Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
Lena Martin HOP 18/20
Handledare Antal ord: 19999
Peter Mattsson Beteckning Kurskod
Självständigt arbete
masteruppsats, krigsvetenskap
2HO013
DEN CIVIL-MILITÄRA RELATIONENS PÅVERKAN PÅ STRATEGISK PLANERING. En studie av relationen mellan den militära och politiska ledningen i Sverige.
Abstract:
Relations between a country's political leadership and military power are important in many aspects. The military has a force mandate which requires control to balance its strength and loyalty. Unclear governance, grave disagreements or hidden agendas are indicative of a dysfunctional relationship and can lead to the military being given unrealistic goals, low political efficiency and failures in strategic assessments and decisions. In a crisis or war this means a risk to people's lives.
There is an ongoing debate within the research field of civil-military relations regarding the extent to which and in what way politics should govern the military made in order to keep it both strong and loyal. The extremes advocate and autonomous military, separate from politics or the opposite, a military integrated with politics and society. The Swedish model is a combination of the extremes. Does this solution affect how Sweden plans its defence and the relationship between the political and military leaders in practice? Do the leaders have the right prerequisites to implement strategic plans?
The purpose of this study is to analyze and explain in what way the civil-military relationship affects the strategic assessment and the defence decision-making processes in Sweden, by using Brooks theory. The purpose is also to contribute to fill the gap discovered in this research area as the bulk of studies have been done in an American perspective. The result shows that Sweden's civil-military relationship creates good conditions for a strategic assessment. There are however remarks that needs to be taken into account in order to minimize risks and mistakes.
Nyckelord:
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 4
1.1. PROBLEMFORMULERING ... 5
1.2. SYFTE OCH FORSKNINGSFRÅGOR ... 7
1.3. AVGRÄNSNINGAR ... 7
1.4. BEGREPPSANVÄNDNING... 8
1.5. FORSKNINGSÖVERSIKT ... 9
1.5.1. GRUNDLÄGGANDE LITTERATUR ... 10
1.5.2. STUDIER OM MAKTBALANS ... 11
1.5.3. STUDIER OM FRIKTIONER I RELATIONEN ... 12
1.5.4. FORSKNING OM SVERIGE ... 13
1.6. STUDIENS BIDRAG TILL FORSKNINGEN ... 15
1.7. DISPOSITION ... 16
2. TEORI ... 18
2.1. STUDIENS TEORI ... 18
2.1.1. GRAD AV SKILDA PREFERENSER ... 19
2.1.2. POLITISK-MILITÄR MAKTBALANS ... 19
2.1.3. STRATEGISK BEDÖMNING ... 19
2.2. ALTERNATIVA TEORIER ... 22
2.3. MOTIVERING TILL VALD TEORI ... 23
3. METOD ... 25
3.1. VETENSKAPLIG UTGÅNGSPUNKT ... 25
3.2. FORSKNINGSDESIGN ... 26
3.3. METOD FÖR DATAINSAMLING ... 28
3.4. VALIDITET OCH RELIABILITET ... 29
3.5. ANALYSMETOD ... 30 3.6. OPERATIONALISERING ... 31 3.6.1. SKILDA PREFERENSER ... 31 3.6.2. MAKTBALANS ... 31 3.6.3. STRATEGISK BEDÖMNING ... 32 3.7. FORSKNINGSETIK ... 34 4. ANALYS ... 36 4.1. FÖRSVARSBESLUTSPROCESS ... 36 4.1.1. ORGANISATION ... 36 4.1.2. PROCESS ... 37 4.2. ANALYS ... 39 4.2.1. SKILDA PREFERENSER ... 39 4.2.2. MAKTBALANS ... 40 4.2.3. INFORMATIONSDELNING ... 42 4.2.4. STRATEGISK KOORDINERING ... 44 4.2.5. STRUKTURELL KOMPETENSVÄRDERING ... 45 4.2.6. BESLUTSPROCESS ... 48
5. RESULTAT OCH AVSLUTANDE DISKUSSION... 51
5.1. SAMMANFATTNING AV ANALYS ... 51
5.2. SVAR PÅ FORSKNINGSFRÅGORNA ... 52
5.2.1. SVAR PÅ DELFRÅGA ... 52
5.2.2. SVAR PÅ DEN CENTRALA FRÅGESTÄLLNINGEN ... 53
5.3.1. RESULTAT ... 54 5.3.2. TEORI ... 56 5.3.3. METOD ... 57 5.4. FORTSATT FORSKNING ... 58 REFERENSER ... 59 BILAGA 1 INTERVJUFRÅGOR ... 66
Tabell- och figurförteckning
TABELL 1SAMMANSTÄLLNING AV VARIABLER OCH DESS VÄRDERING ... 34TABELL 2SAMMANSTÄLLNING AV ANALYS ... 52
FIGUR 1ORSAKSSAMBAND.. ... 19
FIGUR 2KATEGORISERING UTIFRÅN SAMBANDET MELLAN DE OBEROENDE VARIABLERNA ... 22
FIGUR 3FÖRSVARSBESLUTSPROCESSEN ... 38
1. Inledning
Militären har en unik roll i samhället med sin rätt att använda våld för att försvara landet, vilket i förlängningen innebär makt över människors liv. Förutom att militären uppvisar ett moraliskt förhållningssätt till sin uppgift krävs även en fungerande styrning och kontroll av organisationen. Utmaningen hur styrningen ska genomföras bäst för att få en militär att inte bli så stark, eller illojal, att den kan äventyra statsskicket men ändå vara så pass stark, och lojal, att den kan försvara landet benämns som det ”civil-militära problemet” (Feaver, 1996; McMahon & Slantchev, 2015). Det är en balansgång mellan hur mycket inflytande respektive ledning utövar inom varandras intresseområden.
Den internationella normen är att militären är underordnad politiken men i vilken utsträckning och på vilket sätt råder det delade meningar om (Feaver, 2011; Ledberg, 2019). Oavsett i vilken utsträckning militären är underordnad politiken, måste någon form av interaktion finnas mellan dem eftersom militären besitter expertkunskap som politikerna bör använda sig av för att fatta kloka beslut. Själva relationen mellan de militära och politiska beslutsfattarna är på så sätt viktig. Det bör finnas en konstruktiv och öppen dialog som kan leda till en effektiv militärmakt och i förlängningen en effektiv säkerhetspolitisk strategi (Feaver, 2011).
Risken att svenska Försvarsmakten skulle äventyra det politiska styret med dess militära resurser är sannolikt inte särskilt stor på grund av landets demokratiska värderingar och normer. Däremot kan betydande militär inblandning i politiken eller en oklar politisk styrning vara en realitet. Militären kan misstolka eller försena uppgifter givna av politiken på grund av otydliga styrningar eller i syfte att få sina åsikter hörda och få sin vilja igenom. Politiker kan ignorera den militära expertisen, fatta beslut helt beroende på partipolitisk tillhörighet eller reglera militärens verksamhet genom detaljstyrning. En sådan dysfunktionell relation kan leda till att militären ges orealistiska målsättningar, en låg politisk effektivitet och misslyckanden i strategiska bedömningar och beslut (Feaver, 1998). I en kris eller krig kan det innebära en risk för människors liv.
Civil-militära relationer och politisk styrning har studerats i stor omfattning och med olika perspektiv. I den här studien analyseras relationen mellan den militära och den politiska ledningen på strategisk nivå i Sverige. Detta första kapitel inleds med en problemformulering som resulterar i en frågeställning och syftet med studien. Centrala begrepp och avgränsningar klargörs för att tydliggöra vad studien avser att analysera. Därefter följer en översikt över
tidigare forskning och vad studien bidrar till denna. Avslutningsvis redogörs studiens disposition.
1.1. Problemformulering
Det civil-militära problemet är inte ett betydande problem i en stabil, demokratisk stat (Ledberg, 2019). Hot om en militärkupp eller uppenbar olydnad är inte nära förestående utan det civil-militära problemet utgörs snarare av i vilken utsträckning och på vilket sätt politikerna styr militären samt militärens grad av inblandning i politiken.
Den politiska styrningen kan i all sin väsentlighet utgå från att vara skilt från militären. Militären ska då vara politisk neutral och verka autonomt men kan bidra med militära råd vid behov. Politikerna ger endast strategiska mål och militären löser dessa utan politisk inblandning. Militären får på så vis fokusera på sin komplexa uppgift, att leda väpnad strid, och på detta sätt bli effektiv (Huntington, 1957).
En annan väg att gå är en integrerad styrning, där militär och politiker inte är separerade utan fungerar som samarbetspartners tillsammans med medborgarna (Janowitz, 1960). Den praktiska lösningen för att skapa en professionell militär organisation som passar syftet är en militär integrerad med det politiska ledarskapet för att utveckla ökad politiskt förståelse och sensibilitet.
Mellan dessa ytterligheter finns olika former av styrning. Olika stater väljer olika vägar beroende på en mängd faktorer. Förutom att själva styrelseskicket påverkar kan maktfördelningen vara olika i freds- respektive krigstid. Detaljer kan skilja i den politiska styrningen beroende på vilken verksamhet som bedrivs och även statens strategiska kultur påverkar (Doeser, 2017). Beroende på denna maktfördelning men också på hur pass avvikande uppfattningar politiska och militära ledare har, ges olika förutsättningar för hur statens bedömningar och beslut kan vara framgångsrika (Brooks, 2008).
Sveriges väg är inte helt entydig. Landets lösning med en organisatorisk delning mellan departement och myndigheter påminner om Huntingtons tankar om en militärpolitisk åtskillnad. Försvarsmaktens myndighetschef, Överbefälhavaren (ÖB), är militär och verkar i Försvarsmakten vilket är olikt många andra demokratiska stater. I regel ses en civil ÖB i den civil-militära litteraturen som ett tungt vägande kriterium för att säkra demokratisk kontroll över militären (Kohn, 1997). I Sverige råder vidare förbud mot ministerstyre, statsråden har inte makt att ingripa direkt i myndigheters löpande arbete (SFS 1974:152). Detta gör också
Sverige till en anomali. Ändå finns det många centrala instrument i det svenska förvaltningssystemet som ger politikerna möjlighet att styra Försvarsmakten. Exempel på detta är myndighetsförordningen, Försvarsmaktens instruktioner och regleringsbreven. Jämfört med andra myndigheter är Försvarsmakten styrt, genom dessa mekanismer, på ett uttryckligen detaljerat sätt, vilket till och med hämmar deras handlingsfrihet (Försvarsstyrningsutredningen, 2005; Statskontoret, 2018).
Samtidigt som Försvarsmakten ska verka som en autonom myndighet detaljregleras dess verksamhet. Denna tvetydighet kan ge upphov till friktioner vilket också har visat sig det senaste decenniet. Exempel på tillfällen när media uppmärksammat friktioner är bland annat när synen på omvärldshotet splittrade försvarsdebatten 2008 där dåvarande ÖB inte delade uppfattning med politikerna i försvarsberedningen (Arenander, 2008). Dåvarande utrikesministern gjorde då en tydlig markering att politikerna styr över militären och att de visst hade samma uppfattning (Ledberg, 2019). Andra exempel är när dåvarande ÖB informerade om Sveriges bristfälliga försvar 2013 vilket också uppmärksammats av Riksrevisionen (RiR) som menade att: ”Försvarsmakten, varken vid tidpunkten för granskningens publicering eller de närmaste åren därefter, kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och riksdagen beslutat.” (Riksrevisionen, 2019, s. 38). Försvarsmakten skulle inte kunna möta ett hot mer än en vecka enligt ÖB (Holmström, 2012). ÖB:s uttalande fick statsminister Reinfeldt att reagera med uttalandet att ”försvaret är ett särintresse” (DN, 2013). Vidare finns aktuella exempel på när Försvarsmakten och politiken är oense. Trots ökade anslag råder obalans mellan Försvarsmakten resurser och politikens ambitioner. Försvarsmakten anser att delar av försvarsberedningens slutrapports förslag inför kommande försvarsbeslut behöver senareläggas eller reduceras. ”Försvarsmakten har i sina rekommendationer till regeringen också gjort en del andra militära prioriteringar i den framtida upprustningen än försvarsberedningen. ÖB väntas i sitt tal stå fast vid dem, även om alla partier i försvarsberedningen inte är så förtjusta.” (TT, 2020). Troligtvis önskar ÖB mer handlingsutrymme för att forma försvaret själv. Tidigare ledamot i försvarsberedningen Annica Nordgren Christensen menade att ”Politikerna vill vara med och inrikta och styra mer än ÖB önskar.” (TT, 2020).
Sveriges säkerhetsstrategi borde påverkas av den tvetydiga tillämpningen av den politiska styrningen och meningsskiljaktigheterna som media visar. En dålig relation både avseende maktbalansen och mellan militära och politiska ledare riskerar en dålig strategisk planering och
dåligt fattade beslut med ödesdigra konsekvenser. Skapar den vägen Sverige valt goda förutsättningar för att göra dessa bedömningar? Vilka är svagheterna och vilka är styrkorna med den modell Sverige valt och är det så frostigt mellan den politiska och militära ledningen som media visar? Påverkar det beslutsfattandet? Resultatet av besluten kan vi inte veta förrän vi står inför ett krig, men vi kan studera förutsättningarna för att kunna göra effektiva strategiska bedömningar och beslut. Med kunskap och förståelse om förutsättningarna, svagheter och styrkor kan åtgärder vidtas som kan leda till att risken för misslyckade strategier minskar. En analys av relationen mellan Sveriges försvarsmakt, på strategisk nivå, och den civila makten, de politiska beslutsfattarna, skulle kunna visa hur det verkligen förhåller sig i Sverige. Som avsnittet om tidigare forskning längre fram i kapitlet redovisar, har den civil-militära rollens betydelse för beslutsfattning studerats främst ur ett amerikanskt perspektiv och med stater som har varit i strid och konflikter i närtid. Få har studerat den svenska modellen och dess förutsättningar vilket detta arbete ämnar göra.
1.2. Syfte och forskningsfrågor
Syftet med studien är att, genom att analysera förhållandena mellan Sveriges militära- och politiska ledning utifrån Brooks teori, identifiera och förklara hur den civil-militära relationen påverkar svensk strategisk planering i en freds- och nutida kontext med fokus på nationellt militärt försvar. Vidare är syftet att öka kunskapen hur politisk styrning och nyttjande av militär expertis utövas samt hur relationen dem emellan påverkar politiska beslut. Detta kommer även bidra till att komplettera tidigare forskning inom krigsvetenskapen avseende civil-militära relationer.
Studiens centrala frågeställning:
Hur påverkar den svenska civil-militära relationen politiskt beslutsfattande, avseende nationellt militärt försvar?
För att kunna svara på den centrala frågeställningen adderas följande delfråga:
Vilka förutsättningar finns för den svenska försvarsbeslutsprocessen utifrån Brooks teori om civil-militära relationer?
1.3. Avgränsningar
En studie med fokus på de civil-militära relationerna och politisk styrning av Försvarsmakten kan bli mycket omfattande. Med bakgrund av problemformuleringen och syftet med denna
studie görs därför ett antal avgränsningar. Studien undersöker interaktionen mellan den militära och den politiska ledningen i försvarsbeslutsprocessen under perioden 2013-2020. Avsikten är inte att utvärdera själva utfallet av försvarsbeslutet eftersom resultatet inte kan värderas. Vi vet inte om ett försvarsbeslut, med dess inriktning till Försvarsmakten, verkligen skulle vara framgångsrik i en konflikt (det har inte prövats på 200 år).
Då detta forskningsområde angränsar och överlappar även andra forskningsområden bör även förtydligas att arbetet inte studerar innebörden av strategi mer än övergripligt, inte heller är det en studie i internationella relationer, eller organisationsteori. Fokus är regeringens interaktion med och styrning av Försvarsmakten. Övergripande reflektioner görs om hur styrningen omsätts i Försvarsmaktens ledningsprocesser och arbetsgången med att ta fram underlag från Försvarsmakten. I övrigt omfattar studien inte ledningsprocesserna inom Försvarsmakten. Även beslutsprocessen hos riksdag och regering nämns till del men är inte fokus för studien.
1.4. Begreppsanvändning
Civil-militära relationer. Forskningsområdet civil-militära relationer refererar till förhållandet
mellan en stats väpnade styrkor och det större samhället de tjänar - hur de kommunicerar, hur de interagerar och hur gränssnittet mellan dem ordnas och regleras. I denna studie används termen inte som militärens förhållande till samhället, utan istället förhållandet mellan den politiska och militärstrategiska ledningen vilket också är vanligt använt inom forskningsområdet (Hooker, 2011).
Försvarsbeslutsprocess. Processen innefattar arbetet från att regeringen anvisar Försvarsmakten om underlag, vidare till förberedelserna inför en försvarsinriktningsperiod i form av resultat från en perspektivstudie (PerP) och till att riksdagen godkänner regeringens proposition av försvarspolitisk inriktning, i dagligt tal försvarsbeslut.1 Försvarsbeslut är en av ”[…] statsmakterna fastställd plan för totalförsvarets organisation och utveckling under viss tid, vanligen fem år.” (Nationalencyklopedin, 2020).
Strategisk bedömning likställs i denna studie med arbetet inför ett försvarsbeslut då detta
omfattar en strategisk planering för att kunna stå emot en presumtiv motståndare. Processen
1 I denna studie används vidare ordet ”försvarsbeslut” även om den formella benämningen är ”försvarspolitiskt inriktningsbeslut”.
inför beslutet är förknippad med en mängd kontakter mellan den militära och politiska ledningen.
1.5. Forskningsöversikt
I detta avsnitt görs en övergripande redovisning av tidigare genomförd forskning och ledande litteratur inom forskningsområdet civil-militära relationer. Forskningsöversikten syftar till att identifiera vilken dominerande forskning som ligger till grund för denna studie samt hur denna studie positionerar sig och kompletterar tidigare forskning.
Forskningsområdet där politisk styrning av militära maktmedel upptas, civil-militära relationer, kan ses som ett interdisciplinärt tvärvetenskapligt forskningsområde inom krigsvetenskapen. Tvärvetenskapligt i den meningen att många olika discipliner, allt från stats- och beteendevetenskap till historia och sociologi, studerar ämnet med lite olika perspektiv och vinklingar men också interdisciplinärt så till vida att forskare från de olika disciplinerna samverkar. Området är omfattande och studeras med olika perspektiv, syften och metoder. De två främsta disciplinerna som krigsvetenskapen har utgått ifrån är statsvetenskapen och sociologin vilket också är de som dominerat forskningsfältet de senaste decennierna (Ledberg, 2019). Statsvetenskapen representerar forskning om statliga institutioner och politisk makt, statens styrning av militären och förhållandet mellan de politiska och militära ledarna. Sociologin studerar civil-militära relationer mer utifrån militärens interaktion i samhället och hur samhälliga fenomen, exempelvis kultur, och relationerna mellan aktörerna och det närliggande samhället påverkar. Denna studies forskningsfråga och problem spänner över dessa två discipliner dock med tonvikt på den statsvetenskapliga inriktningen.
Civil-militära relationer studeras även från olika infallsvinklar, inte bara utifrån olika vetenskapliga discipliner utan området har beröringspunkter med andra forskningsområden, exempelvis strategi, internationella relationer och organisationsteori. Forskningsöversikten har begränsats till att omfatta civil-militära relationer inom området politisk styrning av militära maktmedel och inte någon av nyss nämnda kategorier.
Forskningsöversikten grupperas i fyra områden innefattande de områden som är aktuella för studiens problemformulering, syfte och frågeställning. Områdena delas in i grundläggande litteratur, studier om maktbalans och friktioner samt svenska studier.
1.5.1. Grundläggande litteratur
De grundläggande moderna tankarna om civil-militära relationer förs fram av Samuel P. Huntington och Morris Janowitz. Deras två skilda synsätt på hur militären ska styras är kortfattat nämnt i problemformuleringen men är av så pass stor betydelse för den vidare forskningen att de bör nämnas igen.
”The number of studies on civil-military relations in different countries, especially the US, is vast. Despite theoretical problems and limited applicability in the contemporary strategic context, the most important contributions to this literature remain Samuel P Huntington´s The soldier and the State (1957) and Morris Janowitz´s the Professional Soldier (1960).”
(Egnell, 2009, s. 5)
Teserna togs fram under kalla kriget och det fanns ett behov av nya, moderna teorier som återspeglade samhällets utveckling. De utgår från problematiken om makt, relationerna mellan civila och militära ledare och hur det påverkar effektiviteten. Huntingtons idealtyp är en politisk neutral, professionell officerskår som verkar autonomt och skilt från den politiska makten för att skapa effektivitet (objektiv kontroll). Varken militären eller politikerna ska blanda sig i varandras områden, militären fungerar endast som ett verktyg för att implementera politiska beslut. Officerskårens inre styrmekanismer som bekräftas av dess etik och moral, ansvarstagande och lojalitet, är det som styr den civila kontrollen. Institutioners kontrollmekanismer och parlamentarisk kontroll är av underordnad betydelse. Idealtypens motsats delar gemensamma värderingar och intressen, militären spelar en stor roll i politiken och gränsen mellan den politiska och militära ledningen är obestämd (subjektiv kontroll) (Huntington, 1957).
Kritik mot åtskillnaden har framförts av bland annat Janowitz som förordar den subjektiva kontrollen. Militären är integrerad i samhället och politiken, militären underkastar sig en tydlig direktstyrning från de politiska ledarna. Janowitz var militärsociolog, vilket visar sig i hans teser om relationerna till samhället till skillnad mot Huntingtons statsvetenskapliga angreppssätt. I en demokrati måste militären anpassa sig till samhället för att undvika en civil-militär klyfta. Klyftan skulle kunna leda till att civil-militären inte respekterar den civila kontrollen och samhället i sin tur inte vill stödja vidmakthållandet av en stark militär (Janowitz, 1960). Denna skola hävdar vidare att en integrerad civil-militär struktur är ett sätt att förbättra
processen för strategisk analys och planering, vilket ökar effektiviteten i verksamheten (Egnell, 2013).
En professionell militär som lojalt och neutralt tjänar samhället finns inte menar ytterligare kritiker till Huntington (Abrahamsson, 2005). Professionaliseringen präntar inte bara in normen för samhället utan främjar även de militära normerna med dess kåranda och lojalitet till sina egna mål. Militärens mål och metoder kan gå stick i stäv med samhällets även om båda önskar fred och stabilitet. En stark sammansvetsad militär profession kan leda till ökat inflytande i politiken och kan verka som lobbygrupper och utöva påtryckningar. ”Professionalisering skapar experter men garanterar inte neutralitet, i synnerhet inte på områden där de själva har stora intressen.” (Abrahamsson, 2005, s. 13).
1.5.2. Studier om maktbalans
I takt med att omvärlden förändrades, från ett kallt krig med hot om massvedergällning av kärnvapen, till mer begränsade oroshärdar och med hopp om en evig fred utvecklades även forskningen inom civil-militära relationer. De tidigare hotet hade skapat stora militärmakter som nu inte fyllde samma funktion. Dock existerar fortfarande det civil-militära dilemmat men forskningens kontext och empiri ter sig en aning annorlunda.
Studierna kritiserar, kompletterar och vidareutvecklar grundteorierna. En mer nyanserad och balanserad bild över den civila-militära relationen än de grundläggande teoretikernas idealbilder läggs fram. Civil kontroll innebär, i teorin, att alla regeringsbeslut, inklusive nationell säkerhet, ska tas utan militärens inblandning. ”No decisions or responsibility falls to the military unless expressly or implicitly delegated to it by civilian leaders.” (Kohn, 1997, s. 4). Dock menar Kohn att verkligheten ser annorlunda ut och teorin är för enkel. En absolut civil kontroll, som Huntingtons objektiva, har på senare år spelat ut sin roll och en större inblandning av militären i de politiska besluten krävs.
Som kritik mot de grundläggande teorierna utvecklar Feaver den statsvetenskapliga och ekonomiska agentteorin, Agent Theory2, för att användas i studier om relationerna mellan civila och militära ledare. Feaver saknar en teori mellan den objektiva och subjektiva kontrollen där både en civil inblandning och en militär profession existerar (assertive control) (Feaver, 1996).
2 Agentteorin uppmärksammar dilemmat som kan uppstå mellan agent (militära organisationen) och principalen (politiska makten) p.g.a. olika intressen. Principalens ansvar är att tilldela uppgifter medan agenten ska lösa dessa. Teorinutgår från att individen är opportunistisk vilket innebär att agenten kommer att maximera sin egen-nytta, vilket kanske inte är samma som principalens,när tillfälle ges.
Distinktionen mellan den politiska och militära världen bör förklaras med mätbara faktorer i stället för den etiska professionsdiskursen (Feaver, 1996). Relationen är ett spel av strategisk interaktion, en kombination mellan politiska val och militär respons (Feaver, 1998). Konflikter uppstår när den civila kontrollen blir för påträngande vilket resulterar i att militären tenderar att bli undvikande. Med agentteorin, visar han att skillnaderna mellan den civila och militära beslutsfattningen i nutidens västdemokratier är större än de var under kalla kriget (Feaver, 2003).
Kritiken till den befintliga forskningen avser bland annat en alltför stor amerikansk fokusering (Feaver, 1996) och avsaknad av kulturella och historiska parametrar (Schiff, 1995). Schiff (1995) är även kritisk till Huntington i sin studie och menar att relationen mellan militären, politiken och civilbefolkningen ska vara samverkande med dialog, kompromisser och delade värderingar. Det kan innebära separering dem emellan men kräver det inte. I Schiffs teori,
Concordance Theory, uppnås civil kontroll genom en hög nivå av integrering, bestående av
kulturella och institutionella former, mellan politik och militär men också andra delar av samhället.
Dock, efter analys av efterdyningarna av USA:s krig i Irak i syfte att studera hur den civil-militära relationen ska återskapas, betonas vikten av politikens icke-inblandning i civil-militära angelägenheter (Desch, 2007). Att politiken lade sig i militärt operativa beslut och ignorerade de militära råden var till stor del orsaken till den förtroendeklyfta som uppstått mellan militär och politiken. Desch förespråkar en balans; civil hänsyn till militär professionell rådgivning i taktiska och operativa områden i gengäld för total militär underordning i de stora strategiska och politiska områdena.
1.5.3. Studier om friktioner i relationen
Debatten i USA har fokuserats på att det råder en spricka mellan den militära och den civila världen och detta har dominerat diskursen på området. Den uppmärksammades under sent 90-tal men oron över USA:s relation till militären har pågått sedan länge. Problemet består i att civila och militärer inte förstår varandra. Gapet mellan deras olika värderingar och attityder, definierat som ”kultur”, hotar effektiviteten hos de väpnade styrkorna och den civil-militära samverkan (Feaver, et al., 2001). Den huvudsakliga friktionen eller gapet påverkar dock inte relationen mellan de högsta ledarna utan på denna nivå råder en samsyn och förståelse av varandras intentioner, förmågor och begränsningar enligt Feaver et al. (2001).
Forskning som fokuserar på hur man minimerar friktionen och bäst möjliggör en produktiv dialog mellan politiken och militären eftersöks av flera forskare (Popescu, 2019; Golby, 2015). De menar tvärt emot Feaver et. al. (2001) att även om samsyn råder måste kvaliteten och innehållet i dialogen förbättras. Ett ramverk som skapats utifrån Clausewitz teorier bör användas för tillämpning av militär expertis och rådgivning i den politiska beslutsprocessen (Golby, 2015). Golby och Karlin diskuterar dialogen genom att analysera termen "Best Military
Advice". De anser att den akademiska litteraturen om civil-militära relationer tydligt beskriver
vad civila ledare kan göra och vad militära ledare inte kan göra i en rådgivande funktion, men saknar konceptuella ramar för hur militära ledare kan och bör uppträda när de ger råd till politiska ledare. Studien bidrar i debatten med en normativ syn om på vilket sätt militären ska ge det bästa rådet (Golby & Karlin, 2017).
1.5.4. Forskning om Sverige
Ovan nämnda forskningsfält har, som noterats, en tonvikt på amerikanska förhållanden. Olika teorier har tagits fram utifrån en demokratisk stat som utövar sin militära makt dagligen och har flera olika utpekade motståndare. De empiriska fallen är från krig och konflikter. Det råder en debatt, ändlös enligt vissa (Travis, 2019), om var på skalan mellan Huntingtons och Janowitz ideal som är att föredra. Viss forskning bedrivs också för att studera civil kontroll i autokratiska stater, och hur stater förhindrar militärkupper. Forskning på hur en stat, så som Sverige, som inte har de ovanstående attributen är däremot knapphändig (Ledberg, 2019). Viss forskning som tangerar denna studies frågeställning finns emellertid men är spritt inom olika områden. Översikter från vetenskapliga tidskrifter som berör ämnet förekommer. Exempelvis beskriver Ring den svenska modellen som en mix mellan de grundläggande teorierna med en självständig, professionell militär organisation men som är detaljstyrd. Rings översikt av tidigare forskning om Sverige pekar, liksom Ledberg, på bristen av forskning av de svenska civil-militära relationerna i modern tid. Studier som gjorts är äldre och mer inriktade på den militära professionen eller utredningar av den svenska statsförvaltningen. Analyser saknas av interaktionen mellan militära och civila beslutsfattare, mellan Försvarsmakten och regeringskansliet (Ring, 2006). Inom Kungliga Krigsvetenskapsakademiens och Kungliga Örlogsmannasällskapets annaler (KKrVA, 2006, 2015; KÖMS, 2019) framställs olika förslag på att effektivisera relationen. En mer integrerad organisation och beslutsprocess mellan regeringskansliet och myndigheten eller att placera myndighetschefen i regeringskansliet förespråkas. Med ett förändrat slagfält, mer komplext och med andra aktörer, måste militära
insatser anpassas att nå de övergripande syftena även om de militärstrategiska målen inte är exakt desamma som de politiska, vilket sätter de civil-militära relationerna på prov. Expertis är betydelsefull för att få politiska beslut genomförbara. Detaljkunskapen saknas i den politiska ledningen anser Ring som anammar tidigare rektor för Försvarshögskolans syn på att föra samman högsta politiska och militära ledningen (Ring, 2006; Landerholm, 2003).
Ledberg belyser ur ett professionsperspektiv relationen mellan militären och omvärlden genom att undersöka hur förändrade relationer mellan den militära organisationen, staten och samhället i dagens moderna demokratier påverkar officersprofessionen. Ledberg beskriver mestadels ur ett svenskt perspektiv hur en förändrat omvärld, uppdrag och synsätt ställer nya krav på officerskårens expertis (Ledberg, 2019). Vidare studier i professionsperspektivet beskriver hur militärprofessionens autonomi och den civil-militära relationen har varierat beroende på växlande yttre hotbild. Studien utgår från perspektivet civil kontroll och det militära grad- och utbildningssystemet och visar hur den svenska Försvarsmakten har blivit påverkad av objektiv respektive subjektiv kontroll från 1984- 2011 (Hedlund, 2013).
Inom svensk forskning har ett antal analyser genomförts om hur civil-militära relationer påverkar internationella insatser. Bland annat har en serie forskningsrapporter från Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI) utgivits med fokus på beslutsprocesser (Egnell, 2008a). Utan en välfungerande relation är effektivitet i komplexa internationella insatser osannolik. För att åstadkomma detta krävs, tvärtemot vad Huntington eller Desch anser, en integrerad civil-militär relation mellan myndigheter och departement (Egnell, 2008b). Interaktionen mellan de olika departementen och även mellan departement och myndighet är begränsad i Sverige. Genom att vara både organisatoriskt och fysiskt åtskilda är interaktionen reducerat till ett fåtal informella arbetsgrupper och formella styrningar från departementet. Detta resulterar i en oförståelse och okunskap om varandras områden men även begränsat förtroende (Egnell, 2008b).
Vidare finns analyser om styrningsproblematiken i Sverige, som är en del av denna studies område. Utifrån påståendet att det saknas en samlad strategi för Sveriges försvar analyseras förhållandet utifrån ett strategi- och processtyrningsperspektiv (Edström, 2015). Studien undersöker om och hur brister i den svenska beslutsprocessen kan förklara avsaknaden av strategier. Genom analys av doktriner, politiska inriktningar och propositioner har författaren uppmärksammat att det saknas ett gemensamt språk mellan politiker och militärer och risk finns
att de talar förbi varandra. Politiker använder gärna abstrakta formuleringar om säkerhetspolitik medan militären resonerar om operativa överväganden.
Studier utgående från förvaltnings- och organisationsforskning för analys av alternativ till Sveriges val av mål- och resultatstyrning tangerar denna studies ämnesområde. Sveriges valda styrmodell kritiseras för att ha skapat detaljreglering, hög administrativ belastning och byråkratisering istället för effektivisering. Kritikerna menar att professionens och yrkeskårens kunnande åsidosätts till förmån för ekonomisk vinning. Det finns dock en medelväg att gå mellan alternativen detaljstyrning och ämbetsmannaetos för att styra en modern förvaltning (Sundström, 2016). Ett mer förtroendebaserat arbetssätt att organisera och styra relationer identifieras som metagovernance i det amerikanska försvarsplaneringssystemet, vilket kan påverka västvärldens Huntingtonska perspektiv (Christoffersson, 2018). Sundströms analys tar sin utgångspunkt i metagovernance och genom empiri från svensk förvaltning visas att regeringen disponerar och använder olika styrinstrument och styrstrategier vilket fungerar, mycket på grund av det förtroende som finns mellan politiker och myndigheter inom det svenska systemet. Det är detta förtroende som enligt Egnell saknas (Egnell, 2008b). Försvarssektorn liksom samtliga andra förvaltningsmyndigheter styrs på detta sätt även om det inte specifikt är nämnt i Sundströms studie, vilket Christoffersson däremot konstaterar i sin studie som dock inte är fokuserad på svenskt perspektiv.
1.6. Studiens bidrag till forskningen
Vid summering av tidigare forskning framträder olika områden. Det civil-militära problemet, därifrån allt emanerar, aktualiseras i modern tid i och med Huntingtons och Janowitzs dualism och idealbilder som blir utgångläget för i princip all vidare forskning. Allt eftersom omvärlden förändras framkommer behovet av nya teorier och mer balanserade tankar över den civila kontrollen för fram olika nivåer av professionalism, autonomi och integrering. I syfte att utveckla och förbättra den problematiska relationen visar normativa studier betydelsen av en produktiv dialog mellan de militära och civila ledarna.
Trots ett antal olika teorier, normer och kloka tankar återstår fortfarande behovet av tydliga och handfasta lösningar på problemet. Forskningsfältet är splittrat och uppdelat och har ett starkt fokus på den amerikanska kontexten. Studier ur ett svenskt perspektiv är begränsat och rör främst ett professions- eller organisationsperspektiv. Det finns en efterfrågan av studier om interaktionen mellan den militära och politiska ledningen i Sverige. I och med detta, kopplat
till problemformuleringen, har denna studie som avsikt att bidra till att fylla denna lucka i forskningen, med förhoppningen att bidra med ny kunskap.
Inomvetenskapligt syfte
Ingen tidigare forskning har påträffats som med stöd av Risa A. Brooks teori om civil-militära relationer studerat planering av nationellt försvar i fredstid. Användningsområdet för Brooks teori vidgas till andra förhållanden än krig i och med studien. Inte heller har en studie med detta perspektiv studerat specifikt svenska samtida förhållanden. Denna studie kan jämföras med tidigare studier som i huvudsak har det amerikanska stormaktsperspektivet eller internationella insatser som utgångspunkt och bidrar på så sätt till utveckling av forskningsområdet.
Utomvetenskapligt syfte
Studien baserar resultaten på både intervjuer och dokumentstudier i syfte att få en så heltäckande bild som möjligt. Intervjuernas syfte är att fånga de informella kontakterna och processerna vilka är svåra identifiera i dokument. På detta sätt framkommer en unik och djupare insikt om relationen mellan militären och politiken som bidrar till en ökad förståelse och kunskap om den civil-militära relationen i Sverige. Brister och fördelar i den svenska modellen/relationen kommer visas och med den vetskapen kan åtgärder genomföras i syfte att skapa bättre förutsättningar för en försvarsbeslutsprocess och i förlängningen en framgångsrik försvarsstrategi.
1.7. Disposition
Studien är indelad i fem kapitel. Detta inledningskapitel syftar till att ge en ram kring problemet genom inledning och problemformulering för att därefter presentera den specifika frågeställningen med dess syfte, avgränsningar och begreppsförklaring. Avslutningsvis ges en översikt av tidigare forskning och på vilket sätt studien bidrar till denna. Kapitel två beskriver studiens teori, alternativa teorier och avslutningsvis motiv till varför just denna används i studien. Kapitel tre syftar till att beskriva hur studien är genomförd där den vetenskapliga utgångspunkten inledningsvis presenteras för att därefter beskriva studiens forskningsdesign, val av metoder och källor för datainsamling. Metoden för analysen och operationaliseringen av teorin beskrivs därefter och avslutningsvis redogörs etiska ställningstaganden för studien. I kapitel fyra genomförs analysen på empirin genom teorins operationalisering. I avslutningskapitlet sammanfattas analysen och forskningsfrågorna besvaras. Vidare förs en
sammanfattande diskussion av studiens resultat, teori och metod samt var vidare forskning kan ta vid efter denna studie.
2. Teori
I detta kapitel kommer inledningsvis teorin som används för analysen beskrivas. Därefter ges en översiktlig bild över alternativa teorier och avslutningsvis motiveras valet av teori.
2.1. Studiens teori
Studiens analys bygger på Risa A. Brooks teori om hur civil-militära relationer påverkar en stats förmåga att göra strategiska bedömningar. Frågan som Brooks ställer är varför vissa stater är mer framgångsrika än andra i att genomföra strategiska bedömningar. Brooks anser att en av de huvudsakliga anledningarna är hur statens civil-militära relationer förhåller sig (Brooks, 2008). Relationerna mellan ledningshavare i en stat formar de institutionella processerna där ledarna analyserar sina strategier vid mellanstatliga konflikter. Dessa processer påverkar hur ledare värderar sin stats militära alternativ, dess planer och dess diplomatiska och politiska begränsningar. Graden av skilda preferenser (preference divergence) mellan civila och militära ledare i frågor gällande nationell säkerhet och militärens roll och balansen mellan politisk/militär makt (political-military balance of power) inom staten påverkar rutiner för hur information analyseras och sprids. De påverkar också hur de civila och militära ledarna interagerar med varandra och hur beslut fattas. Skillnadernas allvarlighetsgrad avgör hur ledarna konkurrerar med varandra för att få igenom sin åsikt vid strategiska bedömningar
(strategic assessments). Maktbalansen formar hur skillnaderna löses. Dessa variabler (skilda
preferenser och maktbalans) påverkar alltså varandra och genom att förstå hur de påverkar genom mätning av kvaliteten av processer, kan eventuella risker till strategiska misstag minskas eller förutses. Figur 1 illustrerar förhållandet.
Exempel på hur kontroverser i de civil-militära relationerna kan gestalta sig är när respektive ledare försöker få fram sina preferenser vid exempelvis koordinerande möten eller vid konsulterande forum. Militärer kan bli försiktiga vid misstanke att deras råd inte hörsammas eller kan marginaliseras av politiker genom att inte bli inbjudna till möten, alternativt att politiker begränsar deras deltagande eller på förhand dömer ut deras synpunkter.
Figur 1 Orsakssamband. De oberoende variablerna interagerar med varandra och skapar olika typer av civil-militära relationer som antingen utvecklar styrkor eller svagheter i staters process för strategiskt bedömande.
2.1.1. Grad av skilda preferenser
Skilda preferenser finns alltid mellan civila och militära ledare även om det skiljer i intensitet och vilken typ av meningsskiljaktigheter beroende på tidpunkt och nation. Dessa skillnader menar Brooks påverkar viljan att dela med sig av information, koordineringen mellan varandra och hur beslut fattas. De olika områden som civila och militära ledare kan ha olika åsikter om och som kan resultera i konflikter är en nations säkerhetspolitiska mål, militär planering och dess strategi samt militärens upprätthållande (budget, professionens normer och värdegrund, värnplikt etc.).
2.1.2. Politisk-militär maktbalans
Maktbalansen varierar beroende på inrikesrelationerna. Detta styr förhandlingskraften och hur relationerna mellan politiker och militärer är strukturerade. Som exempel: desto mer inflytande militären har desto mer makt har dess ledare att bestämma över hur de delar information, hur de genomför koordinering och hur beslut fattas. Skulle militären vara dominant skulle den strategiska bedömningen ske inom den militära kretsen oberoende av den bredare politiska kontexten och vice versa. Brooks mäter maktbalansen i vilken roll militären har i samhället (hur pass mycket inflytande de har på nationen och dess befolkning), vilken enighet som finns hos de seniora officerarna samt hur pass bred bas politikerna har i samhället.
2.1.3. Strategisk bedömning
De två faktorer som huvudsakligen bestämmer kvaliteten på strategisk bedömning är ovan beskrivna, graden av skillnader och maktbalans. För mätning av kvaliteten av de oberoende
men av varandra beroende variablerna studeras fyra processer som omfattas i en strategisk bedömning. De värderas för att sedermera visa förutsättningarna staten har för att minska eller förutse riskerna för misstag. Processerna omfattar informationsdelning (information sharing), strategisk koordinering (strategic coordination), strukturerad kompentensvärdering (structural
competence) och beslutsprocess (authorization process). Många av dessa processer är
informella och oreglerade. När formella strukturer existerar så är det av avgörande betydelse hur de fungerar i praktiken.
Informationsdelning
Informationsdelning inbegriper rutiner och överenskommelser för dialoger vid informationsutbyte mellan politisk- och militär ledning. En utgångspunkt är att militära ledare innehar så kallad ”privat information”. Det är information som militären besitter på grund av sin militära yrkesexpertis och dess dagliga kontakt med organisationen. Militären har mer information än vad som formellt efterfrågas. Informationen kan innehålla militära angelägenheter som rör egna och motståndarens förmågor, kostnader, risker och alternativa planer som kan vara till gagn i bedömningsarbetet. Likadant innehar politikerna privat information som stödjer militär bedömning. I syfte att göra bra strategiska bedömningar förutsätts en vilja att dela med sig av båda typerna av information. All information är av värde, inte bara den som ledningarna tror sig vara relevant. Finns uttryck för särintressen från någon av sidorna kan dessa påverka vilken information som delges, vilket kan yttra sig som till exempel undanhållande av information, manipulation eller utelämnande av data i syfte att passa egna syften. Detta försvårar förutsättningarna den strategiska bedömningen.
Strategisk koordinering
Strategisk koordinering innefattar övergripande strukturer, mekanismer och processer för utvärdering och bedömning av militära strategier och planer samt samordning av hur militär verksamhet ska leda mot de politiska målen. Med andra ord: processerna för hur bearbetning och analys görs grundat på den information som delgivits mellan militära och politiska ledare. Strategisk koordinering ska bidra till att osäkerheter och antaganden i denna information kommer fram och diskuteras samt att möjliga alternativa planer kan övervägas i syfte att nå bästa möjliga verkan. Koordineringen bidrar även till förståelsen för varandras överväganden och hur deras respektive åtgärder påverkar varandras områden. Koordineringen åskådliggör eventuella kritiska parametrar vid framtagandet av strategier. För att uppnå en fungerande strategisk koordinering krävs rutinmässiga, etablerade forum för interaktion mellan militära och
politiska ledare. En struktur för dessa forum bör finnas i syfte att främja debatten. Innehållet ska kunna analyseras utifrån överenskommelser som gynnar systematisk och omfattande diskussion. Normer och värderingar påverkar koordineringen då de riskerar att lyfta fram särintressen.
Strukturell kompetensvärdering
Processen omfattar hur den militära organisatoriska strukturen och dess regler fungerar för att kritiskt kunna utvärdera och analysera sin egen krigsföringsförmåga samt förmågan att inhämta och analysera underrättelser om en motståndare. Det viktiga i denna process är att det finns verktyg för att utvärdera egna styrkors svagheter och styrkor och att det råder ett arbetsklimat som tillåter självkritik. Avgörande för hur utvärderingen fungerar är huruvida personalen som levererar kritiken belönas eller bestraffas. Ett ogynnsamt klimat kan leda till ”ja-sägare” som undanhåller kritisk information vid bedömning av egna förmågor. Råder konkurrens eller olikheter inom styrningen hindrar det organisationens effektivitet när det gäller att samla in och utvärdera underrättelser om motståndarnas förmåga. Enligt Brooks kan militärers egna agendor formade av organisationens normer styra militärens underlag. För att underlätta i beredningar och beslutsfattande, är det av vikt att militären inte döljer svagheter utan är transparant och gör så korrekta bedömningar som möjligt.
Brooks hävdar att effekterna av denna process påverkar den strategiska bedömningen mest i stater med en politiskt/militärt delad makt och hög grad av skilda preferenser (på grund av konkurrenssituationen som uppstår) och väger därför inte lika tungt som de andra tre processerna.
Beslutsprocess
Beslutsprocessen omfattar variationer på hur beslut fattas inom den civila och militära ledningen vid val av strategier och militär verksamhet. Denna process är viktig i strategisk bedömning men på ett annat sätt än de tidigare beskrivna informationsprocesserna. Denna process påverkar förmågan att välja strategi och omsätta den i praktiken. Det spelar ingen roll hur många överläggningar som genomförts om det inte finns en tydlig och rak beslutsprocess som kan verkställa bestämt handlingsalternativ. Viktigt för beslutsfattandet är hur pass tydlig processen och ansvarsförhållandena är. En otydlighet i vem som har beslutsrätt eller om det finns en kamp mellan civila och militära ledare angående beslutsrätt, gynnar inte effektivt beslutsfattande. En stats beslutsprocess kan åskådliggöras genom att studera var och hur viktiga beslutsbefogenheter finns och fördelas.
Figur 2 sammanställer och illustrerar Brooks hypoteser om hur de civil-militära relationerna skapar olika förutsättningar för de olika processerna.
Figur 2. Kategorisering av den civil-militära relationens påverkan på förutsättningarna för strategisk bedömning.
2.2. Alternativa teorier
I forskningsöversikten nämndes teorier som tagits fram i syfte att studera de civil-militära relationernas påverkan på en stats säkerhetsstrategier. Huntingtons och Janowitz´s arbeten är de teorier som i princip samtliga senare teorier utgår ifrån, trots att de inte speglar hur säkerhetsstrategi genomförs idag (Rapp, 2015). Teorierna är även inaktuella på grund av de samtida konflikternas politisering (Emile, 2013). Travis (2017) normativa, pragmatiska teoriutveckling av Huntingtons objektiva kontroll, hörsammar delar av Janowitz teori och menar att stater ska anpassa den objektiva kontrollen utifrån vilket typ av konflikt staten befinner sig i (om det är ett nödvändigt eller valbart krig). Den civil-militära relationen och styrningen ska anpassas därefter. Teorin fokuserar på hur den professionella militären relaterar till regeringen när det gäller beslutsfattande, planering och hanteringen av den nationella säkerheten. Teorin är användbar för hur framtida civil-militära relationer bör utformas men svår att applicera för studier om en stats samtida förutsättningar för detta, framför allt då teorin fokuserar på militärprofessionen och hur relationerna ändras utifrån vilken typ av konflikt staten befinner sig i.
Feavers (2003) utveckling av agentteorin är ett tänkbart alternativ till Brooks då den förklarar civil-militära relationer utan påverkan av en yttre hotmiljö. Feaver fokuserar på en hierarkisk maktbalans, där politiken är dominerande, och försöker förklara hur delegering och ansträngningar för att begränsa militära myndigheter påverkar sammansättningen i den civil-militära relationen. Teori markerar det inneboende dilemmat i tillsynen av militären då politiken är dominant och är fokuserad på USA:s inrikespolitiska förhållanden vilket inte överensstämmer med denna studies avsikt.
Egnells (2008b) studie om svenska förhållanden baseras på hans utveckling av grundteorierna och visar det kausala förhållandet mellan särskilda mönster i den civil-militära relationen och den operativa effektiviteten. Då kontexten för Egnells hypotes är internationella insatser och även omfattar en operativ nivå, analyseras andra faktorer än endast den militära och politiska ledningen vilket inte är syftet med denna studie.
I syfte att få svar på frågan hur dialogen mellan politiker och militärer gestaltar sig skulle studien använda Golbys normativa modell för civil-militär dialog (Golby, 2015). Den svarar dock inte för de mer strukturella, formella delarna i processen för en strategisk planering vilket gör den begränsande för denna studie.
Forskningsöversikten visade att detta forskningsområde även spänner över förvaltnings- och styrningsteorier för att förklara relationen mellan förvaltning och politiken. Då dessa teorier fokuserar främst på själva organisationen och inte på interaktionen mellan professionen militär respektive politiker skulle dessa teorier svara på andra frågor varvid ytterligare analys av dessa teorier valts bort.
2.3. Motivering till vald teori
Brooks (2008) teori är relevant för denna studie på grund av att den fokuserar på de interna, inrikes relationerna mellan civila och militära ledare och hur de påverkar hur en stat agerar i militärpolitiska frågor vilket korrelerar med studiens problem. Brooks studerar inte hur andra faktorer så som omvärldshot, ekonomi, historia eller kultur påverkar, även om hon menar att detta också spelar roll. De civil-militära relationerna är en del av förklaringen till varför vissa stater lyckas och andra inte med strategiska bedömningar. Teorin inbegriper inte bara de formella processerna utan även de informella, oskrivna mönstren och rutinerna och visar lämpliga indikatorer för att finna dessa, vilket denna studie eftersöker. Teorin är utformad för att studera den strategiska nivån liksom denna studie.
Enligt Brooks fungerar teorin att använda för att studera stater oberoende av styrelseskick på grund av att oavsett demokrati eller autokrati förekommer en civil-militär relation. Teorin har utgångspunkten att militärer är politiska spelare vars resurser varierar och formar staters och regeringars utveckling på ett viktigt sätt och betonar militärens roll som en politisk aktör i formandet av säkerhetspolitik. Brooks tar alltså ställning i debatten om arbetsfördelningen mellan militärer och politiker genom att påstå att militären har ett betydande inflytande på politiken. Frågan kan då ställas om det verkligen förhåller sig så, vilket kan prövas med denna studie.
Brooks teori beskriver hur de civil-militära relationerna i en stat påverkar strategisk bedömning och därmed också hur staten agerar i utrikespolitiska frågor i internationella konflikter. Fallen som teorin prövas på är alla historiska där utfallen, framgång eller misslyckanden, kan studeras och verifiera teorin. Denna studie applicerar teorin på en stat som inte är i konflikt och inte heller har en utpekad motståndare eller ett direkt yttre hot. Den strategiska bedömningen som studeras är inte en bedömning av en operativ händelse utan på förutspådda, eventuella, framtida händelser. Detta kan innebära att teorin är svår att applicera fullt ut eftersom det inte finns ett resultat av en konflikt att analysera. Men då det huvudsakliga syftet inte är att utvärdera teorin utan att använda den som verktyg torde detta inte resultera i en felaktig analys.
Brooks menar att teorin inte borgar för framgång i strategierna, eftersom mycket annat påverkar hur utfallet blir men de skapar ett sätt att upptäcka och minimera misstag i processen fram till beslut hur strategierna ska genomföras. Teorin kan på så sätt ses som relativt generell. Det generella kan anses vara både positivt och negativt. Positivt då den kan appliceras på fall oberoende av statsskick, kontext eller tidsperiod. Negativt då den kan resultera i en mycket omfattande studie för att inte bli för ytlig och allmängiltig. Detta kan minimeras genom att avgränsa analysen till ett specifikt sammanhang för att behålla både djup och omfattning. Viss kritik finns mot teorin. Exempelvis att hypotesen politisk dominans innebär bättre strategiska bedömningar inte är tillräckligt bevisad och att det alltid finns en splittring mellan politiken och militären enligt den generella teorin om civil-militära relationer. Detta begränsar påverkan av denna variabel (Sechser, 2010). Teorin erbjuder dock ett systematiskt tillvägagångssätt i studiet av relationerna mellan politik och militär och adresserar denna studies bägge frågeställningar. Detta, tillsammans med ovanstående, gör denna teori användbar för studien och kommer således att nyttjas.
3. Metod
Kapitlet syftar till att förklara hur studien har genomförs. Inledningsvis beskrivs den vetenskapliga utgångspunkten för studien för att därefter beskriva forskningsdesignen och vilka metoder som används för att finna data och analysera denna. I och med det beskrivs även operationaliseringen av teorin. Kapitlet avslutas med vilka etiska ställningstaganden som är gjorda för studien.
Sammanfattningsvis kan sägas att studien är en kvalitativ enfallsstudie med försvarsbeslutsprocessen som fall, där analysen görs på inhämtad data från dokument och intervjuer. Med Brooks teori som grund, som operationaliserad värderar resultaten, kan frågeställningarna besvaras.
3.1. Vetenskaplig utgångspunkt
Studien har, enligt Della Porta & Keatings (2008) ontologiska och epistemologiska struktur, en post-positivistisk ansats och utgår från denna vetenskapliga grund med föresatsen att verkligheten är observerbar och handlingar och företeelser går att iaktta. Världen existerar som en objektiv, dock ofullständig enhet. Kunskapen är influerad av forskaren men inte till ytterligheten som interpretivistisk utgångpunkt menar, att kunskapen är subjektiv och alltid utgår från forskarens preferenser. Denna studie tolkar inte den insamlade datan för att finna underliggande förklaringar utan använder datan för att förklara den existerande verkligheten dock med en vetskap om en viss osäkerhet i resultaten. Till skillnad från den renodlade positivisten där kausala mekanismer styr fenomen kan post-positivisten (och med det denna studie) acceptera att basera resultaten på sannolikhet.
Studien har en deduktiv forskningsansats genom att utgå från teori till empiri. Utifrån en etablerad teori om civil-militära relationer konstrueras analysverktyget, med hjälp av teorins indikatorer, för att förklara relationen mellan oberoende och beroende variabler. Genom att anta den post-positivistiska vetenskapliga grunden och ansatsen att bidra till att fylla en forskningslucka, likt Alvehus pusselbits-ansats, blir den deduktiva ansatsen en naturlig undersökningslogik (Alvehus, 2018).
Denna studie kommer genomföras med en kvalitativ empirisk strategi som uttrycks genom både analys av dokumentstudier och intervjuer.Studien avser att gå på djupet och frågeställningarna gäller en specifik kontext, den civil-militära relationens påverkan på en strategisk bedömning,
större antal variabler är denna strategi lämplig. Ytterligare motivering till valet av en kvalitativ metod är att denna är lämplig vid studier av komplexa förhållanden som till exempel relationer, vilket passar denna studie om politiskt/militär interaktion. Även datainsamlingsmetoderna som denna ansats medger lämpar sig bättre för att kunna besvara frågeställningarna och problemet. Delar av studien analyserar informella processer, vilka kan vara svåra att mäta och därför lämpar sig den kvalitativa ansatsen bra (Yin, 2013). Däremot kan analysen få flera tolkningar av samma händelse (forskarens och deltagarnas) vilket kan betyda att ett enkelt svar kan vara svårt att få fram. En kvantitativ studie med samma frågeställning hade sett annorlunda ut eftersom en sådan hade eftersträvat någon form av mätning i antal och siffror. Studien kunde genomförts med enkäter eller kvantitativt textanalys av empirin i syfte att kunna mäta frekvens av det efterfrågade fenomenet men lämpar sig inte för att besvara frågeställningarna varvid den kvantitativa ansatsen valts bort.
3.2. Forskningsdesign
I syfte att kunna studera relationerna mellan den militära och politiska ledningen krävs en djupgående analys av ett mer begränsat område än i rena generella termer. Genom att anamma fallstudie som forskningsdesign möjliggörs både en helhetssyn och en mer djupgående analys av en svåröverskådlig samhällsföreteelse som denna. Fallstudien gör det möjligt att beskriva förhållandena i detalj (George & Bennett, 2005). Fallet i denna studie består av en process och kan kategoriseras som ett fall av civil-militära relationer och politisk styrning vilket analyseras i form av en enfallsstudie. Metoderna som en fallstudie möjliggör är flexibla och valda metoder för denna studie, textanalys och intervjuer, passar bra för denna design (David & Sutton, 2016). Studien riktar in sig på den civil-militära relationen i ett (1) fall som kan kategoriseras till ett representativt, typiskt fall vars syfte är att fånga dess villkor och omständigheter (Yin, 2009). Generaliserbarheten blir dock lidande i och med att endast ett fall studeras men fördelarna att kunna gå på djupet och verkligen förstå processen är minst lika viktiga orsaksförklaringar som statistiska samband (David & Sutton, 2016). Studien har inte heller som mål att generalisera. Ett alternativ hade varit att genomföra en jämförande flerfallsstudie, exempelvis en studie av flera länders försvarsbeslutsprocesser eller jämföra flera försvarsbeslutsprocesser under en längre tid. Beslutet stod dock kvar vid en enfallsstudie beroende på de begränsningarna i djupet av analysen som en flerfallsstudie hade inneburit. Ett annat alternativ av design hade varit processpårning då denna går om möjligt ännu djupare i processen i syfte att hitta kausala
samband. Dock är en sådan design relativt tids- och resurskrävande vilket var en avgörande faktor vid bedömningen om studien skulle vara genomförbar (George & Bennett, 2005). Valet av fall, försvarsbeslutsprocessen, avgränsas med startpunkt när Försvarsmakten redovisar det slutliga underlaget för PerP-studien och slutpunkt när regeringen beslutar om Försvarsmaktens femåriga verksamhetsinriktning (försvarsbeslut). Då det är interaktionen mellan militären och politikerna som är fokus för studien är det de formella och informella processerna som leder fram till försvarsbeslutet som studeras. Innehållet i besluten kommenteras men är inte av vikt för denna studie. Försvarsbeslutsprocesser ser lite olika ut från period till period men är relativt likartade mellan 2013 och 2020 vilket gör att dessa år utgör avgränsningarna i tid för studien. 2020 års försvarsbeslut fattas först efter denna studies utgivning vilket gör att hela processen för detta försvarsbeslut inte kan studeras. Detta är inte i sig begränsande då det är den generella processen som studeras och som tidigare nämnt inte själva innehållet i beslutet. ”Tillräckligt” underlag finns att hämta i tidigare process för att studera hela cykeln. Att alternativt utesluta informationen från försvarsbeslutsprocessen för 2020 skulle innebära att en del av det utomvetenskapliga syftet skulle gå förlorat.
Valet av fall föll på försvarsbeslutsprocessen på grund av där sker en frekvent interaktion mellan de högsta militära och politiska ledarna. Vidare är de försvarsvarspolitiska inriktningspropositionerna och försvarsbesluten grunden för styrningen av försvaret (Statskontoret, 2018). De innehåller målen och inriktningen för försvarsverksamheten, både de säkerhetspolitiska målen och målen för det militära försvaret. Försvarsbeslutsprocessen är normalt det forum där förändringar i inriktningen för Försvarsmakten i första hand övervägs och inkluderar Försvarsmaktens uppgifter, krigsförband och organisationsenheter. Även inriktningar om nya större materielsystem inkluderas och balansen mellan ambition, kvalitet och mängd sker i väsentliga avseenden kopplat till försvarsbeslutets slutliga innehåll. I avsaknad av en krigsmiljö, till skillnad från Brooks studie (2008), är denna process det närmsta man kan komma en skarp strategisk planering för Sveriges försvar.
Både valet av fall och mätperioderna är relevanta för studien både utifrån det specifika fallet Sverige men också utifrån det större perspektivet och forskningsområdet civil-militära relationer (George & Bennett, 2005).
3.3. Metod för datainsamling
Två metoder har använts för datainsamling: textanalys av dokument i syfte att kunna identifiera den formella styrningen och processerna samt intervjuer i syfte att identifiera de informella processerna.
Huvudsakligen består de analyserade dokumenten av granskande myndigheters utredningar genomförda inom samma tidsperiod som studiens avgränsning. Följande dokument har analyserats: FOI-, RiR-, Ekonomistyrningsverket (ESV)- och Statskontorsrapporter rörande Försvarsmakten och dess styrning, förordningar och regleringsbrev med instruktioner, undersökningar från SOM3-institutet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt myndighetsdokument så som arbetsordningar.
Fördelarna med datainsamlingen ur dokumenten är att de är lättillgängliga via internet och de går att korsreferera vilket ger åtkomst till fler dokument. Flera av dokumenten är av karaktären primärkällor och har fördelen att inte vara tolkade av någon annan vilket ökar trovärdigheten och validiteten. Granskningarna kan ses som sekundärkällor men skrivs av neutrala experter. Dokumenten är av myndighetskaraktär varvid problematik med autencitet eller representativitet minimeras, källorna kan således anses som tillförlitliga (David & Sutton, 2016). Då huvuddelen av dokumenten är statliga granskningar, som ska vara oberoende men genomförs inom en politisk kontext, kan dessa vara tendensiösa varvid källkritiska metoder krävs i syfte att få fler perspektiv. Intervjuerna används för att både bekräfta dokumenten och för att identifiera olikheter.
Intervjuerna har skett som halvstrukturerade och halvstandardiserade kvalitativa intervjuer med en person åt gången, ansikte mot ansikte. Tio intervjuer har genomförts varav en var pilotintervju och en var av informantkaraktär, resterande var respondentintervjuer. Urvalet av intervjupersonerna var selektivt och bestod av personal i chefsbefattningar på Försvarsmaktens strategiska nivå, ledningsstaben (LEDS), och tjänstemän och politiker inom regeringskansliet och riksdagen (Försvarsutskottet).4 Samtliga personer är utvalda strategiskt för att de är eller har varit väsentligt delaktiga i försvarsbeslutsprocessen varvid dessa ses som ”centralt placerade källor” (Esiasson et al., 2017, s. 267). En viss grad av snöbollsurval har skett där respondenter har gett råd om andra för studien lämpliga respondenter. Motivet till att genomföra
3 Samhälle Opinion Media
intervjuerna som halvstrukturerade och halvstandardiserade ligger i karaktären på frågeställningen och studiens vetenskapliga ställningstagande. Frågeställningens karaktär kräver en djupare intervju för att kunna besvaras. Intervjuerna förväntades inte bli identiska med varandra, även om de utgick från samma intervjuguide, utan var till del beroende av respondenterna baserat på deras olika erfarenheter (David & Sutton, 2016). Frågorna var halvstandardiserade i syfte att studien önskade få fram svar på specifika frågor men ändå relativt öppna svar i syfte att få såväl djup som bredd och detaljer av ett relativt komplext område. Denna metod kan dock vara problematisk i reliabilitetssyfte eftersom både svar och till viss del frågor blir olika från intervju till intervju. Alternativet för att öka reliabiliteten skulle kunna vara kvantitativa enkäter eller strukturerade intervjuer men de skulle inte ge svar på studiens frågeställning. För att höja validiteten finns med denna metod möjlighet att ställa följdfrågor både under och efter intervjun samt att respondenterna har erbjudits möjlighet att kontrollera sina svar i analysen i efterhand (David & Sutton, 2016). Även vid intervjuerna har det varit av vikt att använda källkritiska metoder bland annat för att inte studien ska färgas av den politiska retoriken utan att den observerar det tendiösa och kan fastställa empirins oberoende.
Genom trianguleringen av datasamlingsmetoderna, intervjuer och dokumentstudier, har data sammanställts från olika typer av källor och en mer nyanserad bild och en fördjupad förklaring av problemet har möjliggjorts. Till del har data överlappat varandra men även unik data har framkommit så som de informella processerna mellan militären och politikerna. Det analysen inte fått fram från dokument har kunnat identifieras från intervjuer och vice versa. Validiteten ökar genom att en triangulering medger kontrasterande datakällor (David & Sutton, 2016).
3.4. Validitet och reliabilitet
Validitet och reliabilitet har nämnts förbigående i tidigare avsnitt men några extra kommentarer är på sin plats i syfte att belysa det vetenskapliga i denna studie. Ur ett validitetsperspektiv kan sägas att problematiken med denna kvalitativa enfallsstudie, med intervjuer och textanalys som metod, skapar en viss selektivitet eftersom det är forskaren som bestämmer vilken information som är av vikt för studien. Dock utgår analysen från en etablerad, beprövad teori som kan väga upp denna begreppsvaliditet. För att stärka upp validiteten följer studien teorin i de stycken som går att applicera för det unika fallet och eftersträvar en överensstämmelse mellan de teoretiska definitionerna och de operationaliserade indikatorerna. För att ytterligare stärka validiteten har variabler och indikatorer utgått från frågeställningen. Den externa validiteten, generaliserbarheten, blir lidande av att studien analyserar endast ett fall. Om generaliserbarhet
