Akademin för hälsa, vård och välfärd
Integrering av folkhälsoaspekter i
fysisk planering i Trosa kommun
Examensarbete i: Folkhälsovetenskap Nivå: Grundnivå Högskolepoäng: 15 Program/utbildning: Folkhälsovetenskapliga programmet Kurskod: OFH012 Datum: 2009-06-07
Författare: Sandra Jansson
Handledare: Kristina Pellmer Wramner Examinator: Ingemar Åkerlind
1
SAMMANFATTNING
Det övergripande nationella folkhälsomålet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Den fysiska planeringen kan skapa en bättre bebyggd miljö som påverkar folkhälsan i befolkningen. Kommunerna har ansvar för
folkhälsan genom olika politikområden samt genom bland annat fysisk planering. I Trosa kommun finns riktlinjer för folkhälsoarbetet utarbetade för att denna aspekt ska integreras i hela den kommunala verksamheten. Syftet med uppsatsen var att studera nyckelpersoners upplevelser av hur folkhälsoaspekter integreras i den fysiska planeringen i Trosa kommun. En kvalitativ datainsamlingsmetod med enskilda intervjuer har använts. Studiepopulationen bestod av ordförande och vice ordförande i samhällsbyggnadsnämnden, planchef,
samhällsbyggnadschef, samhällsplanerare samt kommunekolog. Resultatet visar bland annat att integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen sker indirekt genom att skapa goda stadsdelar och förutsättningar för att må bra. Nyckelpersonerna identifierade bland annat ekonomiska och juridiska hinder samt organisatoriska möjligheter för att kunna ta hänsyn till folkhälsan. De anser att det tas bra hänsyn till folkhälsan i den fysiska planeringen men att hänsynstagandet kan utvecklas. Studiens resultat kan bland annat användas för att identifiera och utnyttja möjligheter samt för att upptäcka och undvika hinder i arbetet med att integrera folkhälsoaspekter i fysisk planering.
Nyckelord: Folkhälsa, fysisk planering, integrering, nyckelpersoner, Trosa kommun
ABSTRACT
The comprehensive national public health objective is to create community conditions for god health on equal conditions for the entire population. Physical planning is able to create better build on environments that influence the public health in the population. The municipalities are responsible for public health through policy areas and through physical planning among other things. In Trosa municipality there are guidelines for the public health work because this aspect shall be integrated in the municipality activity. The aim of the essay was to study the experience amongst key persons of how public health aspects are integrated in the physical planning in Trosa municipality. A qualitative data collection method with individual interviews has been used. The study population consisted of the chairman and the vice-chairman of the local community building committee, the plan director, the community building director, the community planner and the municipality ecolog. The results show among other things that the integration of public health aspects in the physical planning occurs indirectly by creating good neighbourhoods and conditions for prosperous. The key persons identified among other things economic and legal obstacles and organizational possibilities to be able to take public health in consideration. They think that public health is taken in consideration in a good way in the physical planning, but that the consideration can be developed. The results of the study can among other things be used to identify and make
2
use of possibilities and to discover and avoid obstacles in the work of integrating public health aspects in physical planning.
3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 6
2. BAKGRUND ... 7
2.1 Folkhälsa och folkhälsoarbete ...7
2.2 Samhällsplanering ...7
2.3 Samhällsplaneringens betydelse för folkhälsan ...7
2.3.1 Omgivningens betydelse för fysisk aktivitet ...8
2.3.2 Omgivningens betydelse för socialt engagemang ...9
2.3.3. Grönområdens betydelse för folkhälsan ...9
2.3.4 Omgivningens betydelse för personer med funktionsnedsättningar... 10
2.3.5 Sammanfattning av studiernas resultat ... 10
2.4 Kommunernas folkhälsoansvar ... 10
2.5 Kommunal samhällsplanering kopplat till hållbar utveckling ... 10
2.6 Hälsa, trygghet och säkerhet i svensk kommunal samhällsplanering ... 11
2.7 Trosa kommun ... 12
2.7.1 Trosa kommuns politiska organisation ... 12
2.7.2 Trosa kommuns förvaltningsorganisation ... 13
2.7.3 Folkhälsoarbete i Trosa kommun ... 13
2.7.4 Samhällsplanering i Trosa kommun ... 14
2.8 Problemprecisering ... 15
3. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 16
4. METOD OCH MATERIAL ... 17
4.1 Studiedesign ... 17
4.2 Urval och studiepopulation ... 17
4.3 Tillvägagångssätt ... 17
4
4.5 Etiska överväganden ... 18
4.6 Studiens trovärdighet ... 19
5. RESULTAT ... 20
5.1 Folkhälsoarbetet i Trosa kommun ... 20
5.1.1 Folkhälsa ... 20
5.1.2 Hur kommunens organisation påverkar folkhälsan ... 20
5.1.3 Kommunens arbete för folkhälsan ... 20
5.2 Hur integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen genomförs... 21
5.2.1 Fysiska planeringens övergripande ambition ... 21
5.2.2 Viktiga satsningar ur folkhälsoaspekt ... 22
5.2.3 Om kollegors hänsynstagande ... 23
5.3 Hinder för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen ... 23
5.3.1 Ekonomiska hinder ... 23
5.3.2 Geografiska hinder... 24
5.3.3 Olika intressen ... 25
5.3.4 Juridiskt hinder ... 25
5.3.5 Personliga hinder ... 25
5.4 Möjligheter för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen ... 25
5.4.1 Samstämmighet mellan politik och tjänstemannaorganisation ... 26
5.4.2 Viktigaste instrumenten ... 26
5.5 Hur integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen fungerar ... 27
5.5.1 Åsikter om den fysiska planeringens hänsynstagande ... 27
5.5.2 Utveckling av hänsynstagandet ... 27
6. DISKUSSION ... 30
6.1 Metoddiskussion ... 30
6.1.1 Studiedesignen ... 30
5
6.1.3 Tillvägagångssättet ... 31
6.1.4 Analysmetoden ... 32
6.1.5 Etiska överväganden och problem ... 32
6.1.6 Trovärdigheten i studien ... 32
6.2 Resultatdiskussion ... 33
6.2.1 Trosa kommuns folkhälsoarbete... 33
6.2.2 Genomförandet av integrering av folkhälsoaspekter i fysisk planering ... 34
6.2.3 Hindren för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen ... 35
6.2.4 Möjligheterna för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen ... 36
6.2.5 Fungerandet av integrering av folkhälsoaspekter i fysisk planering ... 36
6.2.6 Sammanfattning av resultatdiskussionen ... 38
6.2.7 Hur resultatet kan användas ... 38
6.2.8 Behov av ytterligare forskning ... 38
7. SLUTSATSER ... 39
REFERENSER ... 40
Bilaga 1: Organisationsskiss över Trosa kommuns politiska organisation. ... 42
Bilaga 2: Missivbrev – informationsbrev inför kommande intervju ... 43
6
1. INLEDNING
I Trosa kommun finns riktlinjer för folkhälsoarbetet utarbetade för att denna aspekt ska integreras i hela den kommunala verksamheten. Karl-Axel Reimer är kommunekolog i Trosa och ansvarar också för folkhälsofrågor. Jag var i kontakt med honom under min
fältarbetsperiod inom det folkhälsovetenskapliga programmet eftersom jag hört att Trosa kommun har kommit en bra bit på väg med att integrera folkhälsa och samhällsplanering. Han föreslog att jag utifrån Trosas riktlinjer för folkhälsoarbetet skulle kunna undersöka
integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen i kommunen. Detta eftersom att kommunekologen tycker det är viktigt att folkhälsoaspekter beaktas i den fysiska planeringen i Trosa kommun. Folkhälsa kopplat till den fysiska planeringen och hur det går att bygga för att underlätta ett hälsosamt levnadssätt är dessutom mitt favoritområde. Därmed träffades en överenskommelse om uppsatsskrivande.
7
2. BAKGRUND
2.1 Folkhälsa och folkhälsoarbete
Folkhälsa är en benämning för befolkningens hälsotillstånd och tar hänsyn till både nivå och fördelning av hälsan (Janlert 2000). En god folkhälsa handlar därmed inte endast om att hälsan bör vara så bra som möjligt, utan också om att den bör vara så jämlikt fördelad som möjligt.
Folkhälsoarbete innebär systematiska och målinriktade hälsofrämjande eller
sjukdomsförebyggande insatser för att skapa en god och jämlik hälsa för befolkningen (Janlert 2000). Insatserna kan vara inriktade på att skapa gynnsamma förutsättningar och miljöer för en god hälsa, men även vara riktade mot enskilda individer, grupper eller institutioner för att öka kunskap och medvetenhet om sambanden mellan levnadsvanor och hälsa. Begreppet innefattar därmed allt från insatser i ekonomisk politik och lagstiftning till hälsoupplysning. Det övergripande nationella folkhälsomålet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. För att uppnå målet behövs insatser från och samarbete mellan flera sektorer på alla nivåer i samhället (Regeringens proposition 2002).
2.2 Samhällsplanering
Samhällsplanering är det lokala samhällets planering av sina gemensamma angelägenheter (Orrskog 2003). Det är något lokalt, tillfälligt och politiskt betingat samt en verksamhet i det offentligas regi. Samhällsplanering förekommer som fysisk planering och utfallet av den är tydligt. Rummet är det framförhandlade resultatet. Den fysiska planeringen är enligt lagstiftning en lokal angelägenhet, vilket innebär att det är det politiska som dominerar. Samhällsplaneringen har alltid varit förbunden med begreppen tillväxt och utveckling och hur samhällsplaneringen ska skapa ett bättre samhälle och en bättre bebyggd miljö.
2.3 Samhällsplaneringens betydelse för folkhälsan
Nationella myndigheter betonar vikten av god samhällsplanering. Regeringens proposition (2008) uttrycker att ekonomisk och social trygghet är en grundläggande förutsättning för en god och jämlik hälsa. Därför är det viktigt att det bland annat finns en samhällsplanering som skapar trygga miljöer och goda sociala tjänster på lika villkor.
Samhällsplanering och insatser inriktade mot att förändra den byggda miljön har stora möjligheter att skapa positiva förändringar i folkhälsan, motverka kroniska sjukdomar och uppmuntra till ett aktivt liv hos befolkningen (Faskunger 2008). Hur städer, bostadsområden och andra platser är utformade inverkar på människors hälsa eftersom de arbetar, lever och förflyttar sig i dessa miljöer.
På lokal nivå behövs praktiska verktyg för att stödja arbetet med att skapa byggda miljöer vilka främjar fysisk aktivitet (Regeringens proposition 2008). En mer hälsofrämjande inriktning på samhällsplaneringen skulle kunna öka vardagsmotionen bland befolkningen. Exempel på samhällsplanering som inriktas mot att underlätta fysisk aktivitet är skapandet av säkra och attraktiva gång- och cykelvägar, bevarandet och utvecklingen av parker och
8
grönområden, satsningar på säkra skolvägar, att möjliggöra för rekreation och motion med mera.
Det finns inte mycket forskning kring hur folkhälsoaspekter integreras i fysisk planering. Nedan följer dock en genomgång av internationella studier kring samhällsplaneringens och omgivningens betydelse för folkhälsan.
2.3.1 Omgivningens betydelse för fysisk aktivitet
Med utgångspunkt i data från en regional livskvalitetsundersökning i South East Queensland i Australien har skillnader i vandring för bestämda syften studerats, vilket inkluderar vandring till en väns hus, en affär, en park, en lekplats, ett rekreationscenter samt vandring för motion och avslappning (Leslie et al. 2007). Både de sociala och miljömässiga faktorer som kan ligga bakom skillnaderna i vandring har uppmärksammats.
De boende delades in i olika grupper beroende på var i South East Queensland de bor, från Brisbanes innerstad till det avlägsna inlandet (Leslie et al. 2007). Brisbanes innerstad hade den högsta andelen respondenter som upplevde bekvämlighet vid vandring, medan det avlägsna inlandet hade den lägsta andelen respondenter som upplevde bekvämlighet av vandring. Det fanns regionala skillnader i vandringsbeteende för vandring till en väns hus, en affär, en park, en lekplats eller till ett rekreationscenter. Det fanns dock inga regionala
skillnader i vandringsbeteende för motion och avslappning.
Utmärkande drag i miljön på lokal nivå kan vara viktigare än de som finns på regional nivå, eftersom den mesta vandringen sker nära hemmet (Leslie et al. 2007). Att blanda det lokala områdets utformning är troligtvis mer användbart än att försöka kategorisera olika regioner i förhållande till varandra.
En studie har presenterat utvecklingen av en översikt över de potentiella miljöfaktorerna som påverkar vandring och cykling (Pikora et al. 2003). Översikten inkluderar, baserat på tidigare publicerat bevis och policylitteratur, fyra karaktärsdrag av miljön; funktionalitet, säkerhet, estetik och destination, samt de hypotetiska faktorerna som bidrar till varje karaktärsdrag. Forskarna använde sedan en tvåstegsmetod i syfte att utveckla fyra separata översikter för att beskriva de faktorer som påverkar vandring och cykling (Pikora et al. 2003). Det första steget innebar att genomföra intervjuer med lokala experter för att fastställa miljöfaktorers påverkan på fysisk aktivitet. Det andra steget innebar en Delphi-studie där experter utförde en
modifiering av listan med faktorer som framkommit i tidigare litteraturgenomgång samt i intervjuerna. Experterna värderade sedan betydelsen av dessa faktorer, som skulle ingå i översikterna. Faktorernas betydelse delades in beroende på fyra beteenden; att gå för att transportera, att gå för rekreation, att cykla för att transportera samt att cykla för rekreation. Fyra faktorer visade sig vara viktiga för alla fyra beteenden, nämligen: elementet gator samt punkterna underhåll av vägar, renlighet och bevakade övergångsställen.
Baserat på faktorerna kommer översikten att testas genom att data över vandrings- och cyklingsmönster samlas in på olika områden som beskrivs miljömässigt (Pikora et al. 2003).
9
I en studie i San Francisco framkom att det finns ett samband mellan ökad populationstäthet och minskad bilanvändning till arbete/skola, mataffär, väns hus och shoppingområde (Pendola & Sheldon 2007). Data samlades in via ett tillgänglighetsurval av respondenter på allmänna platser, vilket är en svaghet, varför resultaten av studien bör tolkas med viss försiktighet. Resultatet visar att respondenter som rapporterar högre nivå av bilanvändning till arbete/skola eller mataffären också har ett högre BMI.
2.3.2 Omgivningens betydelse för socialt engagemang
En studie om hur områden med fokus på gångtrafik och blandad användning av omgivningen främjar socialt och samhälleligt engagemang, det vill säga socialt kapital, har ägt rum i Irland (Leyden 2003). Förhållandet mellan omgivningens design och individuella nivåer av socialt kapital undersöktes. Data samlades in via en enkätundersökning som mätte socialt kapital bland invånare som lever i olika typer av områden. Det framgår att personer som lever i promenadvänliga områden där användningen av omgivningen är varierad, har högre socialt kapital jämfört med personer som lever i bilorienterade förorter. Personer som lever i
promenadvänliga områden känner sina grannar i högre grad, litar mer på andra människor, är mer socialt engagerade och deltar mer politiskt.
2.3.3. Grönområdens betydelse för folkhälsan
I en studie av 145 boende i 18 olika byggnader i Chicago, framkom att en högre nivå av växtlighet på de allmänna platserna ökar graden av social gemenskap i bostadsområdet och ökar också användningen av de allmänna platserna (Kuo et al. 1998). Högre nivåer av växtlighet och social gemenskap i bostadsområdet är också relaterat till en ökad känsla av säkerhet och anpassning hos de boende. Dessa resultat visar att förbättring av de allmänna platserna är ett effektivt sätt att genomföra organiseringsinsatser på samhällsnivå i
innerstadsområden.
Enligt Kuo och Sullivan (2001), har det av tidigare forskare föreslagits att ökad benägenhet för vredesutbrott och våld kan vara en effekt av mental utmattning. Om så är fallet är det möjligt att kontakt med naturen, vilket verkar mildra mental utmattning, kan vara ett sätt att minska aggression och våld. Studien har undersökt denna möjlighet bland boende i offentliga bostäder i innerstadsmiljöer; en miljö och population med relativt höga nivåer av aggression. Aggressionsnivåer jämfördes mellan 145 slumpmässigt utvalda offentliga stadsbostäder med varierande närhet till naturområden. Uppmärksamhetsfunktion användes som en värdering av mental utmattning. Boende i förhållandevis torftiga bostäder rapporterade mer aggression och våld än boende i grönare bostäder. Dessutom var nivåer av mental utmattning högre i torftiga bostäder. Resultatet visar på ett samband mellan närhet till naturområden och låg nivå av aggression genom uppmärksamhetsfunktion.
Genom en enkätstudie bland 1200 personer i Danmark har tillgång till och användning av grönområden och dess påverkan på upplevd stress och fetma undersökts (Nielsen & Hansen 2007). Resultaten visar att tillgång till en trädgård eller grönområden nära bostaden är associerat med lägre stress och lägre sannolikhet för fetma. Antalet besök på grönområden påverkas av avståndet till dessa, men antalet besök kan inte ensamt förklara grönområdens
10
effekter på fetma och upplevd stress. Det tyder på att betydelsen av avståndet till grönområden har att göra med dess samspel med omgivningens utformning och dess främjande av utomhusaktiviteter och hälsosamma färdsätt.
En studie i England har undersökt effekten av exponering för naturlig miljö på hälsorelaterad ojämlikhet (Mitchell & Popham 2008). Studiepopulationen delades in i grupper baserat på inkomstförlust och exponering för grönområden. Individuella dödssiffror användes för att bestämma om sambandet mellan inkomstförlust och dödlighet av alla orsaker samt dödlighet av speciella orsaker varierade med exponering för grönområden. Slutsatsen var att om en befolkning exponeras för de grönaste områdena har den också de lägsta nivåerna av
ojämlikhet i hälsa relaterat till inkomstförlust. Fysiska miljöer som främjar hälsa bör därför vara viktiga för att minska ojämlikhet i hälsa.
2.3.4 Omgivningens betydelse för personer med funktionsnedsättningar
En studie i North Carolina har undersökt den byggda omgivningens betydelse för att kunna genomföra vardagliga aktiviteter bland personer med funktionella begränsningar i
rörelseorganen (Clarke & George 2005). Resultatet visade att trots avtagande fysisk funktion, rapporterar äldre vuxna större självständighet i aktiviteter där hjälpmedel används om de bor i miljöer med mer varierande användning av mark.
2.3.5 Sammanfattning av studiernas resultat
Studiernas resultat visar att omgivningens utformning är av betydelse för fysisk aktivitet, socialt kapital, social gemenskap, användning av allmänna platser, aggression, stress, fetma, inkomstrelaterad ojämlikhet i hälsa samt självständighet bland personer med
funktionsnedsättningar.
2.4 Kommunernas folkhälsoansvar
Kommunerna och landstingen har ett direkt ansvar för folkhälsan genom sina olika
verksamhetsområden (Regeringens proposition 2008). Kommunerna behandlar många olika politikområden av betydelse för folkhälsan men kommunens ansvar inom viktiga områden för folkhälsan bestäms också inom lagstiftningen, bland annat socialtjänst, fysisk planering, livsmedelshantering, miljö, tobak och alkohol. Kommunernas och landstingens
folkhälsoinsatser har möjlighet att nå alla invånare och kan anpassas efter lokala och regionala förutsättningar.
2.5 Kommunal samhällsplanering kopplat till hållbar utveckling
Krav på översiktsplanering i kommuner har funnits sedan 1987 och då var de inriktade på markanvändning och byggande (Boverket 2007). Under senare tid har översiktsplaner utvecklats till att innefatta kommunens visioner och mål i ett bredare perspektiv Kommunerna ansvarar enligt plan- och bygglagen för översiktsplaner, detaljplaner, förhandsbesked och bygglov1. Länsstyrelsen samverkar med kommunerna i deras
1
11
planläggning genom att bistå med regionalt underlag, ge råd, förmedla statliga krav, samordna statliga myndigheters synpunkter på kommunernas planförslag och bistå med samlade
bedömningar.
På grund av minskade ekonomiska resurser till samhällsplanering inom den offentliga sektorn och en förskjutning av initiativen i samhällsbyggandet från den offentliga till den privata sektorn krävs nya sätt att arbeta för att nå målen inom samhällsbyggandet. Det behövs samordning mellan olika aktörer och mellan olika samhällssektorer (Boverket 2004). Hållbar utveckling handlar om att skapa ett samhälle med en god ekonomisk utveckling, friska människor med goda levnadsvillkor samt en god miljö (Hållbarhetsrådet 2007). Det finns ett ömsesidigt beroende mellan dessa sociala, ekonomiska och miljömässiga
dimensioner av hållbar utveckling.
Beslut som tas i staten och kommunerna har betydelse för det som angår staden. En hållbar stadsutveckling förutsätter medvetenhet om det sammanlagda resultatet av olika kommunala och statliga beslut, till exempel beslut kring stadsbyggnad, vilka har stor betydelse för städernas utveckling (Boverket 2004). Den fysiska planeringen är ett viktigt verktyg för att ange ramar för en långsiktigt hållbar användning av mark- och vattenområden (Boverket 2007).
På lång sikt hänger en god folkhälsa samman med en bra yttre miljö. Utsläpp av fossila bränslen och den globala uppvärmningen utgör hälsohot i vissa delar av världen genom att förändra förutsättningarna för jordbruk, vattenförsörjning och spridning av
infektionssjukdomar (Regeringens proposition 2008). Processer som gynnar tvärsektoriellt helhetstänkande och dialog mellan olika sektorer och beslutsnivåer kan leda till en hållbar utveckling (Boverket 2004).
2.6 Hälsa, trygghet och säkerhet i svensk kommunal samhällsplanering
Texten under denna rubrik baseras på en och samma källa, nämligen en studie av Johansson, Svedung och Andersson (2006).
Den centrala forskningsfrågan för studien var hur riskfrågor hanteras i svensk
samhällsplanering idag. Syftet var att presentera en beskrivande sammanfattning av vilka risker kring hälsa, trygghet och säkerhet som tas hänsyn till i ett antal kommunala
översiktplaner i Sverige. Andra syften var att beskriva hur risker hanteras och att undersöka hur risker kommer att hanteras i framtiden.
Resultaten i studien baseras på en kvalitativ genomgång av innehållet i 50 olika plandokument i svenska kommuner mellan åren 2000 och 2002. Resultaten visar att rubriker som risk, hälsa, trygghet och konsekvenser ofta används i de flesta plandokument, medan ord som kriminalitet och livskvalitet sällan nämns. Syften och mål i plandokumenten refererar i relativt hög grad till risk, hälsa, trygghet och säkerhet i allmänhet. Det är däremot mer sällsynt att mål och syften i plandokumenten hanterar frågor som att förebygga kriminalitet och att samarbeta för att främja hälsa och trygghet.
12
De flesta riskperspektiv som presenteras i en del plandokument fokuserar på händelser relaterat till naturkatastrofer eller katastrofer framkallade av människan. Risker relaterat till vardagsskador i den offentliga och privata omgivningen eller risker relaterat till människans beteende får lite uppmärksamhet i plandokumenten. De flesta plandokument framhäver behovet av att förebygga olika typer av risker. Praktiska svårigheter och ibland brist på rutiner identifieras dock som hinder för att leda en planeringsprocess där hänsyn tas till hälsa och trygghet. Det är få plandokument som betonar vikten av att ta hänsyn till risker i ett tidigt skede. Få plandokument presenterar en filosofisk diskussion om olika risker i ett samhälle. Det förespråkas att ta hänsyn till riskhantering i den mer fördjupade planeringsprocessen, men få planer specificerar hur, när och av vem detta ska ske. Få planer betonar vikten av att
deltagare från socialförvaltningen och folkhälsoplanerare integreras i planeringsprocessens riskhantering. I de flesta plandokument finns ekologiska och miljömässiga effekter av planerna analyserade. Termer som hälsa, trygghet och säkerhet används sällan i relation till effektanalyser.
De undersökta plandokumenten behandlar ett stort antal olika risker, även om det finns skillnader mellan olika kommuner. Det finns till exempel skillnader i underliggande filosofi samt i djup och bredd angående hur risker betraktas.
2.7 Trosa kommun
Trosa kommun ligger vid kusten i Sörmlands län och hade den 31/12-2007 en
befolkningsmängd på 11 038 invånare2. Trosa ingår i kommuntypen pendlingskommuner3. Återstående medellivslängd vid födseln för befolkningen i Trosa kommun är 79,2 år för män och 84,3 år för kvinnor4.
2.7.1 Trosa kommuns politiska organisation
Kommunfullmäktige är det högsta beslutande organet i kommunen och består av 35 folkvalda ledamöter. Kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens
angelägenheter samt ha uppsikt över nämndernas verksamhet5.
Nämnderna ansvarar för ett mindre område än kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. De är inriktade på sitt specifika område och har därför djupare kunskap6. Nämnderna ska se till att verksamheten inom området utförs så att de mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat om uppfylls. I varje nämnd behandlas och fattas beslut i många ärenden, varav en del sedan går vidare till fullmäktige. Utskotten fungerar som beredande organ till nämnderna och förbereder därmed de ärenden som ska tas upp i de olika nämnderna. Se bilaga 1 för en organisationsskiss över Trosa kommuns politiska organisation.
2 www.scb.se 2009-01-16 3 www.boverket.se 2009-03-06 4 www.fhi.se 2009-03-06 5 www.trosa.se 2009-01-15 6 Ibid 2009-01-15
13
2.7.2 Trosa kommuns förvaltningsorganisation
I kommunen finns en förvaltningsorganisation som planerar och genomför besluten från de förtroendevalda7. Det finns cirka 500 anställda inom förvaltningen i Trosa kommun där bland annat tjänstemän arbetar. Högsta tjänsteman i kommunen är kommunchefen. Under varje nämnd i kommunen finns förvaltningar (så kallade kontor) med förvaltningschefer (så kallade produktionschefer) som ansvarar för den kontinuerliga verksamheten. I Trosa kommun kan ett kontor arbeta för flera olika nämnder.
Trosa kommun medverkar också i olika former av samverkansorgan, bland annat kommunalförbund och föreningar 8.
2.7.3 Folkhälsoarbete i Trosa kommun
Trosa kommun påverkar folkhälsan genom bland annat fysisk planering i och med utveckling av bebyggelse och industriområden, hushållning med mark och vatten med mera9. Kommunen påverkar också folkhälsan genom hur skola, förskola och omsorg bedrivs samt vilka
förutsättningar som finns för kultur- och fritidsaktiviteter.
Trosa kommun är en Ekokommun, vilket innebär ett systematiskt arbete i enlighet med handlingsprogrammet Agenda 21, inriktat mot ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart samhälle (Trosa kommun 2006-2).
Under år 2004 blev en hälsostig utmärkt i kommunen, vilken löper genom Trosa tätort. Syftet var att främja motion och rörelse och stigen är också ett redskap för läkare som ordinerar fysisk aktivitet på recept10. Under året skedde också en fördjupad diskussion mellan nämnderna om hur ekologi och folkhälsa ska genomsyra alla kommunens verksamheter. År 2005 tilldelades kommunen ett naturvårdsbidrag till fyra projekt som handlade om naturskoleverksamhet, vandringsstråk, förbättring av friluftslivets förutsättningar samt allmänhetens vandringsmöjligheter i tätorten11. För utveckling av ekologisk hållbarhet och förbättrad folkhälsa i Trosa kommun finns Ekologi- och folkhälsonämnden som är ett övergripande strategiskt organ för dessa frågor (Trosa kommun 2006-2). Under år 2005 skedde en utvecklad integrering av ekologi och folkhälsoaspekter i kommunens verksamheter. Ekologi- och folkhälsonämnden arbetade för att tydliggöra hur miljö- och folkhälsofrågor kan bli en naturlig del i kommunens alla verksamheter. År 2005 ägde även en utbildning rum på restauranger om hälsosam matlagning samt en utbildning för lågstadielärare för att integrera rörelse som en naturlig del i undervisningen12.
Kommunfullmäktige antog i juni 2006 riktlinjer för folkhälsoarbetet i Trosa kommun (Trosa kommun 2006-1). Dessa riktlinjer är ett övergripande styrdokument för verksamheterna i
7 www.trosa.se 2009-01-15 8 Ibid 2009-01-15 9 Ibid 2009-01-15 10
Karl-Axel Reimer, kommunekolog Trosa, mailkontakt 2009-02-23
11
Ibid 2009-02-23
12
14
Trosa kommun och ger information om hur kommunen ser på och hanterar
folkhälsofrågorna. Folkhälsoarbetet är en viktig del i kommunens arbete för en hållbar samhällsutveckling.
Enligt detta styrdokument ska allt arbete som sker i Trosa kommuns regi präglas av ett folkhälsoperspektiv, vilket betyder att hälsofrämjande och förebyggande åtgärder ska prioriteras i ett tidigt skede i planering och projekt, eftersom möjligheterna att påverka då är stora (Trosa kommun 2006-1). Folkhälsoarbetet ska utgå från ett salutogent perspektiv, vilket innebär fokus på det friska och positiva. Kommunen ska arbeta tvärsektoriellt och genomsyras av samverkan mellan aktörer i samhället i utvecklingen av att skapa samhälleliga
förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.
Kommunstyrelsen ska enligt riktlinjerna ha samordningsansvar för kommunens verksamheter och arbeta kommunövergripande med uppföljning och utveckling av folkhälsan. Varje nämnd och verksamhet ska vara medveten om hur den påverkar folkhälsan och vidta lämpliga
åtgärder för att bidra till en bättre folkhälsa. Nämnden avgör dock själv hur den ska redovisa folkhälsorelaterade aspekter. Ekologi- och folkhälsonämnden ska ge råd och stöd för att förtydliga och utveckla folkhälsoaspekterna i kommunens verksamheter. Nämnden ska stödja kommunstyrelsen i arbetet med övergripande nyckeltal och uppföljning av folkhälsan (Trosa kommun 2006-1). Vid senaste valet år 2006 lades dock Ekologi- och folkhälsonämnden ner, och kommunstyrelsen är numera ansvarig för det övergripande folkhälsoarbetet13.
År 2007 arrangerades en konferens om hållbar stadsstruktur där experter föreläste14. Aspekter som belystes under konferensen var grönstrukturens betydelse för folkhälsan samt energi- trafik- och vattenaspekter i den fysiska planeringen.
Under år 2008 inleddes planeringen av en konferens, om samhällsplaneringens betydelse för folkhälsan, inom Sörmlands folkhälsonätverk15. Nätverket är regionalt för samverkan mellan kommuner, landsting, länsstyrelse och andra aktörer inom folkhälsoområdet.
Kommunekologen i Trosa ingår i detta nätverk.
Kommunekologen arbetar bland annat centralt med folkhälsoplaneringen, även om han inte har mycket tid för det16. Genom riktlinjerna för folkhälsoarbetet i Trosa kommun har ansvaret lagts ut på nämnderna att beakta folkhälsoperspektivet.
2.7.4 Samhällsplanering i Trosa kommun
Översiktsplanen för Trosa kommun är ett visionsdokument som visar hur det är tänkt att kommunen ska se ut i framtiden17. Kommunstyrelsen är uppdragsgivare för
översiktsplaneringen. I kommunens översiktsplan samordnas övergripande allmänna intressen med utgångspunkt i en långsiktigt hållbar utveckling. Det kan exempelvis gälla
bostadsförsörjning, trafik- och kommunikationsfrågor med mera.
13
Karl-Axel Reimer, kommunekolog Trosa, mailkontakt 2009-03-20
14 Karl-Axel Reimer, kommunekolog Trosa, mailkontakt 2009-02-23 15
Ibid 2009-02-23
16
Karl-Axel Reimer, kommunekolog Trosa, mailkontakt 2009-02-09
17
15
För mer detaljerad och styrande planering används detaljplaner18. Dessa är bindande, vilket exempelvis innebär att bygglov endast kan ges om åtgärden stämmer överens med det som står i detaljplanen. Samhällsbyggnadsnämnden är uppdragsgivare för detaljplaneringen i Trosa kommun. Detaljplanerna innehåller bestämmelser om vad, var och hur marken får bebyggas samt vad fastigheterna får användas till. I planen finns även information om hur kommunen och fastighetsägarna ska genomföra den.
Vissa frågor inom samhällsplaneringen kan behöva fördjupas och arbetas med i form av projekt eller utredningar19. Sådana dokument förankras antingen genom hantering i samhällsbyggnadsnämnden eller genom särskilt antagande i kommunfullmäktige. Den fysiska planeringen i Trosa kommun följer de bestämmelser som anges i Plan- och bygglagen och Miljöbalken20.
2.8 Problemprecisering
Den fysiska planeringen kan skapa ett bättre samhälle och en bättre bebyggd miljö.
Omgivningens utformning är av betydelse för många av de faktorer som påverkar folkhälsan. Kommunerna har ansvar för folkhälsan genom olika politikområden samt genom bland annat fysisk planering. I Trosa kommun finns riktlinjer för folkhälsoarbetet utarbetade för att denna aspekt ska integreras i hela den kommunala verksamheten. För att få reda på om
folkhälsoaspekter integreras i den för folkhälsan viktiga fysiska planeringen, ska enskilda intervjuer genomföras med nyckelpersoner i Trosa kommun.
18 www.trosa.se 2009-01-15 19 Ibid 2009-01-15 20 Ibid 2009-01-15
16
3. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR
Syftet med C-uppsatsen var att studera nyckelpersoners upplevelser av hur folkhälsoaspekter integreras i den fysiska planeringen i Trosa kommun.
Frågeställningar:
1. Hur arbetar Trosa kommun för folkhälsan enligt nyckelpersonerna?
2. Hur genomförs arbetet med att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen i Trosa kommun enligt nyckelpersonerna?
3. Vilka hinder finns för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen i Trosa kommun enligt nyckelpersonerna?
4. Vilka möjligheter finns för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen i Trosa kommun enligt nyckelpersonerna?
5. Vilka åsikter har nyckelpersonerna om hur arbetet med att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen i Trosa kommun fungerar?
17
4. METOD OCH MATERIAL
Vid tidpunkten för överenskommelsen om uppsatsskrivande mellan författaren och
kommunekologen i Trosa berättade kommunekologen om folkhälsoarbetet i kommunen och om riktlinjerna för folkhälsoarbetet. Detta gav viss förförståelse om ämnet för studien. Kommunekologen har i uppsatsskrivandet varit till stor hjälp då denne givit information om folkhälsoarbetet i kommunen, bistått med att välja ut lämpliga nyckelpersoner, varit till hjälp i formulerande av syftet, stöttat och uppmuntrat författaren i genomförandet samt ordnat med reseersättning.
4.1 Studiedesign
En kvalitativ metod, där enskilda intervjuer ägt rum med den studerade populationen, har använts som datainsamlingsmetod för att besvara syftet och frågeställningarna. Det anses vara en lämplig metod för denna studie för att kunna studera nyckelpersoners upplevelser av hur folkhälsoaspekter integreras i den fysiska planeringen i Trosa kommun. Detta eftersom den kvalitativa forskningsintervjun enligt Kvale (1997) genom frågor försöker nå kunskap om intervjupersonens upplevelser och livsvärld. Studiens syfte har formulerats med hjälp av kommunekologen i Trosa. Intressanta frågeställningar formulerades utifrån syftet. Den första frågeställningen har tillkommit under studiens gång.
4.2 Urval och studiepopulation
Studiepopulationen bestod av nyckelpersoner i Trosa kommun som på olika sätt ansvarar för, påverkar eller på annat sätt har med den fysiska planeringen att göra, och valdes ut av Trosas kommunekolog. Detta är ett strategiskt urval som ger en variation i uppsättningen av
nyckelpersoner där så många olika perspektiv som möjligt ges utifrån viktiga karaktäristika som exempelvis olika utbildningsbakgrund eller arbetsuppgifter (Trost 1997). Sex stycken nyckelpersoner i Trosa kommun har intervjuas och dessa är: ordförande och vice ordförande i samhällsbyggnadsnämnden; planchef, samhällsbyggnadschef och samhällsplanerare på samhällsbyggnadskontoret samt kommunekolog på kommunkontoret.
4.3 Tillvägagångssätt
Nyckelpersonerna kontaktades via telefon för att boka in genomförandet av intervjuer. Kommunekologen hade meddelat de övriga nyckelpersonerna om studien innan
telefonkontakten ägde rum, vilka på så sätt var förberedda på detta. Därefter utformades ett missivbrev utifrån Ejlertsson (2005) som skickades ut till nyckelpersonerna cirka en vecka innan intervjuernas genomförande (Se bilaga 2). En intervjuguide med intervjufrågor utformades utifrån studiens bakgrundsmaterial samt syftet och frågeställningarna (Se bilaga 3). Intervjuerna ägde rum i de arbetsrum som för tillfället fanns tillgängliga att utnyttja i korridoren där de flesta av nyckelpersonerna arbetar och de pågick mellan 30 och 55 minuter. Intervjuerna spelades in med bandspelare, varefter de skrevs ut ordagrant, för att sedan kunna analyseras.
18 4.4 Analysmetod
Denna studie har en induktiv ansats, vilket innebär en förutsättningslös analys av text
(Granskär & Höglund-Nielsen 2008). Innehållsanalys har nyttjats som analysmetod i studien, eftersom den används för att vetenskapligt analysera dokument och fokus i analysen är vad som sägs (Olsson & Sörensen 2007). Arbetsgången i innehållsanalysen innebar att texten först lästes för att identifiera intressanta domäner (Granskär & Höglund-Nielsen 2008). Domäner är delar av texten som behandlar ett specifikt område och som utgör en grov struktur. Nästa steg innebar att plocka ut meningsenheter eller meningsbärande delar av texten, vilka bestod av text som hörde ihop genom sitt innehåll. Sedan förkortades dessa meningsenheter och benämndes med koder som kortfattat beskrev meningsenhetens innehåll. Koderna jämfördes med varandra och samlades under olika kategorier. Benämningarna av kategorierna gjordes utifrån de specifika ämnen som intervjuerna behandlade och som kan relateras till
intervjufrågorna. Kategorierna samlades sedan ihop under olika teman, vilka baserades på studiens frågeställningar. Dessa teman band samman det underliggande innehållet i flera kategorier.
4.5 Etiska överväganden
De forskningsetiska principerna har tagits hänsyn till i denna studie. Informationskravet innebär att författaren har informerat nyckelpersonerna om syftet med den, frivillighet, namn och telefonnummer till den ansvarige för studien, hur resultatet ska publiceras samt eventuella olägenheter eller biverkningar (Vetenskapsrådet 2002).
Samtyckeskravet innebär att nyckelpersonerna i denna studie själva har haft rätt att bestämma om de vill medverka (Vetenskapsrådet 2002). Samtycke kan endast ges av den som
forskningen gäller.
Konfidentialitetskravet betyder att alla uppgifter om nyckelpersonerna är konfidentiella och uppgifterna har bevarats så att obehöriga inte kan ta del av dem (Vetenskapsrådet 2002). Ett problem gällande konfidentialitet i denna studie är dock att nyckelpersonerna presenteras med yrkestitel vilket gör det möjligt att identifiera vilka som deltagit, även om resultatet inte kommer att presenteras så att det framgår vem som sagt vad. Eftersom det endast är sex personer, alla med olika yrkestitlar, som intervjuats kan det däremot finnas en möjlighet att
lista ut vem som sagt vad då svaren skulle kunna vara möjliga att härleda till en speciell
person eller ett visst yrke. Det är dock viktigt för framtida användning av studien att det strategiska populationsurvalet med många olika perspektiv, det vill säga olika yrkestitlar, framgår. Presentation av nyckelpersonernas yrkestitel visar på vilket sätt de är insatta i hur folkhälsoaspekter integreras i den fysiska planeringen.
Nyttjandekravet innebär att de uppgifter som samlats in om de enskilda nyckelpersonerna endast får användas för att besvara syftet med denna studie (Vetenskapsrådet 2002). När nyckelpersonerna kontaktades via telefon för att boka in intervjuer fick de information om studiens syfte och ungefärlig tidsåtgång för varje intervju. Missivbrevet inför de kommande intervjuerna innehöll information om undersökningens syfte, hur resultatet ska
19
publiceras, att insamlade uppgifter endast ska användas för att besvara syftet med studien samt att uppgifterna är konfidentiella och förvaras så att obehöriga inte kan ta del av dem. Information gavs också i brevet om studiens problem med konfidentialitet, det vill säga att det går att identifiera vilka som deltagit utifrån yrkestitel, och att det därmed kan finnas en
möjlighet att lista ut vem som sagt vad. Nyckelpersonerna informerades även om att deltagandet är frivilligt och att de har rätt att avbryta sin medverkan när som helst. Missivbrevetet innehöll också kontaktuppgifter till författaren.
Under själva intervjutillfället informerades nyckelpersonerna bland annat om hur
uppsatsämnet kommit till, risker eller olägenheter med studien samt fördelar med studien. Vid intervjutillfället gav nyckelpersonerna också sitt samtycke till att medverka i studien.
4.6 Studiens trovärdighet
För att avgöra hur trovärdigt ett resultat är används inom kvalitativ forskning begreppen giltighet, tillförlitlighet och överförbarhet (Granskär & Höglund-Nielsen 2008). Giltighet handlar om hur sanna studiens resultat är och att resultatet lyfter fram de karaktäristika som är representativa för det som var avsett att beskrivas. Tillförlitlighet betyder att analysarbetet noggrant har beskrivits och att beslut under hela forskningsprocessen är styrkta.
Överförbarhet handlar om i vilken utsträckning resultatet kan överföras till andra grupper eller situationer.
Även författarens inverkan på studien kan ha färgat resultatet, speciellt i en kvalitativ studie som denna där författaren är delaktig genom att i samspelet under intervjun vara medskapare av texten (Granskär & Höglund-Nielsen 2008). Resultatet kan därför inte ses som oberoende av författaren. Denna studie skulle kunna ge annat resultat om en annan författare genomfört den eftersom en intervju ses som ett ömsesidigt samspel mellan två personer (Kvale 1997).
20
5. RESULTAT
Nedan följer en presentation av studiens resultat strukturerat efter innehållsanalysens teman, vilka baseras på studiens frågeställningar. Resultatet exemplifieras med citat från
intervjuutskrifterna.
5.1 Folkhälsoarbetet i Trosa kommun
5.1.1 Folkhälsa
De flesta nyckelpersoner anser att folkhälsa är ett vitt begrepp, att det handlar om välmående och att många olika faktorer påverkar folkhälsan. En nyckelperson anser dock att folkhälsan i grunden formas av ens egen privata livssituation, medan en annan uttrycker att inflytande och grönska är viktigt och en tredje betonar kunskap som en viktig faktor för folkhälsan.
Ja, definitionsmässigt så ser jag folkhälso i, folkhälsa i en väldigt vid bemärkelse. Helt enkelt, hur människor, hur befolkningen upplever att de mår, i olika avseenden, både fysiskt, psykiskt och liksom inflytandemässigt och, jag ser folkhälsa, folkhälsobegreppet som väldigt vitt (IP1)
Ja dels så är det ju, det är ju samhällets uppbyggnad påverkar, sen påverkar, våra egna så att säga förutsättningar ja, det klassiska med arv och miljö, så det är ju de
förutsättningar som samhället ger kombinerat med, den livsstil som jag väljer att ha eller som människorna väljer att ha, och, genetiska förutsättningar, hur man har det socialt till exempel ja (IP5)
5.1.2 Hur kommunens organisation påverkar folkhälsan
Kommunen kan enligt nyckelpersonerna påverka folkhälsan genom att verka för en god samhällsbyggnad med nya sunda bostadsområden, genom att bilda nya naturreservat och genom att skapa förutsättningar för friskvårdsaktiviteter, studier, kultur och kollektivtrafik. Alla kommunens verksamheter syftar till att förbättra folkhälsan eller främja en god miljö. Nyckelpersonerna kan påverka folkhälsan genom att ställa frågor, visa intresse, verka för att få med folkhälsoperspektivet i planeringen, föra argument som inbegriper folkhälsa, arbeta för trygghet och andra positiva faktorer som har betydelse för folkhälsan, tänka i termer av
förändring, vara delaktig i uppföljning av riktlinjerna för folkhälsoarbetet och se till att det finns utrymme för mötesplatser och grönska.
5.1.3 Kommunens arbete för folkhälsan
I kommunen har ett antal projekt med fokus på folkhälsa genomförts och riktlinjer för folkhälsoarbetet har antagits. Kommunstyrelsen har övergripande ansvar för folkhälsan och det är upp till verksamheterna att ta reda på sin roll för folkhälsan och vidta åtgärder för den. Folkhälsoarbetet ligger som delar i de olika verksamheterna och folkhälsoperspektivet ska beaktas i varje situation, men en nyckelperson uttrycker osäkerhet för hur arbetet är
organiserat för att metodiskt säkerställa att arbetet kommunen vill genomföra faktiskt görs. En nyckelperson uttrycker att det är positivt att kommunekologen har som ett av sina
21
ämnesområden att värna folkhälsan, men arbetet sker oftast i projektform, vilket tar slut och det finns en risk att arbetet glöms bort om det inte leder till något återkommande. En
nyckelperson ser det ekologiska perspektivet som det långsiktiga folkhälsoarbetet. De flesta anser att alla i kommunens organisation som berör folkhälsan har ett ansvar för den. En nyckelperson anser att det dessutom är viktigt med ledarskap och intresse från ledningsnivå för folkhälsofrågan och en annan uttrycker att nyckelgrupper med kompetens samt politiker har ansvaret.
...jag ser inte riktigt att det måste finnas ett, en person eller en avdelning som är
huvudansvarig egentligen om man väl har gjort grundjobbet på ett bra sätt, utan det ska ju förhoppningsvis finnas med i varje enskild del där det är relevant... (IP4)
5.2 Hur integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen genomförs
5.2.1 Fysiska planeringens övergripande ambition
Samhällsplaneringen handlar om att göra en bedömning av vad människor värdesätter i sin miljö, vilket är olika eftersom människor är olika. Detta leder till att stadsstrukturen har stor variation med olika upplåtelseformer, tomtstorlekar och gatustruktur. Kommunen försöker balansera olika intressen mot varandra på översiktsplanenivå så att tillräckligt med
naturområden sparas och att det finns plats för fritidsanläggningar. Planering av nya områden tar hänsyn till var olika verksamheter som skola och idrottsplatser är belägna.
...höjer man ribban till nån form av översiktsplanenivå, då handlar det väl snarare om att balansera olika intressen mot varandra på ett begåvat sätt att man, sparar
tillräckligt med naturområden är ju ett sånt exempel eller att, spara plats för, fritidsanläggningar i rätt lägen och såna saker... (IP4)
Arbetet för folkhälsan i den fysiska planeringen sker indirekt genom att skapa goda stadsdelar och förutsättningar för att må bra. I planeringen är hänsynstagandet till folkhälsan integrerat, men inte så uttalat. Det finns inga direktiv i den fysiska planeringen som är direkt kopplade till folkhälsan, utan det är upp till tjänstemännen att involvera folkhälsoaspekterna vid planeringen av till exempel ett nytt bostadsområde. Folkhälsofrågan är en av flera viktiga frågor som vävs in naturligt i perspektivet hur människor upplever sin miljö. Även om folkhälsoaspekten finns med i arbetet uttrycks det inte i de termerna. Folkhälsa behandlas i olika planeringsdokument, men beroende på vad det är för slags detaljplan hanteras olika frågor olika mycket. I diskussioner kring projekt motiveras synpunkter allt mer utifrån ett folkhälsoperspektiv, vilket innebär att slutresultatet påverkas i någon bemärkelse. Genom checklistor i detaljplaners behovsbedömning tas viss hänsyn till folkhälsan i och med att behovsbedömningen visar om det är betydande påverkan på miljön och befolkningen av en plan. Nästan alla planer skickas till kommunekologen och på så sätt ger han synpunkter ur ett folkhälsoperspektiv om det är något som planerarna har missat i frågan.
...alltså jag tror inte man uttrycker sig i de termerna som du säger därför du fokuserar helt där va, men vi gör saker som du sen skulle kunna bekräfta ja men det var ju bra för det var ju folkhälsoaspekt, men vi kommer, förstår du hur jag menar, vi kommer inte
22
därifrån det hållet så att säga, utan vi tänker bara här gäller det att se till att folk mår bra och vad är det som gör att man mår bra... (IP6)
...och vi skickar nästan alltid alla planer till exempel, bland annat till ( ) då, för att få hans synpunkter och då har han ju, han är ju både ekolog och han ansvarar ju för folkhälsofrågor, så där har ju han en möjlighet att liksom kolla upp frågan i sig och då får han i så fall tala om för oss om det är nåt som vi har missat och då behöver vi, då får vi ta ställning till om vi ska beakta hans synpunkter... (IP3)
I översiktsplanen står det att kommunen ska bygga attraktiva boenden och i översiktsplanen lyfts även balanseringen mellan tillväxt och hållbarhet upp. En nyckelperson berättar att båda dessa hänger ihop med ett attraktivt samhälle och alla frågor hanteras i ett sammanhang. En nyckelperson berättar dock att det är viktigt att kommunen i sin tillväxt är på sin vakt för att inte förlora grönområden.
...för samtidigt som vi vill va expansiva och påvisa nya exploateringsmöjligheter så måste ju det balanseras mot de andra bitarna, för det, för annars blir det inte ett attraktivt samhälle heller, utan det ligger i grund och botten i attraktivitet, tillväxt, hållbarhet, allt det här tycker vi egentligen hänger ihop i ett, i en, man kan liksom inte se en fråga isolerad och det tycker jag är en av de förtjänster som framförallt översikts, i översiktsplanearbetet vi jobbat med att försöka få in alla frågor på bordet och hantera dem i ett sammanhang... (IP4)
5.2.2 Viktiga satsningar ur folkhälsoaspekt
Grönstrukturer utpekas som viktiga i översiktsplanen. I grönstrukturerna skapar kommunen förutsättningar för promenerande genom anläggning av stigar, gång- och cykelvägar och belysning. Kommunen försöker ta hänsyn till var grönstrukturer ligger och planera in dem mellan bostadsområden för att lägga in tydliga grönstråk. I översiktsplanen har grönområden som ska finnas kvar långt fram i tiden värderats, vilket stödjer politiken att stå emot en exploateringsförfrågan så att de ska klara av att hålla i dessa långsiktigt viktiga grönområden. Det finns mycket sportföreningar och idrottsplatser i kommunen till vilka det har och försöker byggas vägar och kommunen verkar för gångstigar och strandpromenader. En gång- och cykelnätsanalys ska genomföras för att analysera vilka målpunkter, flöden och bristsituationer som finns för att med lämpliga medel kunna öka tillgängligheten och tryggheten. Kommunen tittar på trafikaspekten och kämpar för att peka mer på kollektivtrafiken. Kommunen har även tagit fram en trafikstrategi som ska landa ner i ett antal deluppdrag.
...det är ju grönstrukturerna som är väldigt viktiga för oss och vi, jag tror att det är en viktig del i att det finns, utpekat i översiktplanen och poängterat grönstrukturer, där folk, där vi anlägger stigar av olika slag, även riktiga gång- och cykelvägar, belysning och så och att, det blir tydligt i, planeringsprocesserna, inte minst i översiktsplanen som är övergripande, utan man visar ändå de här, att vi skapar möjligheter att promenera utefter stranden... (IP2)
I detaljplaneringen handlar det om att ta hänsyn till folkhälsan genom att skapa naturliga mötesplatser som ökar trivseln i ett område. Denna sociala aspekt i bostadsplaneringen har utvecklats under senare år. Begreppet trygghet och framkomlighet, hur folk rör sig och hur det
23
ser ut topografiskt ska finnas med i alla planer. I en notering i översiktsplanen står att skärgårdsparkerna och rörelsestråket därifrån ner till centrum ska åtgärdas ur en trygghetsaspekt med belysning, trottoarkanter med mera.
...det är just det här begreppet som jag infört, trygghet nu som vi ska få med in i alla planer och sånt, resonemanget hur man rör sig, hur man förflyttar sig, hur det ser ut topografiskt, nivåskillnader... (IP6)
Kommunen informerar även via hemsidan om hur de viktiga frågorna för folkhälsan hanteras i planarbetet, där debatt också kan skapas.
5.2.3 Om kollegors hänsynstagande
Nyckelpersonerna tror att kollegorna i kommunen tar hänsyn till folkhälsan mer eller mindre uttalat eftersom kommunens verksamhet naturligt syftar bland annat till att främja folkhälsan genom att skapa goda förutsättningar för invånarna. Folkhälsofrågan har funnits länge på agendan, men det är varierande hur bra kollegor tar hänsyn och det finns delade meningar om hur djupt frågan ska behandlas. Om fler kollegor tog hänsyn till folkhälsan tror några
nyckelpersoner att rekreationsplatser skulle värnas mer. En av personerna tror även att den fysiska planeringen då skulle få mer krav att kvantifiera exempelvis rekreationsmöjligheterna och skriva hur ett område ligger beläget utifrån service och aktiviteter.
Jo, det tror jag, sen om det är så himla uttalat det vet jag inte/.../det är nog lite varierande hur bra man är på det tror jag... (IP3)
5.3 Hinder för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen
5.3.1 Ekonomiska hinder
Flera nyckelpersoner berättar att ekonomi kan vara ett hinder för att kunna ta hänsyn till folkhälsan i den fysiska planeringen. Ibland finns det bara pengar till en smal gångväg med grus istället för en bred med asfalt för att inte de nya bostäderna ska bli för dyra, då priset för en gångväg i det nya bostadsområdet läggs på tomtpriset. Beroende på hur efterfrågan på att bygga ser ut kan olika hårda krav ställas på exploatörerna. Liten efterfrågan på att bygga gör att marken inte blir så dyr och kan leda till att när en exploatör väl vill bygga någonting får den bygga som den vill eftersom kommunen blir glad när någon vill bygga. Detta kan leda till att ett rekreationsområde förloras då exploatören oftast vill bygga på fina platser. När en exploatör bygger vill den oftast bygga så mycket som möjligt så den tjänar mycket pengar medan kommunen vill ha en måttlighet. Byggherrar vill oftast bygga där det är billigast, men kommunen ställer krav på var exploatören får bygga vilket kan leda till att byggherren lämnar orten då det ekonomiska utfallet blir för dåligt. Då gäller det att hitta en nivå där det byggs måttligt och enligt kommunens vilja samtidigt som det är lönsamt för exploatören att bygga. Det är viktigt att kommunen kan stå emot exploatörens vilja och har lagstöd för att kunna säga nej till en viss exploatering.
...Och där gäller det att kommunen kan stå upp och orkar stå emot och det är alltid ett jämkande, för det till slut, det finns ju en nivå där exploatören säger att nej men får jag
24
bara göra så här lite då kommer det inte va lönsamt för mig, då blir det alldeles för dyrt och då vill inte jag va med. Så det gäller ju att båda kan ge och ta lite... (IP3)
Det förhåller sig även så att kommunen själv äger lite mark samtidigt som det finns stor efterfrågan på att bo i Trosa. Det leder till att det byggs på markägarnas villkor som vill tjäna mycket pengar och kommunen har inte möjlighet att påverka byggandet helt själv. Därmed tvingas ibland kommunen acceptera att det byggs på mindre lämpliga platser. Kommunen kan rekommendera plats för byggande, men det är markägaren som bestämmer var den vill bygga.
...vi har byggt ganska mycket här i Trosa de senaste åren, haft en kraftig
befolkningsutveckling. Men, det sker hela tiden egentligen på de, markägarnas villkor, alltså de markägare som vill släppa till mark och som är intresserade av att utveckla, och som vill sälja och tjäna pengar på det förstås. Och det här medför att kommunen har alltså ibland tvingats acceptera, att man bygger på ställen som, där det är svårt att klara vissa, ja logistiken helt enkelt, det finns ingen, det finns inga allmänna
kommunikationer, det finns, det går inte att ansluta till det kommunala avloppsnätet, och såna saker... (IP1)
En nyckelperson uttrycker att vissa åtgärder skulle kunna ses som lämpliga att genomföra ur ett folkhälsoperspektiv och viss exploatering skulle kunna ses som begränsande ur ett folkhälsoperspektiv. Det finns dock begränsat med resurser vilket leder till att alla åtgärder inte kan genomföras eller att kommunen låter en exploatör exploatera ett visst område för att kunna bekosta lämpliga åtgärder ur ett folkhälsoperspektiv i ett annat område. Detta ser nyckelpersonen som positivt om kommunen ställer bra krav på exploatören eftersom åtgärderna som annars inte skulle bli gjorda, blir det som en konsekvens av att ett annat område exploateras.
...där jobbar ju vi ganska aktivt och ser ju tillväxten, alltså befolkningstillväxten och bostads, nya bostadsområden som en möjlighet i den bemärkelsen att vi låter då en exploatör i många fall bekosta vissa av de åtgärderna. Det som annars inte skulle bli gjort, blir gjort som en konsekvens av att man faktiskt låter ett område i närheten, exploateras så kan man tillgängliggöra till exempel strandområden... (IP4)
5.3.2 Geografiska hinder
Kommunens litenhet innebär en begränsning i form av kollektivtrafikutbud. I förhållande till kommunstorleken anser en nyckelperson dock att kollektivtrafiken har en god standard, medan en annan tycker att den är direkt dålig, men att de flesta inte märker det då genomsnittshushållet i Trosa har två bilar. Det kan finnas begränsningar för att kunna ta hänsyn till folkhälsan genom att ett område topografiskt ser ut på ett specifikt sätt, vilket inte går att göra någonting åt.
...transporter i övrigt så, så är ju litenheten alltid förstås en begränsning i form av kollektivtrafikutbud och såna saker men, tycker nog ändå, alltså med en kommunstorlek på elva och ett halvt tusen invånare att kollektivtrafiken är förhållandevis god ändå...
25
5.3.3 Olika intressen
En svårighet är att planeringen styrs mycket av naturvårdsintressen. Det kan anses vara bra ur en trygghetsaspekt att en gång- och cykelväg går igenom ett område medan en naturvårdare skulle tycka att vägen ska ligga mellan bebyggelse och skog som ett buffertskydd för skogen, vilket kan göra att det blir otryggt att cykla där kvällstid. Stora delar av Trosa tätort är också riksintressen, vilket begränsar möjligheterna att påverka områdena.
...till exempel en gång- och cykelväg kan man då tycka att det är jättebra att det går igenom ett område för att det är, tryggt och säkert att cykla där då på kvällen för att det finns folk omkring och det kanske finns gatubelysning och såna saker, men frågar man en naturvårdare då kanske de tycker att gång- och cykelvägen ska ligga, mellan bebyggelsen och skogen för att den kan va som buffertskydd för skogen... (IP3)
5.3.4 Juridiskt hinder
En nyckelperson berättar att ett styrdokument för folkhälsan endast är ett dokument som pekar i en riktning och det är inte lika juridiskt starkt som när det väl kommer in i en detaljplan, eftersom detaljplanen är juridiskt stark. Även om översiktsplanen inte är ett juridiskt dokument är även den starkare än någon typ av policy som kommunen har tagit fram. De dokument som tas fram vid sidan om fungerar därmed egentligen inte förrän de blir invävda i detaljplaner och översiktsplanen. Det är först då de får verkan, annars visar de endast en ambitionsnivå.
...om vi har nåt löst dokument som handlar just då specifikt om folkhälsoaspekten, och så står det massa punkter, kommunen ska verka för att den fysiska planeringen bla bla bla bla, alltså det funkar ju inte förrän den dan som det faktiskt kommer in i, eller hur, det är bara nåt dokument som pekar, dessutom är ett sånt dokument inte så juridiskt starkt som när det väl kommer in i en detaljplan... (IP6)
5.3.5 Personliga hinder
Brist på kunskap eller om ny kunskap inte tas tillvara ses av vissa som ett hinder för att kunna väva in folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen. Brist på dialog i samhället anses också vara ett sådant hinder.
...ja, det är ju om man inte tar till sig ny kunskap eller tar till sig kunskap om vad som främjar folkhälsan. Det är liksom, det kan ju vara ett hinder. (IP5)
5.4 Möjligheter för att integrera folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen
Arbetsmiljöns öppna klimat och den platta organisationsstrukturen i kommunen möjliggör hänsynstagande till folkhälsan i och med att vem som helst får delta och ge synpunkter i frågan. Det tvärsektoriella samtalet och dialogen är viktigt för att ta hänsyn till folkhälsan, där kommunen också har förutsättningar för att bli bra vilket bör tas tillvara. Det är inte svårt att ta hänsyn till folkhälsan i planeringen om det finns en öppen diskussion, dialog, ett öppet arbetssätt samt om ny kunskap tas tillvara. Samhällsbyggnadskontoret samarbetar med tekniska kontoret i planeringsprocessen vilket skapar utvecklingsmöjligheter för folkhälsofrågan.
26
Ja, genom det klimat, alltså öppna klimat, vi har ju, vi jobbar inte så mycket med hierarki här på, i Trosa kommun, utan det är väldigt platt organisation och det är väldigt okej att vem som helst, oaktat roll liksom, /.../ kommer med synpunkter, friska synpunkter när det gäller de här frågorna men även alla andra frågor... (IP2)
En identifierad möjlighet för att kunna ta hänsyn till folkhälsan är att tänka till ett varv till på ett tidigt stadium angående om en plan är främjande för folkhälsan. Att i planeringsstadiet tänka på hur olika områden påverkar människor och att ta hänsyn till vem ett område är till för ses också som en möjlighet. Kommunens litenhet och det pittoreska bidrar till att kunna behålla en småskalighet vilket underlättar hänsynstagande till folkhälsan.
5.4.1 Samstämmighet mellan politik och tjänstemannaorganisation
Det råder enligt de flesta nyckelpersoner en överensstämmelse och tydlig koppling mellan beslut och genomförande i kommunen i fråga om att ta hänsyn till folkhälsan i fysisk planering. Politiken i Trosa är öppen, medveten, lyhörd och positiv till att väva in
folkhälsofrågan i planeringen och tjänstemännen arbetar efter de fattade besluten. Politikerna vill att det ska bli trevligt i kommunen och de tar ansvar för att det inte ska bli för hårt
exploaterat. De har ett modernt tänkande och vill ha småskaliga områden som är bra för människor. Politikerna är engagerade och ser inte endast till sin mandatperiod, utan långt fram i tiden. Politikerna har också en bra dialog med tjänstemännen angående detaljplaneområden och det råder ett öppet arbetssätt mellan politikerna och tjänstemännen, som känner varandra på ett personligt plan, där alla får komma till tals. Tjänstemännen är ibland med på
sammanträden och vet hur politikerna resonerar. Det kan enligt en nyckelperson däremot finnas en risk att politiker lägger sig i professionen för mycket, vilket dock kan vara
nödvändigt när till exempel ett gestaltningsprogram skrivs, som talar om hur en känslig miljö ska hanteras.
...det är väldigt väl kongruens mellan politik och tjänstemän i Trosa kommun va, det är, och det är en jättestyrka att vi har en bra, mycket bra dialog i Trosa och jag tycker vi har, bra politiska nämnder, med bra företrädare för alla partier ska vi ju säga, som är positiva så vi har inget partikrig heller i såna härna frågor, utan jag tycker att det känns bejakande och, just det här klimatet som vi har, det är ju inte bara här på kontoret utan det är mot våra politiker har vi samma öppna arbetssätt och där alla får komma till tals och tycka till... (IP2)
5.4.2 Viktigaste instrumenten
Flera nyckelpersoner anser att översiksplanen och detaljplaner är de viktigaste instrumenten i den fysiska planeringen för att kunna ta hänsyn till folkhälsan. Översiktsplanen har en
övergripande roll medan detaljplaner har en viktig roll i närområdet för att kunna ta hänsyn till folkhälsan. En nyckelperson anser dock att det inte finns något dokument för
planavdelningen som möjliggör hänsynstagande till folkhälsan, även om det finns
folkhälsodokument i kommunen, men det är ingenting nyckelpersonen känner till ska finnas med i planerna. Dialog med kommuninvånarna i folkhälsofrågan och översiktsplanearbetet anses viktigt liksom det tvärsektoriella samtalet.
27
...det finns två viktiga, det ena är naturligtvis när vi jobbar med, den här
översiktsplanearbetet i planutskottet då. Där har man, ett stort ansvar för de här frågorna för att det där, lägger man ju så att säga grunden eller ramen för det kommande byggandet. Men sen så har man ju också ett stort ansvar i
detaljplanearbetet, när man jobbar, och tittar på detaljplanerna och hur de utvecklas liksom, att då väga in, aspekterna om tillgänglighet, om, grönskan... (IP1)
5.5 Hur integreringen av folkhälsoaspekter i den fysiska planeringen fungerar
5.5.1 Åsikter om den fysiska planeringens hänsynstagande
Samtliga nyckelpersoner anser att det tas bra hänsyn eller att kommunen är på god väg att ta hänsyn till folkhälsan i den fysiska planeringen. Hänsynstagandet har blivit bättre med tiden och folkhälsa uppmärksammas mer inom samhällsbyggnad idag än tidigare och kommer med på dagordningen indirekt utan att det talas specifikt om folkhälsa. Hänsynstagande till
folkhälsan kräver kunskap om olika typer av samband, i övrigt är det lätt att ta hänsyn eftersom planeringen syftar till att folk ska trivas och till att bygga attraktiva boenden, vilket ökar förutsättningarna för välmående. En nyckelperson uttrycker sig inte ha råkat ut för en situation där det inte gått att genomföra det som borde genomföras utifrån en folkhälsoaspekt.
Ja, som jag har beskrivit tidigare så tycker jag ju då när det handlar om, arbetet på, inom samhällsbyggnadskontoret och samhällsbyggnadsnämndens område, så sker det alltså, för det första så har, så är folkhälsoproblematiken idag betydligt mycket mer uppmärksammad än tidigare. Jag ska inte säga att det är perfekt, det är inte perfekt, det kan säkert bli bättre, men det är ett arbete som är påbörjat och det är ett arbete som, och det är en diskussion som förs hela tiden, den finns med, det är med på, det finns med på dagordningen. Sen finns det med på dagordningen i olika aspekter därför att vi pratar till exempel ganska ofta om barnperspektivet, men barnperspektivet är också en aspekt av folkhälsoperspektivet. Så att, jag skulle vilja säga att folkhälsoperspektivet kommer många gånger med utan att man specifikt pratar om folkhälsa. (IP1)
5.5.2 Utveckling av hänsynstagandet
Många nyckelpersoner tycker ändå att hänsynstagandet till folkhälsan i fysisk planering kan utvecklas och bli bättre. En nyckelperson uttrycker att det kan bli tydligare med mer krav att kvantifiera exempelvis rekreationsmöjligheterna, men olika områden och planer har olika förutsättningar. Folkhälsofrågan kan ha en större plats men då får kanske en annan fråga stå tillbaka. Hänsynstagandet kan utvecklas genom en egen rubrik för folkhälsan i större planer och i checklistorna i de behovsbedömningar som görs för olika detaljplaner. Hänsynstagandet kan också bli bättre genom att i planbeskrivningen ge exempel på hur folkhälsan har beaktats och varför det är bra. Fler unga kvinnor i planeringsprocessen ses av en nyckelperson som en möjlighet för att kunna förbättra hänsynstagandet då till exempel trygghetsaspekter
förmodligen skulle beaktas mer.
...möjligen att vi ska ha, att vi skulle bli bättre på att integrera det i, alltså vi har ju våra checklistor//...//där kan vi bli bättre kanske på att ha en egen rubrik för det liksom eller, och sen kanske att vi ska, jag tror att vi kanske kan bli bättre på att ta med det i själva planhandlingen, planbeskrivningen och det som följer med planen, att vi har beaktat
