Sida 1 av 47
Självständigt arbete (15 hp)
Författare Program/Kurs
Mikael Nyström OP SA 18 - 21
Handledare Antal ord: 11828
Nicola Nymalm Beteckning Kurskod
Sida 2 av 47
MARITIM SÄKERHET I ÖSTERSJÖOMRÅDET – EN JÄMFÖRELSE
MELLAN SVERIGE OCH FINLAND
ABSTRACT:
The security situation in the baltic sea area has worsened following Russia’s overtaking of the Cri-mea peninsula. Climate change leading to higher temperatures and natural disasters is resulting in more people living exposed around the, which is expected to increase rate of crimes and terrorism at sea. These factors combined makes effectiveness of organizations involved in maritime security of great importance. This thesis aims to examine Sweden and Finland’s maritime security organiza-tions and compare them using Graham Allisons theory on organizational effectivity. Sweden and Finland has acknowledged the worsened security situation in the baltic sea area and formed a coop-erative initiative to strengthen the maritime security in the baltic sea, making them suitable objects for analysis in this thesis. Examination of the two countries’ organizations for maritime security concludes that organizational structure for maritime security differs between them. This thesis shows that Finland and Sweden’s organization for maritime security differs on a few points, giving an opportunity for the two countries to learn from each other.
Nyckelord:
Sida 3 av 47
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 5
1.1PROBLEMFORMULERING ... 5
1.2SYFTE &FRÅGESTÄLLNING ... 6
1.3AVGRÄNSNINGAR ... 7 1.4CENTRALA BEGREPP ... 8 1.5DISPOSITION ... 9 1.6FORSKNINGSÖVERSIKT ... 9 2. TEORI ... 14 2.1MARITIM SÄKERHET ... 14 2.2ORGANISATIONSTEORETISK UTGÅNGSPUNKT ... 15 2.3ESSENCE OF DECISION ... 15
2.4RATIONAL ACTOR-MODELLEN ... 15
2.5GOVERNMENTAL POLITICS-MODELLEN ... 16
2.6ORGANIZATIONAL PROCESS ... 16 2.7TEORIDISKUSSION ... 18 2.8SAMMANFATTNING ... 18 3. METOD ... 20 3.1VAL AV METOD ... 20 3.2OPERATIONALISERING ... 21
3.3MATERIAL OCH KÄLLKRITIK ... 22
3.4VALIDITET &RELIABILITET ... 23
4. ANALYS ... 25 4.1 SVERIGE ... 25 4.1.1FÖRSVARSMAKTEN ... 25 4.1.2RESURSER ... 27 4.1.3KUSTBEVAKNINGEN ... 27 4.1.4RESURSER ... 28 4.1.5SJÖPOLISEN ... 28 4.1.6RESURSER ... 29 4.1.7SJÖFARTSVERKET ... 29 4.1.8RESURSER ... 30 4.2ORGANISATIONSSTRUKTUR SVERIGE ... 30
Sida 4 av 47
4.2.1HUR CENTRALISERAD ÄR ORGANISATIONENS LEDNING? ... 31
4.2.2HUR HAR ORGANISATIONEN STANDARDISERAT SINA TILLVÄGAGÅNGSSÄTT? ... 32
4.2.3HUR SER ORGANISATIONENS EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR UT? ... 32
4.3 SAMMANFATTNING ... 32
4.4 FINLAND ... 33
4.4.1FINSKA FÖRSVARSMAKTEN –PUOLUSTUSVOIMAT ... 34
4.4.2RESURSER ... 35
4.4.3TRANSPORT- OCH KOMMUNIKATIONSVERKET,TRAFICOM ... 36
4.4.4RESURSER ... 36
4.5ORGANISATIONSSTRUKTUR FINLAND ... 37
4.5.1HUR CENTRALISERAD ÄR ORGANISATIONENS LEDNING? ... 38
4.5.2HUR HAR ORGANISATIONEN STANDARDISERAT SINA TILLVÄGAGÅNGSSÄTT? ... 38
4.5.3HUR SER ORGANISATIONENS EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR UT? ... 39
4.6 SAMMANFATTNING ... 39
4.7 JÄMFÖRELSE ORGANISATIONSEFFEKTIVITET ... 40
4.7.3HUR SER ORGANISATIONENS EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR UT? ... 41
4.7.4SAMMANFATTNING ... 41
5. SLUTSATSER OCH RESULTATDISKUSSION ... 42
5.1SLUTSATSER ... 42
5.2SAMMANFATTNING FRÅGESTÄLLNINGAR ... 43
5.3FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING ... 43
5.4RELEVANS FÖR YRKESUTÖVNINGEN ... 44
Sida 5 av 47
1. Inledning
1.1 Problemformulering
De senaste fem åren har det säkerhetspolitiska klimatet i östersjöområdet försämrats till följd av ökad underrättelseverksamhet, påverkansoperationer och hybridoperationer i östersjöområ-dets närhet.1 Klimatförändringen orsakar naturkatastrofer som skapat utsatta områden i behov av stöd från västvärlden, detta tros understödja den oroliga utvecklingen i omvärlden i stort.2 Den negativa säkerhetspolitiska utvecklingen ger anledning att undersöka hur statliga organi-sationer säkerställer sjöfarten i konfliktnivåerna fred, kris och krig. 90% av världshandeln sker genom marina förbindelser och 80% av världens befolkning lever inom 16 mil från vatt-net, detta i kombination med havets ökade tillgänglighet för terrorister och brottslingar har lett till att NATO 2011 påbörjade ett omfattande arbete för att strukturera en gemensam maritim säkerhetsorganisation för medlemsländerna.3 För Sverige och Finland, som inte är medlem-mar i NATO, ställer det försämrade säkerhetspolitiska klimatet i östersjöområdet höga krav på den maritima säkerheten. Sverige och Finland har de två längsta kuststräckorna i östersjö-området, detta gör dem särskilt utsatta vid händelse av kris och krig i detta område.4 I dagslä-get är svenska Försvarsmakten och Kustbevakningen två separata myndigheter med skilda ar-betsuppgifter och begränsad förmåga att utnyttja båda myndigheternas personalstyrka, resur-ser och information. Samarbetet mellan de två myndigheterna är begränsad trots att båda myndigheterna verkar till sjöss för att upprätthålla Sveriges sjöfart och säkerhet till sjöss.5 Kustbevakningen är ansvarig myndighet i Sverige för sjöövervakning, trots att de historiskt sett haft begränsade möjligheter att vidta rättsliga åtgärder vid exempelvis kränkning av Sve-riges territorialvatten. Från och med april 2019 har kustbevakningen fått utökat mandat att självständigt utreda brottsbekämpning och ordningshållning till sjöss, utan byråkratiskt behov att ta hjälp av polisen. För att kunna genomföra dessa självständiga utredningar bedömer
1 Försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin, s.38 - 39 2 Ibid, s.38 - 39
3 NATO, Alliance Maritime Strategy, 2011. (Hämtad 2021-03-31)
4 Stefan Lundqvist & Jerker Widén, Swedish-Finnish naval cooperation in the Baltic sea:
mo-tives, prospects and challenges, s.2
Sida 6 av 47 myndigheten att 100 nya medarbetare behövs för att möta nuvarande utmaningar inom brotts-bekämpning, något som tyder på att myndigheten inte ännu har förmågan att självständigt ge-nomföra brottsundersökningar.6 Kustbevakningen har även påbörjat planering för ett utökat uppdrag i enlighet med EU:s nya förordning om en ny, gemensam gräns- och kustbevakning.7 Samtidigt som kustbevakningens befogenheter och uppdrag utökas, pågår ett omfattande sam-arbete mellan Finland och Sveriges försvarsmakter i syfte att öka möjligheter för gemensamt militärt agerande i fred, kris och krig.8 En del av detta arbete är den svensk-finska marina styrkan ”Swedish Finnish Naval Task Group”, SFNTG som främst ska verka i östersjöområ-det för ökat sjöfartsskydd och sjöövervakningsuppgifter.9 Finlands organisation skiljer sig från Sveriges organisation på flera viktiga punkter. Den största skillnaden mellan dem är att Finlands kustbevakning Gränsbevakningsväsendet är en integrerad del av deras försvarsmakt, vilket möjliggör delning av resurser och sömlös samverkan mellan deras kustbevakning och Försvarsmakt.10 Problemet som uppstår i takt med att Sverige och Finland utökar sitt samar-bete är att de har två olika organisationsmodeller för att upprätthålla maritim säkerhet. Denna undersökning ämnar därför att granska de två olika organisationsmodellerna utifrån Graham Allisons teori om effektiva organisationer. Undersökningen kan bidra till en ökad förståelse för hur Sveri respektive Finlands organisation är utformad. Undersökningen kan även ge-möjlighet för de två länderna att lära sig något om utformningen av organisation för upprätt-hållande av maritim säkerhet.
1.2 Syfte & Frågeställning
Syftet med detta arbete är att undersöka Sveriges och Finlands organisation för maritim säker-het och jämföra dessa. Det ökade samarbetet mellan Sverige och Finlands styrkor och det för-sämrade säkerhetspolitiska läget i östersjöområdet medför att organisationerna måste kunna samarbeta på ett effektivt sätt för att uppnå god maritim säkerhet. Eftersom organisationerna i
6 Kustbevakningen, Budgetunderlag för Kustbevakningen 2020 – 2022, s. 8 - 9 7 Regeringskansliet, Försvar och samhällets krisberedskap, s.69 - 70
8 Ibid, s.25
9 Försvarsmakten, Milstolpe för Svensk-Finsk styrka, (Hämtad 2021-03-22) 10 Gränsbevakningsväsendet, Gränsbevakningsväsendets strategi 2027, s.17
Sida 7 av 47 dagsläget har komponenter som skiljer sig från varandra finns det motivering till att under-söka hur de två organisationerna är utformade, vilket i detta arbete utförs med utgångspunkt i Graham Allisons teori kring organisationers effektivitet.11 Allisons teori, som främst fokuse-rar på organisationers effektivitet i kris och krig tjänar syftet med detta arbete väl. Graham Al-lisons teorier utvecklades 1971, men har sedan dess uppdaterats i flera iterationer. De har an-vänts i tidigare forskning för att studera organisationers effektivitet inom hela konfliktskalan, och är därför väl lämpade för att bedöma organisationer som ingår i nationers totalförsvar.
Med undersökningens syfte i åtanke har följande frågeställningar formulerats, för att skapa en tydlig och heltäckande bild av Sveriges respektive Finlands organisation för maritim säkerhet. Dessa frågeställningar ämnas besvaras i undersökningens analysdel för att sedan återkopplas till och diskuteras i det avslutande kapitlet.
-På vilket sätt organiserar Sverige sin maritima säkerhet? -På vilket sätt organiserar Finland sin maritima säkerhet?
-Hur skiljer sig Sverige och Finlands organisation för maritim säkerhet, och vilken betydelse har dessa skillnader i kris och krig?
1.3 Avgränsningar
Arbetet är avgränsat i tid från 2017 – 2021. 2017 uppnådde Sverige och Finland initial opera-tiv förmåga, vilket innebär att de två länderna från och med 2017 kan bedriva gemensamma operationer för sjöövervakning och skydda sjöförbindelser. Fullständig operativ förmåga vän-tas vara uppnådd år 2023.12 Eftersom det enbart är en bedömning för när fullständig operativ förmåga kan vara uppnådd så kan det ändras, därav är arbetet avgränsat till 2021 för att granska de dokument och bestämmelser som finns tillgängliga vid tiden för undersökningens skrivande.
11 Graham Allison, Essence of decision, 1971
Sida 8 av 47 Arbetet är avgränsat till att enbart undersöka Sverige- respektive Finlands organisationer för maritim säkerhet. Dessa länder är intressanta att undersöka eftersom de vid händelse av kon-flikt i östersjöområdet inte har möjlighet att befinna sig utanför konkon-flikten.13 Sverige och Fin-land bär således stort ansvar för att förhindra att konflikt uppstår i Östersjöområdet.14 Länder med organisationer som skiljer sig från dessa två länder kommer ej undersökas eller tas hän-syn till i detta arbete. Förhoppningen är att generaliserbara slutsatser kan dras utifrån hur Sve-rige och Finlands organisationer är uppbyggda, och på så vis skapa relevans även för andra staters maritima säkerhetsorganisationer. Östersjöområdet har till följd av Rysslands överta-gande av Krimhalvön blivit ett intresseområde inom säkerhetspolitik vilket motiverar under-sökning av de två länder med längst kust i östersjöområdet. Ökad oro och osäkerhet i Öster-sjöområdet de senaste fem åren gör Finland och Sverige intressanta analysobjekt, eftersom de inte kan vara åskådare vid händelse av konflikt.15 Genom jämförelse av dessa två länder kan slutsatser leda till lärdomar för hur organisationerna bör utformas.
1.4 Centrala begrepp
Maritim säkerhet
Maritim säkerhet är ett begrepp som översatts från engelskans ”Maritime security” och likaså begreppsdefinitionen. Lutz Feldt beskriver definitionen av maritime security som ett begrepp med avsaknad av en universal definition. Han menar att begreppet innefattar en mängd olika politiska aspekter, men att gemensamt för maritim säkerhet är:
• Internationell och nationell fred och säkerhet
• Suveränitet, territorial integritet och politisk självständighet • Upprätthållande av ”Sea Lines of Communications” SLOC • Skydd mot kriminalitet till sjöss
• Resurssäkring av landets tillgångar till sjöss • Miljö- och klimatskydd till sjöss
• Skydd för sjöfarare
13 SOU 2021:25. Försvar då och nu, s.141 14 Prop.2014/15:109, s.49
Sida 9 av 47 En viktig distinktion är att begreppet Maritime safety, som syftar på säkerhetsåtgärder för de som verkar till sjöss skiljer sig från Maritime security väsentligt. Dessa säkerhetsåtgärder kan exempelvis vara att samtliga ombord skall ha flytväst, eller att samtliga sjöfarare skall följa säkerhetsreglementen publicerade av IMO, International Maritime Organization. Maritime
security innefattar det politiska ansvaret att säkerställa nationens sjöfart, medan Maritime sa-fety i stort innefattar det civila ansvaret till sjöss.16 Inom ramen för detta arbete är det ovanstå-ende definition av Maritime security som används, med huvudsakligt fokus på statliga myn-digheters ansvar och organisatoriska struktur för säkerhet till sjöss.
1.5 Disposition
I detta inledande kapitel har ämnesområdet maritim säkerhet beskrivits, eftersom begreppet maritim säkerhet är brett innehåller inledningen även en beskrivning av vad begreppet inne-fattar inom ramen för detta arbete. Inledningen redogör för mål och syfte med undersökningen och i nästkommande kapitel presenteras Graham Allisons teori för effektiva organisationer, som ligger till grund för analysering och operationalisering av undersökningen. Metodkapitlet innehåller uppsatsens vetenskapsteoretiska utgångspunkt, val av metod, empiri och käll-material & källkritik. I metodkapitlet redogörs även för operationalisering av Graham Alli-sons teori som används i analyskapitlet för att dra slutsatser om de två staternas organisation för maritim säkerhet. Slutligen redovisas undersökningens resultat med tillhörande diskussion i förhållande till befintligt forskningsläge. I resultatdiskussionen återfinns reflektioner som uppstått under arbetets gång samt förslag för vidare forskning inom ämnet.
1.6 Forskningsöversikt
Det finns ett antal undersökningar som avhandlar Sveriges eller Finlands maritima säkerhet och samverkan, men få undersökningar jämför de två med utgångspunkt i organisatorisk ef-fektivitet. Det finns ett flertal teorier kring nyckelkomponenter inom maritim säkerhet, exem-pelvis Geoffrey Tills kriterier för ”Good order at sea” med punkter som ”Havet som resurs” ”Havet som ett medium för transport” där uppfyllnadsgraden av kriterierna avgör maritima säkerhetens robusthet.17 Tidigare forskning avhandlar generellt svensk sjöfart i allmänhet,
16 Lutz Feldt, Maritime Security – Perspectives for a Comprehensive Approach, s.2 17 Geoffrey Till, SEAPOWER: A guide for the twenty-first century s.283 - 284
Sida 10 av 47 utan fokus på organisatorisk uppbyggnad. Den senaste svenska utredningen som är av intresse för denna undersökning är statens offentliga utredning Maritim samverkan18. Denna utredning
beskriver de statliga myndigheternas maritima verksamhet och kartlägger dessa, för att dra slutsatsen att Sverige saknar en strategisk överblick över den maritima säkerheten. Vidare konstateras i utredningen att Sveriges struktur och ansvarsfördelning särskiljer sig från många andra länder, med ett större antal myndigheter som är mer eller mindre beroende av varandras resurser för att lösa sina uppgifter, men ett ramverk för samverkan mellan myndigheterna sak-nas.19 Sedan utredningen Maritim samverkan genomfördes har det hänt mycket, ur en organi-satorisk synvinkel har kustbevakningen och Försvarsmakten genomgått stora förändringar, men det säkerhetspolitiska läget har även förändrats i stor utsträckning. Denna undersökning tar hänsyn till utredningen maritim samverkan, men fokus läggs på att genomföra en jämfö-relse mellan Sverige och Finlands organisatoriska struktur avseende den maritima säkerheten. Det finns även ett antal relevanta självständiga arbeten av kadetter som tidigare genomfört of-ficersprogrammet som undersökt Sveriges maritima säkerhet.20 Tidigare undersökningar har haft fokus på enskilda stater och grundat sig i hur samverkan sker mellan Sveriges myndig-heter kustbevakningen och Försvarsmakten, i syfte att belysa ansvarsfördelning och mandat att agera. Att undersöka skillnader i Sveriges och Finlands organisationer för maritim säkerhet är motiverat, särskilt med hänsyn till Sverige och Finlands utökade samarbete vilket ställer krav på god interoperabilitet mellan länderna. Stefan Lundqvist & Jerker Widén betonar den negativa säkerhetspolitiska utvecklingen i östersjöområdet i deras artikel ”Swedish-Finnish naval cooperation in the Baltic Sea: motives, prospects and challenges” Författarna fortsätter i artikeln understryka vikten av ett ökat samarbete mellan EU-länder för att förhindra ett oöns-kat agerande av Ryssland, som sedan 2007 uppvisat ett missnöje gentemot NATO:s utökade närvaro i Europa. I artikeln nämner författarna att Sverige och Finland anses vara av särskild relevans vid undersökningar med maritimt fokus i östersjöområdet, eftersom de har längst kustlinje av länderna i regionen.21 Stefan Lundqvist behandlar ämnet maritim säkerhet- och
18 SOU 2012:48, Maritim samverkan 19 Ibid, s.7
20 Fredrik Olsén, Statlig sjöfart för maritim säkerhet, 2014. Jimmy Eriksson, En hållbar maritim säkerhet? 2012.
21 Stefan Lundqvist & Jerker Widén, Swedish-Finnish naval cooperation in the Baltic Sea:
Sida 11 av 47 säkerhetsstrategier i sin avhandling som publicerades 2017. Lundqvist drar i denna avhand-ling slutsatsen att maritim säkerhet som begrepp och de variabler som begreppet innefattar, har ett inneboende behov av militära medel för att upprätthålla en maritim säkerhet. Lundqvist nämner att både Sverige och Finland följer EU:s koncept för maritim säkerhet i viss mån. En relevant slutsats i Lundqvists avhandling är att EU:s fokus kring maritim säkerhet legat på nä-ringsskydd och förbättrat klimat i östersjöområdet, men att fokuset på senare tid skiftat och domineras nu av ett fokus på försvar och avskräckning.22
Ioannis Chapsos & Cassie Kitchen publicerade 2015 en artikel som avhandlar NATOs stra-tegi rörande medlemsländernas gemensamma maritima säkerhet. De betonar i denna artikel att nittio procent av världshandeln och nittiofem procent av militära logistikkedjorna går via havet, vilket leder till att hela världen är beroende av att sjötransporter samt att logistik till sjöss fungerar för att världen ska fungera.23 Artikeln belyser relevansen av maritim säkerhet samt att det blivit än viktigare i takt med att det säkerhetspolitiska klimatet försämrats de sen-aste åren. Än mer relevant för denna undersökning är att de nämner Rysslands aggressiva uppträdande som särskilt oroande för östersjöområdet och medelhavet. Författarna tar även upp Finland och Sveriges förstärkta samarbete som något NATOs medlemsländer kan lära sig av. I artikeln nämner författarna att det allra viktigaste för att upprätthålla maritim säkerhet är samarbete både mellan organisationer inom landet, likväl som internationella samarbeten.24
Ett samarbete som syftar till att klara av utmaningarna med att säkra den maritima säkerheten kan visa sig vara absolut nödvändigt. Tidigare forskare har betonat svårigheterna som finns inom maritim säkerhet, exempelvis Lutz Feldt som poängterar att övergången till ett informat-ionssamhälle, där ekonomi och politik är alltmer globaliserad således kan innebära att fler län-der har behov av en välfungerande maritim säkerhet.25
Klimatförändringar och konsekvenser de för med sig förekommer ofta i undersökningar om maritim säkerhet som ytterligare en faktor som gör begreppet aktuellt nu- och i framtiden.
22 Stefan Lundqvist, Continuity and Change in post-Cold War Maritime Security, s.216 23 Ioannis Chapsos & Cassie Kitchen, Strengthening Maritime Security Through Cooperation,
s.5
24 Ibid, s.75
Sida 12 av 47 Klimatförändringen påverkar i stor utsträckning säkerhetspolitiken, något som i förlängningen har påverkan på maritima säkerheten världen över. Basil Germond et al. Menar att klimatför-ändringen gör en svår situation ännu svårare för utsatta människor vilket riskerar öka brotts-ligheten till sjöss och försvåra upprätthållandet av maritim säkerhet till följd av ökad mängd brottslighet och terrorism. De påföljder klimatförändringen innebär för med sig ökad aktivitet till sjöss i takt med att jordens isar smälter, vilket är relevant för denna undersökning då det innebär ökad aktivitet i östersjöområdet.26
En artikel publicerad av US Naval War College år 2011 redogör för det ökade behövet av samverkan av marina stridskrafter i Indiska oceanen för upprätthållandet av maritim säkerhet i området.27 Även i denna artikel poängterar man klimatförändringar som en av de stora bidra-gande faktorerna till att ökat fokus på maritim säkerhet är nödvändigt. Argumentet för varför klimatförändringar har stor påverkan är att förändringarna väntas höja temperaturer och or-saka naturkatastrofer som försätter människor i utsatta situationer, vilket riskerar göra dem mer benägna att begå brott för att överleva.28 Klimatförändringar är inte någon isolerad hän-delse, utan påverkar lika mycket östersjöområdet som Indiska oceanen. I artikeln presenteras möjligheter för ett mer omfattande maritimt säkerhetsarbete i ”IOR” (Indian Ocean Region) och även denna artikel betonar vikten av samarbete mellan länder i området. Författaren till artikeln, Lee Cordner föreslår en organisation som består av flera aktörers resurser, med en gemensam centraliserad ledningsgrupp. Lee Cordner menar att denna organisation kan bestå av resurser från en mindre mängd aktörer till en början, exempelvis Indien och Australien, för att sedan utökas med fler medlemsländer i takt med att tillit och förtroende till organisationen växer.29
26 Basil Germond et al. Climate change and maritime security, s.263 - 264
27 Lee Cordner, Progressing maritime security cooperation in the indian ocean, s.70 28 Ibid, s.71
Sida 13 av 47 Sammanfattningsvis kan konstateras att maritim säkerhet har varit ett ämne som på senare tid undersökts i stor utsträckning, troligen till följd av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i värl-den och i synnerhet ökad osäkerhet i östersjöområdet.30 Globalisering, gränsfri kriminell verk-samhet samt geopolitiska ambitioner har identifierats som kommande utmaningar, som bidrar till relevansen av en undersökning av staters maritima säkerhetsorganisation. Det ökade sam-arbetet mellan Sverige och Finland i kombination med deras geopolitiska betydelse i östersjö-området31 bidrar till motiveringen att just dessa två länders organisation bör undersökas.
30 Stefan Lundqvist, Continuity and change in post-Cold War Maritime Security, 2017 31 Prop 2014/15:109, s.44
Sida 14 av 47
2. Teori
För att undersöka på vilket sätt Sverige- och Finlands organisation för maritim säkerhet fun-gerar vid händelse av kris och krig används Graham Allisons teori kring hur organisationer fungerar i kris och krig. Graham Allisons teori har förklaringskraft för hur väl en organisation fungerar i stort. För att mäta hur väl organisationerna upprätthåller Maritim säkerhet för Sve-rige och Finland används definitionen av begreppet som återfinns i Lutz Feldt et al. artikel ”Maritime Security – Perspectives for a Comprehensive Approach”. Denna artikel belyser vad maritim säkerhet innefattar och vad som behövs för att upprätthålla maritim säkerhet.32 Lutz Feldt definition av begreppet fungerar som ett ramverk för vilka organisationer som är relevanta att undersöka vid granskning av ländernas organisation för maritim säkerhet.
2.1 Maritim säkerhet
För att undersöka på vilket sätt Sveriges respektive Finlands organisation för maritim säkerhet fungerar är det viktigt att förstå vad begreppet maritim säkerhet betyder och vilka områden som påverkar den maritima säkerheten. Lutz Feldt skapar en heltäckande bild av vad begrep-pet maritim säkerhet innefattar i artikeln Maritime security – Perspectives for a
Comprehen-sive Approach. Definitionen av maritim säkerhet som framförs i denna artikel är den som
an-vänds för undersökningen. Feldt inleder artikeln med att belysa problematiken kring maritim säkerhet, begreppet innefattar i huvudsak organiserad brottslighet i form av narkotikatransport till sjöss, trafficking, irreguljär krigföring och terrorism. Maritim säkerhet är inte enbart ett begrepp för skeenden högst upp på konfliktskalan, utan är aktuellt även i fredstid. Ansvarsför-delning avseende brottsbekämpning och att säkerställa de ekonomiska resurserna inom ett lands exklusiva ekonomiska zon är en faktor som bör tas hänsyn till vid undersökning av ett lands förmåga att upprätthålla den maritima säkerheten.33 Lutz Feldt poängterar i sin artikel vikten av samverkan både inom staten och samarbeten mellan länder för att skapa en bättre uppfattning om lägesbilden till sjöss. Samverkan mellan länder ökar inte bara länders medve-tenhet om sitt havsområde, utan ger även de samarbetande länderna mer resurser att nyttja för upprätthållandet av den maritima säkerheten.
32 Lutz Feldt et al. Maritime security – Perspectives for a Comprehensive Approach 33 Ibid, s.9
Sida 15 av 47 2.2 Organisationsteoretisk utgångspunkt
Organisationsteori är ett ämne som undersökts i stor utsträckning, där den ”klassiska” teorin kring organisationsteori formades vid 1900-talets början, enligt Mary Jo Hatch.34 I hennes bok beskrivs organisationsteorier som tvärvetenskapliga konstruktioner av komplexitet, vilket lätt kan leda till att studier av organisationer kan uppfattas svåra att genomföra.35 Hon nämner även att Graham Allisons arbete Essence of decision är ett av de mest inflytelserika inom äm-net organisationsteori, då Allison undersöker USA:s agerande vid Kubakrisen med hjälp av flera perspektiv som ger god förklaringskraft på det undersökta fallet, samtidigt som möjlig-heten att applicera samma perspektiv på andra fall bibehålls. Mary Jo Hatch poängterar i denna bok att organisationsteori i huvudsak utgår ifrån interna och externa faktorer som på-verkar organisationens val av åtgärder i vissa situationer, och att det är denna växelverkan av att organisationer påverkar och påverkas av sin omgivning som utgör det mest centrala inom ämnet organisationsteori.36
2.3 Essence of Decision
I Graham Allisons bok ”Essence of decision” redogör han för tre olika organisatoriska mo-deller för att förklara händelseförloppet under kubakrisen. Denna bok är skriven 1971 och har sedan dess ansetts ha god förklaringskraft för organisationers agerande vid kris och krig.37 Graham Allison förnyade dessa teorier år 1999, denna reviderade version av boken anses vara mer aktuell för nutiden och kommer således användas i detta arbete.
2.4 Rational actor-modellen
Den ena modellen, Rational Actor modellen baseras på att organisationen (staten) inte har nå-gon tidsbegränsning i sitt beslutstagande utan har gott om tid och fullständig information om sina valmöjligheter.38 Denna modell anses inte ha särskilt god förklaringskraft vid händelse av kris och krig, eftersom det dynamiska samspelet med en motståndare gör att informationen
34 Mary Jo Hatch, Organisationsteori. S.21 35 Ibid, s.24
36 Ibid, s.83
37 Mary Jo Hatch, Organisationsteori, s.24 38 Graham Allison, Essence of desicion, s.67 - 69
Sida 16 av 47 aldrig är fullständig.39 Modellen är lämplig för att förklara processer som ligger till grund för staters beslutsfattande i fredstid.
2.5 Governmental politics-modellen
Den andra modellen är Governmental Politics-modellen som lägger stort fokus på ledande in-divider i ett land, med utgångspunkt i att dessa ledande inin-divider tävlar om att få igenom sin vilja. Governmental Politics-modellen visar en interaktion mellan ett lands ledande individer och hur de påverkar landets beslutsfattning.40
2.6 Organizational process
Den tredje modellen Allison presenterar är Organizational Process. Modellen beskriver hur en organisation tar beslut och gör överväganden baserat på bristfällig information och under tidspress. Allison menar att en organisation som har begränsat med tid och information inte nödvändigtvis söker den optimala lösningen, utan tar beslut utifrån vad som kan ge ”tillräck-ligt” bra resultat baserat på en lägsta kravställning. Genom detta tankesätt menar Allison att organisationer minimerar risken att misslyckas med sina beslut. Denna modell är anpassad för att appliceras i kris- och krigssituationer, vilket Allison gör när han analyserar kubakrisen med hjälp av denna modell.41 Modellen beskriver hur- och varför beslut tas inom en organi-sation, men belyser även att organisationer i stor utsträckning påverkas och begränsas i sina beslut av byråkratiska bestämmelser. En viktig byggsten i Organizational process-modellen är att organisationen skall fungera självständigt för att vara effektiv, och aldrig vara beroende av en enskild individs prestationer. En vanlig metod för att åstadkomma en effektivitet i att kunna byta ut personal med hög frekvens är att använda sig av standardiserade tillvägagångs-sätt och riktlinjer för hur ett arbete ska genomföras, därmed kan organisationen undvika ett beroende av individens erfarenhet av arbetet.
En regering har en mängd antal organisationer som utgör regeringens verktyg för att upprätt-hålla ordning och en fungerande statsapparat. Dessa organisationer har styrningar från rege-ringen som reglerar deras ansvarsområden och deras tillgängliga resurser. Regerege-ringens riktlin-jer och allokering av resurser till dessa organisationer kan skifta kraftigt i samband med
poli-39 Jerker Widén & Jan Ångström, Contemporary military theory, s.170 - 172 40 Graham Allison, Essence of decision, s.145
Sida 17 av 47 tiska val, opinionsändringar och skeenden i världspolitiska inriktningen. Förändringar i rikt-linjer från regeringen gör att dessa organisationer inte kan vara beroende av enskilda indivi-der, därför använder man sig ofta av standardiserade tillvägagångssätt för arbetsuppgifterna inom organisationen. Att statliga organisationer till stor del är uppbyggda av SOP ”standard operating procedures” gör att förändring inom dessa organisationer inte sker över en natt. Al-lison menar att förändring inom organisationernas tillvägagångssätt är en långsam process som i regel påbörjas av att riktlinjer och resurser förändras drastiskt.42 En organisation som genomgår omfattande förändringar i sina standardiserade tillvägagångssätt är ineffektiv till dess att de nya SOP har inarbetats och förståtts av de anställda, vilket är en anledning till att stora förändringar i tillvägagångssätt inom statliga organisationer sällan ses som något posi-tivt. Skulle dessutom en organisation genomgå denna förändring i kris- eller krigstid så kan det få allvarliga konsekvenser för en stats totalförsvar, då organisationen inte fungerar på ett effektivt sätt.43
En gemensam avgörande faktor för organisationers förmåga att uppnå sina målsättningar är organisationens ekonomi. Allison nämner i Essence of decision att en central fråga man bör ställa sig vid undersökning av en organisations effektivitet är ”Hur ser organisationens eko-nomi ut?”44 En organisation med en problematisk ekonomisk situation har sämre möjligheter att förändras på kort tid, och att utvecklas i takt med omvärlden. Allison menar även att en or-ganisations effektivitet kan härledas till hur organisationens ledning är utformad. En koordi-nation mellan ledning och organisationens arbeten är nödvändigt för att uppnå en effektivitet inom organisationen. Allison gör en liknelse mellan ett fotbollslag och en organisation, och menar att lagkaptenen(ledningen) inte har möjlighet att styra de andras rörelser för att åstad-komma bästa resultat. Decentralisering inom enskild organisation, att samtliga spelare(medar-betare) är tillräckligt utbildade för att ta egna beslut gör att fotbollslaget eller organisationen blir mer effektiv, eftersom besluten då inte behöver gå via lagkaptenen eller organisationens
42 Graham Allison, Essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis, s.92 43 Ibid, s.85
Sida 18 av 47 ledning. Samtidigt poängterar Allison även vikten av en centraliserad ledning för större led-ningsbeslut, och att flera organisationer som arbetar mot samma mål bör ha en centraliserad ledning.45
Organizational process-Modellen används för att utveckla frågor i undersökingen, dessa
frå-gor utgör undersökningens analysverktyg för att analysera Sverige och Finlands organisation för maritim säkerhet samt deras förmåga att förändras i samband med förändringar i säker-hetspolitiska frågor. Med de frågeställningar denna modell föreslår ges en förklaringskraft för hur organisationerna fungerar, och på så sätt möjligheten att genomföra en jämförelse mellan de två staterna.
2.7 Teoridiskussion
De teoretiska utgångspunkterna för denna undersökning har valts ut baserat på deras relevans och applicerbarhet för att tjäna syftet med undersökningen. Graham Allisons teori om effek-tiva organisationer har tidigare applicerats på organisationer som är verksamma i samtliga konfliktnivåer med god förklaringskraft till organisationers beslutstagande och agerande, teo-rin bidrar i denna undersökning till att ge läsaren förståelse för hur organisationer fungerar och varför de gör som de gör. Allisons teorier har använts i stor utsträckning vilket talar för teoriernas äkthet. Något som talar mot teoriernas tendens och oberoende är att de skapades för att analysera kubakrisen. De har sedan dess haft god förklaringskraft vid applicering på ett an-tal andra organisationer och bedöms därför möta de källkritiska kraven för denna undersök-ning. Begreppet maritim säkerhet har i undersökningen definierats med hjälp av olika synsätt på maritim säkerhet, dessa anses komplettera varandra för att ge läsaren en nyanserad bild av begreppet maritim säkerhet, med utgångspunkt i Lutz Feldts definition av begreppet.
2.8 Sammanfattning
De ovanstående teoretiska utgångspunkterna används i nästkommande kapitel för att skapa ett analysverktyg och en heltäckande bild för vad som är maritim säkerhet respektive kausala samband för effektiva organisationer. Graham Allisons Organizational process – modell är lämplig för att avgöra hur väl Sverige respektive Finlands organisationer uppfyller kraven för
Sida 19 av 47 att upprätthålla den maritima säkerheten. Centralisering av ledarskap mellan organisationer, organisationens ekonomi och grad av standardiserade tillvägagångssätt utgör den huvudsak-liga uppdelningen vid analys av Sverige och Finlands organisationer för maritim säkerhet.
Sida 20 av 47
3. Metod
3.1 Val av metod
Kvalitativ textanalys
Undersökningen genomförs som en kvalitativ textanalys, vilket innebär att material samlats in och analyserats för att fånga upp helheten av materialet och vad författaren vill säga.46 En kvalitativ textanalys är lämplig för denna undersökning eftersom de komplexa frågeställning-arna kräver en djupgående analys av texternas mening och vad materialet innebär, snarare än vad som ordagrant står skrivet. Den kvalitativa textanalysen i denna undersökning syftar inte till att belysa hur nära verkligheten materialet är, utan snarare undersöka idéer och mening i materialet då utgångspunkten för en kvalitativ textanalys är att all mening i texten som under-söks har betydelse för verkligheten.47
Jämförande forskningsdesign
Undersökningen bygger på en jämförande forskningsdesign med de två analysobjekten
Fin-land och Sverige. Dessa två länder är lika varandra avseende storlek och politisk betydelse för
östersjöområdet som de senaste åren blivit av säkerhetspolitiskt intresse till följd av bland an-nat Rysslands aggressiva agerande i Ukraina, därför finns det skäl att jämföra dem. En jämfö-rande forskningsdesign av dessa två lika analysobjekt syftar till att hitta olikheter i deras orga-nisationer som är lika avseende säkerhetspolitisk betydelse i östersjöområdet. Denna teorikon-sumerande flerfallsstudie syftar till att använda flera fall, i denna undersökning Sverige och Finlands organisation för maritim säkerhet, för att pröva dessa mot den befintliga teorin utfor-mad av Graham Allison om organisationers effektivitet. Denna typ av undersökning lämpar sig för en forskare som arbetar med begränsade resurser under kort tid och är därför lämplig för denna undersökning.48 En nackdel med en flerfallsstudie är att analysen riskerar beröra de valda fallen på ytan och inte dyka djupt i detaljerna, flerfallsstudie är å andra sidan positivt då
46 Peter Esaiasson et al. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad,
s.211
47 Ibid, s.212
Sida 21 av 47 användandet av flera fall ökar generaliserbarheten.49 Genom att jämföra för att beskriva Sve-rige och Finlands organisation för maritim säkerhet kan en klassindelande analys genomfö-ras50, där klassningarna i denna undersökning bygger på frågeställningarna som appliceras på organisationerna.
3.2 Operationalisering
I teoridelen presenteras Graham Allisons olika teorier som avhandlar organisatorisk effektivi-tet. I denna undersökning används Allisons Organizational process – modell för att analysera Sverige och Finlands organisation för maritim säkerhet. För att skapa ett analysverktyg utifrån modellen omvandlas den till frågor som behandlas vid granskning av materialet för undersök-ningen. Frågorna är baserade på de centrala delarna av Allisons förklaringsmodell. Resultatet diskuteras sedan i resultatdiskussionen.
Organizational process – modellen bygger på att organisationen har en centraliserad ledning
för att minska mängden beslut som skall tas innan organisationen kan agera. En annan fördel med en centraliserad ledning är enligt Allison att besluten i större utsträckning kan gynna or-ganisationen som helhet, och inte bara delar av den. Den första frågeställningen i analysverk-tyget är således ”Är organisationens ledning centraliserad?”
Den andra byggstenen inom Organizational process – modellen är att organisationen skall ha standardiserade tillvägagångssätt. Syftet med standardiserade tillvägagångssätt är att de mins-kar organisationens beroende av enskilda individer för att klara av ställda uppgifter, och orga-nisationen kan arbeta mer effektivt oberoende av personalens rutin i arbetet. Den andra frågan som ställs är därför; ” Hur har organisationen standardiserat sina tillvägagångssätt?”
Slutligen är en viktig faktor i Organizational process – modellen organisationernas ekono-miska situation. Allison menar att en organisation med bristfälliga resurser har begränsad för-måga att arbeta i enlighet med ställda uppgifter, samtidigt som de har begränsade möjligheter att anpassa sig vid förändringar av uppgifter. Den tredje och sista frågan som appliceras på materialet är därför kopplad till organisationens resurser och lyder; ”Hur ser organisationens
49 Alan Bryman, Samhällsvetenskapliga metoder, s.83
50 Peter Esaiasson et al. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad,
Sida 22 av 47
ekonomiska förutsättningar ut?” Dessa frågor skapar sammantaget ett analysverktyg med
teo-retisk grund som nyttjas för att besvara undersökningens tre delfrågor:
- På vilket sätt organiserar Sverige sin maritima säkerhet? - På vilket sätt organiserar Finland sin maritima säkerhet?
-Vad skiljer sig mellan Sverige och Finlands organisation för maritim säkerhet, och vilken betydelse har dessa skillnader i kris och krig?
3.3 Material och källkritik
Samtligt material som använts i undersökningen har valts ut med hänsyn till de fyra kriteri-erna för källkritiskt tänkande enligt boken Metodpraktikan, dessa kriterier är:
• Äkthet – Att källorna är det de utger sig för att vara och inte är förfalskade eller i efter-hand förändrats.
• Oberoende – Berättarens grad av oberoende påverkar sanningshalten i det som skrivs. Kan det som skrivs bekräftas av flera olika källor förstärks oberoendet av källan. • Samtidighet – Ju längre tid mellan händelse och dess nedtecknande desto större
sanno-likhet är det att informationen är felaktig.
• Tendens – I hur hög grad författare eller upphovsman till källmaterialet har ett intresse av att förvanska verkligheten av olika anledningar, exempelvis är arbeten som beställts av ett företag sannolikt positiva till det företaget.51
För jämförelsen mellan de två ländernas organisation för maritim säkerhet används i huvud-sak dokument från statliga organisationer. Bland dessa dokument ingår försvarsdepartemen-tets skrivelse Internationella samarbeten utgiven 2020 där Sveriges regering beskriver samar-betet med Finland. Vid användning av detta material har de senaste tillgängliga publikation-erna använts för tillfredsställande uppfyllnad av samtidighetskravet. Materialet har hämtats från regeringens egna hemsidor för att säkerställa dokumentens äkthet. Användning av stat-liga utredningar, budgetunderlag och propositioner syftar till att ge en beskrivning av verklig-heten från icke-tendensiösa och oberoende källor, dvs. Finlands- och Sveriges regering.
51 Peter Esaiasson et al. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad,
Sida 23 av 47 3.4 Validitet & Reliabilitet
Validitet innebär att undersökningens teoretiska definition överensstämmer med de operation-ella indikatorer som presenteras, med andra ord att undersöka det som presenterats på ett sam-manhängande sätt. Validiteten i denna undersökning stärks av användningen av en teori som tidigare använts med framgång för att analysera organisationers effektivitet över hela spektru-met av konfliktnivåer. Teorin skriven av Graham Allison skapades 1971 för att analysera or-ganisationers uppbyggnad och agerande till följd av hur de var uppbyggda, och visade sig då ha hög förklaringskraft för händelseförloppet. Sedan dess har teorin reviderats men anses fort-farande vara en av de mest inflytelserika teorier vid analysering av organisationer.52
Reliabilitet innebär att det som undersöks har god repeterbarhet, och att någon som genomför samma undersökning i framtiden kommer fram till samma slutsatser. I denna undersökning avses reliabiliteten säkerställas genom att kontinuerligt återkoppla till de teorier som ligger till grund för undersökningen.
3.5 Forskningsetiska överväganden
Det forskningsetiska övervägandet är i första hand till för att skydda integriteten och rättig-heter för personer som deltar i en studie, där deltagandet bygger på frivillighet och syftet med undersökningen är tydlig.53 Eftersom denna studie inte bygger på intervjuer, enkäter eller per-sonliga experiment är resultatet ofarligt för enskilda individer. Studien berörs således inte av de forskningsetiska överväganden som presenteras av Esaiasson et al. I boken ”Metodprakti-kan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad” Och Jensen & Sandström i boken ”Fallstudier”54. Plagiat av tidigare skrivna arbeten är ett av de forskningsetiska överväganden denna undersökning medger, plagiat undviks genom att referat och källhänvisningar redovisas på ett konsekvent och intersubjektivt prövbart sätt. Undersökningen har genomförts med god forskningssed då arbetet genomsyrats av transparens, uppföljning och kommunikation med handledaren och övriga medstudenter. Information som samlats in via internet har samlats in
52 Peter Esaiasson et al. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad,
s.26
53 Ibid, s.354
Sida 24 av 47 med försiktighet med hänsyn till att information som hämtas från internet kan vara av privat karaktär, utan att detta tydligt framgår.55
Sida 25 av 47
4. Analys
Detta kapitel syftar till att ge en överblick över Sverige respektive Finlands nuvarande organi-sation för maritim säkerhet med hänsyn till ansvarsfördelning, huvudsakliga uppgifter och re-surser. Inledningsvis redogörs Sveriges organisation som fördelat ansvaret för den maritima säkerheten mellan organisationerna Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöpolisen samt Sjö-fartsverket. Därefter görs samma typ av redogörelse för Finlands organisation för maritim sä-kerhet, som huvudsakligen består av finska Försvarsmakten samt Kommunikationsverket, Traficom. De två organisationerna beskrivs initialt, därefter analyseras organisationernas ef-fektivitet utifrån Graham Allisons teori och det analysverktyg som används för undersök-ningen.
4.1 Sverige
Sveriges organisation för att upprätthålla den maritima säkerheten består av flera olika myn-digheter som i olika stor utsträckning har överlappande ansvarsområden och möjlighet till samarbete mellan myndigheterna. Sveriges modell bygger på att samtliga myndigheter har egna resurser att tillgå, egna system för att lösa sina uppgifter och egna tillvägagångssätt. Re-geringen i Sverige tillsatte 2019 en utredning om civilt försvar som redovisades i mars 2021. I utredningen ”Struktur för ökad motståndskraft” tydliggörs en mängd brister av denna decent-raliserade modell där ansvarsfördelning och ledningsstrukturer kan bli otydliga. Vidare före-slås en mängd olika åtgärder för att adressera problematiken kring ansvarsfördelning och led-ningsstruktur vid händelse av höjd beredskap eller ökad hotbild mot Sverige.56 De myndig-heter som granskas nedan avseende ansvarsfördelning och resurser har mindre stödfunktioner som kan ha viss bärighet för organisationen för maritim säkerhet i stort, men kommer inom ramen för denna undersökning inte granskas separat.
4.1.1 Försvarsmakten
I propositionen för försvarspolitiska inriktningen redogörs för regeringens målsättning med Försvarsmakten i form av resurser, kapacitet och ansvar. I denna proposition är Försvarsmak-tens uppgifter listade och innefattar:
Sida 26 av 47 1. Upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap för
att kunna förebygga och hantera konflikter och krig, skydda Sveriges handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning och, om det krävs, försvara Sverige mot incidenter och väpnat angrepp
2. Främja vår säkerhet genom deltagande i operationer på vårt eget territorium, i närom-rådet och utanför näromnärom-rådet
3. Upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med inter-nationell rätt värna suveräna rättigheter och inter-nationella intressen i områden utanför detta.
4. Med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.57
Av dessa punkter är det i huvudsak punkt tre och fyra som omfattas av den teoretiska ut-gångspunkten för maritima säkerhet enligt Lutz Feldts definition, och som därmed är av rele-vans för denna undersökning. Dessa punkter belyser ansvaret som ligger på Försvarsmakten relativt övergripande och bidrar till en överblick av Försvarsmaktens uppgifter, än mer rele-vant inom ramen för denna undersökning är Marinstridskrafternas uppgifter. I Taktikregle-mente för Marinstridskrafterna redogörs för marinstridskrafternas uppgifter, som bidrar till en djupare förståelse av ansvarsbördan Försvarsmakten har inom den maritima säkerheten. Dessa punkter är:
1. ”Inom Sverige: De svenska marina stridskrafterna ska kunna verka inom konfliktnivå-erna fred, väpnad konflikt och krig inom landets gränser. Anbefalld beredskap styr vilka uppgifter som de marina stridskrafterna kan lösa. Beredskapsgraderna framgår av Försvarsmaktens order för beredskap. I samtliga konfliktnivåer genomförs ständig övervakning av den maritima arenan. Denna övervakning benämns sjöövevakning och syftar till att sammanställa och fastställa rikets bedömning av aktuella fartygsrörelser och viktiga händelser i våra omgivande farvatten. Sjöövervakning genomförs dygnet runt av i land grupperade sjöinformationsförband.”
Sida 27 av 47 2. ”Utanför Sverige: Insatser som görs av svenska förband utanför Sveriges gränser
kom-mer att genomföras enligt FN kapitel VI eller VII eller genom svenskt deltagande inom ramen för europeiska säkerhets- och försvarspolicy i EU.”
Dessa uppgifter, om något otydligt formulerade, innefattar endast en konkret uppgift, nämli-gen att dygnet runt övervaka den maritima arenan. Denna sjöövervakning syftar till att ge en lägesbild över vilka fartyg som befinner sig till havs samt en uppfattning om eventuell avvi-kande aktivitet inom östersjöområdet.58
4.1.2 Resurser
Försvarsmakten har resurser för att hantera den maritima säkerheten både iland, till havs och i luften. I Stockholm ligger amfibieregementet och fjärde sjöstridsflottiljen, i Karlskrona ligger ubåtsflottiljen marinbasen och tredje sjöstridsflottiljen. Dessa baser kompletteras av sjösäker-hetscentraler på Muskö samt Visby.59 I budgetunderlaget för 2022 presenteras att tyngdpunk-ten för marinens förmåga är möjlighetyngdpunk-ten att möta ett väpnat angrepp i Östersjön. Intressant för undersökningen att budgetunderlaget även presenterar ett ökat samarbete med den finska ma-rinen och andra internationella aktörer för att upprätthålla den maritima säkerheten i östersjö-området. Försvarsmakten är i en upprustningsfas, där målsättningen är att öka marinförban-dens förmåga både avseende materiel och organisatoriska åtgärder. Under samma tidsperiod som denna upprustning genomförs skall även en mängd fartyg halvtidsmodifieras och för-nyas.60 Arbetet med att utöka marinförbandens förmågor samtidigt som existerande fartyg be-höver underhållas syftar till att förstärka marinens förmåga att hävda Sveriges territoriella in-tegritet samt ge motstånd vid händelse av väpnat angrepp i Östersjöområdet.
4.1.3 Kustbevakningen
Kustbevakningen delar ansvaret för sjöövervakning med Försvarsmakten. De bär även ansva-ret för räddningstjänst och miljöräddningstjänst i Sverige. Kustbevakningen har en framtagen plan för att hantera samhällsstörningar och bidra till samhällets krishanteringsarbete, samti-digt som kustbevakningens ordinarie verksamhet skall kunna fortlöpa. I kustbevakningens
58 Försvarsmakten, Taktikreglemente för marinstridskrafterna, s. 01 - 9 59 Försvarsmakten, Budgetunderlag för 2022, s.8
Sida 28 av 47 budgetunderlag för åren 2020 - 2022 framgår att regeringens målsättning är att skapa ett mo-dernt totalförsvar där Försvarsmakten och Kustbevakningen ska kunna samarbeta sömlöst och dela information som båda myndigheterna kan använda sig av. Det framgår även i budgetun-derlaget att kustbevakningen som organisation genomgår en förändring i och med de tidigare nämnda målsättningarna för organisationen. Det finns i dagsläget många frågor som behöver utredas och säkerställas rörande säkerhetsskydd, personal, utbildning, materiel och metoder.61
4.1.4 Resurser
I kustbevakningens budgetunderlag redovisas planer för utökat ansvar, myndighetens storlek sett till antal anställda väntas också öka. För att möta nuvarande och framtida utmaningar är kustbevakningens bedömning att minst 100 nya medarbetare behövs under de kommande tre åren. Kustbevakningen hemställer därför om ökat årligt anslag för att leva upp till det utökade ansvar- och arbetsbelastning som väntas, men påpekar även att det finns svårigheter i att upp-skatta hur mycket resurser som krävs för att göra den omställning och utökning av verksam-heten de kommande åren.
4.1.5 Sjöpolisen
Sjöpolisen är en liten del av Polismyndigheten som verkar till sjöss. Deras huvudsakliga upp-gift är densamma som Polismyndighetens, nämligen att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället samt verka för att främja trygghet och rättvisa.62 Sjöpolisens ansvarsområde är i hu-vudsak att förebygga och ingripa mot brott på sjön och på land. Sjöpolisen är baserad i Stock-holm, Gotland, Västra Götaland och Halland. Deras huvudsakliga uppgifter är:
1. Förebygga och ingripa mot sjöfylleri, fartöverträdelser och vårdslöshet i sjötrafiken. 2. Förebygga och ingripa mot stölder av båtmotorer, båtar och andra vattenfordon. 3. Genomföra tillsyn av jakt- och fiske.
4. Delta i räddningsinsatser och utreda olyckor på sjön. 5. Utreda brott mot fiskelagen.
61 Kustbevakningen, Budgetunderlag 2020 – 2022, s.7
Sida 29 av 47 6. Genomföra eftersök av försvunna personer i marin miljö.63
Sjöpolisen är en liten del av polismyndigheten som har 12 polisbåtar till sitt förfogande, nio av dessa är i Stockholm och tre i Västra Götaland. Utöver dessa båtar använder de sig av ci-vila båtar för spaningsuppdrag samt ribbåtar. Varje år genomför Sjöpolisen övningen
”Frontex” som syftar till att stärka det operativa samarbetet mellan kustbevakningen och sjö-polisen i gränskontrollerande operationer.64
4.1.6 Resurser
Sjöpolisen har inte någon separat dokumentation som redogör resurser allokerade till sjöpoli-sen, utan tar del av de resurser som allokeras till Polisen. I polismyndighetens budgetunderlag poängteras att ökad globalisering och negativ brottsutveckling i Sverige ställer högre krav på Polisen än tidigare. Rikspolischefen anser att myndigheten är underbemannad och kan ej leva upp till den kravställning regeringen har på myndigheten. Mellan åren 2019 – 2024 uppskatt-tas antal medarbetare behöva öka med 10 000 personer för att leva upp till de krav som ställs på myndigheten. En problematik med denna ökning av antalet medarbetare är att det tar fem terminer att utbilda poliser.65 Problematiken kring bemanning och de resurser som Polisen an-ser inte räcker till för att leva upp till kravställningen kan leda till försämrad operationell för-måga för sjöpolisen, och att uppgifterna som listats ovan ej går att genomföra.
4.1.7 Sjöfartsverket
Sjöfartsverket är en myndighet som på uppdrag av regeringen arbetar för att säkerställa till-gänglighet, framkomlighet och säkerhet till sjöss. Detta gör de genom att bistå handelssjöfar-ten med lotstjänster, sjötrafikinformation (VTS), automatisk fartygsidentifikation (AIS), sjö- och flygräddning, isbrytning samt underhåll och utveckling av farlederna avseende fyrar, prickar och mätning av bottentopografi. Sjöfartsverket har till skillnad från Försvarsmakten, Kustbevakningen och Polisen regelbundna uppdrag från en blandning av civila aktörer och regeringen. De är därför till del vinstdrivande och strävar efter att skapa värde genom sina
63 Polisen, Sjöpolisen – polisens arbete, (Hämtad 2021-04-20) 64 Polisen, Frontex, (Hämtad 2021-04-20)
Sida 30 av 47 tjänster. Deras huvudsakliga uppgifter gör dem till en viktig del av totalförsvaret eftersom de säkerställer att farlederna i Sverige är säkra att navigera och färdas på. Med hjälp av det auto-matiska fartygsidentifikationssystemet är det möjligt att få en överblick av fartyg och aktivitet ute till havs, vilket främjar den maritima säkerheten. I regeringens regleringsbrev för Sjöfarts-verket 2020 redogörs för ett planeringsarbete som syftar till att kunna bistå Försvarsmakten med kritiska förnödenheter, egendom och tjänster vid höjd beredskap. Det pågår även ett ar-bete som syftar till att stärka Sjöfartsverkets arbetsformer med hänsyn till utrustning och tek-niska system för samverkan och delning av sekretessbelagd information vid höjd beredskap.66
4.1.8 Resurser
Sjöfartsverket får resurser från svenska regeringen men även civil sjöfart. I en nyhetsartikel från 2019 nämner Sjöfartsverket att ”Ekonomin under lång tid har försämrats på grund av an-slag som inte räknats upp samtidigt som nya krav och regler tillkommit.”67 Denna negativa utveckling har fortsatt sedan covidpandemin bröt ut och intäkter från civil sjöfart minskade avsevärt, vilket har försatt Sjöfartsverket i en försämrad ekonomisk situation.68
Regeringen har allokerat 9 miljoner kronor till Sjöfartsverket 2020 för att de ska kunna veckla transportinfrastrukturen till sjöss, mot bakgrund av den säkerhetspolitiska negativa ut-vecklingen i närområdet de senaste åren.69
4.2 Organisationsstruktur Sverige
Sveriges organisation för upprätthållandet av maritim säkerhet består i huvudsak av de fyra myndigheterna Försvarsmakten, Sjöfartsverket, Sjöpolisen samt Kustbevakningen. För att analysera den svenska organisationens effektivitet kan Allisons teori om effektiva organisat-ioner fred, kris och krig användas. I dagsläget delar myndigheterna ej personal eller materiella resurser, däremot samarbetar de genom delning av information och i viss mån genomförs
66 Infrastrukturdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Sjöfartsverket,
s.2
67 Sjöfartsverket, ”Statens andel av vår finansiering minskar successivt” (Hämtad 2021-05-10)
68 Sjöfartsverket, Anslagsframställan och treårsplan 2020-2022, s.2 69 Ibid, s.1
Sida 31 av 47 samövningar för att förbättra myndigheternas samarbete och sprida kunskap mellan dem. An-svarsbördan för hävdandet av territoriell integritet bär Försvarsmakten i samtliga konfliktni-våer, utifrån Allisons teori är detta positivt eftersom förändringar vid eventuell krissituation enligt Allison leder till mer förvirring än nytta.70 Försvarsmakten förfogar över Kustbevak-ningens materiel och personal vid händelse av kris eller krig enligt regeringens förordning 1982:314 vilket kan utöka Försvarsmaktens förmåga att upprätthålla den maritima säkerheten, förutsatt att Försvarsmakten och Kustbevakningen övat en sådan omställning i fredstid. Öv-ningar där Försvarsmakten förfogar över Kustbevakningens materiel och personal genomförs inte i nuläget, vilket kan orsaka förvirring vid händelse av kris och krig. Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Sjöpolisen har egna ledningsgrupper och ledningsstruk-turer vid händelse av kris och krig, denna typ av decentraliserad ledning menar Allison är po-sitiv för de enskilda organisationerna, men negativ för organisationen för Sveriges maritima säkerhet, som de tillsammans utgör. Decentraliserad ledning kan vara lämpligt vid fredstid, men inövad centraliserad ledning menar Allison är mer effektivt vid händelse av kris- och krig. Sverige har sedan 2016 arbetat för att återupprätta ett totalförsvar, som syftar till att öka möjligheterna för samverkan mellan myndigheter och civila verksamheter för att skydda Sve-rige mot väpnat angrepp. I regeringens målsättning för totalförsvaret 2021 - 2025 framgår att Försvarsmakten ska leda totalförsvaret vid kris- eller krig, men det framgår dessvärre inte pla-ner för metodik eller övning inför en sådan situation.71
4.2.1 Hur centraliserad är organisationens ledning?
Sveriges organisation för maritim säkerhet består av fyra olika myndigheter som i dagsläget arbetar mer eller mindre oberoende av varandra i fredstid och samarbetar vid händelse av kris- och krig. Detta innebär att organisationerna har egen ledning som tar beslut utifrån enskild or-ganisations bästa, men saknar möjlighet att se till den större organisationens bästa. Sverige saknar gemensam ledning för organisationerna som tillsammans utgör Sveriges organisation för maritim säkerhet, ledningen är i stor utsträckning decentraliserad och därför enligt Alli-sons teori ineffektiv vid händelse av kris- och krig. I propositionen ”Totalförsvaret 2021 -
70 Graham Allison, Essence of decision, s.68
Sida 32 av 47 2025” redogörs planer för att inrätta en centraliserad ledningsgrupp vid förhöjd konlfiktnivå, men vid tiden för denna undersökning saknas denna funktion.72
4.2.2 Hur har organisationen standardiserat sina tillvägagångssätt?
Vid granskning av materialet för denna undersökning finns det underlag som tyder på att För-svarsmakten73 och Kustbevakningen aktivt arbetar med standardisering av tillvägagångssätt och arbetsuppgifter.74 Kustbevakningens metodutvecklingsavdelning syftar till att standardi-sera Kustbevakningens arbetsuppgifter för att på så sätt systematiskt förbättra procedurer och tillvägagångssätt, men indikationer som tyder på att Polisen och Sjöfartsverket arbetar med standardisering av tillvägagångssätt saknas. Både Sjöfartsverket och Polisen arbetar med digi-talisering av organisation och tillvägagångssätt, vilket innebär stora förändringar i tillväga-gångssätt. Detta kan även kan ge behov av nya SOP.75
4.2.3 Hur ser organisationens ekonomiska förutsättningar ut?
Materialet som granskats tyder på att organisationerna som sammantaget utgör Sveriges orga-nisation för maritim säkerhet de senaste åren fått ökade anslag till följd av en försämrad sä-kerhetspolitisk situation i Sveriges närområde. Denna utveckling ger skäl för bedömningen att organisationens ekonomi är god, vilket ökar organisationens resiliens mot uppkomna behov av förändringar i organisationen och effektivitet vid förändrad konfliktnivå.
4.3 Sammanfattning
Sveriges myndigheter Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöpolisen och Sjöfartsverket har alla identifierat utmaningar de kommande åren. Dessa utmaningar omfattar personalförsörj-ning och utbildpersonalförsörj-ning av ny personal, resurser för att klara av utökat ansvar, samt målsättpersonalförsörj-ningar för framtiden som kräver mer resurser. Med bakgrund i att regeringen identifierat ett försäm-rat säkerhetspolitiskt klimat i östersjöområdet är ovanstående myndigheter under förändring
72 Prop. 2020/21:30, s.96
73 Försvarsmakten, Handböcker, 2021. (Hämtad 2021-05-09)
74 Kustbevakningen, Metodutvecklingsavdelningen, 2016. (Hämtad 2021-05-09) 75 Polisen, Nästa steg för Svensk polis, s.3. 2019.
Sida 33 av 47 för att klara av de kraven som kan ställas på myndigheterna de kommande åren. Samtliga myndigheter samarbetar i viss mån med varandra i dagsläget och de har även planer på att för-djupa samarbetet mellan de olika myndigheterna som en del av Sveriges förnyade totalför-svarsarbete, där statliga myndigheter och även civila verksamheter skall ingå i en organisation som har fastställda tillvägagångssätt vid ökad hotbild mot Sveriges intressen, och som samö-vat i förberedelse för kris- och krigssituationer.76 Ansvarsfördelningen mellan de olika myn-digheterna överlappar i viss mån varandra, med några återkommande tydliga skiljelinjer. Med utgångspunkt i Geoffrey Tills principer för var den maritima säkerheten äger rum77 kan kon-stateras att Kustbevakningen och Försvarsmakten är ytterst ansvariga för Sjöövervakning och Sveriges territoriella integritet, medan Kustbevakningen och Sjöpolisen tillsammans axlar det rättsliga ansvaret och upprätthållande av Sveriges lagar till sjöss. Sjöfartsverket fungerar som stöd till samtliga myndigheter och bär även det yttersta ansvaret för resurssäkring till havs och havet som ett medel för transport.
Vid analys av Sveriges organisation för upprätthållandet av maritim säkerhet i Sverige utifrån Allisons teorier kan några utvecklingspunkter identifieras, främst avseende övningsverksam-het som kan förbereda totalförsvaret för kris- eller krig. Behovet av att uppnå synergieffekt genom samverkan och samövningar identifierades redan 2012, i statens offentliga utredning
Maritim samverkan.78
4.4 Finland
Finland har likt Sverige identifierat ett försämrat säkerhetspolitiskt klimat i östersjöområdet, i Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse 2020 nämns att säkerhetsläget i Fin-lands och Europas närområden är instabilt och svårt att förutse. I dokumentet nämns att för-dragssystemet för vapenkontroll har försämrats samt att påverkansmetoder har utvecklats, vil-ket delvis är orsaken till det försämrade säkerhetspolitiska läget. I redogörelsen nämns även Rysslands intagande av Krimhalvön och frekventa påverkansoperationer som ytterligare en orsak till det försämrade säkerhetspolitiska klimatet och ökad instabilitet i Finlands närom-råde. I redogörelsen nämns ett tätt internationellt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiskt
76 Regeringskansliet, regeringens proposition 2020/21:30, s.98
77 Geoffrey Till, SEAPOWER: A guide for the twenty-first century s.283 - 284 78 SOU 2012:48, Maritim samverkan, s.15
Sida 34 av 47 samarbete som en nyckel för att upprätthålla den maritima säkerheten, Finland planerar därför att intensifiera sina samarbeten med länder i sin direkta närhet för ökad maritim säkerhet, Sverige är det land som Finland arbetar närmast med för att upprätthålla och stärka säkerheten i Östersjöregionen.79 Finland har likt Sverige en rad olika myndigheter som ansvarar för olika funktioner i samhället, de som undersöks avseende ansvarsfördelning och resurser inom ra-men för denna undersökning är Finlands försvarsmakt, Transport- och kommunikationsver-ket(Traficom) samt Dessa myndigheter underbyggs av funktioner som syftar till att säkra energiförsörjning, förnödenheter vid kris- och krigssituationer samt ekonomi. De mindre funktionerna som syftar till att stödja inrikes- försvars- och kommunikationsministeriet kan ha viss betydelse för organisationen som helhet med bärighet för den maritima säkerheten, men inom ramen för denna undersökning är det enbart inrikes- försvars-, och kommunikationsmi-nisteriet som granskas.
4.4.1 Finska Försvarsmakten – Puolustusvoimat
Finlands ”lag om Försvarsmakten”80 listar Försvarsmaktens uppgifter, dessa är: 1. Det militära försvaret av Finland, vilket innefattar
2. Övervakning av landområdena, vattenområdena och luftrummet samt tryggande av den territoriella integriteten
3. Tryggande av befolkningens livsbetingelser, de grundläggande fri- och rättigheterna och statsledningens handlingsfrihet samt försvar av den lagliga samhällsordningen 4. Givande av militär utbildning och styrning av den frivilliga försvarsutbildningen samt
stärkande av försvarsviljan
5. Stödjande av andra myndigheter, vilket innefattar
6. Handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, för förhindrande och avbrytande av terroristbrott samt för skyddande av samhället i övrigt.
7. Deltagande i räddningsverksamheten genom att tillhandahålla utrustning, personalre-surser och sakkunnigtjänster som behövs i räddningsverksamheten
8. Deltagande i stöd och bistånd som grundar sig på artikel 222 i fördraget om Europe-iska unionens funktionssätt eller artikel 42.7 i fördraget om EuropeEurope-iska unionen samt
79 Finlands statsråd, Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse, s.28 80 11.5.2007/551, Lag om Försvarsmakten, Finlex
Sida 35 av 47 deltagande i territorialövervakningssamarbete eller i annat internationellt bistånd och annan internationell verksamhet
9. Deltagande i internationell militär krishantering och i militära uppdrag i annan verk-samhet.
10. Deltagande i internationell militär krishantering och i militära uppdrag i annan inter-nationell krishantering.
Av dessa uppgifter är det endast punkterna 1, 2, 6, 8 samt 9 som är av intresse för organisat-ionen som rör maritim säkerhet. Dessa uppgifter ansvarar gränsbevakningsväsendet för att uppfylla i samverkan med övriga finska Försvarsmakten och även internationella aktörer. En-ligt gränsbevakningvsäsendets strategiska riktlinjer för åren 2020 – 2027 framgår det att man vill upprätthålla förmågan till övervakning och brottsbekämpning, medan man önskar för-bättra krishanteringsförmågan och möjligheten att verka i en snabbt föränderlig säkerhetssitu-ation. Gränsbevakningsväsendet som organisation har även målsättningen att intensifiera medverkan i internationella insatser och arbetsgrupper för att säkerställa den maritima säker-heten i östersjöområdet, bland annat medverkar de likt svenska Sjöpolisen i europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån ”Frontex”.81 I finska statsrådets redogörelse 2017 redogörs den or-ganisatoriska inriktningen Försvarsmakten ska ha de kommande åren, och vad för krav som ställs på Försvarsmakten med hänsyn till omvärldssituationen. I detta dokument konstateras att verksamhetsmiljön för Finlands försvarsmakt har förändrats, att den militära aktiviteten och de militära spänningarna i Östersjöområdet ökat. Det nämns även att hotbilden blivit mer komplex, och att kraven på finska Försvarsmakten ökat till följd av denna komplexa hotbild.
4.4.2 Resurser
Försvarsmaterielprojekt hade 2017 senarelagts till följd av anslagsnedskärningar som riktats mot den finska Försvarsmakten. finska Försvarsmakten behövde överföra resurser från an-skaffning av försvarsmateriel för att kunna fortsätta bedriva verksamhet överhuvudtaget.82 Ni-vån på investeringar hade däremot ökat inför året 2018, i statsrådets redogörelse bedöms hu-vuddelen av trupperna från och med 2021 utrustas och utbildas på en tillfredsställande nivå sett till de ställda uppgifterna. Det utökade anslaget till Finlands Försvarsmakt har sedan 2017
81 Gränsbevakningsväsendet, Gränsbevakningsväsendet strategi 2027, s.17 82 Statsrådets kansli, Statsrådets försvarspolitiska redogörelse, s.5
