NEW PUBLIC MANAGEMENT IN PUBLIC ELDERLYCARE - Section heads' and caregiving staffs' perceptions of the existence and influence in public retirement homes

NEW PUBLIC MANAGEMENT I

OFFENTLIG ÄLDREOMSORG

Sektionschefers och omvårdnadspersonals upplevelser

av förekomst och påverkan

HANNA OLSSON

ISABELLA SABO

Examensarbete i socialt arbete Malmö högskola

15 hp Fakulteten för hälsa och samhälle

Socionomprogrammet Institutionen för socialt arbete

NEW PUBLIC MANAGEMENT IN

PUBLIC ELDERLYCARE

Section heads' and caregiving staffs' perceptions of the

existence and influence in public retirement homes

HANNA OLSSON

ISABELLA SABO

Olsson, H & Sabo, I. New Public Management in Public Elderlycare. Section heads' and caregiving staffs' perceptions of the existence and influence in public retirement homes.

Degree project in Social Work 15 credits. Malmö University: Faculty of Health and Society,

Department of Social Work, 2014.

This examine illustrates the section heads' and caregiving staffs' perceptions of the influence of New Public Management (NPM) in public retirement homes in Malmö. A central theme is to investigate if the main features of New Public Management are noticeable and if that's the case, are the consequences an advantage or disadvantage? The main features of New Public Management in this examine are: decentralization, competition, internal market, cost- conscious, management by objectives with a focus on results and costumer focus.

To reach answers to the questions above, a quantitative and a qualitative approach has been chosen. The study is based on 41 questionnaires with enrolled nurses/nurse's assistants and four semi-structured interviews with section heads of retirement homes. Four different retirement homes have been participated in this study.

To understand the material, two different theories have been chosen; the new- institutional theory and the organization- political theory. These theories are clearly influenced by each other in that term that they are illustrating different perspectives of the phenomena

Management bureaucracy. Further, this phenomenon can also be related to New Public Management.

The material shows the section heads' of the retirement homes and the caregiving staffs' experience if the main features of New Public Management are implemented in the organization and secondly, which advantages and disadvantages those have occurred. The professionals have different opinions regarding if NPM are noticeable and if the consequences are an advantage or disadvantage. The reached conclusion in this examine is however that New Public Management is visible in the retirement homes of the public sector in Malmö and this is mainly seen as an advantage.

Keywords: caregiving staff, elderlycare, New Public Management, public sector, retirement

TACK

Ett stort tack till alla informanter som har ställt upp på deltagande i denna studie. Utan er hade denna undersökning inte varit möjlig att genomföra.

Vi vill även rikta ett stort tack till vår handledare Finnur Magnússon som har kommit med goda råd under processens gång.

Malmö, maj 2014

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

New Public Management- dess uppkomst och historia 3

Vad är New Public Management? 3

Decentralisering 4

Konkurrensutsättning och interna marknader 5

Kostnadsmedvetenhet 5 Mål- och resultatstyrning 6 Ändrat språkbruk 6 Debatten 7 TIDIGARE FORSKNING 8 TEORI 11 Vad är managementbyråkrati? 11

Den nyinstitutionella teorin 12

Den organisationspolitiska teorin 12

Teorierna i relation till New Public Management 13

MATERIAL OCH METOD 14

Forskningsansats 14

Kontakt 16

Urval och bortfall 16

Tillförlitlighet 17

Bearbetning och analys av material 17

Etiska överväganden 18 EMPIRI 19 Intervjuredovisning 19 Yrkeserfarenhet 19 Decentralisering 19 Kostnadsmedvetenhet 23 Mål- och resultatstyrning 24

Belöningar i relation till måluppfyllelse 26

Intern marknad och konkurrensutsättning 26

Ändrat språkbruk 28 Sammanfattning av intervjuredovisning 30 Enkätredovisning 31 Yrkeserfarenhet 31 Decentralisering 31 Kostnadsmedvetenhet 32

Mål- och resultatstyrning 33 Belöningar i relation till måluppfyllelse 34

Intern marknad 35

Ändrat språkbruk 36

Sammanfattning av intervju- och enkätmaterial 37

ANALYS 38

Den nyinstitutionella teorin 39

Den organisationspolitiska teorin 40

Sammanvävning 40 DISKUSSION 41 REFERENSER 44 BILAGA 1 - INTERVJUGUIDE 45 BILAGA 2 - ENKÄTFORMULÄR 46 BILAGA 3 - INFORMATIONSBREV 51 BILAGA 4 - ARBETSFÖRDELNING 52

1. PROBLEMFORMULERING

Vad innebär det att den offentliga sektorn har inspirerats av privat näringsliv? Vad får det egentligen för konsekvenser för kommunala äldreboenden om dessa inspireras av privat verksamhetsutformning? Vad skulle en ökad decentralisering innebära, som medför att chefer får mer makt, handlingsutrymme samt ett mer precist ansvar? Vad kan intern konkurrens och interna marknader medföra, eller att det läggs ett fokus kring kostnader, mål och resultat? Har det blivit så att de samhällsmedborgare som den offentliga verksamheten riktar sig mot benämns som kunder? Vad har detta i så fall inneburit?

Denna studie grundar sig i våra personliga intressen för äldreomsorgen å ena sidan, samt verksamhetsutveckling å andra sidan. Ämnet är relevant eftersom vi befinner oss i en tid då andelen äldre ökar samtidigt som vi lever allt längre. Vi har upptäckt att den privata och offentliga sektorn allt mer har kommit att blandas; det vill säga att vad vi benämner blandsystem har blivit allt mer förekommande. Den privata sektorn kännetecknas av ett ekonomiskt synsätt på verksamhetsutformning, vilket under senare tid även har blivit allt mer framträdande inom den offentliga sektorn. Detta ekonomiska synsätt går väl i linje med reformvågen New Public Management. Det offentliga och det privata har olika mål och intressen. Med anledning av detta vill vi förstå om NPM (det ekonomiska synsättet) påverkar kommunalt drivna äldreboendens utformning och mål, såväl på chefsnivå som på

arbetstagarnivå, samt vilka för- respektive nackdelar detta i så fall har resulterat i.

Vilka blir konsekvenserna av att offentligt drivna äldreboenden utgår från ett ekonomiskt synsätt, från fokus kring resultat av uppsatta, tydliga och mätbara mål? En

människobehandlande organisation kännetecknas av att den präglas av oförutsägbarhet samt av att det föreligger svårigheter med att definiera standardiserade lösningar på sociala problem eller fenomen då vi som människor är olika. Kan New Public Management sammanvävas i en människobehandlande organisation och vad innebär i så fall detta? Tanken med denna uppsats är att vi ska inrikta oss på dessa frågor som i allra högsta grad är relevanta för framtida socialt arbete i allmänhet och för socialt arbete med äldre i synnerhet.

1.1 Syfte

Studien syftar till att undersöka vilken påverkan den moderna reformvågen New Public Management kan ha på offentliga äldreboenden i Malmö stad och om det i så fall upplevs på ett positivt eller negativt sätt. Syftet är att undersöka sektionschefers samt undersköterskors och/eller vårdbiträdens uppfattning av detta, som är verksamma vid offentligt drivna särskilda boenden.

1.2 Frågeställningar

För att besvara syftet har följande frågeställningar valts som utgångspunkt:

Upplever sektionschefer att verksamheten styrs eller påverkas av reformen New Public Management? Menar sektionscheferna i så fall att detta är positivt eller negativt?

Upplever undersköterskor/vårdbiträden att verksamheten och deras arbetsuppgifter påverkas av ideologin New Public Management? Menar i så fall undersköterskorna/vårdbiträdena att detta är positivt eller negativt?

1.3 Avgränsning

För att denna studie ska vara tidsmässigt möjlig att genomföra har vi valt att avgränsa oss till att rikta in oss på Malmö stad vid insamling av empiriskt material. På grund av stadens storlek med ett stort antal särskilda boenden har detta medfört att vi har erbjudits ett stort urval av äldreboenden och personal, vilket är fördelaktigt vid externt bortfall. Vidare har vi valt att avgränsa oss till en storstad eftersom vi antar att New Public Management kan yttra sig på ett mer märkbart sätt i en storstad än i en mindre ort, där det troligtvis inte råder lika stor

konkurrens mellan olika verksamheter. Denna tanke bygger vi på att det råder en större konkurrens i kommuner där det finns en hög befolkningstäthet, vilket innebär att fler behov ska tillgodoses.

Vi har valt att avgränsa oss till att undersöka fyra äldreboenden då vår studie kännetecknas av att tillämpa båda kvalitativa och kvantitativa ansatser. Fyra sektionschefer, en från vardera äldreboende, har intervjuats semistrukturerat. Vidare har vi valt att utföra

enkätundersökningar från en population av 50 verksamma undersköterskor/vårdbiträden då vår ambition har varit att grunda studien på minst 40 enkäter. Anledningen till detta val, samt varför vi har genomfört en kombination av intervju- och enkätundersökning diskuteras i avsnittet om material och metod.

Uppsatsen baseras på en deduktiv forskningsansats där huvuddrag har valts ut från New Public Management innan undersökningen genomfördes. Huvudbegreppen består av följande: decentralisering, konkurrens, interna marknader, kostnadsmedvetenhet, målstyrning,

resultatstyrning och kund. Avgränsningen till huvuddragen har gjorts för att begränsa studien.

1.4 Begreppsförklaringar

NPM används synonymt som en förkortning av New Public Management.

Särskilt boende (äldreboende) används i denna uppsats som ett samlingsnamn för vårdboende

och gruppboende. Plats på vårdboende tilldelas enligt Malmö stad den individ som har omfattande omvårdnadsbehov. Gruppboende är enligt Malmö stad sådana äldreboenden som är avsedda för personer med sjukdomen demens.

De äldre individerna benämns för vårdtagare, brukare, boende och kunder i studien, då det inte finns något specifikt samlingsbegrepp. Språkbruket skiljer sig åt på olika äldreboenden och därmed används ovanstående fyra begrepp.

Med begreppet sektionschef menas i denna studie en sådan chef som ansvarar över enskilda särskilda boenden. I detta sammanhang kan de alltså förstås som första linjens chef i en hierarkisk skala.

Undersköterska definierar vi som den personal som huvudsakligen utför det praktiska

omsorgsarbetet. Med vårdbiträde menar vi den yrkeskategori som har liknande arbetsuppgifter som en undersköterska men som saknar en undersköterskeutbildning.

2. BAKGRUND

Studien syftar till att beskriva om sektionscheferoch undersköterskor/vårdbiträden menar att New Public Management är synlig inom offentligt drivna äldreboenden i Malmö stad, samt vilken betydelse dessa i så fall menar att detta har. Fenomenet NPM beskrivs i detta avsnitt.

Först presenteras dess historia och uppkomst, därefter följer en mer detaljerad beskrivning av detta breda fenomens innebörd.

2.1 New Public Management- dess uppkomst och historia

Begreppet New Public Management myntades av en forskare vid namn Christopher Hood under tidigt 1990-tal, då han ansåg att det traditionella perspektivet inte längre var förenligt med den snabba samhällsutvecklingen som kom att kräva nya arbetssätt och tekniker (Almqvist, 2006, s 19ff). NPM kan därmed sägas ha uppkommit som ett krav på ökad

effektivitet genom marknadsanpassning av de offentliga verksamheterna, då kritik riktats mot det traditionella sättet att utöva styrning och förvaltning inom offentliga organisationer. Kritiken riktades bland annat mot att den offentliga välfärden blivit för stor och kräver allt mer pengar. Därmed behövdes den offentliga sektorn dämpas. Det fanns ett behov av att effektivisera och komma på idéer om hur kostnader ska kunna hållas nere i den offentliga sektorn som bedrivs av skattepengar och detta har NPM blivit ett svar på (Hall, 2012 & Christensen m.fl. 2005).

En annan förklaring till framväxten av NPM hänger ihop med tanken kring att

samhällsmedborgare ska ha möjligheter till att kontrollera och inverka på hur de offentliga verksamheterna använder ekonomiska medel. New Public Management skulle även kunna betraktas vara en del av en rörelse som betonar vikten av ett individperspektiv genom att bland annat främja personalens behov och intressen. Ytterligare en förklaring är att New Public Management även kan ses som en opposition mot den offentliga verksamheten, då denna tidigare strävade efter en tydlig distinktion mellan privat och offentlig sektor (Almqvist, 2006).

Hood (1991) beskriver även att fenomenet New Public Management kan relateras till fyra utmärkande trender; att fokusera på att minska kostnader, inspiration av det privata näringslivet, teknologi som instrument i arbetet samt att följa internationella synsätt kring verksamhetsutformning.

New Public Management betecknar således ett reformprogram som internationellt sett har haft en stor inverkan på offentliga verksamheter, och i synnerhet under de senaste två decennierna (Hood, 1991). Exempel på länder som har influerats av fenomenet är Nya Zeeland, Danmark, Norge, Australien, Frankrike, Kanada, Nederländerna och Sverige. De första dragen av NPM kan härledas till Thatcher-eran i Storbritannien samt till USA som ett resultat av svårigheter kring lågkonjunkturer (Almqvist, 2006).

2.2 Vad är New Public Management?

New Public Management utgår från tanken om att den offentliga sektorn ska styras och organiseras utifrån samma principer som den privata sektorn. Organisationsteorin avser därmed att utveckla universella modeller och styrformer som kan anammas av alla slags typer av organisationer. Då gränserna mellan det offentliga och privata suddas ut, kan de

organiseras utifrån samma principer, där marknadsanpassning står i fokus. Detta kan förklaras genom att införandet av New Public Management har medfört att den offentliga sektorn har anpassats till marknadsliknande handlingsmönster där betoning läggs på kostnadsmedvetenhet och kontroll eller med andra ord effektivitet, serviceinriktning och resultatmätning

(Christensen m.fl. 2005). New Public Management har medfört att mål- och resultatstyrning prioriteras framför regelstyrning. Offentliga organisationer har blivit marknadsanpassade och ska därmed konkurrera med varandra om ”kunder”. Dessa reformer och idéer kan benämnas under termen management, vilket innebär ett behov av förändring. Förändringen består i att de

befintliga organisationsteorierna är uråldriga och behöver förnyas genom nya moderna idéer, så kallade managementreformer (Hall, 2012).

Utifrån detta kan det konstateras att New Public Management är en tidsbunden trend som handlar om att göra verksamheterna effektivare i den bemärkelsen att få fram rätt resultat till lägsta möjliga kostnad utan att försämra kvalitén. Vad som är rätt resultat avgörs utifrån vad som är mest efterfrågat och önskvärt att uppfylla samt tillgodose på marknaden. New Public Management förutsätter därmed att det är konsumenterna som står i centrum, då det är dessa som anger det önskvärda behovet samt söker efter det effektivaste sättet, det vill säga det bästa priset och kvalitén för att få behoven tillgodosedda. Då marknaden styrs utifrån konsumenternas (kundernas) önskningar och behov utsätts verksamheterna för konkurrens. Detta eftersom de måste sträva efter att ta fram efterfrågat resultat till lägsta möjliga kostnad, det vill säga konkurrera med varandra om vem som kan uppfylla kundernas önskningar på bästa möjliga sätt. Utifrån detta perspektiv kan det konstateras att arbetsprocessen och tillvägagångssättet inte är det primära utan fokus riktas mot resultatet samt kostnaderna. Därmed kan kostnaden utifrån denna reform ses som en begränsning som i sin tur tenderar till att påverka resultatet (Borg, 1996).

Nedan följer en fördjupad beskrivning av vad vi har uppmärksammat som reformens huvuddrag för att sedan övergå till en diskussion gällande New Public Managements förespråkare (ekonomer) samt kritiker (statsvetare).

2.2.1 Decentralisering

NPM har medfört en decentralisering, vilket innebär att ansvar delegerats neråt i den

hierarkiska strukturen (organisationsstrukturen) där viktiga beslut överlåts till en lägre nivå. Detta innebär att medarbetare får ett mer självständigt besluts- och handlingsutrymme (Christensen m.fl. 2005), vilket exempelvis kan tydas inom äldreomsorgen där vi under vår utbildnings praktiktermin har erfarit att sektionschefer har fått ett allt större ansvar och därmed ökat krav. Då arbetsuppgifter delegeras sker det, enligt Hall (2012) en förskjutning av makt och ansvar inom organisationsstrukturerna, men det bildas även hierarkiska strukturer, där

överordnade kan kommendera och instruera underordnade.

Då uppgifter delegeras skapas det ett större avstånd mellan utförande och kontrollerande

funktioner. Därmed får överordnade mindre kontakt med kärnverksamheten och de slipper ägna sig åt den reella verksamheten. Överordnade får istället möjlighet att ägna sig åt arbete med andra frågor, då utföraransvar och krav delegeras till underordnade nivåer, som ständigt blir granskade och kontrollerade gällande om de lyckats uppfylla målen som överordnade har angett (Hall, 2012). Uppdragsstyrda arbetsuppgifter som är preciserade och uppföljningsbara kan därmed ha en

långtgående delegering, vilket även kan medföra en slags ”ansvarsfrihet” bland chefer och överordnade, då ingen kan ställas till svars eftersom de kan hänvisa till varandra. Därmed kan överordnade som har utformat resultatmålen hålla ”ryggen fri” genom att motivera att det inte är deras ansvar då förväntat resultat inte lyckas uppnås;eftersom delegeringen har medfört att det finns olika faktorer att skylla på (Borg, 1996).

Vidare menar Hall (2012) att decentraliseringen har medfört att det har bildats ett internt

debiteringssystem där exempelvis en tjänst levereras från en del av organisationen till en annan. Detta berör följande avsnitt om konkurrens och interna marknader.

2.2.2 Konkurrensutsättning och interna marknader

Införandet av NPM har bland annat lett till att det har skapats interna marknader där organisationer konkurrerar med varandra och beter sig på ett affärsmässigt vis (Christensen m.fl. 2005). Detta huvuddrag kan exempelvis tydas genom att det bildats interna debiteringssystem där en tjänst levereras från en del av organisationen till en annan. Dessa interna marknader har blivit till genom NPM:s målstyrning som syftar till att organisationer ska vara så kostnadseffektiva som möjligt och därmed tjäna på att sälja sina tjänster till andra enheter inom organisationen (Hall, 2012). Marknadsanpassningen orsakar konkurrens såväl mellan den offentliga sektorn som gentemot privata utförare. Genom konkurrensutsättning pressas verksamheter till att utvecklas och effektiviseras till lägsta möjliga kostnad. Detta innebär att konkurrenterna måste leva upp till kundernas förväntningar och leverera i enlighet med deras önskemål. Den moderna reformen NPM utgår från att kunder har en valfrihet och kan välja mellan olika alternativ, därmed överlever de verksamheter som presterar bäst i enlighet med kundernas önskemål, mer värde för pengarna. Detta medan de sämre presterande verksamheterna måste se över sina styrsystem för att kunna klara sig på marknaden (Borg, 1996 & Christensen m.fl. 2005). Konkurrens kan därmed ses som en avgörande betydelse för att effektivisera verksamheter då utgångspunkten är att de mest effektiva verksamheterna är de som utsätts för hårdast konkurrens (Borg, 1996).

Genom NPM får kunden ökad makt och utförarna får större handlingsfrihet då de befinner sig på en marknad där de konkurrerar om kunder. Handlingsfriheten kan beskrivas genom att de

självständigt avgör hur de ska lyckas uppnå de mål som politikerna utformat. Därmed är vad och

hur- frågan två skilda kriterier i detta breda fenomen, där politik och praktik skiljer sig för att

skapa förutsättningar för att kunna marknadsanpassas (Almqvist, 2006).

2.2.3 Kostnadsmedvetenhet

Ett huvuddrag som kan benämnas inom New Public Management är att

kostnadsmedvetenheten i offentliga organisationer har blivit mer påtagligt. Detta innebär att ett stort fokus läggs på hushållning av ekonomiska medel samt att det finns en vilja av att få så mycket som möjligt för lägsta möjliga pris (Hood, 1991).

Ett smalt effektbegrepp innebär att det fokuseras på avsedda och önskade effekter som i detta fall handlar om organisationen uppfyller målen avseende kostnadseffektivitet. Detta innebär att ett smalt effektbegreppet fokuserar på huvudmålet; kostnadseffektivitet och utelämnar andra aspekter så som exempelvis tjänstekvalitet. Ett utvidgat effektbegrepp å andra sidan, innebär däremot att det även fokuseras på bieffekter utöver huvudmålet (kostnadseffektivitet), vilket gör att det blir svårare att bedöma sambandet mellan målen och medlen (Christensen m.fl. 2005).

Almqvist (2006) poängterar även att konkurrens, som diskuterades ovan, hänger väl ihop med kostnadseffektiviteten, då denna tänks öka i samband med en ökad konkurrens. Ett exempel på detta är att Stockholms stad sänkte sina kostnader för äldreomsorgen med tolv procent i samband med att denna upphandlades (a a).

Enligt Hall (2012) finns två centrala begrepp för New Public Management, vilka benämns marknadisering och företagisering. Företagisering innebär att fokus sätts på mål och

effektivitet samt att ledningen är väl synlig. Viktiga drag i marknadisering är att det finns en inriktning på att sänka kostnader för den offentliga sektorn; samt en vilja att stärka sambanden mellan privat- och offentlig sektor å ena sidan samt samhällets medborgare å andra sidan.

Även ett ökat fokus på medborgarna som kunder är en del av denna marknadisering (a a), vilket diskuteras utförligare nedan i avsnittet om ändrat språkbruk.

2.2.4 Mål- och resultatstyrning

Ett karaktäriserat drag i organisationer, influerade av reformvågen New Public Management, är att det i organisationerna finns tydligt uppsatta mål som också ska kunna mätas. Detta är för verksamheter till nytta för att kunna uppnå en god effektivitet. Fokus på resultat är en central del, då avklarade och uppmätta mål ofta är förknippade med belöning (Hood, 1991). En viktig aspekt är dessutom att det kvalitetsstyrda systemet ska utvärderas, exempelvis genom att granska de resultat som organisationerna har uppnått. NPM skapar hybrida organisationer där organisationerna konkurrerar mot varandra och beter sig på ett affärsmässigt vis. För att utvärderingarna och dokumentationerna ska ses som ett krav som måste göras, ges

utomstående tillgång till insyn i verksamheterna för att ha möjlighet att granska, jämföra och ta del av vilka resultat som har uppnåtts i respektive verksamhet (Christensen m.fl. 2005). Målstyrningen kan betraktas som en del i att offentliga verksamheter får större

handlingsutrymme och blir mer självständiga. Politik blir klart avgränsat från de offentliga verksamheterna, som istället ska arbeta efter att uppnå de mål som politiker beslutat om. Det är alltså genom målstyrningen som politikerna kontrollerar de offentliga organisationerna. Målstyrningen hänger ofta samman med decentraliseringen och kännetecknas av att mål utformas och följs upp i syfte att utvärdera huruvida de uppsatta målen har uppnåtts eller inte (Almqvist, 2006). Målstyrning kan i praktiken uttrycka sig på så vis att en enhet inom

offentlig sektor får krav på sig att nå upp till konkreta mål inom en begränsad tid.

Organisationen i fråga får tilldelat olika former av resurser som sedan kan användas på ett frivilligt sätt, vilket alltså innebär att organisationen har en makt att själva ta beslut inom givna ramar. Målstyrningen kan ofta ställas i kontrast till kvalitetsledningen; vilken innebär en väsentligt mer detaljerad styrning i syfte att arbeta efter att stärka kvalitet i verksamheter (Christensen m.fl. 2005).

Det finns åsikter kring att målstyrningen har varit till stor nytta då den har bidragit med en klar förbättring. Å andra sidan finns de som menar att det finns brister med att använda rationell och konkret målstyrning i offentliga verksamheter då det inte är möjligt att mäta alla mål; såsom exempelvis kvalitetsaspekter. Att ett stort fokus läggs kring resultat kan förstås genom att dessa ofta är förknippade med belöningar. Den tjänsteman, ofta en chef, som inom den offentliga verksamheten har tilldelats ett ansvar återkopplar regelbundet för hur han eller hon har skött sitt tilldelade ansvar. Detta fenomen kan tänkas vara förknippat med kontroll och tvivel på personal samt att det kan tänkas vara ett medel för att påverka personalens beteende. Ett exempel på denna framträdande kontroll och otillförlitlighet är när Riksdagen utsåg konstitutionsutskottet i syfte att inspektera bland annat regeringen (Christensen m.fl. 2005).

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att mål- och resultatstyrning innebär kontroll,

återkoppling och utvärdering å ena sidan, samt decentralisering å andra sidan, där bland annat frågor om personal och ekonomi delegeras till lägre instanser i den hierarkiska skalan

(Christensen m.fl. 2005).

2.2.5 Ändrat språkbruk

Hall (2012) poängterar kundorienteringen som en central del i NPM, vilket innebär att organisationer har ett fokus kring kunder. Detta hör ihop med service då organisationer tar hänsyn till kundernas önskemål. Kunder i detta sammanhang är alltså de samhällsmedborgare

som organisationens tjänster riktas mot (a a). Införandet av New Public Management i offentliga organisationer har alltså bland annat medfört ett ändrat språkbruk; från att tala om klienter, brukare och patienter till att benämna dem som kunder. Inom sjukvården har

exempelvis ett mål påståtts vara att ständigt förbättra kundnöjdheten (Pettersen, 2008). Denna kundorientering har en tydlig koppling till företagisering och marknadisering (Hall, 2012). Dessa begrepp beskrevs ovan.

Konkret kan kundorienteringen handla om att arbeta efter den enskildes önskemål i

förhållande till de offentliga tjänsterna samt att ta hänsyn till att informera och bemöta den enskilde på ett godtagbart sätt. Trenden kan även tänkas höra ihop med viljan att skydda och värna om offentliga verksamheters varumärke. Ett annat exempel på hur denna

individualisering kommer till uttryck är att utbildningsverksamheter tydligt uttrycker att undervisning ska vara väl anpassat efter varje elevs egna behov. I detta sammanhang kan det tydas som att olika professioner i ökad utsträckning ska förhålla sig till upprättade rutiner kring hur deras arbete ska utföras och då samtidigt lämna från sig makt kring beslutanderätt. I takt med en ökad decentralisering av ansvar har exempelvis staten fått ökade möjligheter att arbeta fram olika typer av kundorienterade rutiner (Hall, 2012).

2.2.6 Debatten

Tidigare har organisationsteorin NPM varit inriktad på ämnen som främst berör

företagsekonomi och utelämnats ur ett statsvetenskapligt perspektiv. Detta innebär att NPM från början var ett styrsystem inom industrin som sedan har kommit att implementerats i människobehandlande organisationer. Det finns två olika synsätt kring NPM; ett

statsvetenskapligt perspektiv och ett ekonomiskt perspektiv. Det förstnämnda ställer sig kritiskt mot ideologin NPM medan det sistnämnda förespråkar den (Christensen m.fl. 2005). Ett statsvetenskapligt synsätt skiljer sig åt på många olika sätt jämfört med ett ekonomiskt synsätt på offentliga organisationer. Statsvetare menar att offentliga organisationer ska fokusera på normer, värderingar och ideologier och inte arbeta mot mål som finns inom privata företag så som högre inkomster, vinster och överskott. Ett ekonomiskt synsätt fokuserar på ekonomi, teknologi och marknadsmässiga förhållanden, vilket medför att dessa aspekter prioriteras mer än det som statsvetarna förespråkar (Christensen m.fl. 2005). Detta kan relateras till New Public Managements tydliga strävan efter kostnadseffektivitet. Vidare skulle de ekonomiska och statsvetenskapliga perspektiven utifrån detta kunna relateras till ett smalt- respektive utvidgat effektbegrepp, vilka beskrevs ovan i avsnittet om

kostnadsmedvetenhet. Christensen m.fl. (2005) menar vidare att det statsvetenskapliga synsättet utgår från att det blir kontraster när dessa två perspektiv ska integreras eftersom människosynen och etiken i organisationen blir en helt annan, vilket även Hasenfeld (2010) påtalar i sin artikel.

Det ekonomiska synsättet förespråkar New Public Management, då det förordar rationalisering, interna marknader och kundorientering. Målet är att organisationer hela tiden ska gå med vinst (Christensen m.fl. 2005). Dock anser kritiker att det finns en motsättning mellan rättvisa och effektivitetsvärden i organisationsreceptet (Hood, 1991). Utifrån det ekonomiska perspektivet kan det exempelvis tolkas som att studenter snabbt ska ta sig igenom sina utbildningar. Detta eftersom kostnadseffektivitet och rationalisering motarbetas om det finns studenter som hänger kvar i systemet alltför länge då organisationen (högskolan) får pengar när studenter tar examen. Ett annat exempel på kostnadseffektivitet är då läkarbesök är organiserat i moduler av tid. Organisationen vill att patienten ska återkomma när åkomman egentligen hade kunnat lösas vid det första läkarbesöket eftersom organisationen tjänar mer pengar på att patienten kommer tillbaka.

Organisationer påverkas och organiseras därmed på ett annorlunda sätt genom att de tar hänsyn till ett ekonomiskt synsätt.

Statsvetarna menar att de offentliga organisationerna blir något annat på grund av

implementeringen av managementreformer. Anammandet får exempelvis konsekvenser i form av att det till viss del kan påverka de professionellas tankesätt;att tänka kostnadseffektivt så långt ner i organisationen som möjligt. Statsvetarna ”varnar” för detta, då det primära enligt det ekonomiska synsättet är att fokusera på ekonomin istället för att bry sig om människorna (Christensen, 2005). Detta styrks även av Hasenfeld (2010), då han i sin artikel beskriver att människobehandlande organisationer är något helt annorlunda än andra organisationer och därmed inte går att jämföras. Kritiker är rädda för att vi går mot en avprofessionalisering då allt utgår från kommersiella mål, vilket gör att professionella får mindre att säga till om då det blir fokus på andra mål inom offentliga organisationer. Enligt statsvetarna är människor inte solidariska utifrån NPM utan de försöker maximera egennyttan genom ökad effektivitet, serviceinriktning och resultatmätning (Christensen m.fl. 2005). Statsvetare anser att fokus tas från kunder då tjänstemän arbetar med att göra olika mätningar för att kunna ta fram resultat, då bra resultat ofta belönas (a a). Bra resultat kan enligt Hall (2012) exempelvis belönas genom ökad budget om målen har uppnåtts, vilket kan antas riskera att staplar, siffror och administrativt arbete kommer bli viktigare än att ge rätt bemötande och hjälp till kunderna.

Implementeringen av det ekonomiska synsättet medför en ökad byråkrati med kontrollerande och uppföljande funktion i samtidens moderna organisationer. Det ekonomiska perspektivet ser detta utifrån positiva termer då NPM anses vara en universell lösning till bättre

tillhandahållande av offentliga tjänster, vilket innebär att NPM står för att förbättra och förbilliga den offentliga servicen (Hood, 1991).

3. TIDIGARE FORSKNING

Detta avsnitt tar upp tidigare forskning gällande hur New Public Management kan relateras till äldreomsorgen samt hur chefer och omsorgspersonal inom denna verksamhet har påverkats av fenomenet. Det finns en stor andel tidigare forskning vad gäller NPM, även internationellt sätt. Dock fokuseras inte den internationella forskningen lika mycket på

äldreomsorgen, vilket är anledningen till att nedanstående redogörelse främst koncentreras till svensk forskning. Denna tidigare forskning tar främst upp aspekter inom hemtjänsten relaterat till New Public Management och inte lika mycket relaterat till särskilda boenden. Vi har valt att även ta upp hemtjänstens aspekter då vi bedömer dessa som relevanta för vår studie och begreppet äldreomsorg. Omfattningen av detta avsnitt har valts då denna bedöms som

nödvändig för att du som läsare ska kunna skapa dig en bild av vad tidigare forskning påvisar inom detta område, för att i sin tur kunna förstå vidare framställning på ett bra sätt. I sökandet av det material som här framställs har databaserna SwePub, ProQuest Research samt Social Services Abstracts använts. Våra sökord har varit elderlycare, eldercare, New Public

Management, äldreomsorg, social work och privatization.

Antonsson (2013) beskriver i sin doktorsavhandling att det kommer ställas större krav

gällande organisering och finansiering då Sverige får en allt större äldre befolkning. Detta har resulterat i att ämnet har blivit aktuellt i allt fler samhällsdebatter för att bland annat diskutera kring hur denna fråga kan lösas. Vidare betonas att debatterna berör finansiella aspekter; om den skandinaviska välfärdsmodellen behöver förändras samt frågor gällande vem som får driva verksamheter som utför omsorg. Vidare berör samhällsdebatterna skillnader och likheter

mellan privata och offentligt styrda verksamheter. Offentliga verksamheter framställs som uråldriga och som är i behov av förändring för att hänga med i den snabba

samhällsutvecklingen. Förändringarna utifrån NPM har medfört att offentliga verksamheter har implementerat nya begrepp, idéer samt tekniker från privata företag. Genom

implementering av idéer från NPM anses verksamheter förändras och anpassas till moderna trender i enlighet med tidsandan (a a).

Enligt Stolt & Winblad (2009) framgår det att privata alternativ först utvecklades i storstäderna för att sedan spridas till andra orter. Författarna förklarar detta utifrån att det råder större konkurrens mellan olika utförare i de kommuner där det finns en hög

befolkningstäthet. Detta medför att det kan råda stor variation i vilken utsträckning kommuner väljer att privatisera äldreomsorgen och därmed kan det förekomma geografiska variationer med lokala anpassningar av NPM (a a). Även internationell forskning från Danmark påtalar att dragen av New Public Management ser olika ut och är mer eller mindre framträdande på olika geografiska områden (Dahl, 2009). Stolt & Winblad (2009) påvisar dessutom att NPM kan skiljas åt internationellt sätt, då olika länder anpassar ideologin NPM utifrån deras egna önskemål och behov. Detta gör att vissa länder exempelvis främst fokuserar på

decentralisering och utelämnar andra drag av NPM. Författarna påvisar även att länder som exempelvis Sverige, Danmark och Tjeckien har infört reformer i enlighet med NPM vilket har resulterat i att de äldre erbjuds möjlighet att välja mellan såväl offentliga som privata utförare (a a).

Andersson (2007) har i sin avhandling beskrivit att den offentliga äldreomsorgen under senare tid har utsatts för många förändringar, vilket exempelvis kan tydas genom implementeringen av nya begrepp så som individualisering, effektivisering och rationalisering. Författaren påpekar att det har skett en samhällsutveckling i västvärlden på både gott och ont. Dessa förändringar har kommit till stånd genom olika organisationsförändringar i svenska kommuner där det kan urskiljas tydliga kopplingar till New Public Management. Dessa organisationsförändringar kan i dagens samhälle tydas genom en ökad decentralisering, vilket har medfört att kommuner har fått ett ökat ansvar för att bedriva samt organisera den

offentliga äldreomsorgen (a a). Wolmesjö (2005) refererar i sin avhandling till New Public Management och menar att personal inom vård och omsorg i Sunne kommun har fått ett ökat självstyre samt ökade besparingskrav. Vad gäller decentraliseringen har denna ofta motiverats i termer av demokrati, effektivitet, delaktighet samt tydligare ansvarsfördelning (a a).

Decentralisering tycks, enligt Wolmesjö (2005), även medföra att chefer har ökade

möjligheter att vara nära till hands för sin personal. Det har även påvisats att tjänstemän inom den offentliga sektorn poängterar självstyre som ett viktigt drag i organisationerna (a a). Antonsson (2013) beskriver vidare i sin doktorsavhandling att den offentliga sektorn under de senaste decennierna har utsatts för en mängd reformer, både i Sverige och ett antal andra länder, vilka sammanfattas under termen New Public Management. NPM har medfört att den offentliga sektorn har kommit att efterlikna den privata allt mer, vilket har resulterat i att äldreomsorg idag kan utföras i kommunal, privat och kooperativ regi (a a). Då den offentliga sektorn tillämpar idéer från NPM skriver Antonsson (2013) att det bland annat har blivit ett ökat fokus på besparingskrav, resultatansvar samt hur verksamheter ska organiseras, kontrolleras, styras och redovisas. En marknadsorientering av offentliga verksamheter har medfört att kommunala verksamheter inom äldreomsorgen betraktar omgivningen, det vill säga de äldre, som kunder (a a). Detta skulle kunna kopplas till NPM vad gäller ändrat språkbruk.

Organisationsförändringar inom äldrevården menar Antonsson (2013) är mer påtagliga än inom andra välfärdsområden. Vidare förklaras att det är chefer inom kommunen som har utsatts för de största reformerna under de senaste årtiondena, då ledning och styrning av offentliga verksamheter efterliknar privata företag (a a). Antonsson (2013) nämner även i sin avhandling att kostnader inom offentliga äldreboenden har kunnat minskas genom att ta mindre hänsyn till kvalitetsaspekter. Offentliga organisationer har en politisk styrning och professionella yrkesutövare, vilket gör att trender från det privata kan bli svåra att anpassa till offentliga organisationer då de inte har samma förutsättningar (a a).

Antonsson (2013) fokuserar både på hemtjänsten och vårdboenden i sin avhandling och beskriver även, i likhet med Wolmesjö (2005), att första linjens chefer har fått en mer

administrativ karaktär på grund av decentraliseringen. Detta innebär att verksamhetschefer har fått ett ökat ansvar i samband med att ha tilldelats andra arbetsuppgifter som gör att de kan behöva tillbringa mycket tid på sitt kontor eller till att gå på möten. Författaren menar att en stor del av chefers tid går åt administrativa uppgifter, kvalitetssäkringar och uppföljningar av olika slag. Detta beskrivs medföra, i motsättning till vad Wolmesjö (2009) menar, att deras tid inte blir tillräcklig för att stötta och coacha sin personal genom ett nära ledarskap (a a).

Krav på ekonomiska besparingar, effektivitet och marknadsekonomisk riktning har enligt Andersson (2007) liksom Stolt & Winblad (2009), blivit allt vanligare i samband med

moderna reformer. Vidare beskriver Stolt & Winblad (2009) att kundorientering samt kontroll genom utvärderingar och uppföljningar, som ligger i linje med ett ökat fokus på förbättring av kvalitetsaspekter har blivit framträdande. Andersson (2007) menar även att det har skett nedskärningar inom personalgrupper inom äldreomsorgen, vilket har medfört att

undersköterskor har fått allt mindre tid till att bedriva omsorgsarbete.

Wolmesjö (2005) redovisar även den slutsatsen att en stor andel chefer och personal upplever en pressad arbetssituation med många arbetsuppgifter. Avhandlingen tar även upp ett annat intressant tema; att mellanchefer ofta befinner sig i ett komplext sammanhang som förutsätter kontakt och samarbete med de tjänstemän som befinner sig högre upp i den hierarkiska skalan, personal samt vårdtagare. Även mellancheferna i hemtjänstens arbete har under tid utvecklats från att ha en mer omvårdnadsinriktad karaktär till att fokusera allt mer på

administrativt arbete såsom offentliga tjänster, personal och ekonomifrågor. I Gävle kommun har det även påtalats en vilja att arbeta fram ökade möjligheter för personer att ha rätt till olika stödinsatser; vilket kan tolkas ligga i linje med ett ökat individuellt kundfokus. Även en ökad konkurrens har här setts som positiv (a a). Dessutom betonar Andersson (2007) att det genom organisationsförändringen har utvecklats ett informationssamhälle där det råder ett ökat fokus på individualisering och valfrihet. Detta har medfört att det skett en ansvarsförskjutning bland annat mot äldre individer som utifrån ett marknadstänkande kan betraktas som aktiva

medborgare, där de självständigt ska söka information och välja bland olika utförare som finns på marknaden (a a). Även detta kan kopplas till kundorienteringen som är en central del i New Public Management.

I en artikel av Eliasson- Lappalainen & Szebehely (2013) konstateras även att det finns tydliga uppdelningar mellan så kallat beställare å ena sidan, samt utförare å andra; exempelvis då biståndshandläggare beställer insatser som sedan hemtjänst ska utföra. Arbetet som

hemtjänstpersonal utför ska även vara möjligt att utvärdera i efterhand. Personalen i hemtjänsten är i hög grad styrda av en biståndshandläggare som beslutar om, relativt

detaljerat, vad som ska utföras. Vidare har hemtjänstpersonalens arbete förändrats till att vara styrt av på förhand givna tider som han eller hon ska ägna åt varje vårdtagare. Förändringarna,

menar författarna, har inneburit mindre chanser till individbaserat arbete och det poängteras även att det föreligger uppfattningar kring att vårdtagarna reagerar negativt på personalens stressfyllda arbete. Vad gäller hemtjänstpersonalens situation, menar författarna att det idag krävs att de arbetar gentemot allt fler vårdtagare, vilket har resulterat i upplevelser av att inte räcka till för den enskilde (a a).

Även Antonsson (2013) poängterar i sin studie att det har uppstått nya arbetsformer inom äldreomsorgen som ett resultat av de förändringar och krav på personalledning som NPM har medfört. Vidare poängterar Antonsson (2013) att alla inom verksamheterna på ett eller annat sätt har påverkats genom det styr- och kontrollsystem som NPM har inneburit. Dock påvisar Dahl (2009) att hemtjänstpersonal har framfört negativa reaktioner på omfattande

förändringar som har ägt rum under en förhållandevis kort tid.

Antonsson (2013) påvisar i sin avhandling att det medför svårigheter att rationalisera och effektivisera äldreomsorgen då omsorgsarbete kräver tid och kontinuitet för att skapa en god relation mellan omsorgsgivare och omsorgstagare. Det konstateras även att det är

problematiskt att mäta begreppet kvalitet (a a). Detta kan kopplas till Eliasson- Lappalainen & Szebehely (2013) då även dessa poängterar vikten av kontinuitet och generösa tidsresurser för ett gott omsorgsarbete. Trots att Eliasson- Lappalainen & Szebehely (2013) uttrycker en stark kritik mot införande av New Public Management i äldreomsorgen framförs att det finns undersökningar som på olika sätt påvisar att en god äldreomsorg faktiskt är synlig (a a). Dahl (2009) poängterar även det faktum att det finns olika uppfattningar om vad god omvårdnad är; och om vad god omvårdnad innebär. Med anledning härav skulle det kunna tolkas som att införandet av NPM i den offentliga välfärden även medför kvalitetsmässiga fördelar. Utifrån denna redogörelse kan det konstateras att tidigare forskning har påvisat att de kännetecknande dragen för New Public Management är synliga i den offentliga

äldreomsorgen. En annan slutsats är att det råder delade meningar eller tolkningar gällande om New Public Management kan tänkas vara till för- eller nackdel i äldreomsorgen.

4. TEORI

Nedan följer en kort förklaring på vad managementbyråkrati är, därefter redovisas två valda teoretiska perspektiv på fenomenet managementbyråkrati. Teorierna kommer att användas i syfte att analysera det empiriskt insamlade materialet då dessa på ett tydligt sätt hänger

samman med fenomenet New Public Management. De två teoretiska perspektiven har valts då de syftar till att beskriva olika perspektiv på verksamhetsutformning vilket ligger i linje med studiens syfte och frågeställningar.

4.1 Vad är managementbyråkrati?

Hall (2012) benämner att byråkrati är kopplat till administrativa uppgifter och finns både i privata och offentliga organisationer. Sådana administrativa uppgifter kan exempelvis handla om kontrollering, styrning eller uppföljning. En modern inriktning av management handlar om tekniker för att skapa och styra organisationer samt om hur de kan effektiviseras. Idéerna kring dessa tekniker är framtagna ur företagsperspektiv men som under senare tid även har blivit synliga inom offentliga verksamheter. Managementbyråkrati handlar således om att byråkratin inom organisationer påverkas av dessa moderna managementmetoder. Det finns två centrala begrepp i detta sammanhang; marknadisering och företagisering (a a). Dessa begrepp har förklarats ovan, i redogörelsen av NPM under rubriken kostnadsmedvetenhet.

4.2 Den nyinstitutionella teorin

Nyinstitutionell teori är en moderniserad organisationsteori som fokuserar på hur

organisationer påverkas och förändras i förhållande till omvärlden. Institutionella förändringar är oftast tröga och svåra att genomföra, vilket medför att förändringar sker långsamt genom institutionaliseringsprocesser, då det omfattar förändringar såväl inom organisationen som i dess normer (Hall, 2012 & Christensen m.fl. 2005). Enligt nyinstitutionalismen initieras reformer från de styrande för att sedan kontextualiseras och anpassas till lokala

förutsättningar, vilket ibland resulterar i att formella reformförsök blir helt utstötta på en lokal nivå (Hall, 2012).

Teorin fäster därmed stor vikt vid informella, interna värderingar som finns inom

organisationen, vilket gör att det tar tid att anpassa sig till nya yttre krav. Nyinstitutionalister hävdar att kollektiva värderingar är centrala inom organisationer då aktörerna anpassar sig efter vad som anses vara organisationens professionella normer och värderingar. Detta har även bekräftats av tidigare forskning då det har påvisats att organisationer tar hänsyn till kulturen inom verksamheten vid implementering av nya idéer och reformer genom att försöka anpassa förändringen i förhållande till organisationen, istället för att anpassa organisationen efter reformen. Nyinstitutionalister menar att organisationsmedlemmar utgår från de

lämplighetsregler som råder inom verksamheten och inte från ett rationellt beslutsfattande. Detta gör att styrsystem inom New Public Management kan utvecklas med tiden och övergå till att bli en lämplighetsregel inom organisationen. Ett exempel gällande detta är att offentliga organisationer tidigare har styrts utifrån regelstyrning och inte så mycket från målstyrning (vilket nu är allt vanligare), dock har förändringen skett successivt då rationalitetsnormer har mötts av ett motstånd från organisationsnormer (Hall, 2012).

Vidare handlar den nyinstitutionella teorin om likformighet, isomorfism, där organisationer försöker efterlikna varandra för att signalera en bild för omvärlden om att de infört nya styrsystem för att på så vis signalera att de är en modern organisation som hänger med i samtiden. Då demokratiskt styrda organisationer implementerar marknadsstyrande reformer kring kunder, konkurrens och rationella styrprocesser behövs dessa förankras i de rådande organisationsnormerna då dessa är de primära styrmedlen. Anpassningen kan som tidigare nämnts både vara tidskrävande och i vissa fall svårgenomförbar, vilket kan resultera i att anpassningen endast blir ytlig. Trots att anpassningen inom organisationen endast blir ytlig kan det utåt sätt talas om att organisationen har gjort genomgripande förändringar för att betraktas som trendig. Därmed handlar en ytlig anpassning mer om att framstå som trendig för omvärlden än att i själva verket förändra praktiken inom organisationen. Idéer behöver alltså inte betyda att de anpassas till verkligheten, därmed råder det en särkoppling mellan retorik och praktik i den nyinstitutionella teorin (Hall, 2012).

4.3 Den organisationspolitiska teorin

Organisationspolitik handlar om att kunna styra organisationer och dess medlemmar utifrån reformer vars mål är att osynliggöra makthavaren. Detta görs genom att den politiska makten förskjuts genom införande av styrsystem som efterfrågar vissa beteenden; som slutligen kommer betraktas som naturliga inom organisationen. Genom delegering förskjuts ansvar och arbetsuppgifter längre ner i den hierarkiska strukturen (organisationsstrukturen) samtidigt som den byråkratiska eliten behåller maktutövningen. Nya rutiner och kollektiva värderingar bildas, vilka kommer att betraktas som självklara inom organisationen och som i sin tur medför svårigheter för kollektivet att kunna ifrågasätta styrsystemet då de blivit till interna normer inom organisationen. Frågan varför organisationer implementerar nya idéer kan då ställas. Anledningen grundas i uppfattningen om behovet att hänga med i samtidens trender

och anpassa sig efter dessa. Dock implementeras nya idéer huvudsakligen av egoistiska skäl, det vill säga att den organisatoriska eliten finner fördelar med olika förändringar, vilket vi anser till viss del ligger i linje med införandet av New Public Management. Detta kan exempelvis tydas genom att flertalet organisationer har infört någon form av lednings- och kontrollsystem, vilket gynnar byråkratiska eliter då de genom detta indirekt förstärker sin makt över organisationerna. Samtidigt minimerar styrsystemen olika professioners makt. Managementreformer syftar vidare till att skapa strategier som bidrar till ökad fokus på den enskilde medarbetaren i form av individuell lönesättning och utveckling för att på så sätt bryta kollektiv solidaritet, för att återigen genom olika strategier stärka den styrande elitens makt (Hall, 2012).

Utifrån denna teori beskriver Christensen m.fl. (2005), att ledningens personlighetsdrag inte har någon betydelse då dessa styrs av strukturerna i den offentliga organisationen.

Utgångspunkten är därmed att ledaren formas av strukturerna, vilket innebär att ledaren lätt kan bytas ut eftersom strukturerna är bestående. Teorin är hierarkiskt baserad då eliterna har makten över styrmedlen för olika kollektiva mål, vilket gör att överordnade använder

organisationen som redskap, då de menar att offentliga organisationer är utförare av politiska beslut (a a). Genom managementreformer tonas dock den politiska makten ned, då det sker en förskjutning från politikers övertag till att istället tala om styrning utifrån

verksamhetsoberoende styrtekniker. Införande av mål- och resultatstyrning, vilka är centrala delar i New Public Management, medför att de organisatoriska eliterna får övertag genom att de både kan kontrollera och förutse vad som kommer att ske inom organisationen. Samtidigt är detta maktperspektiv en strategi för att avpolitisera organisationer då auktoriteten enligt teorin anses vara neutral (Hall, 2012).

Det är genom användandet av reformernas tekniker som makten finns, det vill säga genom organiserandet, där eliterna exempelvis styr över de ekonomiska medlen samt innehar värdefull kunskap om hur styrmedlen fungerar inom offentliga organisationer (Hall, 2012). Managementsystem påverkar organisationspolitiken på så vis att eliterna formulerar system som går att implementera i organisationerna genom att de omvandlas till rutiner, normer och regler inom organisationen för att därigenom kunna dölja sin makt och på så sätt undkomma eventuella konflikter (a a).

4.4 Teorierna i relation till New Public Management

Managementbyråkrati har blivit allt vanligare i samtidens organisationer. Ett exempel som kan tydas inom den offentliga äldreomsorgen är drag från New Public Management som syftar till att organisera och effektivisera verksamheter genom olika styrtekniker. Detta innebär att särskilda boenden har kommit att påverkas av moderna managementmetoder som förespråkas av den organisatoriska eliten. Genom implementering av New Public

Management förändras äldreboendena, om det så endast sker utåt sätt eller om det verkligen sker en djupgående förändring inom organisationen och i dess normer.

Enligt den organisationspolitiska teorin blir delegering av arbetsuppgifter utifrån NPM möjlig då toppbyråkraterna drar nytta av detta. Då det sker en decentralisering får sektionschefer ökat krav och därmed ökat ansvar för verksamheterna. Sektionscheferna får ett stort

handlingsutrymme där de självständigt kan utforma arbetsmetoder så länge det är i enlighet med de uppsatta målen som utformats högre upp i den hierarkiska skalan. Genom

decentraliseringen skapas det ett större avstånd mellan maktutövare och utförare, vilket i sin tur medför att underordnade, såväl sektionschefer som undersköterskor/vårdbiträden får fler

administrativa rutiner. Detta med anledning av att äldreboendena ska kunna följas upp för att kontrolleras gällande om de övergripande målen har uppfyllts i respektive verksamhet. Vidare innebär implementeringen av NPM att den organisatoriska eliten döljer sin maktutövning då anställda fokuseras kring att styras utifrån verksamhetsoberoende styrtekniker. Då drag från NPM anpassas i förhållande till äldreboendena kommer dessa successivt övergå till att bli en lämplighetsregel inom organisationerna. Utifrån den

organisationspolitiska teorin kan detta tolkas som ett centralt mål eftersom det blir svårare för de anställda att ifrågasätta styrsystemen då dessa blir till kollektiva normer och värderingar inom organisationen, vilket är en fördel för toppbyråkraterna. Vidare medför ett sådant system att eventuella konflikter undviks. Detta eftersom de anställda kan anta att politikerna inte kan råda över eventuella bekymmer, utan tror istället att dessa beror på verksamhetsutformningen, fastän det i realiteten är politikerna som innehar makten att kontrollera och styra

organisationerna.

Införandet av NPM minimerar sektionschefernas samt undersköterskornas/vårdbiträdenas makt. Utifrån den organisationspolitiska teorin försöker eliten bryta den kollektiva

solidariteten bland annat genom att skapa strategier utifrån NPM som leder till ökat fokus på den enskilde medarbetaren. Exempelvis kan detta ske i form av individuell lönesättning eller genom möjlighet till interna utbildningar. Enligt den nyinstitutionella teorin efterliknar äldreboendena varandra i syfte att signalera för omgivningen att de är moderna verksamheter som hänger med i samtidens utveckling. Det kan även tolkas som att de särskilda boendena vill signalera en bild för den organisatoriska eliten att de anpassat sig till de styrsystem som eliten förespråkar. Detta kan utifrån äldreboendenas perspektiv innebära att de förmedlar en föreställning till eliterna om att de innehar maktutövningen, trots att de egentligen inte har fullständig kontroll över verksamheterna. Detta eftersom den nyinstitutionella teorin utgår från att det kan råda en skillnad mellan retorik och praktik. Genom att utåt sätt tala om att verksamheten har gjort en genomgripande förändring, trots att anpassningen endast blivit ytlig, ”luras” den organisatoriska eliten till att tro att de har lyckats genomföra en förändring. Sammanfattningsvis går det utifrån ovanstående att konstatera att de särskilda boendena inte styrs av någon specifik ledare utan makten finns i organiserandet och styrningen genom New Public Management. Genom implementeringen av managementreformernas tekniker får de organisatoriska eliterna övertag på så sätt att de både kan kontrollera och förutse vad som kommer att ske inom de särskilda boendena. New Public Management syftar utifrån

ovanstående teorier därmed till att neutralisera makten som utövarna innehar inom offentliga organisationer.

5. MATERIAL OCH METOD

I detta kapitel följer en redogörelse för uppsatsens forskningsansats, empiriska urval och bortfall samt för hur data har samlats in, bearbetats och analyserats. Vi har valt att väva in våra kritiska reflektioner kring studiens metodval och genomförande. Vidare diskuteras det kring materialets tillförlitlighet. Kapitlet avslutas med ett avsnitt gällande etiska

överväganden.

5.1 Forskningsansats

Studiens syfte är att undersöka vilken påverkan den moderna reformvågen New Public Management kan ha på offentliga äldreboenden i Malmö stad och om det i så fall yttrar sig på

ett positivt eller negativt sätt. För att besvara detta syfte har vi valt att kombinera en

kvantitativ och kvalitativ ansats för insamlande av material. Anledningen till att både intervju- och enkätundersökningar har valts, riktat mot olika informanter, grundar sig i vår vilja att beakta olika perspektiv. Att ta hänsyn till dessa två olika professioners perspektiv innebär enligt vårt synsätt en möjlighet till en bredare förståelse, jämförelser samt möjlighet att till viss del rikta olika frågor till olika informanter där dessa lämpar sig bäst. Vissa frågor förutsätter vi exempelvis att sektionscheferna är väsentligt mycket mer insatta i och vi har därför då valt att rikta dessa frågor till just sektionscheferna.

Intervjuguiden (bilaga 1) och enkätundersökningen (bilaga 2) utgår från en deduktiv

forskningsansats då centrala huvudbegrepp från NPM noggrant och medvetet har valts ut på förhand. Vi har i vår kvalitativa ansats valt att utgå från semistrukturerade intervjuer riktat till sektionscheferna, vilket innebär att det har utformats en intervjuguide där vi har sammanställt ett antal frågor baserade utifrån NPM. Motivet till detta tillvägagångssätt är att det möjliggör följdfrågor till informanterna om vi skulle anse oss behöva en mer detaljerad och fördjupad förståelse av intervjupersonernas upplevelser och erfarenheter. Rosengren & Arvidsson (2002) menar att andra fördelar med en intervju är att det ger en stor del information från varje individ, att risken för bortfall minskar samt att svaren kan utvecklas. Nackdelen som vi kan tyda är att det resulterar i ett mindre antal intervjupersoner samt att risken för

intervjuareffekt ökar.

Enkätundersökningen representerar den kvantitativa ansatsen och är uppbyggd på ett

strukturerat sätt. Några av frågorna är konstruerade utifrån en likertskala för att det ska finnas svarsalternativ som är så heltäckande som möjligt i relation till frågan. En fördel med

enkätundersökning är enligt Rosengren & Arvidsson (2002) att risken för intervjuareffekt minskar. Vidare påtalar författarna att en annan fördel med enkätundersökningen är att det möjliggör att ett större antal individer kan delta. Detta innebär att enkätundersökningen möjliggör ett större antal respondenter på kortare tid än en intervjuundersökning. Därmed har vi valt att rikta enkätformuläret till undersköterskor/vårdbiträden på grund av att det finns fler av dessa verksamma än sektionschefer vid äldreboenden.

Vår strävan har i första hand varit att genomföra en gruppenkät vilket enligt Rosengren & Arvidsson (2002) kännetecknas av att enkäten delas ut till en grupp vid ett tillfälle. Denna metod kan tänkas bidra till att minska internt bortfall då vi som forskare kan vara närvarande för att besvara eventuella otydligheter.Gruppenkäten har dock varit problematisk att

genomföra i praktiken, då det har funnits tidsbrist på äldreboendena för detta. Vid två boenden har vi dock kunnat närvara vid arbetsplatsträffar, där vi har träffat

undersköterskorna/vårdbiträdena för att muntligen presentera oss samt informera om vår studie. På de andra två äldreboendena har vi lämnat enkäterna till sektionscheferna i samband med intervjutillfället, då dessa har tagit på sig ansvaret att förmedla dessa vidare till

omvårdnadspersonalen. Enkäterna har sedan inhämtas hos sektionschefen på avtalad tid. Att på egen hand inhämta enkäterna är mer kostnadseffektivt än att ge någon på arbetsplatsen ansvaret att skicka tillbaka enkäterna till oss på posten. Nackdelarna med

enkätundersökningen kan tänkas vara att informationen från varje individ blir begränsad, att risken för bortfall ökar samt att individernas möjligheter att utveckla sina svar blir

begränsade.

Rosengren & Arvidsson (2002) antyder att det finns fördelar med att kombinera

enkätundersökning med intervju av en mindre population då detta kan leda till att forskaren på ett bättre sätt kan förstå de svar som har givits i enkäterna. Därmed har vi valt en kombinerad

datainsamlingsmetod för att på ett bättre sätt kunna förstå samt för att ha möjlighet till att kunna göra jämförelser av det insamlade materialet.

5.2 Kontakt

Då vi inte har lyckats hitta sektionschefernas e-mail adress på egen hand har vi tagit kontakt med Malmö stad samt andra kontaktmän för att få tillgång till dessa. Vi mailade sedan ut ett informationsbrev (bilaga 3) till sektionscheferna där vi efterfrågade deltagande i vår studie. Genom detta tillvägagångssätt har intervjupersonerna haft möjlighet att tänka igenom sitt ställningstagande till medverkan i studien. Vidare har det funnits möjlighet för

sektionscheferna att informera och tillfråga intresset av deltagande i enkätundersökning bland omvårdnadspersonalen på arbetsplatsen. Då en sektionschef har meddelat oss om att

undersökningen godkänns har en tid bokats in för oss att komma dit för intervju.

5.3 Urval och bortfall

Studien bygger på intervjuer med fyra sektionschefer verksamma på offentligt drivna äldreboenden inom Malmö stad. Vidare har strävan varit att grunda studien på

enkätundersökningar med tio undersköterskor/vårdbiträden vid respektive sektionschefs äldreboende, alltså totat 40 enkätundersökningar. En sektionschef erbjöd sig dock att ta emot fler, vilket resulterade i att det lämnades 20 enkäter vid detta äldreboende. Denna möjlighet tog vi med anledning av att det skulle vara till fördel om vi skulle få externt bortfall från andra särskilda boenden. Sammanfattningsvis har alltså totalt 50 enkäter utdelats.

Vad gäller enkätundersökningen fick vi externt bortfall från tre äldreboenden, då vi samlade in åtta enkäter från vardera av dessa boenden. Från det ena boendet där vi lämnade 20 enkäter, fick vi tillbaka 17. Detta innebär att det totalt har genomförts 41 enkätundersökningar. Vid bearbetning av enkätformulären upptäcktes även internt bortfall på totalt 14 frågor.

Ovanstående urval har gjorts för att få en bred information kring om och hur NPM ger sig i uttryck. Genom ett brett material har vår förhoppning varit att studiens syfte ska kunna besvaras på ett utförligt sätt. Nackdelen med detta urval är att sektionscheferna skulle kunna tänkas minimera det ekonomiska perspektivet i NPM, då detta skulle kunna uppfattas som oetiskt i en människobehandlande organisation. Nackdelen med att undersöka

vårdbiträden/undersköterskors perspektiv är risken för bortfall då de eventuellt inte skulle få möjlighet att ta paus från sitt arbete för att besvara enkätundersökningen, då vårdtagare kan tänkas ha ett omfattande behov av deras hjälp. Urvalet motiveras dock utifrån vår förväntan av att det är dessa som har den mest relevanta kunskapen kring verksamhetens funktionssätt som NPM på ett eller annat vis kan ha tänkts påverkat. Brukarperspektivet, som även kan tänkas vara högst relevant, har vi valt att bortse från. Detta dels på grund av behov av avgränsning samt dels även på grund av att vi inte uppfattar vårdtagarna som lika insatta i verksamhetens funktionssätt. Vidare anser vi att antalet respondenter är relevant för att vi på ett utförligt sätt ska kunna besvara studiens syfte samt frågeställningar.

Informanterna har valts genom ett bekvämlighetsurval samt snöbollsurval. Detta innebär att undersökningen bygger på information från de första fyra sektionschefer som har samtyckt till deltagande. Materialet från undersköterskor/vårdbiträden har inhämtats från det boende där varje sektionschef är verksam. Enligt Rosengren & Arvidsson (2002) ger ett sådant icke- sannolikhetsurval ingen representativitet då svaren begränsas till att gälla enbart de individer som varit delaktiga i undersökningen. I ett slumpmässigt urval finns däremot en chans för alla enheter i populationen att komma med i urvalet samtidigt som denna typ av urvalsform påverkar representativiteten positivt (a a). Vårt urval grundar sig dock i upplevelsen att det

skulle vara alltför tidskrävande att tillämpa ett slumpmässigt urval då det inte är säkerställt att urvalets respondenter skulle ha möjlighet till, eller vilja delta. Vidare påverkar det inte heller studiens syfte positivt att åstadkomma en så hög representativitet som möjligt, då detta utgår från vilka upplevelser som kan tänkas finnas kring fenomenet NPM.

5.4 Tillförlitlighet

Vår tanke är att det råder en omöjlighet att garantera den typ av tillförlitlighet som säkerställer en identisk slutsats om denna undersökning skulle genomföras på nytt vid ett senare skede. Detta på grund av att vårt insamlade material grundas i individers upplevelser och

uppfattningar, som kan tänkas ändras över tid. Vidare är vår utgångspunkt att olika typer av bakgrundsvariabler såsom kön, ålder och erfarenhet kan ha en betydelse för det svar som ges. Dock kan konstateras att denna studie inte strängt kräver någon sådan typ av tillförlitlighet, då den istället just är inriktad på kvalitativa aspekter av människors upplevelser av offentliga organisationer. Syftet är att resonera kring hur New Public Management kan ha tänkts upplevts av anställda inom offentlig sektor och dessa upplevelser kan aldrig standardiseras, vilket en sådan tillförlitlighet i detta fall skulle kräva. Däremot har vi arbetat efter principen att försöka påverka intervjupersonernas svar i så liten grad som möjligt. Vår ambition har varit att motarbeta intervjuareffekten genom att vara medvetna om att inte på något sätt vinkla våra frågor, utan att ställa dessa objektivt. Detta har även varit vår utgångspunkt vid

enkätundersökningen, samt att denna ska vara tydligt utformad, att liknande frågor ska hänga ihop samt att svarsalternativen ska vara så heltäckande som möjligt. Vidare menar vi att undersökningen även är hållbar i det avseende att huvudbegrepp av New Public Management noggrant och medvetet har valts ut på förhand, vilka är klart tydliga i intervjuguiden och enkätformuläret.

Vidare är vår förhoppning att denna tydlighet även har medfört en positiv inverkan på det interna bortfallet. Något som skulle kunna tänkas påverka studiens hållbarhet i negativ

riktning är om en del anställda har en liten erfarenhet av sitt yrke och därför inte är så insatta i hur verksamheten fungerar samt vilka drag från New Public Management som är synliga. Med anledning härav har vi därför valt att tillfråga varje informant om dennes erfarenhet, som vi då har fått möjlighet att ta hänsyn till vid informationsbearbetningen.

5.5 Bearbetning och analys av material

Enkäterna har i första hand bearbetats genom att vi i varje enkät har sorterat fram information kring huruvida informanterna har uppgett att drag från NPM finns och om dessa i så fall har varit till för- eller nackdel. Därefter har vi skapat ett index för de olika svarsalternativen och sedan noterat svarsangivelserna i en sammanställning i Microsoft Excel. Utifrån detta har materialet sedan kunnat redovisas, vilket delvis har gjorts i tabeller med hjälp av

datorprogrammet SPSS. På grund av att enkätundersökningen innehåller ett stort antal informanter anser vi detta vara ett lämpligt sätt för att skapa tydlighet, översikt och

jämförbarhet. Vi har valt ut fem enkätfrågor som har redovisats i tabeller, eftersom vi särskilt vill poängtera dessa då de är alldeles speciellt centrala för NPM. Denna metod för

dataredovisning har även resulterat i att materialet på ett tydligt sätt har kunnat analyseras och diskuteras. En del av den information som ges i enkätundersökningen har, istället för i

tabeller, sammanfattats i text på grund av att det kan ge ett otydligt och förvirrande intryck med allt för många tabeller. Denna sammanfattning har gjorts genom att återge

svarsfördelningen i procentsatser, även detta för att skapa tydlighet och översikt samt för att underlätta en vidare analys. Ungefärliga procentandelar har i empirin avrundats till en decimal.