Att styra skolan
Hur New Public Management påverkar styrningen av
grundskoleförvaltningen i Malmö stad
To govern the school
The influence of New Public Management on the
elementary school administration in Malmö
Max Hrelja
Statsvetenskap: Politik, organisation och ledning Kandidatuppsats, 15hp
VT 2021
Abstract
The essay examines municipal organization theory through a case study of Malmö, Sweden. The essays aim is to investigate how New Public Management theory is expressed and affects the municipal of Malmö’s elementary school in regards of the “Grundskoleförvaltning”, work and completion of the administrations goals. The essay has a qualitative research design and the empirical material consists of the study of an “Nämndsbudget” and an interview with a leading official at the Grundskoleförvaltning.
The essay´s result shows that the elementary school administration in Malmö is heavily affected by New Public Management ideas and governing. The affect NPM has on the administration is regarded by the official as deeply affecting the administrations ability to deliver a qualitative education for all the pupils in the town of Malmö.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 4
1.1 Syfte ... 5
1.2 Avgränsningar ... 6
1.2 Disposition ... 6
2. Kommunens roll i skolan. ”En historisk överblick” ... 7
2.1 Historik ... 7
2.3 Kommunala huvudmannaskapet ... 8
2.4 Förvaltningens roll i styrningen ... 9
3. Tidigare forskning ... 10
4. Teoretiskt ramverk ... 15
4.1 New Public Management ...16
4.2 ”Hands on” professioner och chefsrollen ...18
4.3 Målstyrning och output mätning ...18
4.4 Företagsstrukturer som förebild ...19
4.5 Disciplin och kontroll ...19
4.6 Konkurrens på marknaden ...20 5. Metod ... 21 5.1 Fallstudie ...21 5.2 Val av fall ...22 5.3 Material ...23 5.4 Analysverktyg ...24 5.5 Tabell 1. Styrideal NPM ... 25 5.6 Teoretisk Operationalisering ...26 5.7 Metoddiskussion ...27 6. Resultat ... 28 6.1 Textanalys Nämndsbudget ...28 6.2 Styrmekanism- Marknad/Effektivitet ...28 6.3 Fokus- Output/Mål/Resultat ...30 6.4 Organisering- Konkurrens ...31
6.5 Kontroll – Uppföljning/extern utvärdering ...32
6.6 Aktör – Chef...33
6.7 Intervjumaterial ...34
6.8 Styrmekanism- Marknad/Effektivitet ...34
6.9 Fokus- Output/Mål/Resultat ...35
6.10 Kontroll – Uppföljning/extern utvärdering ...36
6.11 Organisering- Konkurrens...36
6.12 Aktör – Chef ...37
6.13 Styrningens påverkan på förvaltningens arbete ...37
7. Diskussion ... 38 7.1 Nämndsbudget ...38 7.2 Intervjumaterial ...39 8. Slutsats ... 40 8.1 Resultatdiskussion ...42 8.2 Vidare forskning ...42 Källförteckning ... 44 Intervjumaterial ...45 Appendix ... 46
1. Inledning
Den svenska skolan har länge varit ett hett ämne för debatt och nya styrningsformer och inriktningar har påverkat och förändrat skolan i grunden flertalet gånger under de senaste årtiondena. Kommunaliseringen och Friskolereformen under 1990-talet var startskottet för en decentraliseringsprocess som syftade till att föra makten över skolan närmare medborgarna och bort från en komplicerad och svår byråkrati (Skolvärlden.se). Kommunen fick ta över huvudmannaskapet av skolan från staten och skulle genom nationella mål och utvärdering, styra skolan på ett lokalt plan nära medborgarna. Kritiken var stor och röster höjdes för att reformerna istället för att förbättra skolan skulle göra skolan mer ojämlik och att större klyftor mellan olika skolor skulle uppstå. Idéerna bakom reformerna grundar sig i en tilltro till en decentralisering av systemet och ett ideal att offentlig verksamhet ska styras mer likt den privata sfären. Tankarna bakom skolreformerna under 1990-talet går under namnet New Public Management (Nationalecyklopedin.se).
I kölvattnet av skolreformerna under 1990-talet har en debatt kring hur positiva decentraliseringsreformerna egentligen har varit, blossat upp. Rädslan som fanns vid införandet av reformerna om allt större växande klyftor mellan skolor och ett
jämlikhetsproblem, har blivit till verklighet. Skolsegregationen, som innebär att elever med samma etniska och socioekonomiska bakgrund, går i skolor med elever som liknar de själva, har ökat stadigt sedan 2000- talet (Skolverket 2018). Likvärdigheten inom skolan minskar dessutom och skolans uppdrag att arbeta kompensatoriskt gentemot elever med olika
bakgrunder, försvåras starkt som en följd av detta. I Malmö rapporterades det i Sydsvenskan den sjunde april 2021, att enbart 2 av Malmös 74 kommunala grundskolor har ett
elevunderlag som speglar hur Malmös befolkning ser ut (Persson, 2021). Det är i den här kontexten den här uppsatsen kommer in i bilden.
Sedan införandet av styridealet New Public Management (NPM) inom den svenska skolan, har skolsegregationen ökat och likvärdigheten inom skolan minskat. Den här uppsatsen tar avstamp i Malmö kommuns grundskoleförvaltnings arbeta med att förverkliga målet att alla elever ska gå ut grundskolan med godkända betyg, utifrån styridealet New Public
det är den delen av styrningen som anses vara närmast medborgarna och någonting som medborgarna kommer i kontakt med på en daglig basis. Skolan som offentlig verksamhet kan argumenteras vara den första och viktigaste instansens som unga medborgare kommer i kontakt med i livet. Skolan har ett stort ansvar för att vägleda och få in unga människor på rätt bana tidigt i livet. Genom att undersöka hur det dominerade styridealet inom offentlig
verksamhet (NPM), syns i förvaltningens arbetssätt och vilka potentiella hinder/möjligheter det kan medföra för förvaltningens måluppfyllelse att jämna ut livsmöjligheterna för alla elever och se till att alla elever går ut med godkända beslut, kan den här uppsatsen kasta nytt ljus över New Public Managements påverkan på den kommunala skolan. Stämmer det som den allmänna debatten hävdar att 1990- talets NPM reformer har försvårat styrningen av skolan, och hur tydligt lyser NPM som styrideal igenom förvaltningens styrning?
1.1 Syfte
Syftet med uppsatsen är att undersöka hur styridealet New public Management (NPM), kommer till uttryck i arbetet kring styrningen av grundskoleverksamheten i Malmö kommun. För att besvara mitt syfte kommer följande frågeställningar att användas:
• Hur framträder New Public Management i den kommunala styrningen av grundskolan i Malmö?
• Hur påverkar styridealet New Public Management grundskoleförvaltningens arbetssätt?
• Vilka möjligheter eller utmaningar medför styridealet New Public Management till förvaltningens måluppfyllelse?
Empiriskt kommer detta att analyseras genom kommunala styrdokument och en intervju med en tjänsteperson som arbetar på grundskoleförvaltningen i Malmö. NPM kan ses som ett ideal för hur ”effektiv” styrning ska ske med potentiellt tydliga konsekvenser för hur arbetet i skolan ska bedrivas och utvärderas. Teoretiskt baseras därför analysen av empirin på antaganden om styridealets karaktärsdrag, egenskaper och fokus.
1.2 Avgränsningar
Mina frågeställningar är formulerade för att kunna fånga hur NPM som styrideal syns och påverkar styrningen av den kommunala skolverksamheten i Malmö. Som en konsekvens av detta anser jag att det är högst relevant att även ställa frågan om hur NPM påverkar
förvaltningens måluppfyllelse. Här är det viktigt att påpeka att uppsatsen enbart har som syfte att undersöka NPM:s påverkan på den kommunala styrningen av grundskolan i Malmö. Flertalet andra styrningsideal och styrningsätt återfinns även de i verksamheten och påverkar arbetssättet för förvaltningen. Den här uppsatsen har således avgränsats till att enbart beröra NPM:s påverkan på trenden att styra offentliga verksamheter företagslikt enligt
marknadsprinciper. Vid ett mer omfattande arbete hade det funnits möjlighet och utrymme till att undersöka olika styrlogikers påverkan och genomsyrande av arbetet samt hur olika
styrlogiker påverkar styrningen av varandra. Uppsatsen har även en utgångspunkt i att NPM har en påverkan på styrningen av grundskolan i Malmö. Den utgångspunkten grundar sig i den kommunala styrningens utgångspunkt och starka historiska bakgrund av att vara influerad och starkt påverkad av marknadsprinciper och NPM uttryck. Uppsatsen har därav ingen vilja av att undersöka om och i vilken utsträckning NPM återfinns i arbetet, utan har som mening att undersöka hur de NPM uttrycken som återfinns i verksamheten påverkar styrningen och förvaltningens arbetssätt.
1.2 Disposition
Nedan följer en kort beskrivning av uppsatsens disposition. Nästkommande kapitel beskriver och ger en historisk överblick över svenska skolreformer i samband med kommunens roll inom skolan. Sedan följer ett kapitel som berör den tidigare forskningen kring ämnet, följt av en presentation av det teoretiska ramverket som är utgångspunkt till uppsatsens analys. Kapitel fem redogör för uppsatsens metodologiska tillvägagångsätt och presenterar även uppsatsens analysverktyg. I kapitel sex presenteras uppsatsens resultat av en intervju och en textanalys av Grundskoleförvaltningens Nämndsbudget från 2021. I kapitlet efter det
diskuteras resultaten och i kapitel åtta besvaras uppsatsens frågeställningar och syfte. Vidare förs en resultatdiskussion och en reflektion över vidare forskning om ämnet.
2. Kommunens roll i skolan. ”En historisk överblick”
2.1 Historik
Den svenska skolan genomgick stora förändringar under slutet av 1900 talet. I proposition 1990/91:18 står följande: ”Inom de ramar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast skall kommunerna och andra huvudmän för skolan ha en stor frihet att avgöra hur verksamheten skall genomföras. Skolans verksamhet ska följas och utvärderas” (prop 1990/91:18). Kommunaliseringen av den svenska skolan var ett faktum. Tanken bakom kommunaliseringen var att decentralisera samt avreglera den svenska skolan, som ansågs ha blivit alltför omfattande och komplex för att kunna styras enbart av staten. Staten skulle inte styra skolan med regler och dylikt, utan skulle endast ange mål och riktlinjer
(Skolinspektionen, 2020). Skiftet från en statlig reglerad skolverksamhet till en kommunal skolverksamhet innebar en förändrad organisationsstruktur för den kommunala förvaltningen och dess arbete. Arbetetsättet skiftade från att ha varit regel och resursstyrt till att domineras av mål och resultatstyrning (Skolverket.se, 1997). Vidare under 1990 talet genomfördes ytterligare reformer för att främja brukarperspektivet och valfrihetstankarna som blåste i det rådande politiska klimatet, friskolereformen blev ett faktum 1991. Friskolereformen var en konsekvens av kommunaliseringen av skolan där varje elev skulle få ha tillgång till rätten att välja skola inom det kommunala skolväsendet (prop 1992/93:230). Valfrihet och ett
brukarperspektiv där elevers egna rätt till att styra sin utbildning låg i fokus vid genomförandet av reformen.
Decentraliseringen av skolverksamheten hade varit på tapeten sedan 1970-talet (Jarl, 2012, s14). Riksdagen tillsatte 1987 styrningsberedningen som presenterade sin utredning i SOU 1988:20. Utredningen kom fram att en ökad decentralisering från stat till kommun i
styrningen av skolan var önskvärd (SOU 1988:20). Det skedde med andra ord en förändring i rollfördelningen mellan stat och kommun i styrningen av skolan. Beslutet togs snabbt. Det tog två år från styrningsberedningens förslag om införandet av ny styrning, till införandet av en ny styrning av nationella mål (Jarl, 2012, s15). Kommunerna tvingades att snabbt ställa om till ett nytt arbetssätt.
Friskolereformen 1992 medförde i sin tur en stor förändring på det ekonomiska planet av styrningen. Friskolereformen medförde en förändring i och med generösare offentliga bidrag till friskolor. Valbarhet och konkurrens låg i centrum för idéerna. Kommunerna blev tvungna att finansiera friskolorna. Grundprincipen var som följande: Kommunen var tvungen att ersätta friskolan en viss procentandel av genomsnittskostnaden per elev i den kommunala skolan (Jarl, 2012, s16).
Kommunaliseringen och reformerna som följde under 1990 talet innebär en förskjutning från kommunalt verkställande av statliga beslut, till kommunalt ansvarstagande och beslutsrätt över skolverksamheten (Wahlström, 2002, s204-205). Genom den här förskjutningen av begreppsdefinitionen, blev det möjligt at kommunalisera skolan under 1990 talet.
2.3 Kommunala huvudmannaskapet
I det nya kommunala huvudmannaskapet blev huvudmannens ansvar att planera och
organisera utbildningsverksamheten, samt att bära det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Tidigare bestod den kommunala styrningen av detaljstyrande läroplaner (Wahlström, 2002, s205). I och med det nya huvudmannaskapet blev huvuduppgiften nu istället att planera, organisera och finansiera verksamheten (Jarl, 2012, s17).
När kommunen fick huvudmannaskapet för skolverksamheten påverkade det till stor del fördelningen och ekonomistyrningen av verksamheten. Kommunen blev ansvarig mot staten över skolans resultat och blev tvungna att styra skolan genom ekonomiska resurser.
Kommunens uppdrag blev även att bestämma över hur stor del av statens bidrag som ska gå till kommunal verksamhet. Det innebär att skolan konkurrerar med andra kommunala
verksamheter om resurser. Det här påverkar även resursfördelningen mellan de olika skolorna inom kommunen, som styrs av kommunen själv. I och med ansvaret gentemot staten för resultatet inom skolan, blev målstyrning av verksamheten ett faktum. Att nå de statligt uppsatta målen blev till kommunens främsta uppgift med de medel som stod till förfogande (Jarl, 2012, s 18). Kommunens roll i styrsystemet ändrades således från grunden i och med kommunaliseringen.
2.4 Förvaltningens roll i styrningen
Kommunaliseringen medförde en tydlig rollfördelning och riktlinjer för hur förvaltningen skulle styras, samt i vilken riktning verksamheten skulle gå. Kommunaliseringen skapade incitament för en managementorienterad förvaltningsmodell (Jarl, 2012, s26).
Fokus med en management - orienterad förvaltningsmodell är att styra bort från politikers inflytande över verksamhetens arbete och gå mer mot effektivt utnyttjande av resurser inom offentlig sektor. Politikens roll ska begränsas till beslut om mål och av riktlinjer för
förvaltningens arbete, medan förvaltningen i sig ska utföra och ta operativa beslut rörande förvaltningsarbetet. I och med det här vill synsättet även komma bort från tydliga drag av partipolitik inom styrkedjan som ansågs kunna motarbeta förvaltningens effektivitet. Politiken och politikerna ska företräda medborgarintresset gentemot förvaltningen som utför arbetet (Jarl, 2012, s26-28). Målstyrning och resultatfokus är huvudkomponenter i modellen.
Den managementorienterade förvaltningsmodellen har en inbyggd hierarki inom modellen. Förvaltningen är trots allt underordnad politiken och den politiska ledningen. Dock, är
uppdelningen mellan den politiska ledningen och förvaltningen lika tydlig i andra styrlogiker. Managementmodellens hierarki är mer synlig i förhållandet inom organisationen i sig och de olika chefsrollerna inom organisationen. Cheferna inom förvaltningen är ett hierarkiskt uttryck där ledarskapet hos chefen ska säkerställa resultat och mål krav (Jarl, 2012, s26).
Kommunen har som i föregångende stycke påvisats, en klar och tydlig roll i styrkedjan av skolverksamheten. I och med kommunaliseringen har både kommunen och den kommunala förvaltningens roll ändrats och fått i ett anseende mer makt över styrningen. Den påvisade påverkan på styrningen av verksamheten och komplexitet som kan uppstå av kommunens huvudmannaskap, gör det till intressant och relevant att studera under vilka premisser den kommunala styrningen sker. Det nya kommunala huvudmannaskapet i samband med
införandet av marknadsinspirerade NPM reformer, har forskning haft som utgångspunkt vid undersökandet av konsekvenser och påverkan dessa reformer kan ha haft på skolan.
Nästkommande kapitel kommer att ge en övergripande bild av den tidigare forskningen kring ämnet i både en internationell och nationell kontext.
3. Tidigare forskning
NPM reformer har genomförts i flera länder runt om i världen. Den tidigare forskningen har analyserat NPM reformerna i flera länder och den visar tydligt vilka ideal som har präglat styrningen av skolverksamheten och hur det har kommit at påverka arbetssättet. Genom en presentation av den tidigare forskningen inom ämnet NPM och skolan, både i en internationell och en svensk kontext, är min målsättning att beskriva och fånga idealets karaktärsdrag och egenskaper för att sedan kunna göra en teoretiskt grundad analys av empirin.
Inom skolkontexten av NPM har Tolofari (2005), givit en överblick och förklaring till drivkrafterna och anledningarna till implementeringen av NPM ideal i skolverksamheten i Storbritannien. Tolofari presenterar att politiska krafter i Storbritannien ville bryta loss makten från skolverksamheten som en konsekvens av antagandet att utbildningsväsendet enbart är en marknadsråvara som skulle bete sig bättre och effektiviseras om införandet av marknadsprinciper skulle ske. I marknadsidealets anda ansågs det att kunden (eleven) skulle försäkras om kvalitén på produkten genom test och utvärdering av verksamheten.
Företrädarna ville frigöra skolan från byråkratin och det skulle göras med hjälp av att minska makten till centralstyrningen och införandet av marknadsprinciper i verksamheten (Tolofari, 2005, s84). Upphovsmakarna ville förändra synen på hur allmänheten såg på
utbildningssystemet och förhållningsättet till det. Utbildning ska ses som en vara istället för en allmän tjänst.
För skolan innebär införandet av NPM idéer och reformer att verksamheten i större utsträckning blir utsatt för påtvingande standarder och ansvarstagande (nationella prov, skolinspektion), decentralisering och skapandet av en mångfald av olika skolor som driver olika typer av program (specialisering). Det här i sin tur skapar en konkurrensutsatt
verksamhet där det gäller att prestera på de här planerna eller riskera att bli utkonkurrerad på marknaden. Det medför ett skapande av flertalet organ som har som uppgift att utvärdera verksamheten. Med andra ord skapas det en stor output baserad utvärderingskedja som en konsekvens av NPM reformer inom skolverksamheten (Tolofari, 2005, s87). Tolofari avslutar med att konstatera att NPM och marknadiseringen av skolverksamheten har lett till att
Ytterligare en forskningsrapport som tar vid Tolofaris förklaring av NPMs inverkan på skolsystemet är Möller (2012). Där Tolofari utgår från de tidigare NPM reformerna inom skolväsendet i Nya Zeeland och Storbritannien, tar Möller avstamp i en norsk kontext vid förklarandet av NPM reformer inom skolväsendet. Möller fastställer att vid en förklaring av NPM i en skolkontext måste förståelsen grunda sig i den nationella kontexten. Den nationella kontexten är mycket viktig för att kunna förstå och tolka hur lyckad/misslyckad NPM
reformer blir i diverse länder. Trots betydelsen av en nationell kontext vid förståelse av NPM reformer, finns det ett antal gemensamma nämnare mellan länder och NPM förklarar Möller. Exempel på sådana gemensamma nämnare är fokus på entreprenörskap, ekonomisk vinst och ett skifte från regelstyrning till resultatstyrning (Möller, 2012). I artikeln utför Möller en textanalys av två nationella styrdokument i Norge mellan 1991 och 2004. Möller ger en förklaring till hur det norska utbildningsystemet har sett ut historiskt sett för att tydligare och klart kunna förklara den norska kontexten vid förståelse av NPM reformerna i landet. Möller förklarar det norska systemet som ett system med en stor statlig inblandning och
styrningstradition. Utbildningen är gratis och skolan prioriterar jämlikhet i skolan högt. Jämlikheten kan förklaras ur tre förståelser. Den första är jämlikhet i skolgången och tillgång till en jämlik skolgång. Den andra är jämlikhet mellan individer från olika bakgrunder, där alla ska ha lika förutsättningar. Den tredje är en jämlikhet mellan grupper från samhället där minoriteter inte ska diskrimineras på grund av minoritet i samhället(Möller, 2012). Här ses en likhet till det svenska utbildningsystemet och hur fokus i systemet läggs vid jämlikhet och lika möjligheter att lyckas. Både i den svenska och norska kontexten kan de fokus förklaras av välfärdssamhällets historiska betydelse i länderna.
I analysen av policydokumenten visar Möllers rapport på att NPM reformerna i en norsk kontext har skett i olika vågor mellan 1991 och 2004. I en första våg av NPM reformer inom skolväsendet, låg decentralisering och utvärdering i fokus medan i den senare NPM-vågen under tidigt 2000-tal, var effektivitet, ansvar och lokan autonomi i fokus(Möller, 2012). Liknande artiklar och forskningsobjekt har skett ibland annat i Schweizisk kontext där liknande mekanismer som i det norska fallet presenteras. Hangartner (2012) presenterar, att NPM reformer infördes i Schweiz som ett steg och vilja mot självstyrande skolverksamheter med marknadselement. Konsekvensen över tid blev liknande som en den norska kontexten med ett skifte från decentralisering till skolmanegement, övervakning och ansvarsutkrävande (Hangartner, 2012).
Forskning kring marknadiseringsreformer i en svensk kontext fokuserar till stor del på vilka orsaker och drivkrafter som låg bakom skiftet inom styrningen för att förklara fenomenet. Lisbeth Lundahl presenterar i sin forskningsartikel, Sweden: decentralization, deregulation, quasi-markets and then what? ett övergripande försök till en förklaring hur den svenska skolpolitiken kunde skifta från i så stor utsträckning centraliserat, till stor del ett
decentraliserat system. Lundahl fokuserar på skolreformer under de senaste 25 åren för att ge en bild av situationen. Hon presenterar en skolpolitik som i stor utsträckning varit ett offer av förändringsprocesser av den offentliga förvaltningens styrning i att skapa förutsättningar för lokal beslutsfattning, konkurrens och individualisering (Lundahl, 2010). Lundahl presenterar en kontextuell förståelse för enskilda reformer och i vilken förståelse de skapades. Under slutet av 1980 talet till början av 1990 talet gick den svenska skolpolitiken från att vara starkt centraliserat till starkt decentraliserat styrt. Under den här perioden gick utbildningssystemet från att vara statligt styrt, till att vara kommunalt styrt med varje enskild kommun som huvudman. Det här skiftet, förklarar Lundahl var till stor del en följd av en diskussion i samhället över hur skolsystemet hade brustit i sitt uppdrag att övervaka sitt arbete och förse varje elev med det stöd den behöver (Lundahl, 2010).
Nästa decentraliseringsvåg av den svenska skolan sker under 1990 talets senare del. Lundahl beskriver hur det rådande politiska klimatet präglades av ekonomiskt instabilitet och en stor statskuld. Sverige går med i Europeiska Unionen och storstäderna expanderar medan lands- och glesbygden minskar befolkningsmässigt. Under de här åren kommer det dessutom en stor flyktingvåg till Sverige som bidrar till en demografisk förändring. Flyktingvågen skapade en förändrad boendesituation i landet och bostadssegregationen ökade. Klasskillnaderna och skillnader mellan olika etniciteter och bakgrund ökade under den här tidsperioden. Skolreformerna under den här tiden bygger vidare på decentraliseringen och
decentraliseringen ökar. Sverige går från ett av det mest centraliserade skolsystemen till bland de mest decentraliserade (Lundahl, 2010).
I artikelns diskussions-del tar Lundahl avstamp i vilka konsekvenser decentralisering och marknads-reformerna har haft på skolans uppdrag. Lundahl menar att reformerna har varit lyckade avseende ambitionen att tillgodose utbildning, då utsträckningen av utbildning som finns tillgänglig har ökat och därav har reformerna varit högst lyckade. Dock, framför Lundahl kritik mot konsekvenserna av reformerna ur ett jämlikhetsperspektiv. Olika kommuner var olikt väl förberedda för att på egen hand kunna ta hand om styrningen av
skolverksamheten. Det i sin tur medförde en verklighet där skolan och möjligheter för elever till en rättvis och jämlik skolgång, skilde sig mellan olika kommuner i landet (Lundahl, 2010).
När det kommer till NPM och styrning av kommunal verksamhet i Sverige är Sven Siverbos rapport, ”NPM i svenska kommuner” av förståelse. Rapporten undersöker hur NPM tar sig uttryck i svenska kommuner. Siverbo kommer fram till att NPM inslag återfinns som ett tydligt inslag i kommuner i Sverige (Siverbo 2018). Noterbart i rapporten är att det fastslås att NPM ter sig i mycket olika varianter i de olika kommunerna. Det finns inte en kommun som enbart utpräglat utövar NPM i alla studiens kategorier. Tendensen är att kommunerna satsar hårt på en eller två dimensioner av NPM som i sin tur leder till mindre satsning på övriga dimensioner. Siverbo fastslår att nya organiseringsstrukturer och styrverktyg inte medför att gamla förvinner, utan sammanflätas till en enhet för att få ut det bästa av varje verktyg (Siverbo 2018). Det är av betydelse i förståelsen av den här uppsatsen. NPM samexisterar med andra styrideal och tes inte enbart i klara, enbart marknadsstrukturer utan kan i många fall vara sammanflätade med andra styrideal så som byråkrati och nätverk.
Sammanfattningsvis visar den tidigare forskningen ur ett New Public Management perspektiv på skolan, att NPM reformerna bygger på antaganden om att skolverksamheten ska
kännetecknas och styra utifrån marknadsprinciper med ett stort fokus på output och resultat samt målstyrning. Genom skiftet till ett allt större output-fokus, blir införandet av instanser som utvärderar och testar outputflödet, allt viktigare. Ytterligare en konsekvens av
marknadiseringen och NPM styrningen, blir ett större ansvarsutkrävande inom verksamheten för vem som står till svars för verksamhetens resultat. För att sammanfatta blir begrepp som marknadisering, test, utvärdering, konkurrens och ansvarsutkrävande, viktiga begrepp för förståelsen och analysen av NPM som styrideal inom skolkontexten. Allt det här och alla de här begreppen, visar den tidigare forskningen på är en stark påverkande faktor till hur skolan styrs och hur arbetssättet anpassas på enskilda skolor och i styrningen av skolan.
I Jon Nyhlens avhandling om framträdanden av styrideal i tre nordsvenska kommuner utgår författaren från styridealen marknad (NPM), nätverk och byråkrati när han undersöker hur komplexiteten av olika styrideals samexistens påverkar den kommunala styrningen av
skolverksamheten. Hur styridealen påverkar den kommunala styrningen görs i utgångspunkt i påverkan av målkonflikter i de valda kommunerna. De tre valda kommunerna som
Avhandlingens slutsats och resultat pekar på hur de olika kommunerna även arbetar utifrån olika metoder och att styrlogikerna ter sig olika mellan de olika kommunerna. Hierarkiskt arbetar kommunerna till störst del utifrån kontroll av verksamheten medan ur ett
marknadiserings synsätt är marknadsföring av verksamheten för att locka elever (kunder), det tydligaste elementet (Nyhlen 2011). Avhandlingen pekar och lyser ljus över den komplexitet som kommunal styrning är tvungen att anpassa sig utifrån, samt hur olika kommuner
arbetssätt kan vara på liknande frågor.
I Maria Jarls bok “Skolan och det kommunala huvudmannaskapet”, undersöks kommunernas styrning av skolan. Jarl har som utgångspunkt att undersöka relationerna mellan den
byråkratiska och managementorienterade förvaltningsmodellerna i förklaringen av den kommunala styrningen av skolan. Fallen i studien utgörs av två kommuner av olika storlekar men som liknar varandra i form av styrandet från en tid tillbaka av vänstermajoritet. Jarls antagande är att kommuners sätt att styra skolan varierar och är beroende av den lokala kontexten som de verkar i (Jarl 2012). Jarls antagande är av vikt vid genomförandet av den här studien då den validerar vikten av att undersöka den lokala kontexten istället för att enbart se till en nationell kontext vid förståelse av styrning av den kommunala skolan.
Således finns det en hel del forskat kring styrning av skolan utifrån NPM ideal på både en nationell och internationell arena. I en svensk kontext, där den här uppsatsen kommer att verka, återfinns det en del forskning över NPM i kommuner och hur framträdande styridealet är. Det återfinns även forskning över NPM styrning i en kommunal kontext där tonvikten ofta ligger på betydelsen av att förstå hur styrningen skiljer sig ut mellan olika kommuner i vilket sätt styrningsidealen kommer till uttryck. Det är här den här uppsatsen kommer in i bilden, följande uppsats kan ge ljus över den kommunala styrningen i kontexten Malmö och tillförse viktig förståelse hur beslut fattas och i vilken kontext beslut fattas, ur ett NPM perspektiv. Styrkontexten Malmö är inte en kontext som det har forskats kring i en större uträckning tidigare vilket ökar uppsatsens bidrag. En studie av Malmö exemplifierar även NPM idealen och bidrar med ytterligare kunskap om hur NPM idealen kan ta sig i uttryck i olika kommuner och kontexter. Det är vidare även något som den tidigare forskningen pekar på, vilket är betydelsen för en kontextuell förståelse av NPM reformer, då de ter sig olika i olika länder, kommuner, instanser etc.
4. Teoretiskt ramverk
I följande kapitel kommer det teoretiska ramverket att presenteras. Det teoretiska ramverket kommer senare att komprimeras ner till ett analysverktyg för genom analysverktyget
analysera uppsatsens resultat. I följande avsnitt kommer enbart New Public Management och marknadsidealet att presenteras och förklaras. Teorin kommer att gås igenom med
huvudfokus på styrning inom offentlig förvaltning. Under senare år har det skett ett skifte från en mer traditionell byråkratisk styrmodell till en mer marknads- och målfokuserad styrning av den offentliga förvaltningen. Skiftet inom offentlig förvaltning innebär att den traditionellt starka statliga styrningen har bytts ut av ett styrideal präglat av marknadsprinciper och decentralisering. Premfors (2009), beskriver styrideal som ett begrepp som avser olika
principiella sätt att styra och organisera samhällsverksamhet. Termen styrideal ska ses som en analytisk konstruktion som kommer att användas för att analysera det empiriska materialet (Premfors, 2009, s18).
För att förstå NPM och marknadsidealet behovs först en förklaring över vad begreppet marknad innebär. I en allmän kontext definieras marknad som ett läge för handel med avseende på utbud och efterfrågan av varor och tjänster (Nationalencyklopedin.se). Som styrideal bör marknadsbegreppet ses som en relation mellan aktörer där den ena parten erbjuder en tjänst som den andra parten är intresserad av att köpa. Marknaden har en starkt individualistisk karaktär (Premfors, 2009, s28-29). Som en konsekvens av det
individualistiska elementet av marknaden blir ett stark decentraliserat system där beslut om att köpa eller sälja läggs på individen själv som en naturlig följd.
Marknadsidealet är fött ur en förställning på världen och hur världen fungerar som kan benämnas som rationell anpassning (Premfors, 2009, s347). Föreställningen om rationell anpassning går ut på att världens länder står inför ett dilemma som en konsekvens av ett allt mer i större utsträckning globaliserad värld. Världens länder tvingas att anpassa sig och utvecklas i takt med den ekonomiska och globala utvecklingen. Konkurrensen har ökat och antagandet är därför att länders offentliga sektor bör utvecklas i samma riktning för att
fungera. Konkurrenssituationen på den global politiska arenan ansågs enbart tidigare vara som mest konkurrensutsatt på den ekonomiska marknaden men har under senare tid även utökats till en konkurrensutsatt offentlig marknad och offentlig sektor. Här kommer marknadsidealen
in. Ekonomisk effektivitet och tillväxt måste prioriteras, enligt detta ideal, och den uppfattade föråldrande tröga offentliga förvaltningen måste utvecklas i takt med den globala ekonomiska utvecklingen för att garantera politisk och ekonomisk tillväxt samt stabilitet. Marknadsidealet anses förespråka en nödvändig reform för fortsatt tillväxt i samhället (Premfors, 2009, s347).
Premfors beskriver därtill, med begreppet effektiv idéspridning, hur marknadsidealet sprids genom transnationella nätverk för kunskap och idéspridning. Internationella organisationer och informella nätverk skapar nätverk som sprider ideal, i det här fallet Marknadsideal, som får fäste och implementeras världen över (Premfors, 2009, s348). Marknadsidealet och idén om att offentlig förvaltning bör utvecklas i samma takt som den ekonomiska marknaden i den globala världen går ofta under samlingsbegreppet New Public Management (NPM). Ur marknadsidealet har den förvaltningsstyrmodellen New Public management fötts. I kommande del kommer arbetet att förklara och gå igenom vad som karaktäriseras och definierar begreppet NPM.
4.1 New Public Management
Efter ett turbulent och ekonomiskt instabilt 1970 tal var den rådande uppfattningen om regeringar och styrande att de var ineffektiva och dyra. Som en reaktion uppkom idéer om att effektivisera den offentliga sektorn med mer affärsliknande reformer med fokus på ekonomi, resultat och mål. De här tankarna slog rot specifikt hos de engelsktalande länderna i väst och fick efter tiden gå under namnet, New Public Management (Pollitt & Bouckaert, 2017, s28). NPM som term, är ett löst begrepp som används för att förklara administrativa doktriner och reformer som överträffade den rådande starka byråkratin och styrning i OECD länder från och med 1970-talet (Hood, 1991, s 3). Utgångspunkten under tidsperioden var att NPM reformer skulle förbättra styrningen av den offentliga sektorn.
Den tidigare nämnda marknadsorienterade inriktningen på styrning, som är en nyckeldel av NPM, definieras som Market – Type Mechanics (MTM). MTM anses vara en motreaktion mot den klassiska byråkratin och de stora tunga organisationerna som förespråkas inom den klassiska byråkratin (Pollitt & Bouckaert 2017, s50). Det som definierar MTM är ett
prestationsbaserat arbetssätt med konkurrens och skapandet av så kallade kvasimarknader. Hall berör ämnet kvasimarknader som en säregen form av politiskt konstruerade marknader, som finansieras med hjälp av offentliga medel. Exempel som Hall ger är exempelvis friskolor
(Hall 2012 s33). De påpekade kvasimarknaderna och specifikt fallet med friskolor kan anses vara en pådrivande anledning till marknadiseringen av den svenska skolan och en
förutsättning som har drivit på förändringen. Vidare, förespråkar företrädare för MTM en förändring baserat på att marknadsorienterade reformer kommer att effektivisera och
kundorientera den offentliga sektorn. Det ska åstadkommas genom skapandet av konkurrens på marknaden, outsourca verksamhet samt skapandet av interna marknader (Pollitt &
Bouckeart 2017, s173). Patrik Hall definierar NPM i sin bok Managementbyråkrati, som utvecklandet av marknadsliknande handlingsmönster inom den offentliga sektorn med fokus på kundorientering och effektivisering. Vidare definierar Hall NPM som att offentliga organisationer även internt, ska bli mer företagslika genom målstyrning och intern
effektivisering (Hall 2012, s32). Båda de här definitionerna av NPM pekar på en stor tro till marknadiseringen av den offentliga sektorn och genom den, en förbättrad styrning av den offentliga sektorn.
NPM innebär därmed att fokus läggs på prestation och då specifikt gällande mätandet av outputs. Det förespråkas också mindre, specialiserade organisationsformer över större multifunktionella organisationer. Vidare så vill NPM skapa marknadsorienterade styrandeformer där konkurrens spelar en stor roll. NPM ser på den servicen som
organisationen riktar sig till, som kunder. Genom det skapas en kundorientering som går hand i hand med marknadsdelen av NPM (Pollitt & Bouckaert 2017, s33).
NPM är såldes ett samlingsnamn för idéer om hur den offentliga sektorn kan effektiviseras genom mer affärsliknande former med fokus på marknadisering, kundorientering och resultatmätning. Hood (1991) bidrar med en tydlig kategorisering av de olika avgränsbara grundtankarna som sammantaget bildar det som kan benämnas som NPM.
NPM grundtankar kan sammanställas i sju doktriner. De sju olika doktrinerna överlappar varandra i visst anseende men fungerar i stort självständigt från varandra, och har redan till viss del beskrivits ovan som exempelvis konkurrens. Viktigt är även att påpeka hur de olika doktrinerna inte samtliga behöver förekomma för att klassas som gå under NPM. Doktrinerna ska förstås som självständiga element som är av betydelse för varandra. De sju doktrinerna är som följande: 1)”Hands on” management inom verksamheten, 2) Målstyrning och införandet av standarder, 3) Output kontroll, 4) Uppdelning till enheter inom offentlig sektor, 5)
7) Disciplin, försiktighet och aktsamhet i resursanvändandet (Hood, 1991). I följande del ska de olika doktrinerna att djupare presenteras.
4.2 ”Hands on” professioner och chefsrollen
”Hands on” inställningen till chefsrollen innebär en form av kontroll över verksamheten. Chefen ska befinna sig i verksamheten för att kunna övervaka och kontrollera arbetet gentemot uppgiften eller målet i vilket resultatet ska nås genom (Hood, 1991, s 4).
Chefsrollen har även i och med förskjutningen från den politiska ledningen, en viktig roll i att se till så att mål som är satta från politiken uppnås. Chefen måste arbeta utifrån eget omdöme och genom sitt eget omdöme fatta grundade och genomtänkta beslut i linje med målbilden som återfinns i verksamheten (Jarl 2012, s 28). Inom skolkontexten blir den här chefen rektorn. Rektorn har som uppgift att följa upp, utvärdera och se till att målen blir till verksamhet inom skolkontexten.
4.3 Målstyrning och output mätning
Inom NPM är det slutgiltiga målet att skapa styrbara organisationer. Styrbara organisationer ska åstadkommas med hjälp av tydliga mål och mätandet av output, en slags kontroll över verksamheten. Hall (2012), likställer den här målbilden med begreppet rationalitet. Med rationalitet syftas det på målet att ersätta oförutsägbara politiska processer med betydligt mer lättkontrollerade och styrbara processer. En utgångspunkt i NPM som styrideal är att
politikens traditionellt betydelsefulla roll i styrkedjan av offentlig sektor måste minska. Det medför ett paradoxalt förhållningsätt eftersom det är politiken som styr till stor del den offentliga sektorn, samma politik som man vill minska inflytandet av. Politiken anses vara ryckig, känslig och för beroende av den offentliga opinionen (Hall, 2012, s37). Politikens upplevda irrationella och oförutsägbara natur, gör styrningen av offentlig sektor likaså, oförutsägbar och svårstyrd. Genom strikta regler, mål och kontroll, beskrivit av Hall som rationalitet, vill NPM styra den offentliga förvaltningen mot ett mer förutsägbart styrsätt. Ett mer ”rationellt” styrsätt.
Här kommer mätandet av outputs in. Genom att skifta fokus mot outputs istället för inputs i styrningskedjan, kan verksamheten motverka och minska slöseri och på så sätt bli mer distinkt
styrd med fokus på sparsamhet och effektivitet. För att skapa den här output-kontrollen, krävs två förutsättningar. Den första är ett skapande av en output databas. För att en databas ska fungera, krävs ett fokus på teknologi för rapportering. Den andra förutsättningen är skapandet av precisa, specialiserade enheter inom verksamheten. Vid skapande av sådana enheter, blir kontrollen och mätbarheten högre och lättare att spåra (Hood, 1991, s12). Det går även hand i hand med NPMs tankar om att skapa specialiserade enheter inom den stora organisationen.
4.4 Företagsstrukturer som förebild
I linje med marknadsidealet är privata företags anpassning och effektivitet någonting som vill efterliknas även i den offentliga sektorn. Marknadisering är ett tydligt exemplen på
företagsstrukturen som förebild. Som en konsekvens av detta blir marknadsföring och
varumärkesexponering exempelvis viktiga komponenter i styrningen av verksamheten. En del av målet för verksamheten blir att kunna erbjuda billigare offentliga tjänster för att på så sätt kunna maximera sin verksamhet (Hall, 2012, s29-30).
Ett sätt som företagsförebilden har getts i uttryck är i det allt större fokus som läggs på kundorientering inom offentlig sektor. Generellt sätt ter sig kundorienteringen genom valfrihet, värde för pengarna tänk och individuell anpassning (Hall, 2012, s35). Inom en skolkontext kan det här dras kopplingar till införandet av fria skolval. Marknadiseringen av politiken har även som tidigare nämnt, medfört en förskjutning mot ett mer output centrerat styrningsätt där förvaltningen och tjänstemannarollen får ett större inflytande. Den här förskjutningen sker oftast på politikens bekostnad (Hall, 2012, s36). Trenden följer även den allt större individualiseringen som återfinns i samhället och i skolans värld. Skolval och varje elevs valmöjligheter och anpassning efter egna behov, återfinns ofta i skrivelser inom skolans värld.
4.5 Disciplin och kontroll
Kontroll ger sig som mest i uttryck som tidigare nämnt i output-kontroll inom NPM. Genom att kontrollera output kan verksamheten hitta slöseri som kan hämma verksamhetens
effektivitet (Hood, 1991, s12). Kontrollen över output innebär i det fallet med andra ord, kontroll över verksamheten då verksamhetens fokus ligger på output. Kontrollerar
av disciplin över de anställda som ska leverera output. Disciplinen utövas främst genom tydliga rollfördelningar för att skapa effektivitet. Genom skapandet av tydliga rollfördelningar inom verksamheten, skapas spårbara och ansvarsutkrävande enheter som är effektiva. Även kontroll över verksamhetens kostnader och effektivisering på det ekonomiska planet, är en viktig komponent. NPM skapar styrsystem för at skärpa kostnadsmedvetenheten och på så sätt disciplin och kontroll över de anställda (Hall, 2012, s34). Även kontroll över
verksamheten och vad som bestäms inom verksamheten, anses vara en nyckelkomponent inom NPM styrning. Genom att införa en mer marknadsinspirerad styrningskedja, kan verksamheten ta kontroll över verksamheten själva, utan att behöva ta hänsyn till det inom NPM, ansedda oförutsägbara och ryckiga inputsidan från politiken (Hall, 2012, s 37).
Inom skolväsendet ter sig disciplinen och kontrollen till stor del genom Skolinspektionen. En konsekvens av NPM reformerna under 1990 talet, blev den ökade makten och inflytandet till Skolinspektionen. Skolinspektionen ska verka för att kontrollera målstyrningen så att målen nås samt efterföljs av skolorna (Skolinspektionen.se). Skolinspektionen blir därav ett uttryck för vikten av kontroll och disciplin inom NPM då styrningen blir tvunget att följas upp och kontrolleras på något sätt.
4.6 Konkurrens på marknaden
I och med den privata sektorns styrning och struktur som förebild, ter sig konkurrens och en öppen konkurrens på marknaden som ett naturligt element inom NPM. Verksamheten konkurrensutsätts för att maximera kostnadseffektiviteten och även som ett sätt att behaga kundens behov (Hall, 2012, s32). I ett konkurrensutsatt system med kundens bästa i fokus, finns det flera valmöjligheter för kunden att välja mellan för att på bäst sätt kunna maximera kundens nöjdhet. Konkurrensen på skolmarknaden ter sig naturligt i form av etablerandet av friskolor och privatisering av verksamheten. Konkursens och valbarhetsreformer hänger tätt ihop, och i skolkontexten har införandet av konkurrens på marknaden till stor del, hängt ihop med valbarhetsreformer som exempelvis Friskolereformen och införandet av fria skolval. Införandet av konkurrensmekanismer syftar även till att disciplinera de som arbetar inom verksamheten. Konkurrensen kan i så fall ersätta till en del, andra former av kontroll och uppföljning (Montin, 2015, s55).
Den teoretiska utgångspunkten som har presenterats ovan kommer att användas som ett analysverktyg i vilket arbetets empiri ska analyseras genom. Teorins kännetecknande drag, de sju doktrinerna, ger sig i grund till ett analysverktyg för förståelse av uppsatsens empiriska material. Framförallt kommer den teoretiska förståelsen bestå av NPM:s sju doktriner i överförandet till ett analysverktyg. Det här görs på grund av de sju doktrinernas tydliga kategorisering av kännetecken, och som någonting som anses vara överförbart till den kontext som arbetet verkar inom. Marknadsidealets ursprung och teorin bakom marknadsidealet används till störst del som en teoretisk förebild och förståelse till styridealet NPM.
För att förstå det teoretiska ramverket och NPM:s sju doktriners huvuddelar måste det teoretiska ramverket ”kondenseras” till nyckelord och begrepp. Med utgångspunkt i Hoods sju doktriner utkristalliserar sig de viktigaste aspekterna inom NPM. ”Hands on” professioner och chefsrollen pekar på chefens betydelse. Målstyrning och output mätning, visar på
målstyrningens och verksamhetens resultats betydande roll inom NPM. Företagsstrukturen som förebild visar på införandet av marknadsprinciper och marknadens fokuspunkt inom NPM. Disciplin och kontroll visar på uppföljning och utvärderings betydande roll inom NPM, och konkurrensen på marknaden syftar till konkurrensens betydelse för verksamheten.
5. Metod
Följande kapitel är av syfte för att beskriva och förklara uppsatsens metodik och val av tillvägagångsätt. Delen innehåller även en presentation av uppsatsens analysverktyg och teoretisk operationalisering. Slutligen presteras och diskuteras alternativ metodanvändning.
5.1 Fallstudie
Uppsatsen är genomförd utifrån en kvalitativ fallstudiedesign. Valet av att använda sig av en kvalitativ fallstudiedesign grundar sig i valet av uppsatsens frågeställning. Enligt Robert Yin, är en fallstudiedesign relevant och bäst lämpad vid undersökningar som eftersträvar att besvara frågeställningar med Hur och Varför frågor (Yin, 2006, s24). Yin definierar
fallstudier vidare som en metod vid studerande av aktuella skeenden, men när beteenden inte kan manipuleras. Fallstudiens styrka ligger i dess förmåga att hantera många olika slag av material så som intervju, dokument och observationer (Yin, 2006, s25). Den här uppsatsen har som syfte att analysera material som både består av intervjuer samt dokument. Uppsatsen har
därav en teorilämpad ambition, att ta reda på hur NPM ter sig i styrningen av grundskolan i Malmö, och vad påverkan medför för möjligheter eller svårigheter för arbetet i utgångspunkt till förvaltningens måluppfyllelse.
En kvalitativ fallstudie ger en större förståelse och ger ett större omfång av kunskap rörande upplevelser och egenskaper som inte kan inhämtas från kvantitativa studier. Kvalitativa studier ger kvalitativ kunskap om en kontext. Det innebär att en kvalitativ metod kan erbjuda och förmedla mycket information om ett litet antal observationer (Beckman, 2005, 44). Vid genomförandet av kvalitativ textanalys, genomför forskaren en läsning av texten genom ett analytiskt verktyg för att eftersöka innehåll i texten (Esaiasson et al. 2017, s211). En kvalitativ fallstudie är därför att föredra i den här uppsatsens fall eftersom uppsatsens syfte går ut på att ge kvalitativ kunskap och erfarenheter om en specifik fråga. Den kunskapen och erfarenheter hade inte kunnat fångas in med en kvantitativ fallstudiemetod.
5.2 Val av fall
Valet av Malmö som fall grundas sig dels på stadens storlek och omfång. Valet av fall i samband med en kvalitativ fallstudie, gör att arbetet kan studera kontexten på djupet. Malmö är Sveriges tredje största stad med ca 350 000 invånare (Malmö.se). Malmö är dessutom Sveriges mest snabbväxande storstad, vilket kan medföra och ställa krav på skolförvaltningen och styrningen av skolan i framtiden, då majoriteten av den här ökningen sker på grund av höga födelsetal (Malmö.se).
Inom skolkontexten har Malmö, likaså hela Sverige, en hög andel elever som går ut nionde klass som saknar gymnasiebehörighet. I Malmö saknar en femtedel av alla elever som går ut grundskolan, gymnasiebehörighet (Malmö.se). Skillnaderna mellan skolor och elever från olika socioekonomiska och skolbakgrund-, är stor. I Malmö har en debatt kring hur
skolsegregationen ska motverkas pågått under en längre tid. Malmö stad själva, hänvisar till sitt arbete med systematiskt kvalitetsarbete som går under namnet ” -Varje elevs bästa skola”, för att visa på exempel hur skolsegregationen och arbetet mot att elever ska klara grundskolan och få gymnasiebehörighet (Wettergren, 2021). Skolsegregationen och arbetet för att
motverka den och ge en så jämlik utbildning som möjligt, är en konsekvens och faktor som gör undersökandet av fallet Malmö intressant. I arbetet undersöks förvaltningens arbete utifrån utgångspunkten, styridealet New Public Management för att försöka fånga hur NPM
reformer och strukturer bland annat påverkar förvaltningens måluppfyllelse och här kommer bland annat arbetet med att motverka skolsegregation och se till att alla elever går ut årskurs nio med gymnasiebehörighet in.
Malmö har traditionells sätt styrts av Socialdemokratiska kommunledningar men sedan valet 2018 styrs Malmö av en koalition mellan Socialdemokraterna och Liberalerna (Malmö.se- Så styrs Malmö). Det är samspelet och delvisa skiftet av politisk styrning inom kommunen kan medföra ytterligare anledningar att undersöka den kommunala styrningen av
grundskoleverksamheten inom Malmö. Skolkontexten i Malmö utifrån NPM är vidare något som inte har undersökts i någon större utsträckning tidigare, vilket gör valet av fallet Malmö mer intressant.
5.3 Material
Uppsatsens material utgör sig av två olika typer av material. Materialet består av Malmö stads nämndbudget för år 2021, samt en kvalitativ intervju med en tjänsteperson inom Malmö stad. Anledningen till användandet av båda metoderna, grundar sig i uppsatsens syfte att undersöka hur styridealet NPM ter sig i uttryck i styrningen av grundskolan i Malmö, samt vilken
påverkan styridealet kan ha på förvaltningens måluppfyllelse. Nämndsbudgeten kommer att analyseras i syftet att ge en överblick över förvaltningens arbetssätt och som ett sätt att se hur NPM kan framträda i textdokument som är styrande av verksamheten. I Malmö arbetar inte grundskoleförvaltningen utifrån en skolplan eller dylikt för att styra verksamheten. Detta eftersom det inte längre finns lagkrav på en skolplan från skollagen. Skolplan var tidigare lagstadgade styrdokument för hur den kommunala skolverksamheten skulle styras utifrån de nationella målsättningarna. Det närmsta grundskoleförvaltningen har till en skolplan är nämndsbudgeten. I nämndsbudgeten definieras förvaltningens arbetssätt samt hur
förvaltningen ska styras. På grund av nämndbudgetens övergripande roll och betydelse för styrningen av grundskoleverksamheten i Malmö har jag aktivt valt att använda mig av nämndsbudgeten vid textanalys av hur NPM framträder i den kommunala styrningen.
Intervjun med anställd vid grundskoleförvaltningen i Malmö används för att fånga aktörernas uppfattningar och upplevelser av hur NPM påverkar styrningen av verksamheten.
Nämndsbudgeten används för att tydligt se hur NPM framträder och syns i arbetet och intervjun fungerar som att se hur aktörerna upplever att NPM påverkar styrningen av verksamheten.
Intervjun med en anställd vid Grundskolförvaltningen genomfördes i samråd med
intervjupersonen som en anonym intervju. Intervjupersonen har en central roll i arbetet inom Grundskoleförvaltningen och jag har gjort ett strategiskt urval för att välja en högst relevant intervjuperson. På grund av att intervjupersonens åsikter om dess arbetsgivare skulle kunna vara potentiellt känsliga lovade jag intervjupersonen att genomföra intervjun anonymt. Därför skriver jag inte ut intervjupersonens yrkestitel och roll. Intervjun spelades in och
transkriberades ordagrant. För att få kontakt med intervjupersonen hörde jag av mig till Grundskoleförvaltningens kontaktinformations mejladress. I det mejlet förklarade jag att jag är en student från Malmö Universitet och vad jag var intresserad av för ämne. Personen jag fick kontakt med från mitt mejl hade titeln nämndsekreterare och rekommenderade min intervjuperson som en person av intresse för mitt arbete. Jag mejlade min intervjuperson och förklarade vad jag skriver om och att jag skriver min kandidatuppsats. Intervjupersonen svarade att den gärna ställer upp och vi bokade in en intervju. Intervjun genomfördes via videomötesprogrammet Zoom. Till intervjun skapades en intervjuguide med frågor som ställdes vid intervjun. Intervjufrågorna kommer finnas tillgängliga i slutet av uppsatsen.
5.4 Analysverktyg
Studiens material har analyserats utifrån ett analysverktyg för att kunna ur styridealets teoretiska utgångspunkter, analysera uppsatsens material. Teorin styr och motiverar därför analysverktyget (Beckman, 2005, s 21). Analysverktyget har som utgångspunkt idealtypen New Public Management. En idealtyp kan besrivas som en tankekonstruktion som försöker att fånga in de väsentliga egenskaperna hos en ideologi, eller i den här uppsatsens fall, ett styrideal. Genom användandet av idealtyper med olika dimensioner som analysverktyg, försöker forskaren att sammanfoga idealtypens beståndsdelar till en mer sammanhängande ståndpunkt. Analysverktyget av idealtyper koncentrerar egenskaperna och idéerna som författaren anser vara relevanta i förståelsen av studiens omfång (Beckman, 2005, s28). Idealtyper är tänkta som extrembilder av fenomenet i fråga. Idealtyper är tänkta som
förtydligande och viktiga egenskaper hos det aktuella fenomenet. Idealtyper förklarar vad som är typiskt för fenomenet som undersökts (Esaiasson et al. 2017, s140). Genom att jämföra ett verkligt samhällsfenomen med idealtypen kan kännetecknande drag hos det verkliga
samhällsfenomenet fångas in, i vilken grad liknar verkligheten idealtypen? (Esaiasson et al. 2017, s142). Idealtypen i detta arbete är därför NPM som styrideal. Idealtypen av NPM blir
därav marknadsmekanismer och hur en offentlig verksamhet bör styras. Idealtypen för NPM inom specifika fokusområden presteras i analysverktyget för att kunna förstå och tolka arbetets empiri.
I relevans till tidigare presenterade tillvägagångsätt för att studera fenomen i utgångspunkt i idealtyper har jag med utgångspunkt i tidigare forskningsinsatser utkristalliserat ett
analysverktyg som gör ett försök till att fånga in NPM:s dimensioner i en skolkontext samt hur idealtypen generellt brukar ge sig i uttryck. Nedan följer analysverktyget som uppsatsens material kommer att analyseras genom (Tabell 1). Tabellen utgår från Hoods sju doktriner och den sammanställningen av de sju doktrinerna som tidigare har presenterats i det teoretiska ramverket. 5.5 Tabell 1. Styrideal NPM Idealtyp NPM Styrmekanism Marknad/Effektivitet Fokus Output/Mål/Resultat Organisering Konkurrens Kontroll Uppföljning/Extern utvärdering Aktör Chef
Tabellen är inspirerad av Bo Rothstein (1994, s132) Tabell 4.1,”Modeller för legitimitet i genomförandeprocessen”.
5.6 Teoretisk Operationalisering
I följande avsnitt ska analysverktyget och uppsatsen tidigare presenterade teoretiska ramverk att operationaliseras. Operationalisering innebär att göra begreppen och verktygen som tidigare har presenterats ”mätbara” (Esaiasson et al. 2017, s56). Det kommer att ges en förklaring och precisering över hur uppsatsens empiriska material har bearbetats och kategoriserats för att komma fram till uppsatsens syfte.
I uppsatsen har två olika empiriska material samlats in. Det första materialet är en kvalitativ textanalys i form av Malmö stads nämndbudget för år 2021. Vid läsandet av nämndsbudgeten har analysverktyget används för att lysa ljus över vad som eftersöks vid läsandet av
dokumentet. Meningar och beslut som kan härledas och anses bygga på NPM idéer och inflytande har markeras i dokumentet för att ge en övergripande syn på vad för typer av NPM influerade beslut och redogörelser som återfinns i dokumentet. Styridealet som presenteras i analysverktyget har använts som verktyg för att kunna se NPM influerade beslut. Exempelvis inom idealtypen styrmekanism inom NPM, har dokumentet lästs genom glasögon med speciellt fokus på beslut och mening som syftar till effektivitet och priseffektivitet. Viktigt att påpeka är att styridealets idealtyper ter sig olika i kontext till varandra och alla idealtyper inom teorin inte nödvändigtvis behöver återfinns i liknande utsträckning för att arbetet ska kunna klassas som påverkats av en teoretisk förståelse och grund (Jarl, 2012). Exempelvis kan en verksamhet vara påverkad av marknadsinspirerade NPM teori, även om alla sju doktriner inom NPM teori inte återfinns inom arbetet. NPM:s olika delar ter sig oberoende av varandra men återfinns ofta i generella drag tillsammans. Inom en verksamhet brukar
exempelvis mål och resultatstyrning, hänga ihop och samarbeta med effektivitet och marknadsprinciper. Nämndsbudgeten ska dessutom förstås genom förståelsen av
Grundskolenämndens makt över grundskoleförvaltningen. De mål och målsättningar som sätts av Grundskolenämnden i Nämndsbudgeten är de besluten som förvaltningen ska arbete utifrån. Så genom att analysera Nämndsbudgeten utifrån NPM i en förståelse för
Grundskoleförvaltnings arbetssätt och påverkan, kan arbetet fånga påverkan från en styrning högre upp i styrkedjan.
För att kunna bearbeta och förstå intervjumaterialet genom analysverktyget bearbetades intervjumaterialet genom en så kallad meningskodning. Kodning används för att kategorisera intervjuuttalandena (Kvale & Brinkmann, 2014, s 241). I genomförandet av uppsatsens kodades intervjumaterial likaså textmaterialet utifrån en färgkodning, där marknads inspirerade och NPM tendenser markerades med grönt. För att kategorisera och enklare kunna hantera samt att få exakta definitioner av tolkningar och uttalande, har materialet genomgått en meningskoncentrering. Meningskoncentrering innebär att intervjupersonernas uttalande och resonemang dras samman, till kortare och enklare formuleringar för att enklare kunna kategoriseras och förstå huvudinnebörden (Kvale & Brinkmann, 2014, s246). Vid meningskoncentrering av intervjumaterial pekar litteraturen på att det är av vikt att innan genomförandet av intervjuer, ha ett färdigt kategoriserings och definitionsverktyg för att kunna koncentrera uttalandena (Kvale &Brinkmann, 2014, s246-247). I uppsatsen har analysverktyget fungerat som det färdiga kategoriseringsverktyg som
meningskoncentreringen har utgått från. Ett exempel kan vara uttalande om uppföljning av resultatmål meningskoncentreras till fokusområde output fokus inom styridealet NPM.
5.7 Metoddiskussion
Uppsatsen bygger på en kvalitativ fallstudiedesign. Dock skulle det kunna diskuteras om val av någon annan metod hade varit mer lämplig eller att andra metoder skulle kunna
kombinerats i uppsatsen. Uppsatsens empiriska material har bestått av både en intervju och en analys av en Nämndsbudget. Uppsatsen hade dock kunnat genomföras med enbart intervjumaterial. Det uppsatsen inte har möjlighet att fånga med en intervju är flera andra syner på styrningen. Vid intervjuer med flera andra tjänstemän på Grundskoleförvaltningen, hade uppsatsen kunnat ge en tydligare bild över den generella uppfattningen inom
förvaltningen. Det kan dock vara i uppsatsens styrka att enbart innefatta en intervju för att sedan kompletteras med textanalys av Nämndsbudgeten. Med både en intervju och en textanalys kan uppsatsen ge både en bild över hur styrningen ser ut på ett upplevt plan på tjänstemannanivå och en bild av hur styrningen är planerad och tilltänkt, i Nämndsbudgeten.
Uppsatsen berör endast en kommun och dess arbete. Ett annat sätt hade kunnat vara att jämföra två olika kommuners styrning. Då hade uppsatsen kunnat ge en kontextuell
förståelse över två olika kontexter och hur de kan skilja sig åt. Dock ligger det i uppsatsens intresse att enbart ge en förståelse över kontexten Malmö och därför är en kvalitativ fallstudie att föredra.
6. Resultat
I följande del kommer uppsatsens empiriska material att presenteras. Inledningsvis kommer en analys av Grundskoleförvaltningens nämndsbudget att presenteras för att sedan övergå till en analys och presentation av intervjumaterialet. Vid analysen av grundskoleförvaltningens nämndsbudget, utgår analysen från analysverktyget och kommer att presenteras i ordningen av analysverktyget. Liknande ordning av presentation av uppsatsens intervjumaterial kommer att appliceras.
6.1 Textanalys Nämndsbudget
6.2 Styrmekanism- Marknad/Effektivitet
Som styrmekanism marknad/Priseffektivitet/Effektivitet, utgår NPM idealet från
marknadsprinciper och ett fokus på kundorientering, ekonomisk effektivitet samt anpassning till en marknadsstruktur. I Grundskoleförvaltningens nämndsbudget återfinns flertalet av de påpekade fokusområdena. Utifrån ett kundorienteringsperspektiv framkommer det tydliga skrivelser som ökade resurser för att ge den kommunala skolan i Malmö en mer nyanserad, positiv och enhetlig bild. Även åtgärdsplaner kring projekt som ”Varje elevs bästa skola”, presenteras där möjligheter ska kunna ges till varje elev för att kunna skapa en så bra skolgång till sig själv som möjligt.
Nämndsbudgeten visar hur grundskoleverksamheten i Malmö måste anpassa sig och förhålla sig till konsekvenser av införandet av marknadsprinciper i skolans värld. Nämndsbudgeten presenterar en åtgärd där friskolor ska bjudas in till att ”söka skola” eller skolvalet som det tidigare benämndes. Grundskoleförvaltningen vill genom den här åtgärden bjuda in friskolor till att vara en del av de kommunala skolornas planeringsprocesser i placerings och
antagningsprocessen (Nämndbudget, 2021, s23). Fördelarna som presenteras är bland annat, att dubbelplaceringar kan lättare undvikas, beslut om skolplacering kan göras snabbare och därför bli mer effektivt. I samma kontext presenteras även en ny IT- plattform kallad Mitt
skolval. I nämndsbudgeten presenteras ”Mitt skolval” som ett sätt att, ”effektivisera
handläggning och en ökad servicenivå till vårdnadshavare” (Nämndsbudget, 2021, s22-23). Inom skolvalet och skolplaneringsåtgärder, presenteras även ytterligare en åtgärd för att effektivisera processen för både förvaltning och kunden. Det som presenteras är en ökad tillgänglighet och service för frågor som rör skolplaceringsfrågor. Anledningarna till åtgärden presenteras att vara ett ökat samarbete med Malmö stads kontaktcenter för att snabbare och mer effektivt kunna besvara frågor gällande skolplacering (Nämndsbudget, 2021, s23). Både de här åtgärderna visar på skolklimatet som förvaltningen måste anpassa sig genom. Friskolor anses vara en direkt konsekvens av NPM reformer och ett skapande av konkurrens på
marknaden. Nämndsbudgeten visar på hur den kommunala förvaltningen måste samverka med friskolan och har ett större önskemål att samverka med friskolorna för att bättre kunna
effektivisera verksamheten. Effektiviseringen av verksamheten är ett nyckelbegrepp inom NPM. Genom införandet av marknadsprinciper inom offentlig verksamhet, ska arbetet effektiviseras och gynna kundens intresse. Nämndsbudgeten visar tydligt på hur
effektivisering av verksamheten i utgångspunkt till kundens (elev/vårdnadshavare), är ett stort fokusområde och ett område som förvaltningen söker efter förbättring inom.
Den tidigare presenterade effektiviseringen av verksamheten kan härledas till en
kundorientering och en vilja att tillgodose kundens önskemål i så hög grad som möjligt. Kundorienteringens betydelse och vikt inom förvaltningens arbete, syns tydligt i
Nämndsbudgeten. Arbetet med projektet ”Varje elevs bästa skola”, förtydligas och
rationaliseras i budgeten. Målet med projektet är att ”Alla Malmös skolor är varje elevs bästa skola” (Nämndsbudget, 2021, s19). Enbart namnet på projektet är en tydlig indikator på kundorientering och förvaltningens målbild av att varje elev ska nå skolans målsättning att gå ut med godkända betyg. Vidare på kundorienteringstänket är det viktigt i en marknadsutsatt verksamhet att verksamheten ska marknadsföra sig själv och sprida en positiv bild av sig själv för att bättre kunna konkurrera på marknaden mot andra aktörer. Marknadsföringen av
verksamheten berör budgeten under rubriken flödena inom den interna kommunikationen. I stycket om att förbättra flödena inom den interna kommunikationen går förvaltningen igenom vikten av att sprida och presentera en positiv bild av verksamheten för att bättre kunna
attrahera medarbetare till förvaltningens verksamheter. Förvaltningen nämner faktorer som att ge en positiv, enhetlig och nyanserad bild av grundskolorna i Malmö, som nyckelfaktorer i arbetet mot en mer attraktiv arbetsplats (Nämndsbudget, 2021, s23). Arbetet mot att
marknadsföra och sprida en positiv agenda kring sin verksamhet för att kunna locka medarbetare är i helt enlighet med marknadsinriktningen av NPM. I en marknads och konkurrensutsatt marknad, måste aktörerna aktivt arbeta för att rekrytera arbetskraft som en konsekvens av marknadens natur som präglas av tävling mellan aktörer som leder till effektivitet och en bättre verksamhet, enligt NPM.
Sammanfattningsvis återfinns en rad styrmekanismer som kan klassas under begreppet marknad/priseffektivitet/effektivitet. Tydligast ter det sig i uttryck av hur förvaltningen måste anpassa sig och förhålla sig till en marknadsutsatt skolverksamhet med marknadsföring, kundorientering och effektivisering av beslutsfattning.
6.3 Fokus- Output/Mål/Resultat
Fokusområdet inom NPM är mätandet av output, målstyrning och resultatstyrning. Output mätandet utgår från att skapa styrbara kontexter och verksamheter. Genom att införa en tydlig målstyrning och resultatstyrning, är förhoppningen att verksamheten kan kontrollera sin output. Grundskoleförvaltningens nämndsbudget kan i sin helhet ses som ett uttryck av output kontroll och mål/resultatstyrning. Nämndsbudgeten har som fokus att ”skapa och precisera verksamhetens målsättningar och styrande av arbetet inom verksamheten, utifrån de satta målsättningarna i budgeten” (Nämndsbudget, 2021, s4). Genom att precisera och
sammanställa målen och resultatindikatorer för de målen i budgeten, styrs verksamheten utifrån en tydlig output fokus. För att kunna analysera nämndsbudgeten i sin helhet är det av vikt att förstå nämndsbudgeten roll i styrningen. Budgeten i sig är skapad som en form av resultatstyrning utifrån målsättningar som sätts i budgeten. Nämndsbudgeten existens är därav ett uttryck och exempel på output fokusen inom NPM och hur det visar sig i styrningen av grundskoleverksamheten i Malmö. Nedan ska mer specifika exempel ges på hur
målstyrningen och output-kontrollen syns i nämndsbudgeten att presenteras.
I nämndsbudgeten preciseras förvaltningens målområde till att skapa så kallade- ”styrbara kontexter för att kunna utvärdera verksamhetens arbete” (Nämndsbudget, s7). Förvaltningens huvudmål med arbetet inom förvaltningen är att alla elever ska klara av målen i skolan, vilket är att gå ut årskurs 9 med godkända betyg (Nämndsbudget). Det i sig är skolans övergripande målsättning med verksamheten men också i förvaltningskontexten, ett skapande av styrbara
kontexter med ett fokus på output mätning. Mätandet av outputen blir därför i vilken grad elever klarar av skolans målsättning att gå ut grundskolan med godkända betyg.
Grundskoleförvaltningen måste även anpassa sig och utgå från Kommunfullmäktigemålen som Kommunfullmäktige har beslutat för verksamheten (Nämndsbudget, s6). Det här är ytterligare ett exempel på förvaltningens roll i styrkedjan som i sin tur är tvungna att anpassa sig och utgå från mål som är beslutade från en högre instans. Resultatstyrningen med hjälp av målstyrningen blir här påtaglig när förvaltningen måste anpassa arbetet i enlighet till både nationella målsättningar men även målsättningar från kommunfullmäktige. Kedjan av
målsättningar och resultat är en del av skapandet av styrbara kontexter och verksamheter som är ett fokusområde inom NPM. Nämndsbudgeten kan ses som en produkt av de här styrbara kontexterna utifrån mål och resultatstyrning.
Sammanfattningsvis kan ett fokusområde på output och resultatmätning synas genom
nämndsbudgeten. Nämndsbudgeten bygger sin struktur på målsättningar och hur förvaltningen ska nå de målen som sätts i budgeten. Det kan klart ses som ett försök till att skapa styrbara kontexter inom verksamheten för att lättare och enligt NPM, bättre kunna styra och kontrollera verksamheten.
6.4 Organisering- Konkurrens
Organiseringen av en verksamhet enligt NPM ska defineras och styras genom konkurrensen på marknaden. Konkurrensen ska skapa effektiviserade verksamhetsstrukturer där
konkurrensen på marknaden ska driva effektiviseringen framåt. Konkurrensen inom en
skolkontext innebär ofta valbarhetsreformer. I grundskoleförvaltningens arbete som definieras i nämndsbudgeten, nämns uttryckligen inte konkurrensen som någonting som förvaltningen måste anpassa sig utifrån, utan konkurrensens påverkan på arbetet inom förvaltningen, syns mer på besluten som förvaltningen tvingas ta och anpassa sig utifrån.
Valbarhetsreformer kategoriseras som ett vanligt sätt konkurrensen syns på skolmarknaden. Skolvalet är den stora valbarhetsreformen inom svensk skola. I nämndsbudgeten berörs skolvalet i sammanhang med friskolor. Nämndsbudgeten fastslår målsättningen att det kommunala skolvalet även ska innefatta friskolorna, där friskolorna ska kunna vara en del av det kommunala skolvalet i Malmö för att bättre kunna samordna och effektivisera sin
