Att skapa strategi i gråzonen : En scenariobaserad intervjustudie om militära råd till politiska mottagare

Full text

(1)Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. Självständigt arbete (30 hp) Författare Johan Staberg. Program/Kurs HOP. Handledare Fil Dr Tua Sandman. Antal ord: 19967 Beteckning Självständigt arbete mastersuppsats, krigsvetenskap. Kurskod 2HO013. ATT SKAPA STRATEGI I GRÅZONEN En scenariobaserad intervjustudie om militära råd till politiska mottagare Sammanfattning: Relationen mellan ett lands politiska beslutsfattning och högsta militärledning är central, men också omdebatterad. Inte minst huruvida den militära sidan ska ta hänsyn till det politiska livet och i vilken grad man själv ska bli en del av detta. Denna uppsats syftar till att öka förståelsen för den militär-politiska relationens utmaningar, med fokus på det gränsland mellan fred och krig som brukar betecknas som en gråzon. Genom scenariobaserade intervjuer med högre tjänstemän och politiker inom Sveriges regering och regeringskansli undersöks vilken påverkan en gråzonsproblematik kan ha på de militära råd som lämnas. Genom att kombinera ett framtidsscenario med intervjuer skapas ett för forskningsfältet unikt empiriskt material. Resultatet visar att gråzonen påverkar den strategiska beslutsprocessen men egentligen inte genom att tillföra några helt nya utmaningar, utan främst genom att förstärka och till del utveckla redan existerande. Fredens, snarare än krigets, logik på strategi bör därför ligga till grund för hur gråzonen betraktas ur ett beslutsprocessperspektiv. Gråzonens karaktär av otydlighet skapar och förstärker spänningar mellan olika aktörer inom strategiprocessen, som i sin tur riskerar att försena strategiska beslut. Otydligheterna uppstår främst inom tre områden: synen på det strategiska problemet, de politiska konsekvenserna och den organisation som ska hantera gråzonen. Vissa av otydligheterna förstärks av motståndaren, medan andra mer är ett resultat av interna faktorer. För att minska gråzonsproblematikens negativa effekter föreslås en betydligt närmare integrering mellan militär och politik än i fredstid: policyskapandet måste ske gemensamt och traditionella gränser behöver dras om. Nyckeln stavas relationer och dessa måste skapas och underhållas i god tid innan gråzonen träder in. Nyckelord: Krigsvetenskap, gråzon, strategi, strategisk förvarning, civil-militära relationer, militära råd, underrättelsetjänst, strategisk kultur, policyprocess, MSF. Sida 1 av 56.

(2) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. Innehåll 1. BAKGRUND .......................................................................................................................................................................4 1.1. GENERALEN OCH POLITIKERN ....................................................................................................................................................... 4 1.2. GRÅZONEN OCH STRATEGISKA BESLUT........................................................................................................................................ 4 1.3. SYFTE, BIDRAG OCH FRÅGESTÄLLNING ........................................................................................................................................ 5 1.4. ANTAGANDEN, AVGRÄNSNINGAR OCH CENTRALA BEGREPP .................................................................................................... 6 2. FORSKNINGSÖVERSIKT ................................................................................................................................................7 2.1. OSÄKRA MILJÖER OCH POLITISKT AGERANDE ............................................................................................................................. 8 2.2. TRE GEOSTRATEGISKA PERSPEKTIV ............................................................................................................................................. 8 2.3. FORSKNINGSLUCKOR OCH UPPSATSENS BIDRAG ...................................................................................................................... 12 3. FORSKNINGSDESIGN .................................................................................................................................................. 12 3.1. FORSKNINGSSTRATEGI ................................................................................................................................................................. 12 3.2. FALLETS FOKUS OCH SAMMANHANG .......................................................................................................................................... 12 3.3. FALLSTUDIEN OCH SCENARIER.................................................................................................................................................... 13 3.4. UPPSATSENS STRUKTUR OCH GENOMFÖRANDE ....................................................................................................................... 13 4. TEORETISKT RAMVERK ............................................................................................................................................ 14 4.1. MSF – EN INTRODUKTION ........................................................................................................................................................... 14 4.2. MSF – PROBLEMSTRÖMMEN ...................................................................................................................................................... 16 4.3. MSF – POLITIKSTRÖMMEN ......................................................................................................................................................... 18 4.4. MSF - POLICYSTRÖMMEN ........................................................................................................................................................... 18 4.5. MSF – POLICYENTREPRENÖREN ................................................................................................................................................ 20 4.6. MSF – MÖJLIGHETSFÖNSTER ..................................................................................................................................................... 20 5. METOD ............................................................................................................................................................................. 21 5.1. OPERATIONALISERING OCH ANALYSVERKTYG .......................................................................................................................... 21 5.2. SCENARIO ....................................................................................................................................................................................... 22 5.3. SAMTALSINTERVJUER ................................................................................................................................................................... 22 5.4. ANALYSMETOD .............................................................................................................................................................................. 25 5.5. ETIK................................................................................................................................................................................................. 27 6. RESULTAT OCH ANALYS ............................................................................................................................................ 27 6.1. INLEDNING ..................................................................................................................................................................................... 27 6.2. PROBLEMSTRÖMMEN ................................................................................................................................................................... 27 6.3. POLITIKSTRÖMMEN ...................................................................................................................................................................... 32 6.4. POLICYSTRÖMMEN ........................................................................................................................................................................ 34 6.5. POLICYENTREPRENÖREN ............................................................................................................................................................. 38 6.6. MÖJLIGHETSFÖNSTER................................................................................................................................................................... 39 6.7. SAMMANFATTANDE ANALYS OCH SLUTSATSER ........................................................................................................................ 41 7. DISKUSSION ................................................................................................................................................................... 45 7.1. VAD ÄR UNIKT FÖR GRÅZONEN? ................................................................................................................................................. 45 7.2. NYA PERSPEKTIV? ......................................................................................................................................................................... 46 7.3. KRITISK DISKUSSION AV RESULTAT, TEORI OCH METOD ......................................................................................................... 46 8. SAMMANFATTNING .................................................................................................................................................... 48 8.1. SVAR PÅ FRÅGESTÄLLNING .......................................................................................................................................................... 48 8.2. FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING ............................................................................................................................................. 48 9. REFERENSER ................................................................................................................................................................. 50. Sida 2 av 56.

(3) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. FIGURER, TABELLER OCH BILAGOR Figur 1 – Uppsatsens fall och sammanhang ......................................................................................................................... 13 Figur 2 – Uppsatsens genomförande ....................................................................................................................................... 14 Figur 3 – MSF-teorin visualiserad ............................................................................................................................................. 15 Figur 4 – Uppsatsens analysverktyg ......................................................................................................................................... 21 Figur 5 – Metodöversikt ................................................................................................................................................................. 26 Figur 6 – Mindmap problemströmmen ................................................................................................................................... 27 Figur 7 – Mindmap politikströmmen ....................................................................................................................................... 32 Figur 8 – Mindmap policyströmmen ........................................................................................................................................ 34 Figur 9 – Mindmap policyentreprenören ............................................................................................................................... 38 Figur 10 – Mindmap möjlighetsfönster .................................................................................................................................. 39 Tabell 1 – Populationsurval ........................................................................................................................................................ 23 Tabell 2 – Täckningsgrad per intervju .................................................................................................................................... 24 Tabell 3 – Täckningsgrad per frågeområde ......................................................................................................................... 25 Tabell 4 – Fråga 3.6. ......................................................................................................................................................................... 31 Tabell 5 – Fråga 4.2. ......................................................................................................................................................................... 32 Tabell 6 – Fråga 5.4. ......................................................................................................................................................................... 37 Bilaga 1 – Intervjumall ................................................................................................................................................................... 53. Sida 3 av 56.

(4) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. Den som förvaltar staten bör aldrig se till sina egna intressen, utan bara tänka på sin furstes bästa och aldrig råda till något som inte ligger i dennes intresse. Ur Macchiavellis Fursten.. 1. Bakgrund 1.1. Generalen och politikern Relationen mellan ett lands politiska beslutsfattning och högsta militärledning är central. Att det inte går att använda militära maktmedel utan en politisk idé, eller värna medborgarnas trygghet (statens och därmed politikens huvuduppgift) utan att ha tillgång till militär makt har legat till grund för strategiskt tänkande ända sedan antiken (Baylis, Wirtz & Gray, 2019:20). En beskrivning av hur militär och politik interagerar finner vi hos Gray (2015:23ff) som menar att strategi är det klister som håller samman en stats olika aktiviteter och därmed bör betraktas som en brygga, eller process, som binder samman syfte och aktiviteter: ”[…] war should be regarded as an instrument of policy made by politics.” (Ibid.27). Vill man studera krig och militär maktutövning, det vill säga krigsvetenskapens grundfundament, blir det därmed centralt att fokusera på den militär-politiska relationen (Cimbala, 2016:6). Det är kring denna process, där en växelverkan sker mellan vad som anses vara militärt fördelaktigt och politiskt önskvärt, som denna uppsats kommer att skrivas. Mer specifikt kommer den att handla om vad som påverkar det militära rådets genomslag på den politiska agendan, om den beslutsarena där generalen och politikern möts för att skapa en för situationen mest ändamålsenlig strategi.. 1.2. Gråzonen och strategiska beslut Gränslandet mellan fred och krig betecknas allt oftare i strategisk och säkerhetspolitisk litteratur och policydebatt som en gråzon. Gråzonen utgör ett säkerhetspolitiskt problem, genom att den möjliggör för en angripare att agera offensivt med låg risk att utsättas för militära motåtgärder, eftersom aktiviteterna sällan uppnår kriteriet för väpnat angrepp enligt FN-stadgan (Försvarsberedningen, 2017:65; Echevarria, 2016:xii). Ett exempel på inledningen av en sådan gråzon beskrivs nedan. I Sverige, liksom i de nordisk-baltiska grannländerna, sker ett stort antal svårförklarliga olyckor. Därtill en rad dolda angrepp, såväl inom cyber- som den fysiska miljön, på viktiga samhällsfunktioner. Spåren röjs och misstankar leder åt olika håll. Allmänheten utsätts för mångtydiga fakta och desinformation vilket resulterar i att tilltron till myndigheter och politiker minskar drastiskt. Otryggheten ökar. När samhället upplevs som mest polariserat ökar även de utrikespolitiska spänningarna. Hot och krav ställs på Sverige i olika frågor. En svensk minoritetsregering och ett svagt EU skapar Sida 4 av 56.

(5) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 svåra förutsättningar att finna samförstånd för vad som ska göras. Sveriges allierade sviker. Inom landet har pressade myndighetschefer som sliter med utarbetad och pliktsvikande personal allt svårare att fokusera på gemensamma lösningar och lägesbilder, när de samtidigt måste fokusera på sina interna problem. Oppositionen kräver hårdare tag, mer övervakning i samhället och aktivering av fullmaktslagar för att förhindra hamstring och utrymning av städer. Majoriteten av folket kräver dock mindre regler, mer frihet, ingen ransonering. (FOI, 2018)1 För länder som har valt en förvaltningsmodell med litet regeringskansli och stora myndigheter (t.ex. Sverige), blir regeringen helt beroende av myndigheternas råd för att fatta beslut (Statskontoret, 2020:25). I en gråzonskontext handlar sådana råd dels om att förvarna regeringen om att hot mot landets säkerhet föreligger, dels rekommendera lämpliga åtgärder. Ett sådant militärt råd kan därför sägas både omfatta en argumentationsdel (varför något ska göras, t.ex. underrättelser om att det inte handlar om ”svårförklarliga olyckor”) och en mer handlingsinriktad del (vad som bör göras, t.ex. höja beredskapen). Det militära rådet kommer dock bara vara en av många idéer och viljor som i gråzonen slåss om regeringens uppmärksamhet. Dessutom vidtar motståndaren aktiva åtgärder för att förstärka det beslutskaos som råder. Hos de myndigheter som ansvarar för att motverka motståndarens aktivitet i gråzonen blir det därmed helt centralt att lyckas navigera i detta svåra beslutslandskap och nå fram till regeringen innan det är för sent (Boin et al, 2020). Och det är just kring detta problem som denna uppsats kommer att skrivas: hur ska militärrådgivaren kunna nå fram till den exekutiva makten i en redan på förhand komplex beslutsmiljö som antas förvärras betydligt av en gråzonsproblematik?. 1.3. Syfte, bidrag och frågeställning Uppsatsen syftar i allmänhet till att öka förståelsen för den militär-politiska relationens utmaningar i ett gråzonsscenario, och i synnerhet till att undersöka den politiska (strategiska) nivåns förståelse av dessa utmaningar, avgränsat till den process där militärstrategiska råd och förvarning ska ges till regeringen och ta plats på den politiska agendan. Uppsatsen bidrar också med att skapa för forskningsfältet unik empiri genom de scenariobaserade samtalsintervjuer som genomförs. Genom att dessutom utvidga användningsområdet för en väletablerad statsvetenskaplig teori, Multiple Streams Framework, till krigsvetenskapens domäner, under grundantagandet att militärstrategin till betydande del måste inordna sig i en stats övergripande strategiprocess, kan förhoppningsvis nya perspektiv skapas på militärstrategisk ledning, militärrådgivarens roll och önskvärda kompetenser på högre officerare. En avslutande förhoppning är, att med en ökad insikt i dessa utmaningar kan åtgärder vidtas på förhand för att förbättra en nations förutsättningar att stå emot en angripares försök att påverka det strategiska beslutsfattandet i en gråzon. Frågeställning: Hur påverkar gråzonsproblematiken militärstrategiska råd och förvarning? Detta är en kort sammanfattning av inledningen till det scenario som används som fallbeskrivning för denna uppsats (kap 5.2.). 1. Sida 5 av 56.

(6) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. 1.4. Antaganden, avgränsningar och centrala begrepp 1.4.1. Grundantagande Militärstrategiska råd och förvarning antas i denna uppsats vara två bland många andra, likvärdiga myndighetsaktiviteter som kämpar om att ta plats på den politiska agendan och utsätts därför för samma grundläggande mekanismer som övriga. Detta är ett viktigt ställningstagande för valet av den teori som uppsatsen utgår ifrån, men är också närmast ett ontologiskt ställningstagande gällande hur denna uppsats vill studera strategi och militärstrategi. Den i Sverige och under regeringen Reinfeldt II relativt välkända och hetska debatten om ”försvaret som ett särintresse”, där frågan om försvarspolitiken kan sägas stå över andra politikområden eller ej, finns även i andra länder och påvisar vikten av ett tydligt ställningstagande i denna fråga (National Defence, 2017). 1.4.2. Avgränsningar Gråzonsbegreppet är brett och denna uppsats avgränsas därför till ett specifikt och välavgränsat scenario (kap 5.2.). Detta får naturligtvis till följd att resultatet inte kan överföras på all gråzonsproblematik. 1.4.3. Centrala begrepp Militärt råd Det militära rådet (eng. ’military advice’) kan för denna uppsats syfte definieras som de på professionsmässig grund framtagna rekommendationer som direkt eller indirekt är efterfrågade av samverkande myndigheter eller den politiska nivån. Det militära rådet omfattar både en argumentationsdel (varför något ska göras) och en rekommendationsdel (vad som föreslås att göra) med ett ömsesidigt beroende. Strategi, militärstrategi, militärstrateg och militärrådgivare Med strategi menas vad som internationellt ofta benämns som ’Grand Strategy’ och kan i likhet med Jakob Westbergs säkerhetsstrategibegrepp och svensk militärstrategisk doktrins nationella strategibegrepp, definieras som hur ett lands grundläggande säkerhetspolitiska mål förverkligas med hjälp av det egna politiska systemets samtliga maktmedel liksom samarbeten med andra stater. Strategi handlar därmed om den samverkan och de synergieffekter som skapas genom att kombinera statens samtliga maktmedel, civila som militära, för att uppnå politiska mål (Westberg, 2018:17, Försvarsmakten, 2016:13;15f). Strategi ska också ses som en process, en konstant anpassning till de varierande förhållanden och omständigheter i en värld där slump, osäkerhet och otydligheter dominerar (Baylis, Wirtz & Gray, 2019:4). Den strategiska nivån blir således regeringen, i vissa frågor även riksdagen beroende på hur en nations parlamentariska system ser ut. Militärstrategi är processen för att omsätta statsmakternas säkerhets- och försvarspolitiska mål och strategier i militära åtgärder (Försvarsmakten, 2016:16). Militärstrategisk nivå förstås som ÖB och de delar av dennes stab som arbetar med militärstrategisk verksamhet (Ibid.). Stabsmedlemmar kan därför benämnas som militärstrateger men då det begreppet saknar definition kommer istället militärrådgivare att användas: en högre officer utsänd från militärstrategisk ledningsnivå för att bistå Regeringskansliet under en längre tid med råd och förvarning.2 I Sverige kan denna definition motsvara befattningarna militärsakkunning (överste, jmf. kansliråd) och militär rådgivare (generalsperson) liksom annan, utsänd samverkanspersonal. 2. Sida 6 av 56.

(7) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Gråzon och gråzonsproblematik Med gråzon menas i denna uppsats ett skede i en negativ omvärldsutveckling där en statsaktörs aktiviteter försätter ett land i ett juridiskt tillstånd mellan fred och krig (Severin, 2018:16ff). Gråzonen definieras närmare av uppsatsens scenario. Gråzonsproblematik är de strategiska otydligheter som uppstår i gråzonen (Försvarsmakten, 2016:37). Politik, policy och dess processer Politik betraktas som en handling, på det sätt någon utövar legitim auktoritet och inflytande över andra. Policy är resultatet av den förhandling och argumentation (policyprocessen) som sker i framtagandet av politik. Båda begreppen inryms i en politisk process. (Gray, 2015:17; Hall & Löfgren, 2006:25ff) Policyentreprenörer och policyskapare Denna uppsats gör åtskillnad på policyentreprenör och policyskapare, väl medveten om att olika uppfattningar existerar. En policyentreprenör är vilken aktör som helst som aktivt deltar i en policyprocess (Weible & Sabatier (red), 2017:28). En policyskapare är däremot en individ inom en organisation, ofta ett departement, som har ansvar för att fatta ett (politiskt) beslut (Cambridge, 2021). En militärrådgivare kan således ikläda sig rollen som en policyentreprenör men inte en policyskapare.. 2. Forskningsöversikt Forskningsöversikten omfattar engelsk- och svenskspråkig forskning med fokus på de senaste fem åren, i enstaka fall äldre, som studerat strategiska beslutsprocesser, interaktionen mellan politik och militärstrategin samt gråzonens, eller gråzonsliknande miljöers, påverkan på d:o. Kapitlet inleds med forskning som berör strategiska beslut i osäkra miljöer men ur ett icke-militärt perspektiv, vilket ligger i linje med uppsatsens grundantagande (kap 1.4.) att de militära råden utsätts för samma grundläggande mekanismer som andra, icke-militära motsvarande aktiviteter i den strategiska beslutsprocessen. Därefter redovisas forskning ur tre, olika geostrategiska perspektiv som mer specifikt anknyter till den militära dimensionen av problemet. Forskningsfältet domineras starkt av det amerikanska perspektivet, vilket också tillåts ta stor plats i kapitlet. Ett annat, ofta förekommande perspektiv är det israeliska, som dock tenderar att fokusera mer på gråzonsantagonistens modus operandi och vars strategiska kontext avviker alltför stort från denna uppsats fall. Därmed redovisas inte detta perspektiv. Mer relevant är då istället Japan, en stat som delar Sveriges utmaningar i mångt och mycket: en parlamentarisk demokrati med pacifism som utrikespolitisk utgångspunkt och geopolitiskt nära sin motståndare. Japan reformerade sin nationella strategi för att bemöta gråzonsproblematik redan 2010 och är dessutom genom sin kultur lämplig att studera som kontrast till västerländska perspektiv.. Sida 7 av 56.

(8) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Ett tredje perspektiv är det svenska, som här får tolkas som ett exempel på en småstat med begränsad erfarenhet av krig eller gråzonsliknande konflikter. Det främsta argumentet för ett svensk perspektiv är naturligtvis att uppsatsens fall utgörs av Sverige.. 2.1. Osäkra miljöer och politiskt agerande Marcy & Berze (se Galavan, 2016) har studerat hur strategiska ledare begränsas från att dra kausala samband, dvs. att förstå vad som händer, inte bara av bristande kognitiv förmåga utan även på grund av de unika egenskaper som varje framväxande kris har. Vissa kriser visar sig dessutom vara mer detekterbara än andra i vissa institutionella miljöer, och det blir här intressant att jämför hur gråzonen och det svenska krishanteringssystemet passar in i detta (Ibid. 191ff). Ledare som har djupare kunskap om den institutionella miljö man verkar inom samt hur systemet har fungerat i tidigare kriser, visar sig – kanske inte helt oväntat – ha lättare att identifiera varningssignaler. Har ledaren endast ytlig sådan kunskap kan det istället förvärra situationen, genom att feltolkningar görs (Ibid. 198f). Dessutom observeras en förkärlek bland ledare inom offentlig förvaltning att fokusera på frågor som tydligt innebär ett vinst-/förlustperspektiv, vilket gör att vaga varningssignaler inom angränsande områden missas. (Ibid.) Hur politik och politiskt agerande påverkar strategiska beslut har Gareth Shepherd et al (2019) studerat på en stor population av brittiska företagsledningar. Här bekräftas tidigare forskning att politiskt agerande visserligen skadar strategiskt beslutsfattande, men att skadan också kan reduceras (Ibid. 14f). Strategiska beslutsmiljöer som delar samma bild på problemet, där makt distribueras och som har en hög grad av ömsesidigt samarbete klarar sig bättre i miljöer där politiskt agerande förekommer (Ibid.). Även om Shepherd et al inte studerar statliga organisationer kan resultatet vara värt att återkomma till i denna uppsats diskussion.. 2.2. Tre geostrategiska perspektiv 2.2.1. Amerikanska perspektivet Strategisk beslutsfattning och relationen med militärstrategin Forskningsområdet är oerhört omfattande och kan svårligen sammanfattas i denna uppsats. Förutom en ansenlig strategiforskning kan hit även räknas ett forskningsfält under rubriken civil-militära relationer (CMR). CMR-forskning utgår traditionellt från den s.k. Huntington vs Janowitz-debatten på 1960-talet som fokuserade på kontrollen av det militära maktmedlet samt hur gränsen mellan det civila och militära bör dras (Ledberg, 2019). Denna idealtypsdebatt har sedan det kalla krigets slut kommit att kritiseras och utvecklats till nya former (Cimbala, 2016:6f). En sådan, med tydlig bäring på denna uppsats, är debatten rörande begreppet Best Military Advice (BMA). BMA-begreppet föddes i ett tal som senator John McCain gjorde under en hearing för Joint Chiefs of Staff 2017 och har därefter, i olika form, använts i såväl media som policy och doktrin men aldrig definierats vilket skapat grogrund för debatt: vad är egentligen det bästa sättet att rådge politiken på? Golby & Karlin (2017) menar att det normativa prefixet Best skapar en idé om att det militära rådet skulle vara bättre än det civila. Det riskerar även att tränga in politiker i en osund beslutsmiljö, där de politiska konsekvenserna för att inte agera utifrån det bästa Sida 8 av 56.

(9) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 militära rådet kommer att vara så höga att beslutet antingen förskjuts tillbaka till militären själva, eller att politiskt dåliga beslut fattas. I sin studie kommer författarna fram till att a) det militära rådet behöver breddas och bl.a. utökas med konsekvenser (ekonomiska, politiska, risker etc.) och en politisk kontext (t.ex. erbjuda olika slutmål); b) rådet ska vara policydrivet och politiskt informerat; c) det militära rådet får bara ses som en komponent (ej överordnad) av flera i strategiprocessen; och d) vägen framåt handlar både om vilja och kompetens, bl.a. krävs fler kurser i CMR på den militära sidan och i säkerhetspolitik på den civila. Kritik mot BMA kommer även inom de egna, militära leden. Generalen James E. Cartwright (2015:15-16) menar att BMA fokuserar för mycket på militära och inte politiska mål. Det militära rådet ska underlätta politiska målsättningar, inte militära. De militära planerna tenderar att vara för oflexibla, genom att endast fokusera på det militära maktmedlet, och beslutsmiljön fråntar möjligheten att anmäla avvikande uppfattning, vilket är särskilt viktigt i komplexa och osäkra miljöer, som t.ex. ett gråzonscenario. Översten Tadd Sholtis är inne på samma spår och kritiserar den traditionella normen om att ”generals advice, politicians decide” (words at war, 2019). Sholtis menar att detta i själva verket handlar om en strategi för militärer att undvika, eller avsluta, alla andra argument genom att hävda att man redan har löst sin uppgift: givit det bästa rådet. BMA motverkar därmed argumentation och integration genom sin natur. Sholtis (Ibid.) vill lämna denna till synes förenklade bild av hur säkerhetspolitik fungerar, och istället införa de ”messy external engagements” som karaktäriserar det politiska livet. Tyvärr har denna uppsats inte funnit några artiklar eller studier som kan sägas stå på debattens försvarande sida, vilket möjligen beror på att debatten ännu verkar vara i sin linda. Däremot anknyter den i sin form tydligt till CMR:s ursprungsdebatt; om var gränslinjen ska dras mellan politik och militär. Gråzonens påverkan Hur gråzonsproblematiken påverkar det amerikanska, strategiska tänkandet har bl.a. studerats av Antulio Echevarria (2016). Echevarria menar att förspelet till en eskalerande gråzonskonflikt är det viktigaste för strategen att bemästra, det här är framtidens krig kommer att avgöras och det kräver en omfokusering i hur dagens strateger tänker. Echevarria kritiserar också den fasbaserade operationsmodell som ofta används i gråzonsdebatten i USA, eftersom dess generiska faser bygger på en idealföreställning av hur världen bör se ut och inte hur den faktiskt ser ut och har sett ut. Att t.ex. tro att USA skulle kunna dominera en gråzon (vilket är en av faserna) är orimligt menar Echevarria och användning av sådana idealmodeller kommer därmed att leda till felaktiga förväntningar och orealistiska mål. Echevarrias resultat delas av James Wirtz (2017): idag rådande amerikansk strategi har flera tillkortakommanden i gråzonen. Ett antal handlingsmöjligheter identifieras av Wirtz: 1) Strategen måste acceptera möjligheten att aldrig få inneha det strategiska övertaget. 2) Diplomatin spelar mycket stor roll, främst avseende alliansbyggande. 3) Militärstrateger måste ta initiativet och framförallt i god tid. Motåtgärder måste planeras i förväg liksom stöd från allierade. Den strategiska bedömningen av läget och lämpliga åtgärder får inte ske mitt i krisen, det kommer i så fall att skapa en kris i sig. 2.2.2. Japanska perspektivet Uppsatsen har funnit flera intressanta artiklar på hur Japan agerar strategiskt i gråzonen visavi Kina, men de handlar till uteslutande del om utkomsten av den japanska strategin snarare än hur strategin tagits fram och hur gråzonen påverkar beslutsfattningen. Om Sida 9 av 56.

(10) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 detta beror på att sådan forskning inte dokumenterats på engelska, eller helt enkelt ännu inte genomförts, lämnas osagt. Värt att nämna är ändå David Fouse (2011) som studerat Japans omfokusering mot en gråzonsstrategi. Japan insåg tidigt vikten av att inte hantera gråzonsproblematiken som ett militärt problem, och lyfte därför beslutsprocessen till ett nyinstiftat säkerhetsråd direkt under statsministern. Fouse belyser även hur ideologiska motsättningar inom inrikespolitiken hindrat nödvändiga, men viktiga, reformer för att möta gråzonsproblematiken, och då främst kopplat till Japans sedan 1945 pacifistiska hållning (Fouse, 2011:3). Hur landet har hanterat dessa beskrivs dock inte mer i detalj, vilket däremot framgår i James Kraska (2020, n. pag.). Denna studie rör hur Kinas gråzonsaktiviteter till sjöss, främst mot Senkakuöarna har hanterats av Japan och visar en tydlig proaktivitet i det japanska strategiska tänkandet inklusive en juridisk kreativitet. Genom att förbereda en säkerhetsoperation under polisiärt mandat, kan kinesiska framstötar som inte klassas som ”armed aggression” mötas med styrkor ur försvarsmakten utan att för den skull gå utanför FN-stadgans regler om våldsförbud, vilket blidkat landets mer pacifistiska partifalanger. 2.2.3. Svenska perspektivet Strategisk beslutsfattning och relationen med militärstrategin Den forskning som i närtid har gjorts på den militär-politiska relationen och strategisk beslutsfattning har främst fokuserat på försvarsbeslut eller internationella, fredsfrämjande operationer (se t.ex. Doeser, 2014; Christiansson, 2020 och Wikman, 2021). Studier kring nationella försvarsstrategier, vilket denna uppsats handlar om, är betydligt färre. Orsaken är sannolikt brist på empiri: Sverige är och har varit i fred i över 200 år.3 En äldre men i detta avseende högaktuell studie är dock Åke Uhlins (1972) avhandling om de militärstrategiska råden och regeringens överläggningar inför ett potentiellt tyskt anfall mot Sverige 1941. Tidsperioden präglades av en stor grad av osäkerhet och inslag av underrättelseverksamhet, subversion och sabotage på svensk mark även om man kanske inte kan tala om en gråzon per ce. Uhlin finner flera brister i såväl den strategiska förvarningen som de militära rekommendationerna. När det gäller förvarningen menar Uhlin att pga. psykologiska och institutionella mekanismer, kombinerat med ryktesspridning och möjligen vilseledning, överdrevs det militära hotet av ÖB. Höga officerare hade en redan förankrad förförståelse för (det tyska) hotet och valde därför att tolka underrättelsebilden utifrån detta. Det svenska underrättelsesamhället var dåligt organiserat och saknade central ledning. Även falska meddelanden, möjligen från den brittiska sidan, förstärkte bilden (Ibid. 152ff). Utifrån denna felaktiga underrättelsebild skapades det ganska anmärkningsvärda rådet till regeringen att inte höja beredskapen, i syfte att minska risken för eskalation (Ibid. 178). Regeringen valde dock en annan väg och enligt Uhlin berodde detta på att samlingsregeringen var bunden till den redan inslagna, utrikespolitiska linjen som skapats ett halvår tidigare under den s.k. Midsommarkrisen. Det viktigaste för regeringen var att undvika ett nytt politiskt misstag. Regeringen behövde visa handlingskraft och det prioriterades före den militära argumentationen.. Visserligen finns en omfattande forskning på kalla kriget, men då den strategiska interaktionen alltid skedde under fredens premisser (kriget kom som bekant aldrig) ligger det forskningsresultatet något utanför denna uppsats fokus. 3. Sida 10 av 56.

(11) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Sverige saknar den livliga debatt som förs i USA rörande den civil-militära relationen inklusive militär rådgivning. Ledberg (2019) härleder detta till historiska orsaker: i Sverige har det ”civil-militära gapet” sällan (åtminstone i modern tid) upplevts som vidare stort eller allvarligt. Detta har dock möjligen förändrats efter det kalla krigets slut, vilket Håkan Edström (2003) och Magnus Christiansson (2020) pekar på i sina avhandlingar. Här konstateras att Sverige sticker ut i ett nordiskt perspektiv genom en uppenbar spricka i relationen: politiker och militärer utvecklar doktriner utan samordning, militärstrategi och politisk strategi uppvisar betydande skillnader i synen på offensiven m.m. (Edström, 2003:263). Christiansson (2020:332f) identifierar att militärer och politiker inte pratar samma språk eller har samsyn i vilka beslutsprocesser som ska användas: Militärstrateger söker skydda den hierarkiska ordningen medan politiska handläggare önskar informella, mer snabba beslutskanaler (Ibid. 332). Sociala faktorer spelar större roll än formella inom politiken (Ibid. 332f). Den politiska styrningen visar sig samtidigt vara bristfällig, avgränsad till ett inledande direktiv och därefter förpassas ansvaret till myndigheten. Studier på om detta har förändrats efter återgången till nationellt försvar (dvs. efter 2015) saknas. Gråzonens påverkan FOI har publicerat två rapporter som närmar sig rubrikens ämne. I Wedebrand et al (2016) intervjuas ett antal personer inom krishanteringssystemet på lokal, regional och nationell nivå rörande synen på vad en kris är. Resultatet är att samsyn saknas i krishanteringssystemet, både vad gäller övergripande frågor som i detaljer kring hur krishantering ska genomföras (Ibid. 57). Resultatet är intressant i jämförelse med en betydligt äldre studie från dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap som berörde samma tema (Jordan, 2001). Även där intervjuades personer på samtliga ledningsnivåer och det konstaterades stora brister inom samsynen. I denna studie redovisades även forskning på varför detta är ett problem och studien pekade framförallt på att avsaknad av gemensamma föreställningsvärldar utgör det största problemet för beslutsfattning i osäkra miljöer (Ibid. 114). I Wedebrand (2020) undersöks osäkerheter i beslutsprocesser i miljöer med stor osäkerhet, vilket gråzonen kännetecknas som. Rapporten kommer till slutsatsen att oaktat orsak till osäkerheten, så verkar samma form av lösning kunna fungera. Två beslutsstödsutredningar studeras, en för 2000-talets klimatrisker och en för 1990-talets totalförsvarsplanering. Rapporten fastslår att kalla krigets försvarsplanering fokuserade på att förutsäga och kontrollera osäkra situationer, men att det redan under 90-talet började ske en förskjutning till att även acceptera osäkerheter, vilket även är en för klimathotet helt central åtgärd (Ibid. 19ff). Ett accepterande förhållningssätt innebär att framtidens osäkerhet inte kan eller inte bör minskas. Inte heller bör förberedande åtgärder vidtas för att hantera de framtida osäkerheterna utan incidenter och kriser hanteras istället när de väl inträffar (Ibid.). Resonemanget kring att acceptera osäkerheten är intressant i skenet av rådande svensk militärdoktrin, som till stora delar utgår från den israeliska teoretikern Meir Finkels forskning kring flexibilitet (Försvarsmakten, 2020:32ff; Finkel, 2007). Finkel är kritisk till underrättelsetjänstens förmåga till att förvarna om olika former av överraskande angrepp och tillskriver istället större vikt till organisationens inneboende flexibilitet och återhämtningsförmåga (Finkel, 2007:2).. Sida 11 av 56.

(12) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021. 2.3. Forskningsluckor och uppsatsens bidrag Engelskspråkig forskning kring militär-politiska relationer och strategisk beslutsfattning domineras av det amerikanska perspektivet. Detta behöver inte vara ett problem, då USA för många stater, inklusive Sverige, är en viktig säkerhetspolitisk partner och därför tillåts influera. Dock är det så att amerikansk konstitution, förvaltning och maktdelning skiljer sig markant från de flesta länder. Hur amerikanska försvarsmyndigheter ständigt ställs inför utmaningen att inte bara behöva rådge och övertyga ett utan två konkurrerande men lika mäktiga politiska beslutsorgan, presidenten och kongressen, är ett tydligt exempel på detta (Cartwright, 2015:13). Forskning på strategi i gråzonsmiljö har en relativt god spridning mellan olika världsdelar och gråzonskontexter, men tenderar att kretsa mer kring motståndarens modus operandi och försvararens motåtgärder än hur gråzonen påverkar det strategiska beslutsfattandet och den militär-politiska relationen. För svenskt vidkommande, saknas såväl forskning på militär-politiska relationer och strategisk beslutsfattning efter återgången till ett nationellt försvar kring 2015, som hur gråzonsproblematiken påverkar detta. I det amerikanska fallet finns dock några exempel, men här saknas forskning på empiriskt material. De artiklar som redovisades ovan kan snarare betraktas som litteraturstudier varvat med debattinlägg. Orsaken är sannolikt brist på empiri, dagsaktuella gråzonskonflikter är få till antalet och empirin är ofta skyddad av sekretess. Genom att använda ett fiktivt scenario kan möjligen dessa empiriska hinder passeras och genom att dessutom använda en europeisk, alliansfri småstat (Sverige) som fall och intervjuer som metod, kan denna uppsats bidra till att fylla ovan identifierade forskningsluckor.. 3. Forskningsdesign 3.1. Forskningsstrategi Uppsatsen genomförs som en kvalitativ, abduktiv fallstudie med scenariobaserade, semistrukturerade samtalsintervjuer som empiri. Det abduktiva angreppssättet innebär att uppsatsen tillåts pendla mellan det induktiva och deduktiva (Patel & Davidsson, 2011). Hur detta görs i praktiken förklaras i metodkapitlet. Uppsatsen syftar till att förstå, snarare än att förklara, den militär-politiska relationen och den militärstrategiska rådgivningen med dess förvarning i en svensk, samtida gråzonskontext, vilket också utgör uppsatsens fall. Perspektivet som intas, vilket förklarades i kapitel 1, är det politiska (strategiska), vilket innebär att intervjuerna riktas mot den civila sidan – mottagarsidan – av det militära rådet.. 3.2. Fallets fokus och sammanhang Strategi- och policyprocesser betraktas generellt som heterogena, komplexa företeelser där flera faktorer påverkar både i samverkan och enskilt (Weible & Sabatier (red), 2017:17; Gray, 2015:23ff). Fallet behöver därför undersökas med en holistisk förståelse för problemets natur, vilket innebär att flera omgivande processer och faktorer måste omhändertas i uppsatsen utan att för den skull undersökas på djupet (Denscombe, 2017:58). Fallets sammanhang kan beskrivas enligt fig 1, med ett före- och efterskede, ett fokusskede samt en omkringliggande kontext, i detta fall gråzonen. I föreskedet genomförs en Sida 12 av 56.

(13) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 omvärldsbevakning syftande till en militärstrategisk bedömning som i sin tur ligger till grund för de råd och varningar som delges och diskuteras med den politiska nivån, vilket är uppsatsens fokus. I ett efterskede sker slutligen en politisk beredning som resulterar i ett strategiskt (politiskt) beslut. Den dubbelriktade pilen mellan omvärldsbevakning och strategiska beslut beskriver att underrättelsetjänsten har en direktrelation med regeringen, utan att alltid behöva samordna sin rapportering med en militärstrategisk bedömning. Denna parallella relation undersöks inte i denna uppsats, men behöver redovisas för att bilden ska vara korrekt.. Figur 1 – Uppsatsens fall och sammanhang (Författaren, 2021). 3.3. Fallstudien och scenarier Fallstudier lämpar sig väl för processer och komplexa problem utan tydliga svar (Denscombe, 2017:56ff) medan scenariobaserad forskning kan riktas mot sådant som ännu inte inträffat. Båda har även det gemensamt att de vill studera verklighetsanknutna problem (Ibid.; Börjeson et al, 2006). Att kombinera fallstudien med scenariobaserad metod verkar därför lämpligt för denna uppsats syften. Den scenariobaserade metoden visar sig också vara lämplig för intervjuundersökningar där frågorna kan vara av känslig art, t.ex. där individer kan komma att kritisera sin arbetsplats, kollegor etc. vilket är fullt möjligt i denna uppsats (Pinto & Pinto, 2019:4). Scenariots roll ska samtidigt inte övertolkas. Dess främsta roll är att skapa en gemensam grund för intervjun; att intervjuare och respondent utgår från samma syn på gråzonen och vilka händelser som kommer vara aktuella för den militär-politiska relationen. Gråzonen är ett vitt och omdebatterat begrepp och genom att använda ett scenario minskas risken för olika tolkningar och missförstånd. Kort sagt: scenariots främsta uppgift är att borga för ökad validitet och reliabilitet.. 3.4. Uppsatsens struktur och genomförande Inledningsvis (1) kommer uppsatsens teoretiska ramverk att skapas. Som plattform används en policyprocessteori benämnd Multiple Streams Framework (MSF). För att denna ska kunna operationaliseras för det givna fallet, krävs dock att den tillförs vissa teoretiska Sida 13 av 56.

(14) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 detaljer. Dessa hämtas från relevant CMR- och underrättelseforskning. Utifrån detta operationaliseras ett analysverktyg (2) som används för både empiriinsamling (3) och analysen (4). Avslutningsvis genomförs en diskussion som besvarar frågeställningen utifrån resultatet, det teoretiska ramverket och tidigare forskning (5).. Figur 2 – Uppsatsens genomförande (Författaren, 2021). 4. Teoretiskt ramverk 4.1. MSF – en introduktion Syftet med uppsatsens teoretiska ramverk är att leda in empiriinsamling och analys i ett perspektiv som överensstämmer med uppsatsens grundantagande samt hur den betraktar strategi, dvs. som en komplex process som inte bara påverkas av rationella faktorer (kap 1.4.). Detta utesluter teorier av mer positivistisk och realistisk karaktär. Mer lämplig ter sig istället Multiple Streams Framework (MSF) att vara; en kritisk policyteori som genom sin generiska uppbyggnad kan omhänderta flera varianter av tvetydiga politikområden med stora utfallsrum, vilket gråzonen kan sägas vara (Cairney and Jones, 2016:7). MSF har använts på alltifrån globala klimatfrågor till handelsfrågor (Weible & Sabatier (red), 2017:17f). MSF skapades av John W. Kingdon 1984 på basis av amerikanska policystudier. Detta har föranlett kritik mot dess överförbarhet till europeiska, parlamentariska demokratier men flera menar idag att utvecklingen i Västeuropa, mot alltmer fragmenterad partipolitik, har ökat teorins förklaringskraft (Weible & Sabatier (red), 2017:17). Andra forskare, liksom teorins egen grundare, menar även att teorin är att betrakta som generisk och får sin kraft först efter en tydlig anpassning (och teoretisk påbyggnad) mot det fall som undersöks. Genom en sådan process säkerställs reliabiliteten (Johannesson & Qvist, s.7) och detta genomför uppsatsen i följande fem kapitel. Sida 14 av 56.

(15) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Kingdon inspirerades av Cohen, March och Olsens s.k. garbage can model som beskriver det organiserade kaos som anses råda i offentliga organisationer (Weible & Sabatier (red), 2017:18). Teorin kritiserar mer vedertagen, positivistisk policyteori som utgår från att policy främst är till för att lösa problem. Tvärtom, policy skapas även av andra skäl och då inte minst politiska sådana, t.ex. att bibehålla makt (Kingdon, 2013:204). Metaforen med soptunnan kan enkelt beskrivas som att varje soptunna utgör ett beslutsområde (t.ex. försvarspolitik). Tunnan fylls kontinuerligt på med ”skräp” i ett antal strömmar. I dessa skräpströmmar ingår både problem och lösningsförslag men också faktorer kopplat till deltagandet i processen och, genom Kingdons teori, också den politiska miljön. I tunnan råder därmed kaos då alla dessa skräpströmmar är blandade utan ordning. Hur skräpet sedan plockas upp och sätts samman till lösningar som tillåts ta plats på den politiska agendan är mer oförutsägbart, vilket utgör teorins grundfundament.. Figur 3 – MSF-teorin visualiserad (Författaren, 2021). Kingdon (2013) menar att policyprocesser bör analyseras i fem element: . Tre strömmar: Problemströmmen (beskrivningar och uppfattningar av problem som måste lösas) Policyströmmen (generering och debatt av lösningar på problemen) Politikströmmen (faktorer i den politiska miljön)  Möjlighetsfönster (gynnsamma tillfällen för agendasättande)  Policyentreprenörer (aktörer som driver en fråga under processen). Policyentreprenören är nyckelspelaren i MSF, en roll som i denna uppsats bl.a. spelas av militärrådgivaren. Denne rör sig i samtliga strömmar och letar efter gynnsamma tillfällen (T, fig. 3) där en idé har större chans att ta plats på den politiska agendan. Vilka tillfällen dessa är beror på kontexten, vilket kräver att MSF modifieras för det fall som avses undersökas. Kingdon beskriver dock ett antal generiska faktorer (som skapar tillfällen) inom respektive element, vilka redovisas i följande kapitel. När gynnsamma tillfällen sammanfaller i de tre strömmarna, öppnas ett möjlighetsfönster. Detta är tidsbegränsat, Sida 15 av 56.

(16) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 ibland förutsägbart, ibland mer oväntat (Kingdon, 2013:203f). I möjlighetsfönstret kan idén upptas på den politiska agendan och resultera i politik, eller för denna uppsats: strategiska beslut. Detta till skillnad från det kaos som råder i soptunnan. Uppsatsen kommer att beröra samtliga av Kingdons fem element men fokuserar på problem- och policyströmmarna samt policyentreprenörselementet, då det främst är här som militärrådgivaren rör sig. I varje element beskriver Kingdon ett antal generiska faktorer som när de har ett visst värde förbättrar förutsättningarna för att öppna ett möjlighetsfönster. Följande fem kapitel kommer att redovisa dessa faktorer (som underkapitel) men då anpassade utifrån uppsatsens syfte och frågeställning. I vissa fall har även nya faktorer tillförts, dock med tydlig koppling till Kingdons ursprungsteori. Motiveringen ges i det aktuella kapitlet. Elementen med sina faktorer skapar det teoretiska ramverk som i kapitel 5 operationaliseras till uppsatsens analysverktyg.. 4.2. MSF – Problemströmmen I Problemströmmen finns de problem, eller förhållanden, som avviker från policyskapares eller medborgares idealförhållanden och som anses behövs åtgärdas från regeringshåll (Weible & Sabatier (red), 2017:21). Alla problem är perceptiva och tolkningsbara och kommer därför att upplevas olika av policyentreprenörer och policyskapare (Ibid.). Detta, själva problemtolkningen, blir en central utgångspunkt för hur denna ström bör analyseras. Tre faktorer kommer att undersökas: Indikatorer och Fokuserande händelser, som båda härstämmar från MSF-teorin (Ibid.), samt Attribuering, vilket härstammar från underrättelseforskningen. 4.2.1. Indikatorer Indikatorer handlar om att sätta ett värde på en utveckling och oftast för att indikera en negativ sådan. Här skapas det militära rådets argumentation. Indikatorbegreppet är välbeforskat under paraplybegreppet underrättelsestudier. Tre för denna uppsats viktiga perspektiv träder fram: Vilken förväntan har policyskaparen på förvarningen? En av västvärldens mest framträdande underrättelseforskare, Jack Davis (se Johnson (red), 2007), menar att strategisk förvarning förblir helt centralt i dagens konflikter men dess roll behöver omvärderas. Framförallt finns en felaktig förväntan bland beslutsfattare, som enligt Davis måste acceptera att strategisk förvarning kommer att misslyckas. En mer realistisk förväntan kan skapa ett förvarningssystem med större möjlighet att lyckas, där den strategiska förvarningen mer kan ses som en ”inriktare” för var man ska leta efter de diffusa, mer taktiska indikatorerna snarare än en varningsklocka som kommer att ringa i rätt tid och ge tillräckligt med kunskap för att avvärja ett angrepp. Även val av förvarningsmetod påverkar hur en policyskapares bringas vetskap i vilken riktning en konflikt tar, och indirekt även var fokus på relationen mellan förvarnaren (militärrådgivaren) och mottagaren kommer att ligga: före eller efter den allvarliga incidenten inträffar. Den traditionella förvarningsmetoden handlar om att i förväg bestämma vilka scenarier som är troligast och utifrån dessa ta fram indikatorer. När indikatorerna inträffar bekräftas hypotesen och en riktning fastslås. Den klassiska indikatormodellen är därmed linjär: först inträffar A som leder till B som leder till C (Agrell, 2005). Sida 16 av 56.

(17) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Malin Severin och Wilhelm Agrell menar dock att i irreguljära sammanhang, t.ex. en gråzonssituation, kan sådana linjära indikatormodeller vara problematiska. Severins (2018:30) argument är att antalet möjliga scenarier i en gråzon är oräkneliga och hänvisar till flera studier. Agrell (2005:81ff) föreslår en cirkulär indikatormodell där processen inleds av själva hypotesen/scenariot/händelsen och varseblivningen av vad som har hänt sker i efterhand. Agrell jämför här med hur t.ex. räddningstjänst hanterar sina hot: eftersom antalet scenarier är så ohanterligt många måste man acceptera att de förr eller senare inträffar, och fokus blir då på att skapa metoder för att i efterhand snabbt skaffa sig en lägesuppfattning för att sätta in åtgärderna. Agrell benämner detta för eftervarning (2005:81ff). Det ligger i både militärrådgivaren och policyskaparens intresse att undvika förvarningsmisslyckanden.4 Förutom de rent uppenbara skälen, att säkerställa landets säkerhet, kommer sådana misslyckanden att allvarligt påverka dessas relation (jmf. debatten efter Pearl Harbor 1941 eller USA:s invasion av Irak 2003). Erik Dahl (2013) har studerat såväl konventionella (mellanstatliga) som icke-konventionella överraskningsangrepp och varför förvarningen har misslyckats. Resultatet är en kombination av underrättelsernas kvalitet (de är oftast för oprecisa) och beslutsfattarens perception. Dahl får stöd av Tony Ingesssons (2020:451) fallstudie rörande den misslyckade ryska kuppen/gråzonskrigföringen i Montenegro 2016. Att Montenegro lyckades motstå kuppen berodde enligt Ingesson just på att underrättelserna var detaljerade: regeringen blev övertygad och vågade därmed ta risker. 4.2.2. Fokuserande händelser Fokuserande händelser, dvs. en händelse som är plötslig (utan eller begränsad förvarning), ovanlig, skadlig eller potentiellt skadlig och som är virtuellt känd av policyskapare och allmänheten samtidigt (Weible & Sabatier (red), 2017:22), handlar om hur en enstaka händelse kan fånga en policyskapares uppmärksamhet. Detta sker dock inte per automatik; händelsen måste betraktas som en av många påverkansfaktorer. Fokuserande händelser är däremot viktiga katalysatorer för policyförändring (Kingdon, 2013:94ff). Begreppets definition (ovan) speglas väl av gråzonsscenariots angrepp men som Kingdon påpekar finns det också en skala bland dessa event. Gråzonen med sin karaktär av lågintensiva angrepp kommer sannolikt inte att omfattas av händelser likt 9/11 eller pandemiska massutbrott. För denna uppsats blir det därför intressant att studera vilka former av händelser som respondenterna anser vara just fokuserande, och vad som händer för beslutsfattandet om en kris likt gråzonskonflikten inte kommer att innehålla sådana? 4.2.3. Attribuering En tredje faktor, ej ingående i MSF men som överlappar flera av problemströmmens utmaningar, och är ytterst relevant i gråzonssammanhang, är attribuering, dvs. att identifiera hotet men också att göra detta offentligt. Detta menar forskningen tillhör själva kärnan i gråzonsproblematiken; verksamheten kan vara omöjlig att attribuera – såväl praktiskt (underrättelsemässigt) eller politiskt (givet de politiska risker som en statsattribuering medför) (Sewall, 2020:267). Vilka krav på attribuering som policyskaparen kommer att ställa på militärrådgivaren i detta avseende är därför intressant att studera. Två olika åsikter redogörs för nedan.. 4. I forskningen används oftast begreppet underrättelsemisslyckanden (’Intelligence failures’).. Sida 17 av 56.

(18) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Tony Ingelsson (2016:459) varnar i sin redan nämnda Montenegrostudie att invänta attribuering innan motåtgärder sätts in i den tidiga gråzonen. Istället bör metoder från kontraterrorismen användas; prevention bör gå före bevissäkring, även om detta medför problem med att mäta framgångar och därmed svårt att motivera både myndighetspersonal och beslutsfattare. Även Davis (se Johnson (red), 2007:174) är inne på samma linje, och menar att komplexiteten och osäkerheten som omgärdar USA:s säkerhetspolitik kräver en ny form av strategisk förvarning, som inte är avhängig tydliga bevis för att policyskapare ska börja agera. EU:s hybridkrigscenter menar dock att bevisföring och attribuering är centralt och utgör en framgångsrik tröskeleffekt i gråzonen; ju större risk att bli avslöjad, ju mindre sannolikhet att aktören väljer en gråzonsstrategi (EU, 2020:20). I sitt paper på hur gråzonshot ska avskräckas lämnas inget utrymme åt en försvarsstrategi som inte omfattar attribuering.. 4.3. MSF – Politikströmmen Politikströmmen fokuserar på hur politiken influerar policyprocessen, det handlar om opinion, köpslående och makt (Kingdon, 2013:145ff). Det unika med MSF är att betrakta politik som en inkluderad del av policyprocessen och inte som en extern kraft. Kingdons politikström innehåller flera faktorer varav en har tydligast bäring på uppsatsens scenario och ska därför undersökas: Nationell opinion/stämning. 4.3.1. Nationell opinion/stämning Av MSF-teorins alla faktorer anses denna vara den empiriskt mest svårfångade, vilket ofta leder till att forskare förbiser dess betydelse (Weible & Sabatier (red), 2017:24). Faktorn kan förenklat sägas handla om opinionsströmningar och hur politiker och policyskapare känner av och påverkas hur dessa förändras, genom att i stor utsträckning fatta beslut som ligger i linje med opinionen (Ibid.). I gråzonen, och inte minst det scenario som denna uppsats kommer använda, spelar detta en stor roll. Opinionen påverkas aktivt av angriparen vilket innebär att den inrikespolitiska situationen torde spela en avgörande roll för hur den strategiska beslutsprocessen ser ut. Hur policyskaparen ser på detta torde vara av högsta intresse att undersöka.. 4.4. MSF - Policyströmmen I policyströmmen genereras de alternativ som senare blir underlag (förslag) på den politiska agendan (Ibid. 22). Flera olika idéer med olika ideologiska utgångspunkter förekommer samtidigt. Alternativen genereras genom diskussion och argumentation i policygrupper, vilka kan definieras som en lös sammansättning av olika policyentreprenörer (tjänstemän, akademiker, lobbyister etc.) vars gränser definieras av den fråga de väljer att engagera sig i (Ibid.). Den viktigaste, övergripande faktorn i denna ström är politisk överlevnad: frågan måste ha en politisk chans att lyckas för att ens ta sig till dagordningen. Därefter handlar det om policygruppens struktur och integration, extern påverkan och historiskt beroende. 4.4.1. Politisk överlevnad Enligt Kingdon (2013:131) måste ett alternativ uppfylla ett antal överlevnadskriterier: det ska vara tekniskt genomförbart, spegla (av regeringen) accepterade värderingar, ha allmänhetens acceptans och vara finansiellt acceptabelt. Sida 18 av 56.

(19) Johan Staberg Högre Officersprogrammet 2019-2021 Weible & Sabatier (red) (2017:23-24) kompletterar dessa självförklarande kriterier med juridisk likformighet och historiskt beroende. Med juridisk likformighet menas, i t.ex. Sveriges fall, överensstämmighet med EU-lag och grundlag. Man kan här se utmaningar i förslag som berör inskränkning av Yttrandefrihetsgrundlagen för att motverka pågående påverkansoperationer eller förslag för ökad underrättelseinhämtning på bekostnad av integritet. Med historiskt beroende menas, enkelt uttryck, att politiken i viss mening kan sägas vara låst av sin historia. En fråga accepteras lättare om den tidigare varit föremål för politisk behandling och beslut tenderar att följa tidigare fattade. Totalt sett finns alltså sex stycken överlevnadskriterier som en fråga måste uppfylla för att policygruppen ens ska anse mödan vara värd att ta frågan upp till den politiska beslutsfattningen. Flera av dessa är situationsberoende, t.ex. tekniskt genomförbart, och kan svårligen undersökas på djupet med den allmänt hållna fallbeskrivning (scenario) som denna uppsats innehåller. Det är dock av vikt att återkoppla till dessa i analysen samt i intervjuerna resonera huruvida begreppet ”politisk överlevnad” möjligen har annan innebörd och betydelse i en gråzonskontext än i fredstid. Men också: ska militärrådgivaren ta hänsyn till huruvida en fråga kan överleva politiskt eller ska man strikt hålla sig till sin profession och lämna ett rakt igenom objektivt råd? 4.4.2. Policygruppens struktur och integration Hur policygrupper processar sina frågor beror framförallt på dess struktur och integrationsgrad (Weible & Sabatier (red), 2017:23). Här finns två tydliga dikotomier ur såväl CMR- som underrättelseforskningen att utgå ifrån och som också tjänar som lämpliga delfaktorer. Ur ett CMR-perspektiv ligger den redan nämnda och berömda Huntington vs Janowitzdebatten (kap 2.2.1). Hur militären bör kontrolleras av politiken har länge varit grundfrågan men mer samtida CMR-forskning menar att detta leder fel: kontrollen och konflikten mellan det militära och civila är något naturligt och som faktiskt mer kan stärka än skada relationen, så länge detta är reglerat (Cimbala, 2016:31f). En mer relevant fråga är således inte om utan hur detta ska regleras och hur interaktionen ser ut (Ibid.). Sarah Sewall (2020:263ff) menar att interaktionen i högsta grad påverkas av gråzonen. Hon nämner ett ökat behov av civilt ledar- och befälskap, att inte militära lösningar används på civila problem, att mer defensiva synsätt införs på strategiska målsättningar m.m. Vad händer när sådana perspektiv krockar med den, mer Huntingtonlika relationskultur som sedan länge enligt Ledberg (2019) existerar i Sverige, där Försvarsmakten med ÖB i täten tillåtits ett stort och fritt spelrum? Ur ett underrättelseperspektiv kan man studera frågan utifrån den s.k. Kent- och Kendalldebatten på 1950/60-talet. Kent menade att underrättelseproducenter måste stå fria och objektiva från politiken för att undvika politisk påverkan, medan Kendall menade det omvända: samarbetet ska ske integrerat för att tydligt stödja det politiska uppdraget (Davis, 1992). Under Kalla kriget hade Kents tankar störst genomslag, men från 90-talet och framåt verkar vinden ha vänt (Ibid.). Flera forskare (Barnett, 2005; Severin, 2018) eftersöker, givet dagens dynamiska konfliktmiljöer, en större interaktion och samarbete, och då inte bara inom staten utan även med näringslivet. Hur respondenten ser på hur gråzonen påverkar denna integrationsfråga av underrättelseprocessen blir därmed intressant, eftersom underrättelsedelen av rådet, som redan nämnts, är så pass avgörande i gråzonen. Sida 19 av 56.

No results found