etableringar har en väsentlig, strukturbildande inverkan på bebyggelsens och trafikens fortsatta utvecklingsmönster såväl som befolkningens sociala livsmiljö och tillgång till service. Boverket har därför tagit initiativ till denna studie som är en del av Boverkets miljömålsarbete. Arbetet har genomförts med stöd från Miljömålsrådet. För innehållet i studien ansvarar författaren fil.dr. Anders Hagson vid Chalmers tekniska högskola, Institutionen för arkitektur, Tema Stad & Trafik.
Karlskrona januari 2008
Kerstin Hugne
5
Innehåll
Bakgrund syfte och avgränsningar ... 7
Miljökvalitetsmål ... 7
Mål för ”God bebyggd miljö”... 8
Rapportens syfte ... 9
Definition och avgränsningar ... 9
Val av fall ... 11
Utvärdering av kvaliteten i beslutsunderlag... 13
Modell för utvärderingen ... 13
Vilka är målen? ... 13
Hur är ”reformen” tänkt att fungera? ... 14
Material... 15
Text- och bildanalys ... 16
Utvärdering i ett större sammanhang ... 17
Vad är det då som ska kunna vägas av?... 18
Vad betyder de materiella kraven? ... 20
Oklara råd och anvisningar ger ”Dålig bebyggd miljö”... 23
Kommentar ... 25 Målkonflikter i beskrivning ... 27 Beslutsunderlagens kvalitet... 29 Detaljplanernas syfte... 29 Detaljplanernas detaljeringsgrad ... 30 Estetisk utformning... 32
Social god bebyggelsemiljö... 34
Precisering av handelsändamålet... 35
Konkurrens, sysselsättning, prisbild... 36
Trafik och god trafikmiljö ... 40
Trafikarbete, miljöpåverkan... 43
Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ... 46
Detaljplanens stöd i översiktsplan och handelspolicy... 56
Överväganden om bebyggelsestruktur ... 59
Regional samordning ... 60
Avvägningar mellan olika allmänna intressen... 63
Slutsatser... 71
Mellankommunal samordning ... 71
Koppling till översiktsplan och handelspolicy ... 72
Projektförberedande detaljplaner... 73
Detaljplaneinstitutet... 74
Ändamålsenlig handelsstruktur... 75
Miljökonsekvensanalyser ... 75
Samlade konsekvensanalyser och åskådliga redovisningar ... 77
Avvägningen mellan olika intressen... 77
Sammanfattningsvis ... 78
7
Bakgrund syfte och
avgränsningar
Miljökvalitetsmål
I april 1999 antog riksdagen mål för miljökvaliteten inom 15 områden.1 Avsikten med miljöpolitiken är att Sverige till nästa generation ska ha löst de stora miljöproblemen. Det betyder att alla viktiga åtgärder i Sverige ska vara genomförda till år 2020 (2050 då det gäller klimatmålet).
Ett fåtal aktiviteter - transporter, energianvändning, flöden av material, kemikalier och varor med mera - orsakar flera av dagens miljöproblem. Därför kan vissa åtgärder leda till att mer än ett miljömål nås. Som en följd av detta har riksdagen fastställt att tre strategier ska vara vägledande i arbetet med miljökvalitetsmålen:
1. En strategi för effektivare energianvändning och transporter - för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna.
2. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik - för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter. 3. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - för
ökad hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god hushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur.
Vägverket pekar i sin ”Klimatstrategi för transportsektorn” ut minskat transportbehov som en av de långsiktigt viktigaste insatserna eftersom ständigt ökande transportbehov annars äter upp miljövinsterna till följd av bättre teknik och bättre bränslen. Här kommer miljöanpassad fysisk sam-hällplanering in i bilden genom att avstånden mellan bostäder, arbetsplatser, handel och rekreation skapar grunden för dels hur mycket transporter som krävs för att hushållen och företagen ska klara sina dagliga aktiviteter dels
1
vilka transportsätt som blir praktiskt möjliga att använda. I dag är bilen för många hushåll inte bara en välfärdsskapande möjlighet utan ett tvång. Samtidigt finns stora grupper som inte har tillgång till bil, vilket gör att den byggda miljön inte ger människor möjlighet att leva på lika villkor.
I Sverige är det entydigt kommunen som enligt lag har det fulla ansvaret för planeringen av den byggda miljön. Kommunen ska göra konsekvens-analyser, studera och jämföra alternativa lösningar, genomföra strategiska bedömningar samt anlägga en helhetssyn genom att göra avvägningar mellan olika intressen. Kommunen ska också verka för att de nationella målen om god miljö och tillgänglighet får genomslag på den lokala nivån.
Det tänkandet saknas oftast idag, vilket föranlett miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Mål för ”God bebyggd miljö”
Den byggda miljön påverkar och påverkas av en mängd faktorer varav energiproduktion, trafik, avfallsanläggningar, bebyggelsens utformning, bevarande av kulturhistoriska värdefull bebyggelse är de viktigaste. Trafiken är den största bullerkällan och släpper ut hälsofarliga, försurande och klimatpåverkande ämnen. Trafikanläggningar skapar barriärer, högt markutnyttjande, hårdgjorda ytor och orsakar intrång i det offentliga rummet.
Boverket är miljöansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet God be-byggd miljö, som i ett generationsperspektiv enligt regeringens bedömning bör innebära bl.a. följande:
• En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid ny-lokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse.
• Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att om-fattningen av människors dagliga transporter kan minskas.
• Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.
• Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
Enligt delmål antaget av riksdagen ska senast år 2010 fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:
• hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,
• hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och utvecklas,
• hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas,
• hur energianvändningen ska effektiviseras, hur förnybara energiresurser ska tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.
Bakgrund, syfte och avgränsningar 9
Rapportens syfte
Uppgiften är
• att analysera och bedöma kvaliteten på beslutsunderlag för ett urval större handelsetableringar med extern respektive intern lokalisering,
• att redovisa hur avvägningen mellan olika intressen gjorts och hur tungt de olika intressena vägt vid denna avvägning samt
• att redovisa hur översiktsplanen och eventuell handelspolicy hanterats i detaljplanen.
Definition och avgränsningar
Med större handelsetableringar avses följande butikstyper enligt AB Handelns Utredningsinstituts klassificering:
• Stormarknad - minst 2500 m2 säljyta , externt läge och varuhussortiment (= minst 20 % av omsättningen utgörs av specialvaror).
• Varuhus – minst 1 500 m2 säljyta, varuhussortiment och som ej är stormarknad.
• Varumarknad – livsmedelsbutik (butik där minst 50 % av omsättningen utgörs av livsmedel och som ej är varuhus eller stormarknad) med minst 800 m2 säljyta och där minst 20 % av säljytan (alt. 10 % av omsätt-ningen) utgörs av specialvaror.
Samt eventuellt
• Dagligvarumarknad – livsmedelsbutik med minst 800 m2 och som ej är varumarknad.
11
Val av fall
Enligt programmet skulle urvalet av fall – detaljplaner för större handels-etableringar under de senaste två åren – ske genom att Boverket uppmanade länsstyrelsen att välja ut sådana samt sända beslutsunderlaget till
undertecknad.
En mer säker och effektiv metod upptäcktes emellertid via erfarenheten från ett Boverksprojekt som Mats Reneland vid Tema Stad & Trafik genomfört. Den består i att Konsumentverket har en databas över Sveriges detaljhandel som de köper av AB Handelns Utredningsinstitut. Ur denna databas selekterades för åren 2004 och 2005 butikstyperna
• Stormarknad.
• Varuhus.
• Varumarknad.
Under de två åren etablerades två respektive sex detaljhandelsföretag av dessa tre kategorier. Av dessa var sex stormarknader och två varumark-nader.
För att öka urvalet selekterades också butikstypen
• Dagligvarumarknad, vilket gav 18 ytterligare etableringar. Databasen innehåller: • Namn på detaljhandelsföretag • Besöksadress • Postnummer • Postort • Postadress • Län • Kommun • Butikskedja • Serviceform
• Omsättning
• Säljyta
• Koordinater
Genom att lägga in databasen i GIS har etableringarna kunnat läggas ut på tätortskartor. På så sätt har det varit möjligt att få en bild av etableringarnas lokaliseringsmönster. Förfarandet har gjort det möjligt att välja ut etable-ringar så att de fördelar sig dels på olika stora städer dels på olika regioner och dels – enligt Boverkets önskemål på - extern och intern lokalisering.
Av de totalt 26 etableringarna 2004 och 2005 har 8 valts ut: 4 stormark-nader, 2 varumarknader och 2 dagligvarumarknader. För dessa har handlingar begärts in från kommunerna.
13
Utvärdering av kvaliteten i
beslutsunderlag
Modell för utvärderingen
Utvärdering syftar till att bedöma utfall. När begreppet mål används syftar det på uttalade förhandsuppfattningar om förväntat utfall: ”Senast år 2010 ska…”.
För att veta hur ”landet ligger” i förhållande till målen önskar Boverket veta om svenska kommuner grundar detaljplaneringen vid större handels-etableringar ”på program och strategier för:…”. Frågor som ställs är:
• Fungerar det såsom det var tänkt?
• Om inte – vad är det som brister?
Dessa frågeställningar kan betraktas som en modell som kan kallas effektivitetsmodellen. Effektivitetsmodellen är uppbyggd runt:
• Uttalade mål och syften
• En planlagd verksamhet som syftar till att nå målen
• Hypoteser om effekter och kriterier formulerade utifrån målen
• Kriterierna på bra beslutsunderlag används för att undersöka utfallet - effektiviteten
Vilka är målen?
Målen är normalt av två slag:
• Mål som gäller reformens/programmets/lagens funktionssätt.
• Mål som gäller reformens/programmets/lagens verkningar.
Ett generellt problem vid utvärdering är oprecisa mål. Oprecisa mål beror normalt på att det skett politiska kompromisser, att det finns flera (sannolikt konflikterande) mål och att det för många områden är svårt att
omfattande, samt situationen där reformen ska implementeras i väsentliga avseenden är unik, är det svårt att utvärdera. Ännu mer problematiskt blir det om reformer genomförs med hjälp av ramlagstiftning som enbart uttrycker mål i form av värdeutsagor, vilka ska fyllas med innehåll av lokala aktörer. Ramlagstiftning som innehåller många mål som ska vägas mot varandra försvårar givetvis utvärderingen ytterligare. Är det dessutom så att lagen innehåller regler som innebär att olika intressenter ska delta i processen och bevaka sina intressen så handlar slutprodukten av styrningen om avvägning i form av en kompromiss. PBL:s regler för fysisk planering är just en ramlag med många mål och många inblandade intressenter.
Hur är ”reformen” tänkt att fungera?
”Senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:…”
...som leder till att:
”En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas……”
En reform betyder att staten har en vision av att det finns möjligheter att förändra samhället i riktning mot ”det allmännas bästa”. Reformism bygger alltid i någon mening på tron på politisk rationalism och idéer om hur man kan påverka utvecklingen inom reformområdet i önskad riktning. För att utvärdera hur en reform fungerar och hur den kan förändras för att ett eller flera önskvärda tillstånd ska uppnås krävs att de idéer om hur
reformmakarna tänkt sig att påverka förhållandena i önskvärd riktning – verkningsmodellen – blottläggs.
Verkningsmodellen består normalt av
• en orsakshypotes, som antar ett samband mellan någon process och de förhållanden som ska påverkas,
• en aktionshypotes som binder ihop reformens/programmets/lagens tänkta funktionssätt och den process som ska påverkas samt
• en effekthypotes, som gör för troligt att det just är reformen/program-met/lagen som leder till den önskade effekten.
Generellt kan en reform därmed misslyckas av två skäl. För det första p.g.a. ”teorimisslyckande”, då önskade effekter inte uppstår trots att kommunerna planerar så som lagstiftarna avsett. För det andra p.g.a. ”reformmiss-lyckande”, då kommunerna inte planerar så som lagstiftarna tänkt2
2
Hagson & Reneland. LOKE Del 1 – Lagens verkningsmodeller. SACTH 1987:2, Chalmers Arkitektur, Göteborg.
15
Lag/reform
Lag/reform
Verknings-modellen Önskadeeffekter
Verknings-modellen Önskade effekter satte igång satte igång
som ledde till
som inte ledde till
Lag/reform satte inte Verknings-modellen Önskadeeffekter igång
som skulle lett till
Material
Med beslutsunderlag avses enligt uppdraget:
• Program *
• Miljökonsekvensbeskrivning*
• Grundkarta*
• Fastighetsförteckning*
• Plankarta med bestämmelser
• Planbeskrivning
• Genomförandebeskrivning
• Samrådsredogörelse
• Illustrationer*
• Övrigt underlag för detaljplanen (* när sådan handling upprättats)
Genom att kartläggningen av tillkomna handelsetableringar 2004-2005 skedde via databas skedde inga kontakter med kommunerna före urvalet av fall. För de valda fallen har handlingar enligt ovan begärts in från kom-munerna.
En komplikation vid materialinsamlingen har varit
• att hälften av detaljplanerna visade sig vara ändringar i gällande detalj-plan i syfte att utöka och ändra handelsändamålet. Det innebar att tre av planerna baserades på underlagsmaterial som togs fram för gällande plan. För att kunna göra en utvärdering måste även dessa planer och underlagsmaterial inskaffas.
• att hälften av detaljplanerna baserats på tidigare upprättade program, strukturplaner, fördjupade översiktsplaner och avtal. I dessa fall är det i detta beslutsunderlag som man finner program, samråd, ”planbeskriv-ning”, trafikutredning, MKB m.m.
Denna oförutsedda situation komplicerade och fördröjde materialinsam-lingen väsentligt.
Text- och bildanalys
Det finns bara ett principiellt sätt att studera beslutsunderlag vid större handelsetableringar och det är text- och bildanalys. Denna metod har i några fall kompletterats med intervju för att sätta in planen i ett samman-hang. Det har skett i samband med att kommunernas ansvariga kontaktades för att ta fram och skicka handlingarna för de valda fallen. E-post har använts för att erhålla kompletterande material eller att få sakförhållanden preciserade. Intervjuer och e-post har inte syftat till värdemässiga eller kvalitativa omdömen.
För att kunna bedöma kvaliteten i beslutsunderlagen har relevanta kapitel och paragrafer i plan- och bygglagen genomgåtts för att precisera
17
Utvärdering i ett större
sammanhang
Poängen i PBL är att kommunen ska väga av mellan olika intressen – och för att det ska kunna ske måste politikerna ha ett bra underlag
Utgångspunkten i svensk lagstiftning är, liksom i de flesta utvecklade länder, att bebyggelsen ska planläggas och att lov ska ges innan byggnader och byggnadsverk får uppföras. Enligt Plan- och bygglagen ska planlägg-ning främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform-ning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Poängen är att vår svenska byggda miljö ska vara funktionell och vacker från social, ekonomisk, miljömässig och långsiktigt hållbar synpunkt.
Enligt riksdagens beslut om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och delmålet om bättre beslutsunderlag senast år 2010 är dagens bebyggelse-struktur inte ändamålsenlig p.g.a. att den skapar för hög bilanvändning. Man brukar säga att lokaliseringen av bostäder, arbetsplatser, skolor, fritidsaktiviteter, kulturutbud m.m. skapar ett strukturellt bilberoende och samtidigt dåliga strukturella förutsättningar att gå, cykla och utföra bra kollektivtrafik till rimliga kostnader.
Från och med 21 juli 2004, krävs miljöbedömningar för översikts- och detaljplaner. Genomförande av översiktsplan antas undantagslöst medföra betydande miljöpåverkan och planen ska därför miljöbedömas. För detal-jplan ska kommunen alltid göra en behovsbedömning för att avgöra om en miljöbedömning ska göras eller inte. Från och med 1 maj 2005, ändrades PBL 5 kap. 18 § om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner. Om planen kan antas få betydande miljöpåverkan ska krav i Miljöbalkens 6 kap. 6-8 §§ tillämpas. Utpekade markanvändningar är bl.a.
• Köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sammanhållen bebyggelse.
Frågan är då vad ett köpcentrum är? Stormarknad, varuhus och varumark-nad torde vara det eftersom det normalt är fråga om flera butiker. Däremot är det tveksamt om dagligvarumarknad (livsmedelsbutik med minst 800 m2
och som ej är varumarknad) faller under kategorin. En stor livsmedelshall i en större ort är per definition inte ett köpcentrum.
Några råd och vägledningar från ansvariga verk finns inte och lagänd-ringen gäller sannolikt inte de detaljplaner som kommer att studeras i det följande. Men lagändringarna accentuerar fyra grundläggande krav på bra beslutsunderlag i den gamla lagstiftningen. Bägge hör samman med att PBL
i sin konstruktion är en avvägningslagstiftning. Bra underlag inför beslut
om antagande av detaljplan för större handelsetableringar innebär att det finns:
1. En tydlig kartläggning av planområdet och planens influensområde. Vilken pågående markanvändning och verksamhet finns, vilken är platsens karaktär, hur känsligt är området för olika slags påverkan? 2. Ett klargörande av egenskaperna hos den verksamhet som planen avser
medge. Vad för markanvändningen med sig från samhällsbyggnadssynpunkt?
3. Beskrivning av de effekter som kommer att uppstå vid planens fulla utnyttjande. Vad innebär tilltänkt markanvändning och byggrätt sett i relation till målen och de materiella kraven i PBL och angränsande politiska beslut?
4. En sammanvägning av den påverkan planens genomförande kan komma att få för de allmänna intressena. Bra underlag inför beslut om antagande av detaljplan för större handelsetableringar innebär att det finns en tydlig beskrivning av konsekvenserna jämfört med ett rimligt nollalternativ och helst med alternativa lokaliseringar.
Vad är det då som ska kunna vägas av?
Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen ska både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det är kommunen som har i uppgift att beakta de allmänna intressena. I PBL måste de enskilda själva bevaka sina intressen och de avvägningar som kommunerna gör i detaljplanerna. Och om de inte godtar avvägningarna är det de själva som måste överklaga planbeslutet.
I 1 kapitlet 6 § plan- och bygglagen preciseras välfärdsstatens omsorg om människa och miljö så som den formuleras i Sveriges grundlag, regerings-formens 1 kapitel 2 §. Utgångspunkten i PBL är att kommunerna ska styra bebyggelseutvecklingen, inte marknaden. Motivet är att
• ekonomiskt svaga intressen inte ska missgynnas vid starka ekonomiska exploateringsintressen
• enskilda intressen inte ska hindra en utveckling som är av samhällsintresse.
Därför ska kommunen pröva om lokaliseringen är lämplig: För att mark ska få användas för bebyggelse ska den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Innebörden i paragrafen är att kommunen ska ta ställning till på vilka sätt en föreslagen handelslokalisering påverkar den allmänna nyttan positivt och negativt.
Utvärdering i ett större sammanhang 19
Bestämmelser om allmänna intresse
Den fysiska miljön – byggnader, anläggningar, vägar m.m. – ska enligt 2 kap. 1-4 §§ bland annat ha följande egenskaper: Mark och vatten ska användas för ändamål som de är lämpliga för med hänsyn till beskaffenhet och föreliggande behov. Företräde ska användningar ha som ger en från allmän synpunkt god hushållning. Vid detaljplanering och bygglovgivning ska bestämmelserna i miljöbalkens 3 och 4 kapitel tillämpas.
Planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärdena, främja
• en ändamålsenlig struktur och en estetisk tilltalande utformning av bebyggelse, kommunikationsleder, grönområden och andra anläggningar
• en från social synpunkt god livsmiljö
• långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror
• hänsyn till förhållanden i angränsande kommuner. (Detta kan t.ex. ske genom regionplan eller vid samråden före det att översiktsplan eller detaljplan antas)
Planläggning får inte ske så att miljökvalitetsnorm enligt 5. kap. miljöbalken överträds.
Bebyggelse ska lokaliseras (var i kommunen) till mark som är lämplig för ändamålet med hänsyn till bl.a.:
• boendes och övrigas hälsa
• möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp samt annan samhällsservice
• möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar
• energiförsörjning och energihushållning
Inom sammanhållen bebyggelse (ny bebyggelse samt förändring och komplettering i befintliga bebyggelsemiljöer) ska bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till
• brandskydd, trafikolyckor och andra olyckor
• stridshandlingar
• hushållning med energi och vatten samt bra klimat och hygien
• trafikförsörjning och god trafikmiljö
• parker och grönområden
• möjligheter för personer med nedsatt rörelseförmåga att använda området
• förändringar och kompletteringar
Vidare ska det i eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjlighet att anordna en rimlig samhälls- och kommersiell service.
Vad betyder de materiella kraven?
Som framgått är PBL inriktad på kommunernas styrning av bebyggelse-utvecklingen och den allmänna principen är att mark ska prövas lämplig för ändamålet från allmän synpunkt. En förutsättning för att kunna utvärdera och bedöma kvaliteten på beslutsunderlagen vid handelsetableringar är att beskriva och precisera de materiella krav som PBL ställer.
Med materiella rättsregler avses de regler i PBL som preciserar de för-hållanden som kommunerna ska beakta i planeringen för att den byggda miljön - när den står färdig – ska ha vissa kvalitéer.
1 kapitlet 1 § PBL är en materiell rättsregel av typen värdeutsaga, som anger lagstiftningens övergripande målsättning.
Reglerna i 2 och 3 kapitlet PBL anger inte konkreta gränsvärden eller liknande, utan enbart en viss målsättning eller egenskap. Hur dessa allmänt hållna materiella regler ska uppfyllas har inte lagstiftaren tagit ställning till. Generellt kan man därmed säga att PBL i frågor som avser planering och planläggning har tydlig karaktär av ramlag. Det betyder att kvalitetskraven för planering och planläggning
• är mycket allmänt hållna och
• inte ska kompletteras med föreskrifter och myndighetsnormer.
Någon närmare precisering av de uppräknade allmänna kvalitetskraven görs inte. Av naturliga skäl, skriver departementschefen, blir bestämmelser av detta slag allmänt hållna och kan synas svåra att tillämpa i praktiken. Det är emellertid lagstiftarens avsikt eftersom det är kommunerna som ska anta planer som lägger fast den lokala tillämpningen av bestämmelserna. Departementschefen förutsätter också att beslutsfattarna i kommunerna försörjs med nya rön om planering av välutbildad personal; liksom genom råd om planering från Planverket (nu Boverket).3
Kommentar
Genom det kommunala planmonopolet och mycket allmänt hållna materiella regler ger PBL avsiktligt möjligheter till olika tolkningar, ambitionsnivåer och ställningstaganden. Lokala förutsättningar, politiska majoritetsförhållanden, starka intressen och andra förhållanden ska således resultera i olika avvägningar i kommunerna. PBL syftar med andra ord inte till likartad bebyggelseutveckling eller enhetlig bedömning av likartade fall, vilket komplicerar utvärderingen.
Fyra frågor anser lagstiftarna som så centrala för det allmänna intresset att det kommunala planmonopolet åsidosatts. Länsstyrelsen ska enligt 12 kapitlet 1 § plan- och bygglagen pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det kan befaras att
• ett riksintresse enligt Miljöbalkens 3 och 4 kapitel inte tillgodoses, • en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalkens 5 kapitel inte iakttas,
• mellankommunala frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnats på lämpligt sätt,
• bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelse.
3
Utvärdering i ett större sammanhang 21
Länsstyrelsens roll är dock enligt PBL inte primärt att pröva kommunernas detaljplaner, utan att ge kommunerna råd och kunskap i ovan nämnda frågor i de tidiga skedena av planeringsprocessen. Det betyder att läns-styrelsen ska ha en aktiv roll vid programsamråd och samråd i anslutning till utställning av detaljplan.
För uppfyllandet av övriga mål och kvalitetskrav hänvisas till profes-sionalism hos kommunens tjänstemän och anlitade konsulter samt råd från statligt verk.
23
Oklara råd och anvisningar ger
”Dålig bebyggd miljö”
Ramlagstiftning och kommunalt planmonopol innebär att det är kom-munerna som ska tolka lagstiftningen och göra avvägningar. Boverkets uppgift är att samla erfarenheter om tillämpningen och sprida kunskap. Det ska emellertid inte ske genom bindande föreskrifter av den typ som används vid krav på byggnader. Istället är det genom allmänna råd och annan kunskapsspridning som parterna i planprocessen antas påverkas.
Boverket har emellertid inte givit ut några råd om hur en ändamålsenlig, socialt sett god, vacker, långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur som också är säker och trygg ser ut sedan TRÅD 1982 avfördes som allmänt råd. Det betyder att Boverket fram till 2004, då man står som medförfattare till handboken TRAST – trafik för en attraktiv stad, inte hade en tydlig egen uppfattning i frågan hur en lämplig styrning av bebyggelseutvecklingen borde te sig. Detta ställningstagande var klokt om man ser till miljökvali-tetsmålet God bebyggd miljö och delmålet om att planering ska baseras på bra beslutsunderlag senast 2010.
Klokt beroende på att TRÅD 1982 och den tänkta uppföljaren TRÅD 1992 (remissutgåvan), liksom föregångaren SCAFT 1968 gav rådet att en ändamålsenlig bebyggelsestruktur var att
• dela in staden i funktionella områden (för boende, arbete, service och inköp, rekreation och fritid etcetera), där bostadsområdena utformas som utifrånmatade grannskap (vid nyproduktion) och enklaver (vid trafiksa-nering) utan genomfartstrafik,
• se till att grannskapet och enklaverna har sammanhängande bilfria områden och separata gång- och cykelvägar, alternativt bussgator, gågator, cykelgator, gångfartsgator vid trafiksanering,
• dela in biltrafiknätet i ett huvudnät och ett lokalnät och dela upp dessa gator och leder efter funktion så att biltrafiken styrs till gator och leder som har hög kapacitet att avveckla trafiken snabbt samtidigt som gatans omgivning tål stor trafikvolym,
• bygga gång- och cykeltunnlar/-broar så att de som går och cyklar kan nå alla stadens målpunkter via sammanhängande nät som är planskilda där GC-nätet korsar biltrafikens huvudnät,
• utforma gator och leder enhetligt så att sikten blir god och så att trafi-kanterna kan ”läsa” vilken typ av gata man befinner sig på. Markera övergångarna mellan de olika lederna och gatutyperna noga, speciellt de mellan lokalnät och huvudnät, så att trafikanterna förstår vilket samspel som krävs,
• utforma huvudgator, infarter och genomfarter med hög standard på linjeföring, långa korsningsavstånd, skyddszoner utan fasta föremål, inga direktanslutningar till byggnader eller områden, ingen
gatumarks-parkering och helt avskilda från gång- och cykeltrafik.
Dessa planeringsprinciper hade som syfte att anpassa staden till massbilism, vilket starkt bidragit till att svenska städer idag karaktäriseras av det som i USA benämns sprawl, dvs. utglesning och därmed sammanhängande bilberoende (automobile dependence).
Som Mats Reneland visar i ett uppdrag till Boverket 2005, som var en uppföljning av tidigare studier, har det fysiskt strukturella bilberoendet i svenska städer ökat successivt mellan 1980 och 2004. Det beror på en kombination av en långvarig trend mot minskad befolkningstäthet (in-vånare/hektar) och färre utbudsställen, bl.a. antal butiker. Den genom-snittliga tätheten i svenska städer med mer än 20 000 invånare var 20,5 boende per hektar år 2004. Det innebar en svag förtätning för 26 tätorter och en svag minskning för 15 tätorter, medan 4 inte förändrades. I en internationell jämförelse är 20,5 invånare per hektar stadsmark en mycket låg siffra. Bakom denna genomsnittssiffra finns variationer inom spannet 9 inv./ha i Kiruna till 36 inv./ha i Malmö. Parallellt med befokningsutgles-ningen har det skett en strukturomvandling inom handeln som inneburit att t.ex. antalet livsmedelsbutiker minskat från 2 076 år 1980 till 1 737 år 2004. I strukturomvandlingen ligger att antalet ”vanliga” livsmedelsbutiker minskat mera än vad siffrorna ovan visar. Det beror på att 7 trafikbutiker (bensinstationer med livsmedelsförsäljning) år 1980 vuxit till 264 år 2004. Följdriktigt har befolkningens genomsnittliga avstånd till livsmedelsbutik ökat. 1980 hade 61 procent av befolkningen mindre än 400 meter till när-maste livsmedelsbutik exklusive trafikbutik. Denna siffra sjönk år 2004 till 47 procent. I meter ökade medelavståndet till livsmedelsbutik från 321 till 442 meter mellan åren 1980 och 2004.
Renelands slutsats, som överensstämmer med forskningsfrontens, är att ju längre medelavstånden blir i städer och stadsregioner desto högre blir energikonsumtionen för förflyttningar och desto sämre blir förutsätt-ningarna för att gå och cykla. Det innebär enligt Reneland (som har stöd i en omfattande internationell forskning), att den svenska bebyggelsestruk-turen – som kommunerna styr över enligt PBL – successivt fjärmar sig från beslutade miljömål och då speciellt målet God bebyggd miljö. Men precis som kan förutses skiljer det sig mellan tätorter. Malmö, som är Sveriges tätast bebyggda stad, har följdriktigt bäst tillgänglighet till bl.a. livsmedels-butiker, i genomsnitt 246 meter vilket gör att 73 procent av invånarna har kortare än 400 meter till närmaste butik. I Sveriges glesast bebyggda stad
Hitilsvarande råd och anvisningar ... 25
Boden har invånarna längst avstånd – 1 068 meter, varför endast 31 procent har kortare än 400 meter till närmsta butik.
Renelands studier behandlar det som händer inom de statistiska tätor-terna. Lägger man därtill utvecklingen mot allt större funktionella regioner, som stäcker sig över flera kommuner och inkluderar både tätorter och stadsnära glesbebyggelse, blir givetvis bilden att vi går mot ett ännu högre bilberoende.
Kommentar
Av detta kan den slutsatsen dras att ett bra beslutsunderlag senast 2010, som leder till att målet God byggd miljö uppnås inte ska bygga på de principer som etablerades i och med SCAFT 1968 och som bildat ett så starkt paradigm att det fortlevt fram till idag. Detta innebär att kommuner som inriktar sin planering av bebyggelseutvecklingen mot
• utglesning av befolkningen och
• lokaliseringar av stora handelsetableringar som monofunktionella om-råden, planerar för långa avstånd och därmed låg tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik. Därmed prioriteras biltillgänglighet före andra allmänna intressen däribland miljökvalitetsmålet God be-byggd miljö.
27
Målkonflikter i beskrivning
Om vi utgår från det nära sambandet mellan befolkningstäthet och medel-avstånd till service (jmf ytterligheterna Malmö – Boden ovan), finns ett tydligt problem med att det inom delmålet att fysisk planering och sam-hällsbyggande senast 2010 ska grundas på program och strategier för att nå målet God bebyggd miljö finns två principiellt motstrida strategier;
nämligen:
• hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras,
• hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas.
Bilanvändningen och förutsättningen för miljöanpassade och resurssnåla transporter främjas enligt en dominerande uppfattning i forskningsfronten av dels ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur dels av antalet ”serviceställen”. Ju fler och desto mer spridda ”serviceställena” är desto kortare avstånd erbjuds invånarna. Funktionsblandning ger alltså fysiskt strukturella förutsättningar för kortare bil- och kollektivtrafikresor liksom för att resor genomförs till fots och med cykel.
Korta avstånd beror också av boendetätheten. Ju tätare människorna bor desto bättre underlag för att bedriva ”service” skapar de. Det är givetvis omöjligt att bedriva ”närservice” – butiker, skolor, bibliotek etcetera - om antalet som bor nära är få. Boendetätheten i en stad hänger intimt ihop med mängden obebyggd tätortsyta. Av det förstås att delmålet att bevara och utveckla grön- och vattenområden i tätorter och dess närhet samt att inte utveckla andelen hårdgjord – d v s i någon mening bebyggd – yta, står i direkt motsättning med målet ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras.
Kommentar
Genom att trafiken berör alla Sveriges femton nationella miljökvalitetsmål och grovt räknat två tredjedelar av de 69 delmålen, är minskningen av det
strukturella behovet av transporter en central komponent för att nå de nationella målen.4
Den kommun som försöker tillämpa Boverkets beskrivningar om vad som utmärker en God byggd miljö kommer i praktiken att hamna i svåra priori-teringsöverväganden: Är en tätare funktionsblandad bebyggelse som ger förutsättningar för olika slag av närservice som kan nås med mindre bil-användning, men till priset av ökade störningar, minskad grönyta m.m. bättre än vice versa?
För denna viktiga prioritering finns inget stöd i PBL, MB eller de natio-nella miljömålen. Däremot visar praxis att miljö-, buller-, hälso- och säkerhetsskäl – krav på närmiljön – tydligt väger tyngre än mer övergri-pande mål och krav – såsom minskade strukturella krav på bilanvändning och minskade utsläpp av växthusgaser. Resultatet blir att planer som syftar till förtätning och funktionsblandning är svåra att genomföra, vilket leder till en bebyggelseutveckling med fortsatt utglesning.
4
Nielsen, Karing. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål. Länsstyrelsen Västra Götaland, rapport 2003:52.
29
Beslutsunderlagens kvalitet
Detaljplanernas syfte
Fallen 1, 3, 5, 7 och 8 innebär alla utökning av befintliga handelsområden. Tre av dessa är renodlade handelsområden, två syftar till att möjliggöra handel i före detta industriområden. Ett sista handlar om omvandling av delar av regementsområde till handelsområde.
Också fall 6 syftar till omvandling av befintligt industriområde till handels-ändamål. Det är endast fall 2 och 4 som utgör ren nyexploatering på jung-frulig mark. Samtliga detaljplaner medger försäljning av livsmedel.
Fall 1 2 3 4 Syfte/ändamål Nuläge: dp 35 000 m2 Z (kontor och handel, ej detaljhandel) Ändra dp 2001 till HKJ (handel kontor och icke störande verksamhet) Innebörd: tillåta livsmedelshand. Enkelt planförfarande. Nytt shopping-center BC, BCP 75000 m2 Därav 12000 m2 stormarknad Del i nytt stadsdelscentrum
Tillåter all handel.
Ökad byggrätt i befintlig dp För H, K, J 2200 m2 Totalt 18200 m2 Ändra dp för att möjliggöra ytterligare skrymmande handel i ett omr. som planlades två år tidigare Preciserar skrymmande handel och livsmedel Storbutik C, medger all handel 30000 m2 Samtidigt en del av en etappvis utbyggnad med ca 1000 nya lägenheter, arbetsplatser, skolor mm
Fall 5 6 7 8
Syfte/ändamål Större samman-hängande regional handelsplats, H Utöka försäljningsytan i stadsplan 1976 med ca 35 000 m2 till ca 50 000 m2 Tillåtert all handel
Området planlagt för industri J. Kompl J med H och K. Btuttoyta 35 000 m2 Därav H 160 000 m2 Inom H ryms 30 000 m2 Livs
Ändra J till H, som inkluderar livs 3400 m2
4:e dp för att ändra industriområde till handelsom-råde. Sammantaget 36 000 m2 Totalt 60 000 m2 H i området Utvidgning med 19000 m2 av befintlig handels-plats som utgör renodlad gränshandel, H, 15 900 m2 Dagligvaror och utbudshandel Kommentar:
Fallen är ett bra exempel på den vardag som stadsbyggande och planering i huvudsak handlar om; nämligen att till ca 80 procent bygga om och till samt ändra användning av befintlig bebyggelse.
Detaljplanernas detaljeringsgrad
Syftet med detaljplan är att rättsverkande binda en lämplig användning av mark och vatten. Enligt 5 kap. 9 § PBL ska detaljplan ”utformas så att det tydligt framgår hur detaljplanen reglerar miljön”. Det gäller speciellt då planen, som i de aktuella fallen, är anpassade till ett aktuellt projekt. Planerna varierar från extremt låg detaljering till så hög detaljering som är möjlig. Fall 2 uppfyller tydlighetskravet fullt ut.
I Fall 4 är detaljeringen så låg att tydlighet helt saknas. Det är helt enkelt omöjligt att utläsa några egenskaper i den byggda miljön. Fallen 5, 6 och 8 har en något högre detaljering. Men fortfarande kan man inte skapa sig en bild av hur den byggda miljön kommer att te sig.
Beslutsunderlagens kvalitet 31
Fall 1 2 3 4
Flexibel plan Nej Nej Nej Ja
Reglering H, HP, J Exploatering Byggnads- takhöjd Entréer Prickmark Natur Lokalgata Rondell Trädrader 42 p-platser Gc Spårtrafik Illustrationslinjer bef markanvändning Markens anordnande CP, BCP + exploatering Samt detaljerade bestämmelser om Allmän platsmark Kvartersmark Utformning av allmän plats Begränsning av marksens bebyggande Markens anordnande Placering, utformning, utförande Störningsskydd H Tidigare finnsG, H, K, J Handeln begränsad till skrymmande och dagligvaror Exploatering Byggnadshöjd g: Grön- och trafikytor x: allmänna gång- och cykelytor Prickmark Insynsskydd mot lastgata och upplag Utformning i enlighet med program upprättat i samband med exploateringsavtal C, P, Exploatering Byggnadshöjd Huvudgata Lokalgata GC Hpl Ej placering Ej utformning Ej utförande Ej utformning av allmänna platser Fall 5 6 7 8
Flexibel plan Ja Ja Nja Ja
Reglering H Exploatering Byggnads- takhöjd Huvudgata Lokalgata Prickmark Skyddsplantering Plantering Dagvattenmagasi n Regler för skyltmast, belysning, flaggor m.m. Ej placering Ej utformning Ej utförande Ej utformning av allmänna platser H, J, K, P Lokalgata Exploatering Byggnadshöjd Taknockshöjd Prickmark Ramp för biltrafik + plantering Användning av vattenområde Parkeringsförsörjni ng Dagvattenhantering i området Infart och gång- cykeltrafik Ej placering Ej utformning Ej utförande Ej utformning av allmänna platser H inom egen-skapsgräns Exploatering Högsta totalhöjd Lokalgata Rondell GC väg Trädrader Naturmark Prickmark Automattankställe Gemensam interngata Allmän trafik Allmän gc trafik Placering minst 10 m från gata Illustrationslinjer bef markanvändning Ej utformning Ej utförande H Exploatering Byggnadshöjd Huvudgata Ej utfart Prickmark Fornlämning Ej skyltar längs väg Köryta för kollektivtrafik Ej placering Ej utformning Ej utförande Ej utformning av allmänna platser
Kommentar:
Enligt förarbetena möjliggör PBL en process med flexibel plan. Syftet är att möjliggöra entreprenadtävling, där förslagen ställs ut för samråd.
Förfarandet betyder att kvalitetsbedömningen skjuts framåt i processen5 Denna situation är inte aktuell i de här studerade fallen.
Planer som enbart anger markanvändning, exploatering, huvudsaklig placering av byggnader och förläggning av trafik och parkmark gör det så gott som omöjligt för beslutsfattare och berörda att utläsa den avsedda miljöns kvalitativa egenskaper och konsekvenser. När dessutom illustra-tioner inte är obligatoriskt och att dessa, när de upprättas, inte är bindande blir den kvalitetssäkring och det inflytande som PBL syftar till nära nog omöjligt.
Estetisk utformning
På uppdrag av regeringen analyserade Boverket om de estetiska kvalitets-bristerna i den byggda och anlagda miljön berodde på gällande lagstiftning. Många av de brister Boverket kom fram till i samverkan med projektörer, kommuner, byggherrar och opinionsbildare, har en tydlig koppling till ”trafikarkitektur”. Det handlar om väg i stället för gatuutformning; gestalt-ningen av trafikrelaterade anläggningar såsom stormarknader; stora öppna parkeringsanläggningar utan landskapsarkitektur; samt impediment mellan trafikanläggningar och den byggda miljön.6 Resultatet blev att krav på estetiska värden infördes i Plan- och bygglagen, Väglagen och Lagen om byggande av järnväg från och med 1 januari 1999.
Fallen 3, 4, 5, 6 och 8 är monofunktionella handelsetableringar i ett plan och med markparkering i direkt anslutning till större vägar och leder. Gestaltningsprogrammen berör i huvudsak uppdelningen av långa fasader för att åstadkomma visuellt mindre skala, plantering för att bryta upp storskaliga hårdgjorda parkeringsytor samt hanteringen av reklam. Reklam avser ren reklam, inte användningen av byggnaden som varumärke.
I de tre övriga fallen handlar planen om (i) att integrera handel i en mångfunktionell centrumanläggning med parkeringshus med hög grad av reglering av placering, utformning, entréförhållanden, platsbildning med mera; (ii) att utveckla handel i ett före detta regementsområde som byggs om till mångfunktionell användning. Det är dock fråga om storskalig handel med omfattande markparkering, vilket inte i sig skapar bra offent-liga rum; (iii) att successivt spränga in storskalig handel i ett före detta industriområde. Här uppstår klassiska konflikter då omfattande kundtrafik och parkering ska klaras av i en stadsplan som inte har egenskaper för det.
5
Prop s 166-67 och 592-94. 6
Arkitektonisk kvalitet och PBL – samband och reformbehov. Karlskrona: Boverket, Rapport 1997: 1, s. 6-13.
Beslutsunderlagens kvalitet 33
Fall 1 2 3 4
Flexibel plan Nej Nej Nej Ja
Gestaltningsprogr am Kopplat till köpeavtal Del i annat underlagsmaterial Del i program Bevarande av kulturhistoriska värden Del i ramavtal 2D illustration Ja Ja Ja 1:2000 Ja 1:5000 3D illustration Ja Ja Sektioner Ja Fall 5 6 7 8
Flexibel plan Ja Ja Nja Ja
Gestaltningsprogr am Del i annat underlagsmaterial Framtaget för ”strukturplan”
Del i trafikutredning Ingår i MKB
2D illustration Ja Ja Ja Ja
3D illustration Ja Delområden
Sektioner
Kommentar:
I den så kallade ”kulturpropositionen” konstateras att många byggda miljöer i Sverige idag vittnar om bristande medvetenhet om och intresse för estetisk kvalitet. Trafikanläggningar och miljön kring sådana pekas särskilt ut som estetiskt dåliga miljöer. För att råda bot på dessa kvalitetsbrister beslutade regeringen att ett särskilt handlingsprogram för arkitektur och formgivning skulle utvecklas. I riksdagens proposition ”Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design” behandlas bland annat mål för det offentliga rummet. Där sägs att vår omgivning måste uppfylla höga krav på kvalitet ur bland annat funktionell, teknisk, ekologisk och estetisk synvinkel. Därför bör gator, torg, parker, offentliga lokaler och landskapsrum utformas med inlevelse och omsorg.7 Vidare slås vikten av ett syntetiserande förhållningssätt fast. ”Ofta är det fråga om krav och behov som står i motsats till varandra som ska vägas samman till en väl fungerande helhet: funktion, brukbarhet, hushållning med naturresurser, god gestaltning, för ändamålet anpassad teknik och kostnadseffektivitet. I god arkitektur /…/ finns det helhet och sammanhang.”8
Jan Gehl har sammanfattat idéer om stadsstruktur som ställnings-taganden till planeringsprinciperna: Att samla – eller sprida; Att integrera – eller segregera; Att invitera – eller avvisa; Att öppna upp – eller stänga
7
Proposition 1997/98:117. Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design. Stockholm: Kulturdepartementet, s. 10.
8
Proposition 1997/98:117. Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design. Stockholm: Kulturdepartementet, s. 11.
inne. Andra kvalitetsidéer beror av utformningen på områdes- och detalj-nivå. Gehl talar här om motsättningen mellan rum att färdas i – platser att vara på.9
Sett som en del i en större stadsstruktur innebär fem av planerna mono-funktionell, funktionsseparerad (segregerad) bebyggelseutveckling i form av ”trafikarkitektur”.
Använder man begreppet åskådlig planredovisning för att karaktärisera möjligheten för politiker, berörda och allmänhet att förstå de estiska kon-sekvenserna av planerna är denna liten även efter att ha tagit del av ”gestaltningsprogram”. Detta är givetvis en konsekvens just av önskemålet att ge majoriteten av planerna så hög grad av flexibilitet som möjligt.
Social god bebyggelsemiljö
Tillgänglighet är ett mått på den lätthet med vilken medborgarna kan nå det utbud av butiker som de har behov av. Hur lätt det är beror av restid, kost-nad, hinder, tillgång till färdmedel, otrygghet m.m. för att nå önskat utbud. Lättheten är också olika för olika användare av den byggda miljön. I såväl PBL som i de transportpolitiska målen lyfts vikten fram av att se svaga grupper som dimensionerande för bebyggelsens och trafiksystemets ut-formning. För dem påverkas främst tillgängligheten av det fysiska avstån-det mellan exempelvis hemmet och butiken. Avstånavstån-det beror av hur be-byggelsen organiseras och av hur trafiksystemet är uppbyggt. Det som till synes ligger geografiskt nära kan i praktiken vara mycket otillgängligt, till exempel på grund av en starkt barriärskapande trafikled.
Privatintresset att etablera storskalig handel på ett sådant sätt att socialt och ekonomiskt svaga grupper får dålig tillgänglighet till butiker ska enligt PBL inte tillåtas. Och ska man ta de transport- och miljöpolitiska målen seriöst kan inte en lokalisering som det i praktiken krävs bil för att besöka anses vara ändamålsenlig från allmän synpunkt. Det betyder att stora handelsetableringar bör lokaliseras i lägen som erbjuder eller gör det möjligt att erbjuda en mycket god tillgänglighet med allmänna färdsätt.
I de undersökta beslutsunderlagen berörs denna mycket viktiga aspekt i stort sett inte alls. Det förekommer inga kvalificerade analyser eller reso-nemang om tillgänglighet med olika färdsätt. Vad som finns skrivet är mycket allmänna och korta utsagor i planbeskrivningarna som i stort sett går ut på att det finns gång- och cykelförbindelser, att planen medger framtida utbyggnad av gång- och cykel-vägar, att busslinjer passerar eller att hållplats beretts utrymme i detaljplanen. Trygghet behandlas i ett fall. Då handlar det om tryggheten kring centret, dels vid stora publika evene-mang, dels då det inte förekommer evenemang och när butiker, arbets-platser m.m. är stängda.
9
Gehl, J. 1980. Livet mellem husene. Udeaktiviteter og udemiljøer. Copenhagen: Arkitektens Forlag, kapitel 3 och 4.
Beslutsunderlagens kvalitet 35
Fall 1 2 3 4
Tillgänglighets-analys
Nej Nej Nej Nej
Svaga gruppers tillgänglighet till handel - - - - Tillgänglighet med koll - - - - Tillgänglighet till fots - - - - Tillgänglighet med cykel - - - - Tillgängligt för funktionshindrade - - - - Trygghet Nej Ja
Inom och runt anläggningen
Nej Nej
Fall 5 6 7 8
Tillgänglighets-analys j
Nej Nej Nej Nej
Svaga gruppers tillgänglighet till handel - - - - Tillgänglighet med koll - - - - Tillgänglighet till fots - - - - Tillgänglighet med cykel - - - - Tillgängligt för funktionshindrade - - - -
Trygghet Nej Nej Nej Nej
Kommentar:
Av beslutsunderlaget framgår att den här typen av sociala aspekter upp-enbarligen har ansets som ointressanta när det gäller etablering av stor-skalig handel och dess konsekvenser. I inget fall finns underlagsmaterial som tydliggör hur olika grupper kan nå de aktuella etableringarna. Res-tider, restidskvoter, trygg och säker GC-väg och andra liknande mått är helt enkelt inte utredda. Därmed har kommunerna inte beaktat nationella mål om God bebyggd miljö och tillgänglighet för alla.
Precisering av handelsändamålet
För att detaljhandel ska få preciseras krävs enligt PBL ”betydande skäl”. Ett sådant kan vara att kommunen vill värna och stärka stadens centrum som viktig handelsplats för ”övriga varor”; såsom kläder, skor, sportartiklar, böcker etc. Ett annat kan vara att förhindra nedläggning av bostadsnära
livsmedelsbutiker. Bägge dessa skäl har varit dominerande argument då grannkommuner och länsstyrelsen haft erinringar.
Vi såg tidigare att flera kommuner haft en restriktiv hållning mot livs-medelshandel i externa lägen av det senare skälet. Vi såg också att det ändå till slut blir etablering av livsmedelshandel; antingen genom att detaljplanen bryter mot översiktsplan och/eller handelspolicy eller att ny handelspolicy upprättas.
Det är endast en kommun som valt att precisera handelsändamålet. Skälet är att man inte vill försvaga handeln i centrum med ”övriga varor”. Det betyder att externanläggningen medger detaljhandel med dagligvaror och skrymmande varor.
Argumentet att skrymmande varor inte passar i centrum av utrymmes- och störningsskäl, utan att biltrafikorienterade lägen är lämpliga för denna kategori är lättförståligt. Däremot är argumentet för att tillåta livsmedels-försäljning mer långsökt: Kommunen hävdar att lågprishandel inte främst konkurrerar med bostadsnära handel, utan med annan lågprishandel. Stati-stiken säger annorlunda; dagligvarumarknader och stormarknader konkur-rerar främst ut bostadsnära butiker.
Kommentar:
Som framkommit tidigare har utvecklingen i Sverige i årtionden successivt gått mot färre och större butiker. Det har inneburit att många butiker i såväl tätorterna som på landsbygden har försvunnit. Det har också blivit allt svårare att förmå butikskedjorna att etablera mindre och medelstora butiker i nya bostadsområden, likaväl som att få dem att bibehålla etab-leringar i stadsdelscentra (torg). Detta är ett resultat av priskonkurrens och ökade krav på lönsamhet i handelsföretagen samt konsumentkrav på lägre priser, bredare/djupare sortiment och god tillgänglighet med bil. Det senare beror inte bara på att hushåll och individer blivit mer fysiskt/struk-turellt utan också tidsmässigt beroende av bil.
Konkurrens, sysselsättning, prisbild
Under perioden 1950 – 1975 byggdes en ny centrumstruktur i svenska städer. City ”sanerades” för att möjliggöra storskalig handel i centrumvaru-hus. Det innebar utbyggnad av matarringar och parkeringshus samt om-vandling av ”Storgatan” till gågata. Parallellt skedde en utbyggnad av förorter kring ett centrum eller ett ”torg”. Centrumvaruhusens kraftiga tillbakagång startade redan 1980 och har pågått sedan dess. Den negativa utvecklingen i förorts- och stadsdelscentras handelsutbud började något senare. Inte ens storstadsområdenas folkrika förortscentra har klarat sig från utslagning. Idag kan vi konstatera att det mycket medvetna stadsbygg-nadskoncept som tillämpades i både stora och små städer i hög grad miss-lyckats med att skapa god tillgänglighet till service i stadsdelscentra. Under samma period har ”stormarknader” och ”trafikbutiker” gått motsatt väg. Och inget pekar mot att denna utveckling kommer att avta så länge rådande trend fortgår. Det innebär att volymhandel och livsmedelshandel kan för-väntas fortsätta sitt uttåg ur stadskärnan och stadsdelscentra, medan
Beslutsunderlagens kvalitet 37
centrum får ett ökat inslag av övrig handel och omvandling av lokaler till andra centrumändamål.
När det gäller större handelsetableringar är det givetvis så att andra kommuner berörs – oavsett om etableringen sker i centrum eller periferin. PBL:s krav på mellankommunal samordning handlar om att den detalj-planerande kommunen ska ta hänsyn till ”grannarna”. Det är precis samma avvägning mellan allmänna intressen som ska göras som kommunen är skyldig att beakta i den egna kommunen, det vill säga nyttan ska vara större än skadan på motstående intressen. Av beslutsunderlagen är det tydligt att problemen med att förutse och värdera den egna nyttan mot skadan i grannkommunerna är stora. Inget av beslutsunderlagen kan sägas ha hög kvalitet i detta avseende – oavsett om handelsutredning tagits fram eller om konsekvenserna bedömts på annat sätt.
Utredda konsekvenser Fall 1 2 3 4 Handel Handelsutredning (Ja) Strategi Ja Ja Nej Utbud av handel i grannkommun Ja Ja Utbud av handel utanför tätorten Ja Nej Ja Utbud av handel i city Ja Ja Negativt Ja Utbud av handel i bostadsområden Ja Ja Ja Utbud av handel i stadsdel/sektor Ja Ja Nej Konsumentpris Konkurrens Ja Arbetstillfällen
Utredda konsekvenser Fall 5 6 7 8 Handel Handelsutredning Ja Beräknade effekter av omsättningen i handeln Ja Som unerlag för strukturplan för handel i industri-område Ja 1996 Ja Utbud av handel i grannkommun I viss mån, men mycket generellt Ja Uttryckt som ”konsumtionsunde rlag” Utbud av handel utanför tätorten Nej Påverkan på etablerad gränshandel Utbud av handel i city Nej Utbud av handel i bostadsområden Nej Utbud av handel i stadsdel/sektor Ja Den primära inriktningen Konsumentpris Ja Ja Ja Konkurrens Ja Ja Ja 1996 Ja Arbetstillfällen Ja
Det är enbart i Fall 5 som detaljplanen har det tydligt uttalade syftet att förstärka tätortens redan starka roll som regionalt handelscentrum. Motiven är tre: det är en viktig bransch som skapar jobb, den leder till lägre konsu-mentpriser och den gör det möjligt att stoppa ett utflöde av handel från kommunen och regionen till externetableringar i omkringliggande region-centra. De negativa konsekvenserna är man medveten om, men det görs ingen kvantifiering eller annan konsekvensanalys av hur befintlig handel och sysselsättning påverkas. Fall 8 är en utökning av ett renodlat externt gränshandelsområde, med det uttalade syftet att skapa jobb.
Fall 1 och 2 har också de som strategi att attrahera regionala kunder. Handelsutredning i Fall 2 visar momentana stora negativa effekter på såväl detalj- som sällanköpshandel i kommunen och i grannkommunerna. Fram till år 2010 förväntas dessa negativa effekter ha försvunnit till följd av be-folknings- och konsumtionstillväxt. Hur dessa butiker ska överleva under tiden redovisas ej. Någon mer precis redovisning av den egna nyttan och negativa konsekvenser i den egna kommunen eller grannkommunerna finns ej redovisad i fall 1.
Reglering av handelsändamål i detaljplan används enbart i fall 3. Syftet är att förstärka centrum i dess roll som handelsplats för övrig handel. Medlet är att precisera handelsändamålet i externområdet till livsmedel och
skrymmande varor. Anläggningen har bedömts få små eller inga effekter på bostadsnära handel och glesbygdshandel.
I Fall 4 finns ingen utredning av handelns konsekvenser. Syftet i Fall 6 är att skapa balans i inköpsresandet; anläggningen bedöms svara mot
kundut-Beslutsunderlagens kvalitet 39
flödet i närliggande stadsdelar. Detaljplanen medger livsmedelsförsäljning i det före detta industriområdet, tvärt emot bedömningar i handelsutredning och strukturplan att inte tillåta dettaför att inte utsätta närliggande torg och bostadsnära butiker för sådan konkurrens att de hotas.
Det sjunde fallet syftar också till handel i industriområde. Genom att inte medge livsmedelsförsäljning i tre tidigare detaljplaneändringar har kon-kurrensen med centrum, bostadsnära handel och handel i glesbygd och kranskommuner ansetts bli små. Genom att utveckla området i stället för ett i översiktsplanen planerat område som utgör nollalternativ, blir inte kon-kurrensen i sällanköpshandeln större. I den aktuella planändringen tillåts livsmedelsförsäljning efter ny handelsutredning, som kommer fram till att den aktuella flytten av en livsmedelshall från centrum till området kommer att få ringa konkurrenseffekt.
Pris är ett viktigt allmänt konsumentintresse. Och konsumentpriserna är högre i Sverige än genomsnittet i Europa, på livsmedel t.ex. 16 procent högre än i Tyskland. Lågprisbutikernas andel växer i Sverige men är lägre än i många andra Europeiska länder.10 En viktig del av
planeringsunderlaget borde ha varit en redovisning av förväntade effekter på konsumentpriserna. Det finns inte i något fall, men nämns som argument i fallen 5, 6 och 8.
Materialet ger heller inte en bild av att kommunerna mer än i ett fall uttalat värderar den egna nyttan av antal arbetstillfällen högre än effekter på butiksstrukturen i den egna eller i grannkommunerna. Detta trots att
handeln i den snabba omvandlingen av samhället mot tjänster och konsu-mtion är en allt viktigare bransch som skapar jobb i kommunerna; och arbetstillfällen måste uppfattas som en högt prioriterad allmän nytta.
Kommentar:
Det är av beslutsunderlagen uppenbart att det är handelsintressen som motiverar detaljplanläggningen och att kommunerna när de påbörjat processen inte söker utredningsresultat som talar mot projektet. Några allvarliga nackdelar från allmän synpunkt, såsom butiksnedläggningar, bedöms inte uppstå, inte heller några stora fördelar i form av nya arbets-tillfällen eller lägre konsumentpriser.
Alla åtta fallen tillåter handel med livsmedel. I tre fall innebär det avsteg från tidigare strategi i plan och program att förhindra sådan utveckling för att inte konkurrera ut i första hand bostadsnära livsmedelsbutiker. Det är svårt att av utredningarna förstå varför hotet försvunnit – särskilt mot bakgrund av den snabba utvecklingen mot färre och större butiker över hela riket.
Det faktum att andelen lågprisbutiker är högre i EU än i Sverige innebär inte att dessa länder har högre andel handel i externa lägen. Tvärt om finner man att stormarknader, stora livsmedelshallar och lågprisbutiker är mer integrerade i bebyggelsestrukturen. Tre av fallen har planlagts enligt den principen.
Strukturomvandlingen inom Svensk handel går mot större kedjor som är både grossister och detaljister. Ingen av detaljplanerna har haft som syfte att nya lågprisaktörer ska komma in i kommunen. Översiktsplaner och
10
Nordic Food Markets – a taste for competition. Konkurrensverket, Pressinformation 2005-12-13.
handelsstrategier ger inte en bild av att kommunerna verkar proaktivt för att öka konkurrensen genom att erbjuda bra lägen som samtidigt ger konsumeter god tillgänglighet även utan bil. Man kan heller inte säga att kommunerna visat att de av allmänna skäl verkar för att förhindra kon-kurrens som riskerar att leda till utslagning av exempelvis bostadsnära handel.
Utredningar av den mellankommunala konkurrensen lyser i stort sett med sin frånvaro i underlagsmaterialet. Att mindre kommuner, tätorter och glesbygd utarmas på handel genom att de större kommunerna och tätorter-na drar till sig kunder från dessa är ett problem som berörs, men det får inga konsekvenser för planläggningen. Sannolikt beror det på att kampen om köpkraft och jobb outtalat fortfarande är viktigare. 11
Trafik och god trafikmiljö
Bestämmelserna om bebyggelsemiljön i PBL innebär att kommunerna ska göra en sammanvägd helhetsbedömning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Ovan såg vi att kommunerna inte alls utrett handelsanlägg-ningarnas tillgänglighet på ett kvalificerat sätt. I förarbetena nämns speciellt den dittillsvarande bristen på samplanering av bebyggelse och
kollektivtrafik.12 Förutom detaljplaneområdets koppling till stadens trafik-nät, ska trafikanläggningarna också ges en ändamålsenlig utformning inom detaljplaneområdet.
När det gäller detaljplanerna i sig är det entydigt så att det är de biltrafik-relaterade egenskaperna som dominerar. In- och utfarter, eventuella om-byggnader av korsningar, eventuella nya lokalgator samt framförallt parkering är de faktorer som i huvudsak regleras med planbestämmelser - utöver användningen av kvartersmark och högsta byggnadshöjd. Genom att parkering, körytor, gångytor, entréer m.m. sker inom kvartersmark regleras inte kvaliteten i det ”offentliga rummet”. Viktiga kvaliteter överlåts därmed på fastighetsägaren att utforma.
11
Forsberg, Håkan. Kampen om köpkraften. Byggforskningsrådet, rapport R5:1994. 12
Beslutsunderlagens kvalitet 41
Fall 1 2 3 4
Parkering Tot 1 000 platser i planen Mark 4 700 hela centrat p-hus källarplan God tillgång på cykelparkering Totalt 600 Dp innebär + ca 50-100 Mark 1500 p på 30 000 m2 Mark Kollektivtrafik Busslinjer passerar Nära centrum dit alla bussar går Tåg, stombuss, buss 1 linje med hpl Lätt att nå entré Hpl Finns 4 passerande busslinjer Tillgänglighet GC Ny gångbana som
knyter till omgivningen Direkt koppling till centrala staden Mycket hög integrering med omkringliggande bebyggelse Separat GC
GC-nätet utbyggt till området
Läge på randen av centrala staden
Huvudgata med gc-banor Fram till omr
Stormarknad i anslutning till ”Ny stadsdel” Trafiksäkerhet Till området: sänkt
hastighet och MPG utformning I området: Tydlig funktionsuppdelni ng Handel – Bostäder Detaljer framgår ej p g a att planen inte innehåller allmän platsmark Viss osäkerhet om trafiksäkerhet p g a stora stötvisa biltrafikflöden vid evenemang och en bred ”boulevard” utanför 70 väg blir 50 väg Separata gc-banor
Trygghet Viktigt med
rumsliga ansvarsförhål-landen Styrs vid utformningen Fördelning av resor på gatunät Emme2 Handel 13% av maxtimma
