P
OLICYFÖRÄNDRING ENLIGT
M
ULTIPLE
S
TREAMS
T
HEORY
En analys av den sociala investeringsfondens introduktion och
avveckling i Södertälje Kommun
Eva Fernvik & Melanie Jesus Dos Reis
Handledare: Daniel Drugge Seminariedatum: 2019-06-05 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp
FÖRORD
Inledningsvis vill vi tacka de tjänstepersoner och politiker från Södertälje Kommun, Sveriges Kommun och Landsting samt Örebro Kommun, som tagit sig tid för att träffa oss, svara på våra frågor och som haft en kontinuerlig mailkommunikation med oss. Ett stort tack för Ert engagemang och den värdefulla information Ni har bidragit med, utan Er medverkan hade studiens genomförande inte varit möjlig.
Vi vill också rikta ett varmt tack till vår handledare Daniel Drugge, som väglett oss i arbetet och hela tiden kommit med konstruktiv feedback och givande råd samt diskussioner.
Slutligen vill vi rikta ett stort tack till våra respektive familjer och vänner för allt stöd, motivation och uppmuntran under arbetets gång.
Örebro, maj 2019
ABSTRACT
In 2010 the municipality of Norrköping took a decision to implement a social impact bond. This decision was the starting point for a wave of similar decision around the Swedish municipalities. Södertälje took the decision to implement their social impact bond in early 2013. Even though much of the policy was the same as in Norrköping, it didn’t generate the result expected and already in 2018 it was reconstructed and brought back into the daily business. The purpose of this study is to explain the policy decisions taken, both in connection with the introduction of the policy in 2013 and the transformation done in 2018. The analytic framework used to explain these policy changes is based on the Multiple Streams Theory. The study is based on a qualitative research method with information taken from documents and interviews. These are aimed to help us gathering the empirical material needed, which consist of official control documents from the current municipality and interviews with pertinent people who worked within the policy or who have good knowledge of the phenomenon of social impact bonds.
Our main conclusions are that the policy decision to implement the social impact bond, did couple the three streams; problem, political and policy, so this decision was done within an open policy window. However, the decision to reconstruct the social impact bond didn’t couple the streams in the same way and because of that a policy window didn't open.
Keywords: policy change, policyförändring, multiple streams theory, MST, social investeringsfond, social impact bond, Södertälje kommun
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 2
1.2 Avgränsningar ... 2
1.3 Disposition ... 3
2. SOCIALA INVESTERINGAR ... 4
2.1 Beskrivning av problemområde ... 4
2.2 Tidigare forskning om sociala investeringsfonder ... 4
2.3 Den första sociala investeringsfonden i Sverige ... 5
2.4 Framväxten av sociala investeringsfonder i svenska kommuner och ur ett internationellt perspektiv ... 6
3. TEORETISKT RAMVERK ... 9
3.1 Tidigare forskning gällande policyförändring ... 9
3.2 Analytiskt ramverk ... 12
3.2.1 Multiple Streams Theory (MST) ... 12
3.2.2 Motivering till val av teori ... 16
3.2.3 Hur teorin kommer att användas i studien ... 16
4. METOD... 18
4.1 Förförståelse ... 18
4.2 Kvalitativ fallstudiedesign ... 18
4.3 Val av fall ... 19
4.4 Kvalitativ forskning: En kombination av textanalys och intervjuer ... 19
4.4.1 Kvalitativ textanalysmetod ... 19
4.4.2 Intervjuer ... 20
4.4.3 Urval av respondenter ... 21
4.5 Datainsamling ... 23
4.6 Tillvägagångssätt ... 23
4.7 Validitet & reliabilitet ... 25
5. RESULTAT OCH ANALYS ... 28
5.1 Resultatredovisning ... 28
5.1.1 Beslut 1 - införandet av policyn ... 28
5.1.2 Beslut 2 - omvandlingen av policyn ... 31
5.2 Analys ... 35
5.2.1 Problemströmmen ... 36
5.2.2 Politiska strömmen ... 38
5.2.4 Policyentreprenörer och policyfönster ... 40
6. SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE DISKUSSION ... 43
6.1 Statsvetenskaplig koppling ... 43
6.2 Analytiskt ramverk ... 44
6.3 Resultat ... 45
6.3.1 Införandet av den sociala investeringsfonden ... 45
6.3.2 Omvandlingen av den sociala investeringsfonden ... 46
6.4 Avslutande diskussioner ... 47
6.5 Vidare studier ... 48
7. REFERENSER ... 49
8. BILAGOR ... 55
Förkortningar
ACF - Advocacy Coalition Framework MST - Multiple Streams Theory PET - Punctuated Equilibirium Theory
1
1.
INLEDNING
Kommuner är ofta ansvariga och hanterar många sociala frågor, både vad det gäller genomförande och finansiering. Generellt är sociala frågor kostsamma och kräver långsiktighet, något som försvåras av att kommuner styrs genom kortsiktig uppföljning. Det finns ingen generell policy som styr arbetet med sociala frågor inom kommunerna, utan varje kommun ansvarar för sitt eget arbete kring dessa frågor.
Många av landets kommuner har valt att införa en policy gällande sociala frågor, så kallade sociala investeringsfonder. Hultkrantz (2015) förklarar dessa som en metod, tänkt att fungera för investeringar i projekt som riktar sig till speciellt utsatta individer i samhället.
Investeringsfonden finansieras via befintliga medel inom kommunen, och används till insatser där man kan minska utanförskap och mänskligt lidande, vilket i sin tur ska kunna minska kommunala kostnader i framtiden. Denna fond ligger inte inom kommunens årliga budget och kan därför användas och riktas mot mer långsiktiga insatser. Förutom den sociala vinsten investeringsfonden är tänkt att ge, ska också verksamheter som omfattats av en insats få en kostnadsminskning. Delar av denna kostnadsminskning ska sedan betalas tillbaka till
investeringsfonden, genom en så kallade återföringsmodell, så att fortsatta insatser ska kunna möjliggöras (Hultkrantz 2015b).
Sociala investeringsfonder är ett relativt nytt arbetssätt inom välfärdssektorn. Först ut var Norrköpings Kommun som sedan år 2010 varit en inspirerande förebild för ett flertal svenska kommuner. Syftet med sociala investeringsfonder är att kunna åtgärda komplexa samhälleliga problem som förväntas ge bättre utfall för målgrupper som riskerar att hamna i utanförskap (Mårtensson 2019).
År 2013 tog även Södertälje Kommun beslutet om att avsätta medel för sociala investeringar (LT 2013). Under kommande fem år beviljades tre insatser medel från fonden. När
kommunen under våren 2018 genomförde sin årliga uppföljning, framkom det att modellen för återföring av medel inte fungerade tillfredställande. Trots att fonden som sådan gett positiva effekter för kommunens invånare, beslutade kommunstyrelsen senare samma år att omvandla investeringsfonden och placera öronmärkta medel för sociala investeringar inom den ordinarie budgeten (Södertälje Kommun 2018a). Att omvandla investeringsfonden, vars syfte var att arbeta långsiktigt, endast några år efter att första investeringen ur fonden
2 påbörjades gör Södertälje Kommun unik. Sociala investeringar kräver många gånger längre tid för att få genomslag och mätbara effekter. Detta är något som Södertälje Kommun arbetat med tidigare, då man under lång tid haft problem med utanförskap och segregering.
Kommunen har också arbetat aktivt med dessa typer av frågor i flera omskrivna projekt, exempelvis Storstadssatsningen i början av 2000-talet och i flera EU finansierade projekt gällande integration och utanförskap (Södertälje Kommun 2010).
För att förstå de beslut som fattades i Södertälje Kommun fokuserar studien på att analysera de aktuella policyförändringarna runt införandet och omvandlingen av den sociala
investeringsfonden. Uppsatsen avser att utifrån Multiple Streams Theory undersöka dessa policybeslut. Studien avser att analysera både beslut om införande och omvandlingen, som ledde till att den sociala investeringsfonden avvecklades och hantering av denna typ av arbete istället återfördes in i ordinarie verksamhet.
1.1 Syfte och frågeställningar
Sedan år 2010 har många av landets kommuner valt att införa sociala investeringsfonder. Uppsatsen syfte är att utifrån teorin Multiple Streams Theory, finna förståelse för och
förklaring till varför policyförändringar sker. Detta kommer att göras med hjälp av Södertälje Kommun som år 2013 startade arbetet med policyn gällande sin sociala investeringsfond. Studiens syfte är att förstå de bakomliggande faktorer som påverkat den aktuella kommunens handlingslinje gällande både beslut om införande samt omvandling av policyn gällande den sociala investeringsfonden.
Studiens frågeställningar presenteras nedan.
• Hur kan beslutet att införa policyn gällande den sociala investeringsfonden förklaras i
Södertälje kommun?
• Hur kan beslutet av omvandlingen av Södertälje Kommuns sociala investeringsfond
förklaras? 1.2 Avgränsningar
Vi har valt att rikta studiens fokus till endast en kommun, vilket gör detta till en fallstudie. Detta för att finna förklaringar till de beslut som tagits inom Södertälje Kommun gällande
3 policyns införande samt omvandling. Det hade varit intressant att med en komparativ ansats jämföra två eller fler kommuner, för att ge förståelse för skillnader som kan uppträda mellan kommuner som implementerat liknande policys. Dock har valet med att enbart studera Södertälje Kommun tagits, då denna kommun är unik i sitt agerande med att omvandla och avveckla delar av policyn, endast några år efter införandet. Fallstudien innehåller därför två skeenden där beslut tagits, vilket ger den två jämförbara analysenheter inom samma kontext (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud 2017:79).
1.3 Disposition
I kapitel två redogör vi för fenomenet sociala investeringsfonder som för studien kan vara bra att förstå. Därefter följer kapitel tre, där vi redogör för studiens teoretiska ramverk. Detta innehåller en presentation av teorier gällande policyförändring. Sedan redogörs för studiens valda teori, Multiple Streams Theory och det analytiska ramverk som kommer att användas i studien. I kapitel fyra presenteras uppsatsens valda metod samt vilka metodologiska val som har gjorts. I detta kapitel förs även en diskussion gällande studiens validitet, reliabilitet och generaliserbarhet. I kapitel fem presenteras studiens resultat och analys. Dessa moment är strukturerade efter studiens analytiska ramverk. Uppsatsen avslutas med en diskussion gällande av författarna tagna slutsatser. I denna del redogör vi även för våra egna reflektioner kring studien.
4
2.
SOCIALA INVESTERINGAR
I detta avsnitt redogörs inledningsvis en beskrivning av fenomenet sociala investeringsfonder. Därefter presenteras tidigare forskning och de bakomliggande faktorer till varför ett flertal kommuner valt att implementera dessa fonder. Sedan följer en historisk beskrivning gällande framväxten av sociala investeringar på både nationell och internationell nivå, för att läsaren ska få ökad förståelse för studiens ämne.
2.1 Beskrivning av problemområde
En social investeringsfond handlar om att investera i framtiden. Detta görs genom att medel avsätts för att användas till insatser som man tror sig få goda effekter av, både på individnivå i form av minskat utanförskap, samt i form av minskade kommunala kostnader på lång sikt. Det preventiva arbetet som en social investeringsfond kan möjliggöra, är ett alternativt arbetssätt för kommuner att komma runt problemet med att den kommunala budgeten är kortsiktig. Med detta relativt nya arbetssätt tillåts därför kommunerna att genomföra riktade insatser utanför den ordinarie budgeten. Vissa kommuner har en så kallad återföringsmodell kopplad till fondens insatser. Detta innebär att om insatsen lyckas ska den förvaltning som erhåller en kostnadsbesparing betala tillbaka till fonden. Detta sker först efter att insatsen nått sin slutpunkt och man kunnat utvärdera och påvisa effekterna av den. Tanken med en
återföringsmodell är att fonden ska vara självförsörjande, kunna fortleva och därmed möjliggöra användning till ytterligare insatser. En viktig del i modellen för återföring av medel till investeringsfonden, är att själva insatsen oftast ses som en kortsiktig effekt medan den förväntade kostnadsminskningen har en mer långsiktig effekt. Detta betyder till exempel att de insatser som riktas mot barn i ett tidigt skede ofta kräver tid i många år framöver innan någon fullgod effektutvärdering kan göras. Ett annat viktigt mål med en social
investeringsfond är att lyckade satsningar skall implementeras i den dagliga driften efter avslutat utvärderingsarbete (SKL 2015b).
2.2 Tidigare forskning om sociala investeringsfonder
Historiskt sett har sociala investeringsfonder som forskningsområde inte varit
uppmärksammat i hög grad. Detta gör att det finns en begränsad mängd forskning att tillgå kring ämnet. Professor Lars Hultkrantz i nationalekonomi vid Örebro Universitet, är en av de som har forskat om sociala investeringsfonder och skrivit ett antal forskningsrapporter som ingår i SNS fleråriga forskningsprojekt Investeringar i likvärdiga livschanser (SNS 2015).
5 Sociala investeringar, även kallat Social Impact Bonds (SIB) på engelska, är en
finansieringsmodell som utvecklades och infördes i Storbritannien år 2010 (Svanström 2013). Social Impact Bonds beskrivs som ett finansiellt instrument för kommuner att finansiera sociala projekt eller åtgärdsprogram med (Backström 2014). Mer konkret innebär detta att ta fram, granska och följa upp problem som kräver tidiga åtgärder för att undvika att utsatta grupper hamnar i ett utanförskap.
I Sverige ansvarar kommunerna för de centrala välfärdsområdena barnomsorg, skola,
ungdoms- och missbrukarvård, omsorg om äldre och människor med funktionsnedsättningar. Utveckling av dessa område påverkas därför av de krav som ställs på kommunerna genom dels den statliga finansiella styrningen och dels genom kommunernas interna kontroll och organisation (Hultkrantz 2014).
Hultkrantz (2014) pekar på ett antal problem inom kommunerna föranledda av dessa krav på styrning. Dels att den hierarkiska organisationsstrukturen ger upphov till en bristande
samordning av resurser både inom kommunerna, men även mellan kommuner och landsting. Han pekar även på att införandet av det kommunala balanskravet år 2000, som tvingar kommunerna att ha balans i finanserna inom varje budget, skapar problem. Detta eftersom behoven av välfärdstjänster ökat stort och många av de åtgärder som efterfrågas har en investeringskaraktär. För kommuner med finansiella svårigheter kan detta innebära att man istället för att investera, tvingas till omedelbara kostnadsminskningar som resulterar i ökade kostnader längre fram i tiden (Hultkrantz 2014).
Ett sätt för kommunerna att försöka komma runt problemet som balanskravet skapat samt de existerade samordningsproblem har varit att införa sociala investeringsfonder. Detta för att kunna investera mer långsiktigt utan att det påverkar den dagliga verksamheten som sker inom ramen för den mer kortsiktiga budgeten. Det finns även krav att alla åtgärder inom investeringsfonderna ska ske mellan flera verksamhetsområden (Hultkrantz 2014). 2.3 Den första sociala investeringsfonden i Sverige
Norrköping och Umeå var de första svenska kommunerna som införde en social
6 som fått utgöra mall för flera andra kommuner, därav Södertälje. Initialt avsatte Norrköping 40 miljoner kronor i en social investeringsfond (Hultkrantz 2015a).
Beslutet togs med utgångspunkt i att utanförskap och hög arbetslöshet länge hade varit ett problem i kommunen vilket lett till stora samhällskostnader, så syftet med fonden var att “hitta förebyggande arbetsmetoder som tidigt bryter negativ händelseutveckling hos Norrköpingsbor” (Norrköpings Kommun 2010).
Tanken var att identifiera de målgrupper som riskerar att hamna i utanförskap, och genom sociala projekt inom ramen för den sociala investeringsfonden arbeta för att dessa människor inte skulle bli beroende av ekonomiskt bistånd. Denna sociala investering skulle på sikt leda till både minskade kommunala kostnader och minskat mänskligt lidande (Hultkrantz 2015a). 2.4 Framväxten av sociala investeringsfonder i svenska kommuner och ur ett
internationellt perspektiv
Sociala investeringar var ett nytt fenomen i Sverige när Norrköping Kommun inrättade sin sociala investeringsfond. Därför fick kommunens initiativ stor uppmärksamhet och man kunde snabbt se ett växande intresse för sociala investeringar i svenska kommuner och landsting. Enligt Hultkrantz (2014) var det oklart hur många kommuner som har inrättat sociala investeringsfonder 2014, men han menar att under 2012 och 2013 har de diskuterats i 50–100 kommuner.
Norrköping kommun har sedan införandet av sin sociala investeringsfond kommit att bli en inspirationskälla för ett flertal kommuner när det gäller att hitta nya metoder för socialt arbete (Hultkrantz 2015a). Det finns dock ett antal kommuner som valt en annan väg när det gäller socialt arbete. Dessa grundar sig på liknande idéer men med fokus på andra inriktningar såsom folkhälsoarbete eller arbetsmarknadsprojekt (Hultkrantz 2014, 2015a). Ett exempel är Nynäshamns Kommun som år 2006 startade ett utvecklingsprojekt med inriktning mot folkhälsoarbete.
Under år 2012 och 2013 aktualiserades frågan om införande av sociala investeringsfonder ytterligare då ett flertal kommuner fick extra intäkter i form av återbetalningar av
7 social investeringsfond, utan att behöva göra en omföring av medel från kommunens ordinarie budget (Hultkrantz 2015a).
Man har sett att sedan arbetet med sociala investeringsfonder tog sin början, har denna finansieringsform vuxit sig större och uppmärksammats i både Sverige och på internationell nivå. EU införde också investeringsfonder för privata företag med sociala mål högst uppe på agendan.
År 2013 började Europeiska kommissionen arbeta med sin första sociala fond med fokus på åtgärder gällande frågor om bland annat barnfattigdom, en åldrande befolkning samt
inkludering av människor som är utestängda från arbetsmarknaden. Det arbetades även aktivt på EU-nivå för att initiera sociala projekt för att öka människors kompetens, så att alla får möjlighet att delta fullt ut i samhället (Europeiska Kommissionen 2014).
Liknande fonder startades även i USA, Danmark, Frankrike och Australien för att främja social innovation (Backström 2014) medan det i Sverige togs det fram trovärdiga kalkyler som kunde påvisa värdet med att satsa på förebyggande insatser och motverka utanförskap och arbetslöshet (SKL 2015a).
2.5 Arbetet med sociala frågor inom Södertälje Kommun
Södertälje Kommun har under lång tid haft problem med segregering och utanförskap och har därmed byggt upp en stor erfarenhet av att arbeta med sociala frågor och projekt. Så
införandet av en social investeringsfond var således inte någon uppseendeväckande åtgärd för kommunen.
Man har under 2000-talet deltagit i två större projekt som varit större och mer omfattande än införandet av den sociala investeringsfonden.
År 2000 initierades ett statligt projekt i Södertälje, kallat ”storstadssatsningen”. Detta var ett statligt finansierat projekt som skulle utföras lokalt av kommunerna som deltog. Totalt investerade över 180 miljoner kronor i fyra olika utsatta områden i Södertälje under perioden 2000 till 2005 (SVT Nyheter 2005). Syftet med projektet var att förbättra sju viktiga områden för att minska segregering och utanförskap. De sju fokus områden var; sysselsättning, svenska
8 språket och språkutveckling, grundskolan, utbildning, livsmiljö (trygghet och trivsel),
folkhälsa samt demokrati och delaktighet (Polanska 2006).
Utfallet av projektet blev mer än 130 insatser inom förskola och grundskola, arbetsmarknad och vuxenutbildning, folkhälsa, kultur- och föreningsliv, brottsförebyggande arbete och yttre miljö.
Enligt den utvärdering som gjort av Södertörnshögskola så konstaterar man att trots ett stort antal lyckade insatser att man behöver ha en mer långsiktig approach inom denna typ av insatser (Polanska 2006).
Södertälje Kommun har även deltagit i ett antal EU-finansierade projekt. Bland dessa finns exempelvis URBACT II, som är ett nätverkssamarbete mellan tio europeiska städer och som syftar till att ta fram en modell för stadsutveckling i utsatta områden och en generell
handlingsplan för detta. Från Södertälje deltog representanter från Tillväxtverket, Länsstyrelsen, Regionplanekontoret, Hyresgästföreningen samt Södertälje Kommun (Södertälje Kommun 2010).
9
3.
TEORETISKT RAMVERK
I detta kapitel avser vi att förklara den policyteori som studien bygger på, nämligen Multiple Streams Theory (hädanefter MST). För att få en fullgod förståelse för detta inleds avsnittet med en beskrivning av alternativa teorier gällande policyförändringar.
3.1 Tidigare forskning gällande policyförändring
När det gäller teorier runt policyförändringar och varför en policy förändras finns det inget enkelt svar som pekar på en teori som kan förklara allt. Istället finns det ett stort antal teorier med olika utgångspunkter som har olika förklaring till samma förändring.
En del teorier såsom inkrementalismen, utgår ifrån att policyförändring sker i små steg och ifrån en tidigare policy, vilket borgar för att man undviker större problem och störningar vid införandet (Cairney 2012:98–100). Punctuated Equilibrium Theory (hädanefter PET) bygger vidare på denna teori och menar att det sker ett stort antal små förändringar av policys och ett litet antal stora omvälvande förändringar (Cairney 2013a).
Andra betydelsefulla ramverk, så som exempelvis Advocacy Coalition Framework
(hädanefter ACF) utgår ifrån att förändringar av policyn sker i en dynamisk miljö, på flera politiska nivåer samtidigt, genom diskussioner mellan olika koalitioner (Cairney 2012:200– 201). Medan MST förklarar att större policyförändringar endast sker när vissa kriterier är uppfyllda (Cairney 2012:108).
Detta är bara några exempel på några av alla de teorier som förklarar policyförändringar. Nedan ska vi resonera oss fram till vilken teori av dessa vi ska basera vårt teoretiska ramverk på.
Cairney (2013) anser att det är viktigt att se till hur man uppfattar den omvärld där policyn skapas och förändras i. Ett sätt är den något förenklade policycykeln som många forskare tidigare utgick ifrån. Policycykeln går ut på att man delar upp policyarbetet i ett antal steg som utförs seriellt. Utgångspunkten är att policycykeln ska ge en bättre och förenklad förståelse för policyarbetet samt att den även ska kunna tillämpas på alla politiska system. Idag anses policycykeln vara alltför förenklade och den tar inte hänsyn till det komplexa system som omger policyarbetet (Cairney 2013b).
10 Världen är komplex och policyprocessen kan ses som stort antal parallella processer som flätas samman i ett komplext politiskt system. Dessa processer kan sedan förklaras utifrån flera olika policyteorier (Cairney 2019a).
PET utgår ifrån att det oftast råder stabilitet inom policyområdet. Under dessa stabila perioder ligger de flesta policys oförändrade eller förändras endast marginellt genom inkrementella justeringar. Långa perioder av stabilitet ersätts med kortare perioder där policyarbetet ändrar karaktär, och där snabba och dramatiska policyförändringar sker som helt kan ändra inriktning på befintliga policys. Det är denna stabilitet och jämvikt, men även de snabba förändringar som sker, som upphovsmännen Baumgarten och Jones avser att förklara och mäta i denna teori (Cairney 2013a).
Anledningen till de långa perioderna av ett stabilt policyarbete förklaras av de kognitiva begränsningar som policyskaparna besitter. Dessa begränsningar förklaras i Bounded
Rationality teorin som i korthet går ut på att policyskaparna inte har möjlighet att ta till sig all tillgänglig information om de områden för vilka de är ansvariga. Detta innebär att endast ett fåtal frågor hamnar på den politiska dagordningen (Cairney 2013a). De menar även att dessa frågor ofta får en oproportionerlig uppmärksamhet utifrån frågans betydelse. För lite
information (negative feedback) leder till att ingen policyförändring sker och att den stabila jämvikten fortgår. För mycket information (positive feedback) kan istället trigga igång större och mer radikala förändringar. Dessa förändringar kan ses som att de bryter stabiliteten, så kallade avbruten jämvikt (Cairney 2012:192–193).
PET är utvecklad i amerikanska förhållanden och bygger på forskning från deras federala system. Detta federala system är inte likt många andra system i världen och dess uppbyggnad och dess aktörer främjar verkligen beteendet som PET bygger på. Kritiker menar att det på grund av detta blir svårt att applicera denna teori utanför USA, då den bla har en avsaknad av koppling till partipolitisk påverkan av en policy (Jolicoeur 2018).
Kopplat till Södertälje Kommun så finns det för många faktorer som PET bygger på som saknas i Södertälje, samt att beslutet om att anta policyn även hade en partipolitisk koppling. Ett annat omfattande och viktigt ramverk är ACF. Denna teori utvecklades av Paul Sabatier och Jenkins Smith och används för att förstå policyprocesser och policyförändringar (Cairney 2012:200).
11 ACF består av ett antal grundläggande utgångspunkter som används för att förstå dessa
policyförändringar. Den första bygger på att policysubsystem står under ett bredare politiskt system och regleras av ett flertal statliga aktörer och andra aktörer såsom journalister (Cairney 2012:201). Aktörerna i en koalition styrs av egna politiska övertygelser och tävlar om att säkerställa sin policy och få inflytande i policyprocessen. Beslutsprocesser i ett
policysubsystem blir en långsiktig policykontinuitet eftersom kärnan i övertygelserna hos aktörskoalitionerna sällan förändras vilket gör att en koalition kan dominera ett subsystem under en lång tid (Cairney 2012:200).
Den andra utgångspunkten i teorin fokuserar på förändringar som sker utanför policyprocesser genom att undersöka hur dessa påverkar aktörernas övertygelser och strategier (Cairney 2012:202). De stabila parametrarna kännetecknas av variabler som koalitionerna måste anpassa sig till inom ett policyområde och är avgörande för vad en policydebatt kommer handla om. Variablerna orsakar inga stora förändringar eftersom de anses vara stabila under en lång tidsperiod över ett decennium eller mer, vilket gör att de sällan förändras (Cairney 2012:218). De dynamiska yttre parametrarna består av variabler som exempelvis handlar om förändringar i den styrande koalitionen. Sådana typer av förändringar anses vara externa och påverkar både aktörernas beteenden och processer inom ett subsystem (Cairney 2012:202– 203).
Den sista utgångspunkten som behandlas i teorin är vikten av idéer, övertygelser och teknisk information som anses vara viktiga för att hålla ihop policyregimer. Mycket inom ACF handlar om förhållandet mellan makt och idéer, och hur dessa är viktiga för att kunna analysera processer som bedrivs av aktörer som försöker påverka policyprocesser för att få igenom sin egen idé (Cairney 2012:219).
Inom ACF diskuterar man även hur stort inflytande begreppet policy learning har. Policy learning innebär att aktörer genom erfarenheter, tillgång till ny forskning eller chocker i samhället, ändrar sina grundläggande preferenser. Denna ändring av en aktörs preferenser är viktig då den kan påverka hur man ser på en policyförändring (Cairney 2012:207–208). Trots att ACF som teori är lämplig att använda när man vill förstå policyprocesser och policyförändringar, väljer vi att inte tillämpa denna teori i studien. Detta för att huvudsyftet inte är att undersöka aktörernas roll eller hur de har påverkat policyprocessen. Teorin förklarar aktörernas normer och vilken roll dessa spelar för att få inflytande i en
12 beslutsprocess. Denna teori hade varit användbar ifall syftet varit att undersöka förändringar över en lång tidsperiod.
3.2 Analytiskt ramverk
I följande avsnitt presenteras studiens analytiska ramverk MST, samt på vilket sätt denna teori kommer att användas som analysverktyg i studien.
3.2.1 Multiple Streams Theory (MST)
Teorin utvecklades av John Kingdon och används för att förklara varför policyförändringar sker (Cairney 2012:222). Teorin bygger mycket på Cohens Garbage Can-modell som består av tre självständiga strömmar (problem, lösning och beslutstillfällen) (Cairney 2012:232). Inom MST, sker en policyförändring endast när ett så kallade window of opportunity, även kallat policyfönster, öppnas och de tre självständiga strömmarna problem, politik och policy möts på en och samma gång. Dessa flöden blir då avgörande och påverkar utformningen av den politiska dagordningen (Cairney 2012:108).
Figur 1. Diagram of the Multiple Streams Theory.
Källa: (Jones, Peterson, Pierce, Herweg, Bernal, Raney & Zahariadis 2016).
Policy Outputs Policy Entrepreneur Access Resources Strategies • Framing • Salami Tactics • Symbols • Affect Priming Policy Window Coupling Logic Decision Style Institutional Context Policy Stream Value Acceptability Technical Feasibility Resource Adequacy Network Integration Policy Community Politics Stream Party Ideology National Mood Balance of Interests Problem Stream Indicators Focusing Events Feedback Load
13 Problemströmmen
Det finns en uppsjö av problem som alla potentiellt skulle kunna leda till nya eller förändrade policys. Dock saknas det någon bestämt ordning eller prioritering mellan dessa problem, som avgör vilket problem som är värt att hantera. Det råder därför en ständig tävlan att just ett problem ska upp på den politiska dagordningen (Cairney 2012:233–234).
Det finns flera olika sätt att uppmärksamma problem. Kingdon (1984) talar om så kallade “issue framing”, vilket innebär att man genom olika medier påverkar hur problemet ska uppfattas. Detta för att problemet ska ses som ett viktigare problem och få mer utrymme i media. Zahariadis (2007) utvecklar detta ytterligare och tillför begreppen “uncertainty” och “ambiguity”, vilket också ska förtydliga problemen. Uncertainty innebär att man genom att tillföra mer information om problemet, höjer medvetandet om hur viktig frågan är. Ambiguity innebär att man försöker påverka människors uppfattning om problemets utformning genom att man påverkar hur frågan ska uppfattas (Cairney 2012:234).
Det finns inte något generellt sätt att klassificera och rangordna problemen enligt MST. Istället försöker man tolka hur viktiga problemen är utifrån Indikatorer, Fokus event, Feedback och Load. Alla problemen tolkas inte på samma sätt, så det finns ingen rättvis klassificering av problemen. Indikatorer handlar om hur olika aktörer ser på problemet, hur det kan mätas samt hur det uppfattas. Indikatorerna är något som alltid finns runt problemet, med dessa värden kan förändras och därmed dess möjlighet till uppmärksamhet och åtgärder. Om man exempelvis ser till arbetslösheten, så kan detta alltid mätas, även om värdet varierar. Ett dåligt värde här kan få problemet att öka i betydelse och lyftas upp på dagordningen (Jones, Peterson, Pierce, Herweg, Bernal, Raney & Zahariadis 2016). Plötsliga händelser (Fokus Events) kan ge ett problem stor uppmärksamhet mycket fort. Tydligaste exemplet på detta är 9/11-attacken i USA som lyfte frågor runt säkerhet och terrorbekämpning hög upp på dagordningen (Jones et al. 2016). Tidsaspekten är mycket viktig då en aktuell fråga snabbt kan glömmas bort. Därför är det av stor vikt att de aktuella problemen som diskuteras har en lösning som snabbt kan implementeras. Om så är fallet ökar möjligheterna att få en ändring till stånd. Detta leder till att feedback från tidigare lösningar som implementerats
framgångsrikt inom liknande områden blir viktig, då detta möjliggör att ett problem och dess lösning snabbt kan gå igenom policyprocessen (Jones et al. 2016). Kingdon (1984) går längre och menar att det många gånger redan finns framtagna lösningar som ligger och väntar på att rätt problem ska dyka upp (Cairney 2019b).
14 Man ser även på om det finns kapacitet (Load) för att implementera den tänkta lösningen inom den myndighet eller organisation det gäller. Om denna kapacitet saknas, kommer problemet inte längre vara lika intressant att argumentera för (Jones et al. 2016).
Politiska strömmen
I den politiska strömmen finns de aktörer som arbetar med policyarbetet, och som har den faktiska möjligheten att föra upp ett problem på dagordningen. Huruvida detta sker beror enligt MST mycket på vilket offentligt tryck det finns, samt hur opinionen ser ut (National Mode) (Jones et al. 2016). Det blir viktigt för policyskaparna att balansera innehållet i en policy baserat på hur den offentliga opinionen ser ut samt hur politiska partier ställer sig till problemet. Även feedback från intressegrupper spelar här en stor roll. Viktigast är dock de ideologiska idéer som de politiska partierna som sitter i ledande ställning med inflytande i offentliga institutioner besitter (Jones et al. 2016).
Policyströmmen
En policy är en ide om hur man kan lösa ett problem. Att arbeta fram en omfattande policy är ett mycket tidskrävande arbete. Detta är tid man inte har när problemen dyker upp, då
problemen inte uppmärksammas under en så lång period, utan snabbt glöms bort. Det innebär att om det inte finns en tänkt lösning för ett problem, så kommer detta problem inte att
hanteras. Enligt MST så utvecklas det kontinuerligt nya idéer i politiska sammanslutningar, så kallade “policy communities” där olika policyförslag diskuteras, utvecklas, omarbetas och muteras. Här ligger sedan lösningarna och väntar på att ett problem de kan lösa ska komma upp på dagordningen (Cairney 2012:234–235).
Enligt Kingdon (1984) finns det tre utmärkande drag för hur idéer och lösningar leder fram till policyförslag. Det finns till att börja med inte någon möjlighet att säkerställa vem som tagit fram en specifik lösning, då ingen enskild aktör kontrollerar de politiska sammanslutningarna, där idéer och förslag växer fram. En ny idé accepteras inte heller rakt av, utan det krävs att man bearbetar rätt personer inom policyprocessen med information och avvägda argument under en lång tid. Slutligen så krävs det att en lösning måste uppfylla ett antal kriterier för att leva vidare, så kallade “value acceptability”. Endast de förslag som uppfyller dess kriterier kommer att överleva i det som Kingdon (1984) benämner “The Policy Primeval Soup”. Detta är hans förklaring av den samling policyidéer som finns tillgängliga när rätt problem dyker upp. Policysammanslutningarna har även gjort en rangordning av lösningar de helst ser ska
15 införas (Cairney 2012:235). Ett minimikrav är att förslag åtminstone är tekniskt möjligt att genomföra, så kallade “technical feasibility”, samt att de resurser som behövs finns att tillgå, så kallade “resource adequacy” (Cairney 2012:235–236).
Policyentreprenörer
Det finns ett stort antal policy entreprenörer som agerar på olika nivåer i det politiska
samhället och med olika problem. En policyentreprenör kan vara allt ifrån en förtroendevald politiker, en representant från en intressegrupp, en forskare eller en företagsledare. De besitter stor kunskap inom sitt område, men har även viss form av makt och besitter en stor envishet (Cairney 2012:271). Kortfattat kan man förklara en policyentreprenör, som en aktör som genom kontinuerlig kontakt med politiker, policyexperter och beslutsfattare, kopplar ihop information från de olika strömmarna för att kunna påverka utfallet av policyarbetet till sin egen fördel (Jones et al. 2016). Det finns tre kriterier som påverkar en policyentreprenörer framgång, dessa är resurser (tid och pengar), access till beslutsfattare samt
policyentreprenörens strategi (Jones et al. 2016). Resurserna handlar om hur långsiktig och uthållig man har råd att vara. Kingdon (1984) menar att en policyentreprenör måste vara beredd på att arbeta långsiktigt med sin lösning, då det kan ta flera år innan en lösning accepteras av beslutsfattare, så kallade “softening” (Cairney 2012:235).
Utan rätt access till viktiga politiker och beslutsfattare blir det svårt för en policyentreprenör att få något större resultat i sitt arbete. Att propagera för en lösning mot fel målgrupp, kommer inte att lyfta upp frågan på dagordningen (Jones et al. 2016). Strategierna varierar mellan olika entreprenörer men ofta rör det sig om olika typer av framing (Cairney 2012:240).
Policyfönster
Ett viktigt inslag i MST är de olika strömmarnas oberoende av varandra. Man är tydliga med att strömmarna lever sina egna liv i policyprocessen med olika deltagare, olika processer och olika roller (Cairney 2012:236–237). Dock händer det att strömmarna paras ihop och inriktas mot samma problem vid samma tillfälle. När detta händer, öppnas ett så kallade policyfönster, som lyfter fram det i vilket sammanhang problemet uppstår samt vilka riktlinjer och
möjligheter som finns för en kommande policy (Jones et al. 2016). Ett policyfönster kan även ses som en tidsmässig begränsad möjlighet för policyentreprenörerna att lyfta upp sina förslag på dagordningen (Cairney & Zahariadis 2016). Ur ett analysperspektiv är det viktigt att känna till argumenten och logiken som ligger bakom sammankopplingen av strömmarna, så kallade “couple streams”. En annan viktig faktor är hur mycket information som behövs om en
16 lösning eller en policy för att ett beslut ska kunna fattas. Detta definierar Zahariadis (2007) som “decision style” (Cairney & Zahariadis 2016).
3.2.2 Motivering till val av teori
Det var inte bara Södertälje kommun som beslutade om att införa sociala investeringsfonder, baserat på den modell som Norrköping och Umeå hade varit först med, utan ett stor antal andra kommuner hade redan tagit eller skulle komma att fatta samma beslut. Sett ur ett policyperspektiv blir det intressant hur det kommer sig att denna lösning ansågs passa så bra i så många kommuner under samma tid. Vi har sett på detta utifrån att det redan fanns ett problem gällande utanförskap och kostnaderna för detta. Det fanns även en lösning för problemet, den så kallade Norrköpingsmodellen. Vid denna tidpunkt diskuterades kostnaden för utanförskap flitigt runt om i landets kommuner i olika seminarier. Här presenterades även en modell, som kunde beräkna kostnad för. utanförskapet på längre sikt.
Denna situation ligger i linje med utgångspunkterna i MST, med dess fokus på agenda-settings samt deras separerade strömmar. Därför har vi valt att utforma vårt analysramverk utifrån denna teori.
3.2.3 Hur teorin kommer att användas i studien
Teorin MST är studiens analytiska verktyg för att förklara de policyförändringar
frågeställningarna söker svar om. Teorin hjälper oss att finna förståelse för policyarbetet gällande sociala investeringar samt hitta förklaringar till varför policyförändringarna skett. Analysramen utgår ifrån teorins tre strömmar. Ambitionen är att kunna analysera dessa strömmar utifrån de begrepp som är kopplade till strömmarna i teorin, och utifrån dessa försöka förklara de policyförändringar som skett. Nedan presenteras det på vilket sätt teorin kommer att användas som analysverktyg.
En viktig del är hur vi kopplar utanförskapet till analysramen. De flesta av alla begrepp i analysramen är av en mer generell karaktär som beskriver hur en företeelse vid tidpunkten. Det som för oss kopplar analysramen mot utanförskapet är de indikatorer som finns. För Södertälje kan man se att de har en lägre medellivslängd samt att eleverna i grundskolan i högre grad inte får fullständiga betyg. Detta är indikatorer som tillsammans med exempelvis
17 sjukskrivningsnivåer, långtidsarbetslöshet och andel högutbildade invånare kan påvisa
utanförskap (Nilsson 2012). ANALYSRAM
Ström Begrepp Begreppsförklaring
Problemströmmen Indicators Vilka indikatorer fanns vid tiden för beslutet att införa, samt beslutet att omvandla policyn?
Fokus Events Vilka större händelser fanns i omvärlden som påverkade beslut om införande, samt beslut om omvandling av policyn?
Feedback Vilken typ av feedback erhölls runt andra policys?
Load Hade Södertälje Kommun kapacitet att införa en policy gällande en social investeringsfond?
Politiska strömmen
Party Ideology Vilka politiska partier var med i beslutsfattandet gällande policyns införande samt omvandling? Vilka ideologier stod dessa partier för?
National Mood Fanns det en samhällelig diskussion gällande sociala investeringsfonder vid tidpunkten? Hur ställde sig man till detta?
Balance Of Interests Fanns det någon skillnad i medborgarnas intresse och politikernas engagemang?
Policyströmmen Value Acceptability Var kostnaden av policyn rimlig? Fanns det stöd från allmänheten i Södertälje för införandet samt omvandlingen av policyn? Fanns det politiskt stöd?
Technical Feasibility Fanns det någon indikation på att denna policy inte skulle fungera?
Resource Adequacy Fanns det resurser med tillräcklig kompetens tillgängliga för att verkställa beslutet om implementering samt omvandling av policyn?
Policy Community/Network Integration
Fanns det politiska sammanslutningar som var för eller emot beslut om implementering samt omvandling av policyn?
18
4.
METOD
I följande kapitel presenteras och diskuteras arbetets metodologiska tillvägagångssätt.
Metoden som använts i studien är en kombination av kvalitativ textanalys som grundar sig på officiella styrdokument samt semistrukturerade intervjuer.Därefter följer en motivering kring valet av fall samt en redogörelse för hur datainsamlingen har gått till. Kapitlet avslutas med en diskussion gällande studiens tillförlitlighet.
4.1 Förförståelse
Initialt hade vi kontakt med personer som arbetar centralt med den sociala investeringsfonden inom Örebro Kommun. Denna kontakt gav oss grundläggande information om hur policys gällande sociala investeringsfonder kan fungera och har hjälpt oss i arbetet med att förstå policyns grundtanke, samt även fungerat som en inspirationskälla till denna studie. Utöver detta fick vi här även chansen att utföra en testintervju, som efter några justeringar kunnat användas som underlag för några av de samtalsintervjuer som vi utfört inom ramen för denna studie.
4.2 Kvalitativ fallstudiedesign
Denna forskningsstudie är designad som en fallstudie och används oftast inom
statsvetenskaplig forskning. Fallstudier innebär att man väljer att genomföra en detaljerad och ingående undersökning för att studera specifika fall som exempelvis en specifik organisation, en viss händelse eller en viss del av ett samhälle. Avsikten med det är att skapa
genomgripande kunskaper om studieobjektet genom att pröva och utveckla teorier (Bryman 2018:96). Att grunda fallstudier på minst två analysenheter inom samma kontext men vid olika tidpunkter är enligt Esaiasson m fl. (2017) inte ovanligt. En traditionell fallstudie undersöker minst två analysenheter vid olika tidpunkter. Den kan exempelvis handla om den svenska mellanöstern doktrinen före och efter oljekrisen 1973 (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud 2017:109).
Syftet med denna fallstudie är att undersöka två olika policyprocesser gällande den aktuella kommunens sociala investeringsfond vid olika tidpunkter; dels när man beslutade om att införa den sociala investeringsfonden år 2013 och senare när beslutet om att omvandla den togs år 2018. Detta val har varit rådligt för att få en djupare förståelse kring en på förhand vald policyprocess och för att finna förklaringar till de förändringar som verkat i den med hjälp av relevant teori.
19
4.3 Val av fall
Medellivslängden för en invånare i Södertälje Kommun är betydligt kortare än i många andra kommuner i Stockholmsområdet (SCB 2016). Dessutom kan man även se att utsatta områden i Södertälje visar på en högre arbetslöshet än snittet och färre elever som avslutar grundskolan med godkända betyg (Ekonomifakta 2019). På grund av sin historia med utanförskap och segregering har Södertälje Kommun länge arbetat med frågor och projekt rörande dessa problem i syftet att förbättra livsvillkor för kommuninvånarna. Ett ytterligare steg i detta arbete var att införa en social investeringsfond, för att kunna hantera dessa frågor mer långsiktigt utan att behöva ta hänsyn till den ordinarie budgeten. Efter fem år och tre projekt tog man beslut om att omvalda den sociala investeringsfonden och återföra kvarvarande medel till den ordinarie verksamheten
Detta gör Södertälje Kommun till ett intressant studieobjekt för vår studie, dels på grund av deras erfarenheter och tidigare arbete runt utanförskap och dels genom att man, precis som många andra kommuner, implementerat en social investeringsfond fast med den skillnaden att man relativt snabbt omvandlade denna.
Genom att genomföra en fallstudie på Södertälje Kommun gällande både beslutet att införa och omvandla den sociala investeringsfonden, hoppas vi finna förståelse för och förklaringar till de handlingsval studien avser att undersöka.
4.4 Kvalitativ forskning: En kombination av textanalys och intervjuer
En kombination av att både studera den aktuella kommunens riktlinjer och styrdokument om implementering samt omvandling av den aktuella policyn samt analysera intervjupersonernas resonemang kring kommunens policybeslut anses vara nödvändig för att tillföra en större förståelse kring undersökningsobjektet.
4.4.1 Kvalitativ textanalysmetod
För att studera och analysera den specifika kommunens policyprocesser har vi valt att använda en kvalitativ textanalytisk metod. Själva metoden går ut på att genom en noggrann läsning av texter, kan man analysera och ta fram det väsentliga innehållet som är relevant
20 utifrån uppsatsens syfte och frågeställningar (Esaiasson et. al, 2017:211). Detta kommer vi göra genom att ta fram relevanta offentliga dokument som behandlar de beslut som studien avser att undersöka. Anledningen till att man väljer att använda en kvalitativ forskningsmetod är för att man vill fånga in viktiga delar i en text. Detta görs genom en intensiv och noggrann läsning hitta det eftersökta innehållet i texten som ligger dolt under ytan (Esaiasson et. al, 2017:211).
Genom att läsa kommunens styrningsdokument har vi även kunnat ta fram
informationsinnehåll som varit användbara. Med utgångspunkt från dessa centrala styrningsdokument som berör kommunens sociala investeringsfond har vi formulerat
intervjufrågor om detaljer som varit nödvändiga för studiens undersökning, men som inte har varit tillgängliga att hämta i dokumenten. Denna metod har på så sätt hjälpt oss att ta fram material som varit av stor relevans för att få ett brett perspektiv och genomgående kunskap om Södertälje Kommuns policy gällande den sociala investeringsfonden. Andra dokument som varit användbara i att utforma specifika intervjufrågor har varit information från tex Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som har ett nära arbete med kommuner som implementerat policyn.
4.4.2 Intervjuer
Intervjuer är en av samhällsvetenskapens mest använda metoder vid kvalitativ forskning (Esaiasson et. al. 2017:235). Att kombinera dokument- och intervjustudie bidrar till en djupare förståelse kring studieobjektet och dess handlingsval. För att få så stort
informationsinnehåll som möjligt har vi utfört semistrukturerade intervjuer med
nyckelpersoner som haft centrala positioner inom arbetet för policyn. Dessa personer har valts ut på grund av de antas haft mycket kunskap om studieobjektet eftersom de har på något sätt kommit i kontakt eller arbetat direkt med den aktuella policyn i Södertälje Kommun. I likhet med Esaiasson m.fl. (2017) menar Halperin & Heath (2012) att det finns olika typer av frågeundersökningar och det är det av stor vikt att välja rätt typ av intervju som passar ihop med studiens syfte och problemformulering. Det är även av yttersta vikt att visa medvetenhet om att vid användning av frågemetoder måste man kunna skillnaden mellan
informantundersökning och respondentundersökning för att få fram relevant material.
Esaiasson m.fl. (2017) förklarar att informant- och respondentundersökningar kan kopplas till distinktionen mellan ett vittne och ett undersökningsobjekt. Det vill säga, vid
21 något som har hänt eller som denne har bevittnat. En respondentundersökning är relevant i denna studie, då vi önskar ta del av information inom en policyprocess i en specifik kommun. Därför blir kontakt med personer som arbetat med och kring denna policyprocess, av yttersta relevans för studien (Esaiasson et. al. 2017:235–236). Studiens centrala intervjupersoner omfattas av tjänstemän, politiker, samt andra relevanta aktörer från den aktuella kommunen eller andra kommuner som är kopplade till arbetet med sociala investeringsfonder.
Intervjufrågorna har även formulerats på ett sätt för att få fram den information som studien avser att studera och finna svar om. För att möjliggöra djupgående svar från
intervjupersonerna har intervjufrågor med öppna svar varit ett självklart val. Detta arbetssätt är flexibelt och ger intervjupersonerna stor frihet att utforma svaren på sitt eget sätt och som bidrar till att lyfta fram och få tydlig förståelse för intervjupersonernas tankar och upplevelser. Vidare möjliggör detta att följdfrågor har kunnat ställas, vilket har varit värdefullt i
materialinsamlingen (Bryman 2018:563). Intervjuerna genomfördes under våren 2019. Tanken med intervjuerna har varit att genom de enskilda intervjupersonernas svar få djupgående information på de frågeställningar som studiens avser att undersöka. 4.4.3 Urval av respondenter
I nedan angivna tabell redovisas studiens deltagande respondenter. I studien har valet att hålla respondenternas identiteter anonyma tagits, och de har därför blivit tilldelade ett varsitt nummer som kommer att användas i resultatredovisningen.
Figur 2. Kortfattad information om respondenterna. Respondent Kommun / Institution Arbetstitel
1 Södertälje Kommun Utredare
2 Södertälje Kommun Politiker 3 Södertälje Kommun Politiker 4 Södertälje Kommun Politiker 5 Södertälje Kommun Politiker
6 SKL Handläggare
22
8 Örebro Kommun Projektledare
Studiens deltagande intervjupersoner har valts utefter möjlighet till medverkan under den aktuella perioden då studien genomfördes. Här har vissa potentiellt relevanta intervjupersoner valts bort, då dessa avslutat sina tjänster sedan de arbetade med den aktuella policyn vilket försvårat kontaktskapande med dessa. Totalt har 8 personer intervjuats. Av dessa är 3 tjänstepersoner och 5 politiker.
Vid urvalet av intervjupersonerna har ett antal grundläggande kriterier beaktats. Detta målstyrda urval har gjorts för att på ett strategiskt sätt välja ut intervjupersoner som är relevanta för studiens ovan formulerade forskningsfrågor (Bryman 2018:496). Studiens intervjupersoner har som ovan nämnts, varit delaktiga i den aktuella policyn på något sätt, alternativt haft värdefull kunskap om fenomenet sociala investeringar över lag.
Intervjupersonerna har valts endast utifrån dessa kriterier, samt att de funnits tillgängliga för medverkan under den aktuella undersökningsperioden. Då studiens utfall till stor del baseras på dessa enskilda personers uppfattningar och upplevelser, har vi stor förståelse för att detta påverkar studiens grad av generaliserbarhet (Esaiasson et al. 2017:132).
I arbetet med att ta fram intervjufrågor har vi försökt ringa in viktiga aspektersom kan ge förklaringar till Södertälje Kommuns handlingsval gällande beslut om införande samt beslut om omvandling av den aktuella policyn. Detta arbete har utförts strukturerat för att kunna säkerställa att frågornas karaktär följt studiens frågeställningar och att vi därmed har undersökt det som varit tänkt att undersöka (begreppsvaliditet).
Kontakten med intervjupersonerna har skett antingen via personliga möten, telefon eller mailkontakt.Återkommande kontakt har skett via mail, vid de situationer där vi funnit att följdfrågor eller ytterligare förklaring varit relevant.
Valet att använda intervjupersoner som främsta källa har varit ett naturligt val för att få den djupgående analys som studien kräver. I detta val har vi dragit nytta av de möjligheter som denna insamlingsmetod för med sig, men också beaktat de risker som kan uppstå med den. Att frågorna formulerats på ett sätt för att maximera informationen i svaren, samt låta
23 Intervjufrågorna har samtidigt behövts formulerats med försiktighet för att inte riskera att leda intervjupersonerna mot ett visst svar (Ekengren & Hinnfors 2012:83).
4.5 Datainsamling
Det insamlade materialet som ligger till grund för uppsatsen består av både primära och sekundära data/källor. Användningen av dessa material har varit av stor vikt i och med att vi studerar ett specifikt fall har det gett oss möjlighet att hämta ingående information om den valda kommunen. Det empiriska underlaget som använts består av både primärdata och sekundära källor. Dessa är intervjusvaren från politiker och tjänstemän på Södertälje
Kommun samt forskningsrapporter från statliga myndigheter och officiella styrdokument som exempelvis kommunala dokument.
4.6 Tillvägagångssätt
Under själva arbetet med intervjuerna har ett antal grundläggande kriterier som handlar om etiska principer beaktats. Dessa delas in i fyra kategorier: informantkravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet samt nyttandekravet (Bryman 2018:170). Informantkravet innebär att forskaren ger intervjupersonen information om studiens syfte och informerar om rättigheter och villkor de har som deltagare i studien. Det kan exempelvis handla om att intervjupersonen har rätt att avsluta sin medverkan i studien när som helst. Intervjupersonerna har också varit medvetna om att den information som de lämnat ut under intervjuerna skulle komma till användning i undersökningen och på så sätt har de samtyckt till detta genom att delta i studien. De två sista principerna handlar om att intervjupersonens personuppgifter och intervjusvar är konfidentiella och används endast för studiens syfte och inget annat (Bryman 2018:173).
Ett första telefonsamtal eller mailutskick utfördes, där vi med kort information förklarade intresset gällande den aktuella policyn och arbetet kring den. I samband med detta utfördes även en förfrågan om delaktighet som intervjuperson i studien. Efter den inledande kontakten med intervjupersonerna började arbetet med en sökning efter relevanta teorier som kunde användas som verktyg för att vägleda oss i arbetet med intervjufrågorna och sedermera uppfylla studiens syfte.
24 För att undvika feltolkning utformades korta och konkreta intervjufrågor. Frågornas karaktär är dessutom formulerade med hänsyn till intervjupersonens arbetsroll. I samband med att intervjufrågorna ställdes eller skickades till respondenterna, presenterades även studiens syfte på ett mer konkret och tydligt sätt. Till mångt och mycket var det beroende på
intervjupersonernas val huruvida intervjun utfördes genom ett personligt möte eller via mail. Vid ett par tillfällen svarade inte respondenterna på de mail vi skickat som en första kontakt. En tid senare kontaktades dessa via telefonsamtal för ytterligare förfrågan eller påminnelse. Vi har tagit hänsyn till dessa kriterier genom att respondenterna även blivit informerade om att intervjusvaren skulle hanteras på ett anonymt sätt och att det vid ett senare skede funnits möjlighet att ta del av studien om så önskades. Valet att hålla intervjupersonernas identitet konfidentiell har tagits för att de etiska principer som nämnts tidigare. Eftersom vi genomför en konkret samhällsvetenskaplig studie om en specifik kommun var det av stor vikt att hålla intervjupersonerna anonyma för att undvika att de upplever obehag genom sin delaktighet i undersökningen ifall studiens resultat publiceras i någon offentlig databas (Bryman
2018:170–173). Av denna anledning kommer det inte framstå i studien någon information om intervjupersonernas personuppgifter eller vem som sagt vad.
Innan studiens intervjuer genomfördes, utfördes en provintervju med relevanta personer inom Örebro Kommun och policyarbetet gällande den sociala investeringsfond som finns där. Kontakt togs med Örebro Kommun via mail och ett möte med två av de tjänstemän som arbetar inom policyarbetet utfördes i februari 2019. Intervjun pågick i cirka en timme, den spelades in och därefter transkriberades den. Denna provintervju gjordes för att undersöka om sociala investeringar skulle tänkas vara ett relevant uppsatsämne till en c-uppsats, samt för att se hur förberedelserna med intervjufrågorna fungerade. Det har varit en stor fördel att utföra denna provintervju. Dels då det bidragit till mer kunskap om hur arbetet med en social investeringsfond kan gå till, samt att den också fungerat som inspiration till de intervjufrågor som senare kom att formuleras till Södertälje Kommun.
De intervjuer som genomförts via personligt möte har ägt rum i Södertälje, Stockholm och Örebro. Innan intervjuerna har respondenterna inte fått ta del av intervjufrågorna, utan endast fått information gällande studiens ämnesområde och syfte. Samtliga intervjuer har spelats in efter samtycke med intervjupersonerna. Efter varje intervju har en ordagrann transkribering utförts, vilket har skett under samma dag som intervjuerna ägt rum. I denna process har all information som tagits del av under intervjuerna skrivits ut ord för ord utan några ändringar. I transkriberingen från ljudinspelningarna finns det detaljerade markeringar noterade som
25 exempelvis vem som säger vad samt hummanden. De inspelade intervjuerna behandlades ytterligare en gång för att säkerställa att transkriberingen gått rätt till.
Samtliga intervjusvar har sammanställts och skrivits ut för att kunna plocka ut de delar av materialet som varit mest relevant utifrån studiens syfte och frågeställningar. Genom detta har det även varit möjligt att ställa det empiriska materialet mot studiens teoretiska ramverk för att läsas av och analyseras vid senare tillfällen i uppsatsskrivandet.
4.7 Validitet & reliabilitet
För att studien ska erhålla en hög validitet är det av stor vikt att vi undersökt det som var tänkt att undersökas i studien. Inom validitet förekommer intern respektive extern validitet. Med intern validitet avses en överenskommelse mellan teoretiska definitioner och operationella indikationer och svarar huruvida om man mäter det man avser mäta med en undersökning (Esaiasson et al. 2017:57). Det vill säga att det man har undersökt överensstämmer med verkligheten och att mätinstrumenten är påtagliga. Eftersom undersökningen baseras på förklarande slutsatser på två analysenheter har vi genom hela arbetets gång beskrivit hur vi på ett systematiskt sätt har samlat och bearbetat vårt material. Vi har exempelvis beskrivit urvalet av intervjupersoner samt fört ett resonemang om att utformning av intervjufrågorna har
formulerats och anpassats på ett sätt som gör att det överensstämmer med vårt teoretiska ramverk. Extern validitet avser svara om det finns möjligheter att generalisera den faktiskt genomförda undersökningen till en större och relevant population eller kontext (Esaiasson et al. 2017:154). Detta går in i begreppet generaliserbarhet som handlar som nämnts tidigare om att generalisera forskningsresultat till en större population, exempelvis en grupp av personer, händelser eller institutioner som undersökningens objekt behandlar (Esaiasson et al.
2017:156). I denna undersökning är det ogenomförbart att generalisera resultat på andra kommuner eftersom studien baseras på kvalitativ ansats på endast ett enskilt fall som är kombinerad med framförallt intervjusvar från subjektiva respondenter från den aktuella kommunen. Studien baseras på ett enskilt fall, det vill säga enbart en kommun vilket innebär att undersökningens resultat och slutsatser är starkt kopplade till den enskilda kommunen. Detta gör att graden av generaliserbarhet i studien påverkas. Kommuner är komplexa och skiljer sig åt på många sätt, samtidigt som den undersökta policyn behandlar olika frågor i olika kommuner gör också att generaliserbarheten blir något lägre än om samtliga kommuner sett likadana ut i denna fråga. Detta gör att vårt resultat av studien inte kan vara representativt
26 och tillämpas generellt på andra kommuner. Policyn för Södertälje Kommuns sociala
investeringsfond vänder sig exempelvis till en viss målgrupp med specifika problem, medan andra kommuners policys vänder sig mot andra målgrupper med andra problem. Men trots detta anser vi att vårt forskningsresultat ger en djup förståelse och ingående förklaringar till den undersökta kommunens handlingsval.
För att reliabiliteten hos en studie ska vara hög, måste studien visa avsaknad från slumpmässiga eller osystematiska fel (Esaiasson et al. 2017:58). En studie med god
begreppsvaliditet och hög reliabilitet innebär att den har god resultatvaliditet (Esaiasson et al. 2017:64). För att undvika en brister i reliabiliteten och uppnå god resultatvaliditet, ska man i första hand undvika slump- och slarvfel i datainsamlingen samt i bearbetning av materialet som exempelvis transkribering av intervjuer. Av denna anledning har vi hela tiden varit medvetna om att valet att grunda studiens främsta material på intervjusvar delvis kan påverka studiens trovärdighet. Det finns alltid en risk med att intervjupersonerna svarar det som de tror att vi författare vill veta. Med detta i åtanke har intervjufrågorna formulerats på neutralt sätt för att undvika det samt försökt hålla en neutral och förutsättningslös inställning till all den information vi har fått ta del av i intervjupersonernas svar. Vi har i arbetet med studien även lagt stort fokus på att detta skett strukturerat och organiserat. Allt material som använts under studiens gång, såsom val av undersökningspersoner, intervjufrågor samt svar till dessa, finns som fullständig och tillgänglig dokumentation. Vid transkribering av de utförda intervjuerna har vi kontrollerat informationen ett antal gånger för att undkomma systematiska fel som kan förekomma i följd av stress, tillfälliga hörfel och missförstånd i samband med att intervjuerna ägde rum (Esaiasson et al. 2017:64). Att använda två insamlingsmetoder möjliggör att
genomföra en analys av besluten genom två synvinklar, vilket är en styrka med studien. De styrningsdokumenten som använts i studien är hämtade från kommuner eller andra
institutioners hemsidor. Syftet med centrala styrdokument har varit att förmedla saklig information, vilket ger studien en hög tillförlitlighet och en okomplicerad tolkning. Att använda en kvalitativ textanalytisk metod i en fallstudie ses även som en styrka eftersom det innehåller en djup detaljerad information för att kunna förstå ett visst fenomen eller fall (Flyvbjerg 2011:314). Även intervjusvaren består av en variation av representanter från olika politiska partier vilket gör att man får ett bredare perspektiv gällande de undersökta
policybesluten. En eventuell svaghet kan dock vara att eftersom det är en fallstudie kan det vara svårt att generalisera slutsatser eller teorier som grundar sig på ett specifikt
27 metoden upprätthåller enligt Flyvbjerg (2011) en ”bias toward verification”, som innebär att det finns en tendens att det bekräftar forskarens förutbestämda uppfattningar, vilket gör att studien får ett tvivelaktigt vetenskapligt värde (Flyvbjerg 2011:309).
28
5.
RESULTAT OCH ANALYS
5.1 Resultatredovisning
Nedan följer en sammanställning av de utförda intervjuerna, samt empiriska dokument som legat till grund för studien.
5.1.1 Beslut 1 - införandet av policyn
År 2013 initierade Södertälje Kommun sin sociala investeringsfond efter beslut i
kommunfullmäktige i februari samma år. 24 miljoner avsattes av föregående årsvinst där tanken var att investeringsfonden skulle fungera främjande och förebyggande i arbetet med att bryta negativ utveckling tidigt. Investeringsfonden skulle fungera som hjälpmedel att öka medborgarnas livskvalité och trygghet (Södertälje Kommun 2018b).
Det slutgiltiga policybeslutet angående en social investeringsfond i Södertälje Kommun fattades i slutet av februari år 2013. Det anordnades vid denna tiden många möten kring de ökade kostnaderna som ett utanförskap ger upphov till. Nilsson och Wadeskog hade även tillsammans med Seeab tagit fram ett kalkylverktyg för hur detta kunde beräknas (SKL 2015a). Många frågor och problem blev allt mer komplexa och lösningarna till dessa hanterades ofta av flera olika nämnder. Det var mycket vanligt med en organisation med självgående nämnder med en egen budget. Här krävs det insatser för att komma bort från detta stuprörstänk.
När Norrköpings Kommun år 2010 beslutade om en policy för att införa en social investeringsfond, var detta startskottet för en trend bland svenska kommuner att gå i
Norrköpings fotspår och initiera en liknande lösning. Norrköpings modell bygger på att lyfta ut preventiva åtgärder ur den dagliga verksamheten och istället driva dem i projektform med krav på affärsmässighet. Det fanns vid denna tid en trend att driva biståndsprojekt och hjälpverksamhet affärsmässigt med kostnadskontroll. Av stor vikt var att dessa filantropiska projekt kunde mätas och följas upp. Liknande fonder startades även i USA, EU och Australien (SNS 2015). Södertälje Kommun inspirerades även dem av Norrköpingsmodellen, vilket bekräftas av flera av studiens intervjupersoner. Intervjuperson 3 säger: “Norrköping var ju här och hade en viktig föredragning för oss i början. Och de har ju byggt upp en jättebra diskussion kring sociala investeringsfonder.”
29 Enligt intervjuperson 1 tittade Södertälje kommun mycket på Norrköpings modell och man hade ett flertal möten. Intervjuperson 2 bekräftar detta men lägger till att det även fanns ett samarbete med andra kommuner som infört en liknande policys.
Riktlinjerna för policyn gällande beslutet om den sociala investeringsfonden, drevs enligt intervjuperson 2 och 3 främst av majoriteten. Policyförslaget arbetades fram och godkändes i kommunstyrelsen av representanter från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Intervjuperson 7 menar att alla partier var för själva grundtanken om en social
investeringsfond. Men Allianspartierna var emot tanken om en återföringsmodell. Där lyckade projekt skulle återföra medel till fonden. Deras motstånd gick ut på att de ogillade tanken om att satsningar som inte var diskuterade och prioriterade, kunde genomförs med ”lånade pengar”. Så trots att det egentligen inte rådde någon politisk motsättning mellan majoriteten och oppositionen (Allianspartierna) i frågan om en social investeringsfond, kunde man inte komma överens om ett gemensamt förslag. I slutändan valde Alliansen att reservera sig mot beslutet, på grund av att man ansåg att återföringsmodellen och Hållbarhetsutskottets inblandning gav en alltför komplicerad och komplex modell (Södertälje Kommun 2013). Detta bekräftas av intervjuperson 2 som menar: “Dåvarande opposition var kritiska främst till finansieringsmodellen som troligen skulle innebär att det var svårt att få nämnder att ta ansvar och bli projektägare, för att efter projekttiden minska den ekonomiska ramen och fylla på fonden med nya pengar…”
Det fanns vid tiden för beslutet ingen stor omfattande samhällsdebatt om sociala
investeringsfonder på riksnivå. Det som skrevs om detta i media var oftast i lokaltidningar i samband med implementeringen i en specifik kommun. Detta är även något som
intervjuperson 5 bekräftar när denna säger att det inte fanns något medialt driv innan beslutet om policyn fattades. Södertäljes Kommun gick inte heller, enligt intervjuperson 1, ut med någon offentligt riktad information till allmänheten. Man har inte heller fått in några synpunkter från medborgarna gällande detta.
Man kan konstatera att det var en stor skillnad mellan politikerna i Södertälje och allmänheten om hur “het” denna fråga var. Det var inte bara i Södertälje kommun denna fråga diskuterades bland politiker, utan i ett stort antal kommuner diskuterade och införde Norrköpings modell, efter att man fått information om att man kunde prissätta utanförskap.
