Interorganisatorisk samverkan på hög höjd
– en fallstudie i myndighetssamverkan vid en extraordinär händelse
Självständigt arbete i Krigsvetenskap Försvarshögskolan
2013-‐05-‐24
Författare: Elias Ekenberg Handledare: Jacob Westberg Antal ord: 10495
Sammanfattning
Den 15 mars 2012 kolliderade ett norsk militärflygplan i Skandinaviens mest otillgängliga terräng och insatsen i samband med detta innefattade många myndigheters resurser och personal.
Syftet med arbetet är att studera samordning av resurser vid extraordinära händelser, identifiera eventuella brister och kartlägga uppföljning och erfarenhetshantering. Dessutom undersöka hur samverkan mellan
Försvarsmakten och civila aktörer uppfattades av deltagarna under arbetet efter Herkuleskraschen.
Studien bygger på såväl litteraturstudier, som intervjuer med deltagare som var delaktiga i samverkansprocessen och fortfarande direkt involverade i arbetet. De aktörer som deltagit i studien är Statens haverikommission, Polisen och Försvarsmakten.
Arbetet visar att det råder otydliga ansvars-‐ och ledningsförhållanden när en olycka av denna karaktär inträffar. Vidare var uppgiftsformuleringen till
Försvarsmakten bristfällig och det var svårt att etablera en ledning initialt under insatsen. Emellertid fungerade samordning och samverkan på verkställandenivå bra och en tillit mellan aktörerna utvecklades under arbetet.
Nyckelord: Myndighetssamverkan, krishantering, civil-‐militär samverkan.
Sammanfattning ... 2
1 Inledning ... 4
1.1 Bakgrund och problemformulering ... 4
1.2 Syfte och frågeställning ... 6
1.3 Avgränsningar ... 6 1.4 Centrala begrepp ... 6 2 Metod ... 7 2.1 Litteraturgenomgång ... 7 2.2 Intervjuundersökningens upplägg ... 7 2.2.1 Urval ... 8 2.3 Bearbetning ... 8 2.4 Metoddiskussion ... 9
3 Regelverk och forskningsanknytning ... 10
3.1 Regelverk ... 10
3.2 Tidigare forskning och teori ... 11
3.2.1 Framgångsfaktorer och hinder för samverkan ... 11
3.3 Operationalisering och utformning av intervjufrågor ... 13
4 Empiri ... 14
4.1 Planer och regleringar ... 14
4.1.1 Det svenska krishanteringssystemet ... 14
4.1.2 Försvarsmakten i krishanteringssystemet ... 15
4.1.3 Krishanteringen för Herkuleskraschen ... 16
4.2 Ledningsförhållanden ... 18
4.2.1 Ledningsförhållanden inom Försvarsmakten kontra andra myndigheter ... 18
4.2.2 Ledningsstrukturen vid olyckan ... 19
4.3 Resursallokering ... 21
4.3.1 Förändringar i Försvarsmaktens förutsättningar för stöd till samhället ... 21
4.3.2 Resursernas tillgänglighet vid olyckan ... 22
4.4 Skillnader i organisationskultur ... 23
4.4.1 Socialpsykologiska faktorer ... 23
4.4.2 Aktörernas uppfattning om tillit och attityder ... 24
4.5 Uppföljning ... 25
4.5.1 Intern erfarenhetshantering ... 25
4.5.2 Gemensam erfarenhetshantering ... 26
5 Analys ... 27
5.1 Krishanteringens planer och regleringar ... 27
5.2 Ledningsstrukturen mellan och inom organisationen ... 28
5.3 Resursallokering ... 28 5.4 Organisationskultur ... 29 5.5 Erfarenhetshantering ... 30 6 Avslutande diskussion ... 31 7 Källförteckning ... 33 7.1 Referenser ... 33 7.2 Internetkällor ... 34 8 Bilagor ... 35 8.1 Intervjuguide ... 35 8.2 Intervjupersoner ... 36
1
Inledning
HAZE 01: Kiruna HAZE 01. Kiruna: HAZE 01, Kiruna
HAZE 01: HAZE 01, we are 50 ["Five Zero"] miles west of the field and request a visual approach, when ap-‐ proach(ing).
Kiruna: HAZE 01, cleared towards overhead, descend Flight Level 70 initially.
[-‐-‐-‐]
Kiruna: And HAZE 01, descend altitude 5000 feet, QNH 1000, T-‐level 65.
Kiruna: HAZE 01, Kiruna. Kiruna: HAZE 01, Kiruna.
Denna radiokommunikation utspelade sig på eftermiddagen den 15 mars 2012, strax innan det norska flygplanet kolliderade på Kebnekaise i Norrbottens län.1 Det norska flygplanet HAZE 01 deltog i militärövningen Cold Response men kolliderade på Kebnekaise, mellan bergets nord -‐ och sydtopp på cirka 2000 meters höjd. Kraschen inträffade kl. 14:57 den 15 mars 2012 och fem personer omkom.
Händelsen fick mycket medial uppmärksamhet och många aktörer deltog i efterarbetet runt olyckan.
Detta arbete avhandlar hur samverkan mellan olika myndigheter är tänkt att fungera under kris, eller extraordinära händelser. Studien identifierar eventuella brister i regelverken, insatsstruktur, resursallokering och utnyttjandet av dessa genom en fallstudie på det efterarbete som genomfördes till följd av
flygplanskraschen som presenteras i korthet ovan.
1.1 Bakgrund och problemformulering
Att Försvarsmakten samverkar med civila myndigheter är inget nytt. Inom ramen för det tidigare totalförsvaret skulle Försvarsmakten samverka med civila myndigheter för att bättre kunna försvara landet i händelse av ett väpnat
angrepp. Emellertid har samverkansformerna förändrats i takt med att
föreställningen av en militär invasion av Sverige har minskat. Fokus har istället lagts på civil-‐militär samverkan i fredstid och Försvarsmaktens stöd vid
extraordinära händelser.2
Sverige har en elementär beredskap för olyckor och händelser som påverkar vardagen i någon utsträckning. De aktörer som normalt ansvarar för dessa
händelser är Räddningstjänsten, Polisen, sjukvård och andra samhällsfunktioner.
1 Statens haverikommission(2012) Preliminär faktasammanställning -‐ Olycka den 15 mars 2012
med ett luftfartyg av typ C-‐130J-‐30 Super Hercules med registreringsbeteckning 5630 ur Norska luftförsvaret på Kebnekaise, Norrbottens län. Diarienummer M-‐04/12 2012-‐05-‐11
2 Wahlberg, Maria, Civil-‐militär samverkan på central nivå: samverkan mellan Försvarsmakten
och centrala myndigheter inom ramen för totalförsvar och fredstida krishantering,
Försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Stockholm, 2003:9 och Ödlund, Ann, Interorganisatorisk samverkan som nationell resurs i krishantering, Avdelningen för
Inträffar olyckor av allvarligare karaktär är utgår den svenska krishanteringen från tre grundprinciper, vilka beskrivs senare i detalj:3
– ansvarsprincipen – närhetsprincipen – likhetsprincipen
Vidare är systemet organiserat i tre nivåer där kriser initialt bör hanteras på lokal nivå(kommun), därefter regional nivå(länsstyrelsen) och slutligen central nivå(centrala myndigheter).4
Försvarsmakten har som uppgift att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, organisationer och länder lösa följande uppgifter, varav den sistnämnda behandlas i detta arbete:5
försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet,
upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och
med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.
Försvarsmakten samarbetar med en mängd myndigheter för att erbjuda militärt stöd i form av resurser som ammunitionsröjning, eftersök och
brandbekämpning.6
Forskning visar emellertid att det finns en otydlighet i ansvarsfördelning, ledningsförhållanden och samverkansstrukturer mellan Försvarsmakten och civila myndigheter, vilket naturligtvis försvårar interorganisatoriska insatser.7 Regeringens uppgiftsformulering förefaller vidare att vara något generell och abstrakt för den verkställande myndigheten (Försvarsmakten) vid dessa interorganisatoriska insatser. Med utgångspunkt från Försvarsmaktens delaktighet i den svenska krishanteringen och tidigare forskning i ämnet studerar arbetet hur samverkan fungerar i realiteten, där den faktiska insatsen äger rum. Eftersom verksamheten gäller över tid förefaller även
uppföljningskomponenter vara av stor vikt. Detta är något som Försvarsmakten belyser som centralt och eftersträvar en struktur som ” [..] underlättar och uppmuntrar erfarenhetshantering och kunskapsöverföring så att en verklig effekt erhålls”.8
3 Riksrevisionen, Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser, RiR2011:15:23
4 Regeringens skrivelse, Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet
Skr.2009/10:124:5
5 Regeringens proposition, Ett användbart försvar(Prop.2008/09:140):36
6 Ödlund, Ann, Civil-‐militär samverkan i fredstida kriser och under höjd beredskap,
Försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Stockholm, 2010:8
7 ibid:14
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med det här arbetet är att inledningsvis studera samordning av resurser vid extraordinära händelser, identifiera eventuella brister och kartlägga
uppföljning och erfarenhetshantering. Därefter undersöka hur samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer uppfattades av deltagarna under arbetet efter en extraordinär händelse. För att uttrycka detta precist så fokuserar jag här på följande fem frågeställningar:
• Finns det upplevda signifikanta brister i de planer och regleringar som reglerar samordning och aktiviteter vid extraordinära händelser?
• Finns det en upplevd problematik i det att ledningsstrukturerna inom de berörda myndigheterna skiljer sig åt eller inom den sammansatta
organisationen?
• Finns det upplevda uppenbara resursmässiga brister i de avsedda organisationer som sammansätts i samband med extraordinära händelser?
• Finns det upplevda problem vad avser organisationskulturella skillnader mellan aktörerna?
• Genomfördes några uppdaterings-‐ och uppföljningsmekanismer efter denna händelse?
1.3 Avgränsningar
Arbetet kan inte komma att täcka att samtliga aspekter av detta. Arbetet avhandlar en generell hanteringsplan för insatser vid extraordinära händelser. Dock kommer enbart en enskild händelse – Herkuleskraschen 2012 -‐ att utgöra grunden för den empiriska undersökningen.
Eftersom arbetet avhandlar samverkan mellan myndigheter på verkställandenivå, har jag intervjuat chefer och nyckelpersoner inom
samverkans-‐ och samordningsfunktioner. Av denna anledning har jag inte heller intervjuat enskilda soldater, fjällräddare eller exempelvis uppgiftsställare på högkvarteret.
Arbetet fokuserar på samverkan mellan de svenska myndigheterna, därför har inte de norska aktörerna deltagit i studien.
1.4 Centrala begrepp
Extraordinär situation -‐ Med extraordinär händelse avses i denna lag en sådan
händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller
överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.9
Samverkan – Samverkan avser den dialog och samarbete som sker mellan själv-‐
ständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål.10
9 Lag(2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
fredstid och höjd beredskap: 1. Kap 4 §
Samordning – Samordning avser aktivitet som innebär att se till att den
verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemen-‐ samma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika samhällsorgan.11
2 Metod
Arbetet utgår från svensk krishantering, tidigare forskning i ämnet och hur samverkan fungerar i realiteten. Inledningsvis genomfördes en
litteraturgenomgång för att undersöka de regelverk, organisatoriska faktorer och förutsättningar för samverkan mellan myndigheter i
krishanteringssituationer. Därefter genomfördes intervjuer med nyckelpersoner vid Herkuleskraschen 2012 för att undersöka deras uppfattning om hur
samverkan gick till och hur den eventuellt borde ha gått till.
Slutligen analyseras i vilken grad regelverken och samordningsstrukturerna var applicerbara på vald insats.
2.1 Litteraturgenomgång
Tidigt i studien undersöker jag vad Försvarsmakten har för uppgifter och vilka regelverk som styr insatser i Sverige under fredstid.
I detta fokuserar arbetet på det som berör extraordinära händelser och de strukturer och funktioner som reglerar arbetet kring dessa. Förutom
styrdokumenten Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet12 och Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser13 används en mängd FOI-‐
rapporter och dess mest aktuella studier. Av jämförelseskäl studeras även äldre rapporter då det förefaller intressant att kontrastera dessa mot de aktuella rapporterna, främst de som behandlar samma ämne men som publicerades under äldre försvarsbeslut.
2.2 Intervjuundersökningens upplägg
Som del i den empiriska undersökningen genomfördes intervjuer med valda deltagare vid efterarbetet kring Herkuleskraschen 2012.
Intervjuer som informationssökningsmetod har valts för att frågeställningarna utgår från deltagarnas åsikter och uppfattningar, vilka i sin natur behöver undersökas på djupet och inte med några enstaka ord.14 Dessutom bär
informanterna för studien på mycket privilegierad information, då det endast är ett fåtal människor som var på plats och var delaktiga i samverkansprocessen. Semistrukturerade intervjuer har valts för att låta informanten utveckla sina idéer och åsikter men fortfarande utifrån en förbestämd intervjuguide.
Emellertid har intervjuerna ibland gått mot att vara mer ostrukturerade. Detta har uppfattats som positivt då det är främst där informanten har utvecklat sina idéer och åsikter mest. Denscombe menar att såväl semistrukturerade, som
11 Skr.2009/10:124:89 12 Skr.2009/10:124 13 RiR2011:15
14 Denscombe, Martyn, Forskningshandboken: för småskaliga forskningsprojekt inom
ostrukturerade intervjuer ”befinner sig på en glidande skala – och det är i själva verket sannolikt att intervjun rör sig fram och tillbaka längs skalan”.15
Intervjuerna genomfördes både via möten och via telefon. Dessa spelades in för att senare transkriberas och skickas till informanten för kommentarer och godkännande. Frågorna bygger huvudsakligen på de framgångsfaktorer och hinder för samverkan som Ann Ödlund presenterar i Interorganisatorisk samverkan som nationell resurs i krishanteringen.
2.2.1 Urval
Informanterna har handplockats utifrån deras specifika inblandning i händelsen, där samtliga varit viktiga representanter för myndigheterna och deltagit i
samverkansprocessen och som fortfarande har varit direkt involverade i arbetet. Delar av urvalet har även genomförts enligt snöbollseffekten. Martyn Denscombe beskriver detta som en process där informanterna hänvisar till för studien andra intressanta informanter.16
De aktörer som deltagit i studien är således:
• Försvarsmakten med två bergsguider som båda närvarande vid insatsen och har deltagit i samverkansprocessen.
• Statens haverikommission med en utredare som ledde Haverikommissionens utredning av olyckan.
• Polisen med en kriminaltekniker från Polismyndigheten i Västerbotten som var ansvarig för identifiering av olycksoffren.
2.3 Bearbetning
Underlaget består således av litteraturstudier och en empirisk undersökning. Nedan presenteras en kritisk genomgång av befintlig forskning om
interorganisatorisk samverkan. Arbetet är fokuserat på eventuella brister i tillämpningen av det svenska krishanteringssystemet och Försvarsmaktens delaktighet i densamma. Den empiriska undersökningen har gjorts mot bakgrund av denna forskning och fokuserar på ett praktiskt
tillämpningsperspektiv.
De transkriberade intervjuerna sammanställs och fakta kategoriseras under de fem frågeställningarna, vilka redovisas under avsnitt 4.
För att svara på frågeställningarna i avsnitt 5 ställs aktörernas erfarenheter av samverkan mot regelverken och den tidigare forskningen i ämnet för att undersöka huruvida regelverkens styrningar uppfylldes och om den tidigare forskningen överensstämmer med aktörernas uppfattning.
15 Denscombe 2009:235 16 ibid:38
2.4 Metoddiskussion
Det är naturligtvis viktigt att verifiera kvalitativa data. För att bedöma
forskningskvaliteten kan man utgå från fyra kriterier, validitet, tillförlitlighet, generaliserbarhet och objektivitet.17
Validitet, alltså informationens äkthet, utgår från i vilken utsträckning data är exakta och träffsäkra. Ett verktyg som forskaren kan använda för att öka datans validitet är triangulering, vilket innebär att kontrastera olika datakällor som säger samma sak.18 Denna studie har hög validitet då frågorna söker efter
aktörernas uppfattningar och åsikter. Många av uppfattningarna delas dessutom av fler aktörer vilket ökar dess validitet. Vidare ligger såväl
litteraturgenomgången, som intervjuerna till grund för studiens analys. Att använda flera metoder kan stärka datans validitet men också ifrågasätta denna om fynden inte överensstämmer.19
Tillförlitlighet i en studie bestäms av dess pålitlighet. Denscombe menar att forskarens ”jag” tenderar att vara nära knutet till forskningsinstrumentet. En central fråga är således: ”Skulle studien nå samma resultat om någon annan genomförde den?” För att i efterhand kunna kontrollera en studies tillförlitlighet krävs en tydlighet i tillvägagångssätt i insamling och bearbetning av materialet.20 Vad gäller tillförlitligheten i denna studie så finns naturligtvis subjektiva
tolkningar av data. Dock har jag försökt att vara tydlig i mitt tillvägagångssätt och tydlig i resultatredovisningen.
Generaliserbarhet, vilket innebär huruvida studiens slutsatser är överförbara och giltiga på andra liknande situationer. Detta arbete är en fallstudie, med ett fall av en extra ordinär händelse och samverkan mellan många myndigheter i samband med denna. Denscombe menar att forskaren antagligen kommer att möta människor som ställer frågor som:21
Hur representativt är fallet?
Är inte resultaten, trots att de är intressanta, unika för just detta specifika fall och dess omständigheter?
Hur kan du generalisera med utgångspunkt i undersökningen av en enda enhet?
Herkulesfallet är förvisso en unik händelse och exakt den insatsorganisationen som sammansatts i denna situation kommer sannolikt inte att genomföra en likartad insats på samma sätt. Vidare avhandlar frågeställningarna aktörernas uppfattning om samverkan. Denna kan naturligtvis komma att förändras även om exakt samma konstellation sammansätts vid en likadan händelse.
Herkuleshändelsen är ändock tämligen representativ för ett fall där myndigheter som ingår i krishanteringssystemet samarbetar och samordnar resurser, vilket sker dagligdags mellan några av de inblandade aktörerna.
17 Denscombe 2009: 378 18 ibid:380 19 ibid:185 20 ibid:380 21 ibid:68
Aktörernas uppfattningar om samverkan sinsemellan kanske inte heller är knutna till denna specifika händelse utan kanske är mer knutna till samspelet mellan aktörerna.
Objektivitet innebär informationens saklighet. Forskningsresultatet kommer alltid att påverkas av forskaren, då det alltid föreligger en tolkning av
informationen.22
Jag har i denna studie försökt att behandla problemet utan att ha alltför många förföreställningar och inte förbigå data som inte korrelerar med studien i sin helhet.
3 Regelverk och forskningsanknytning
Arbetet är teoriutvecklande i den mening att det kontrasterar de förhållandevis abstrakta regelverken och den forskning inom området mot den empiriska undersökningen. Forskningen inom interorganisatorisk samverkan är förvisso ambitiös och högst användbar. Emellertid är den förhållandevis generell och svårapplicerad på en specifik händelse. Detta arbete tar avstamp i de regelverk som styr svensk krishantering och den aktuella forskningen i ämnet. Arbetets empiriska underlag bygger till stor del på Ann Ödlunds organisatoriska-‐ och socialpsykologiska framgångsfaktorer och hinder för samverkan23.
3.1 Regelverk
Det svenska krishanteringssystemet bygger på ansvars-‐, närhets och
likhetsprinciperna och är dessutom styrt av en mängd lagar och förordningar vilka presenteras i korthet nedan. Dessa reglerar även förutsättningar för Försvarsmaktens stöd vid nationella insatser vid extraordinära händelser.
• Lag (2003:778) om skydd mot olyckor reglerar räddningstjänstens, statens, länsstyrelsers, kommuners, såväl som den enskildes ansvar i händelse av olyckor. Försvarsmakten har inte någon bestämd uppgift i lagen men alla statliga myndigheter har en skyldighet att delta i insatser på begäran av räddningsledaren.
• Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap reglerar statliga myndigheters åtgärder för att minska samhällets sårbarhet. Alla myndigheter som berörs av en krissituation ska samverka och stödja varandra vid en sådan händelse.
• Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, reglerar
kommuners och landstings grundläggande förmåga till civilt försvar. • Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap reglerar myndighetens ansvar för skydd mot olyckor, krishantering och civilt försvar.
• Regeringens proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar reglerar säkerhets-‐ och försvarspolitiks inriktning, Försvarsmaktens uppgifter och ekonomiska styrningar.
22 Denscombe:383 23 Ödlund 2007
• Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet reglerar förutsättningar för Försvarsmaktens stöd till statliga
myndigheter, kommuner, landsting och enskilda.
3.2 Tidigare forskning och teori
Ödlund (2007) avhandlar samverkan mellan myndigheter med olika uppgifter och struktur. Studien belyser organisatoriska ramar, såväl som
socialpsykologiska faktorer inom samverkan. Arbetet resulterar i
framgångsfaktorer och hinder för samverkan – varav många ligger till grund för denna studies empiriska underlag.
Ödlund (2010) redogör för regleringar för civil-‐militär samverkan och beskriver hur ledningsförhållanden är konstruerade. Vidare lämnar studien förslag på regionindelning för Försvarsmaktens ledning och samverkan.
Forsström et al., (2010) studerar förutsättningar och behov av nationell myndighetssamverkan – i synnerhet civil-‐militär samverkan.
Rapporten visar att myndighetssamverkan i stort fungerar bra under en insats men att Försvarsmaktens uppgiftsformulering bör utvecklas.
Studien belyser att det finns vissa brister i framförallt före-‐ och efterfasen vid krishanteringssituationer.
Frelin et al., (2012) utgör den teoretiska grunden för en kommande handbok för erfarenhetshantering. Studien belyser Försvarsmaktens kunskapsbehov, såväl som kunskapsgenerering och erfarenhetshanteringen inom organisationen. Ödlund (2011) föreslår utvecklingsområden inom civil-‐militär samverkan för att öka dess effektivitet. Studien presenterar en samverkansmodell som syftar till att öka förståelsen i ämnet. Även de slutsatser som arbetet redovisar ligger till grund för denna studies analys och diskussion.
3.2.1 Framgångsfaktorer och hinder för samverkan
Ödlund har studerat samverkansförmågan inom den svenska krishanteringen utifrån ett organisatoriskt och ett socialpsykologiskt perspektiv.24
Det organisatoriska perspektivet innefattar faktorer som struktur, ansvar, kompetens och koordinering.25 Detta beskriver villkoren för en
samverkanssituation utifrån strukturer och vilka styrningar som finns, där staten är ytterst ansvarig för den svenska krishanteringen och således också formulerar målen för denna.26
Det socialpsykologiska perspektivet beskriver människans samspel med sin omgivning. Detta innefattar faktorer som identitet, kultur och tillit.27
Ödlund bedömer att dessa perspektiv också påverkar varandra sinsemellan. Exempelvis organisatoriska faktorers påverkan på möjligheterna att skapa tillit
24 Ödlund 2007:12 25 ibid:12
26 ibid:19 27 ibid:12
inom organisatorerna.28 Ödlund sammanfattar framgångsfaktorer och hinder för samverkan kategoriserat i de två perspektiven.29
• De organisatoriska framgångsfaktorerna utgörs av tydlighet i ansvarsfördelning, styrdokument, uppgifter och matchning mellan resurser och behov. Dessutom att det finns en kunskap om varför samverkan sker, kunskap om den egna, såväl som andras
organisationer.30
• De socialpsykologiska framgångsfaktorerna utgörs av förståelse för andra aktörers verksamhet, ömsesidig anpassning och att identifiera och
acceptera eventuella skillnader mellan organisationerna. Vidare är det viktigt med en organisatorisk ”vi-‐känsla”, tillit och förtroende för andra aktörer.
• De organisatoriska hinder för samverkan är bristande kunskap för andras organisationer, komplicerade regelverk och olika uppfattningar om hur strukturella problem ska hanteras. Dessutom att en stark horisontell samverkan kan försvåra en vertikal.31
• De socialpsykologiska hindren för samverkan utgörs av kulturkrockar, konkurrens mellan aktörerna, starka egenintressen, dolda agendor och misstro inom organisationen.
Ödlund presenterar en samverkansmodell i Civil-‐militär samverkan på strategisk och operativ nivå inom HKV – förutsättningar och utveckling32, där de
organisatoriska och socialpsykologiska variablerna tillsammans med insatsspecifika-‐ och samverkansvariabler, kan förklara interorganisatorisk samverkan och hur dessa variabler och perspektiv påverkar samverkan direkt, såväl som indirekt.
De insatsspecifika variablerna utgörs bl. a av den specifika krisens eller olyckans natur, vilka myndigheter som berörs och rådande geografiska förutsättningar. Samverkansvariablerna utgörs av den faktiska samverkan som äger rum.
Samverkan kan ske i olika former, exempelvis genom möten där representanter från de inblandade aktörerna träffas och samordnar sina resurser, eller att organisationerna på annat sätt löser informationsspridningen.33
28 Ödlund 2007: 54 29 ibid: 55 30 ibid:55 31 ibid:55
32 Ödlund, Ann, Civil-‐militär samverkan på strategisk och operativ nivå inom HKV -‐
förutsättningar och utveckling, Avdelningen för försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Stockholm, 2011
Modellen illustrerar hur de insatsspecifika, organisatoriska och socialpsykologiska variablerna påverkar varandra, såväl som samverkansvariabeln. 34
Figur 1: Samverkansmodellen (FOI-‐R-‐-‐3343-‐-‐SE)
3.3 Operationalisering och utformning av intervjufrågor
Utgångspunkten för studien är i det svenska krishanteringssystemet och från Ödlunds organisatoriska och socialpsykologiska variabler.
Inledningsvis delas syftet upp i fem frågeställningar, (1)planer och regleringar, (2)ledningsförhållanden, (3)resursallokering, (4)eventuella kulturskillnader och (5)uppföljning och erfarenhetshantering. Därefter har Ödlunds
framgångsfaktorer och hinder för samverkan kategoriserats under dessa frågeställningar:
(1) Planer och regleringar
-‐ Tydlighet i ansvar, styrdokument och uppgifter, komplicerade regerverk. (2) Ledningsförhållanden
-‐ Kunskap om samverkan och andra organisationer, tydlighet i ansvar, horisontell vs vertikal samverkan.
(3) Resursallokering
-‐ Matchning mellan resurser och behov (4) Kulturskillnader
-‐ Tillit och förtroende, ”vi-‐känsla”, kunskap om andra aktörers verksamhet, kulturkrockar.
(5) Uppföljning och erfarenhetshantering
-‐ Denna borde innefatta, om det genomförts, alla ovanstående. Slutligen har dessa utgjort grunden vid utformningen av intervjufrågorna i guiden som presenteras i avsnitt 7.1.
4 Empiri
Här presenteras resultatet från såväl litteraturstudierna, som intervjuunderlaget.
4.1 Planer och regleringar
I detta redogör arbetet för det svenska krishanteringssystemet, vilka
förutsättningar som finns för Försvarsmaktens stöd till det civila samhället och hur detta fungerade under Herkuleskraschen.
4.1.1 Det svenska krishanteringssystemet
Det svenska krishanteringssystemet bygger huvudsakligen på ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvaret för en viss situation i fredstid, också bär det ansvaret under en större kris eller extraordinär händelse.35
Ansvarsprincipen innefattar också myndigheters ansvar att samverkan med andra aktörer. Systemet bygger också på närhetsprincipen, som innebär att en kris ska hanteras av de aktörer som är närmast berörda.36 Det betyder i
praktiken att det är den drabbade kommunen som ansvarar för insatsen. Om relevanta resurser inte finns att tillgå på lokal nivå kan det bli aktuellt med en regional och statlig insats.37 De berörda myndigheterna styrs också av
likhetsprincipen, som innebär att organisationen vid en extraordinär händelse ska vara så likt den ordinarie organisationen som möjligt.38
Utöver dessa principer finns det ett sektorsansvar, som innefattar olika
myndigheters verksamhetsområden, vilket innebär de sektorer där myndigheten bär ansvaret inom sitt område i händelse av en kris.39
Staten bär således ansvaret vid särskilda olyckor och hanteras av nedanstående myndigheter:40
Fjällräddning – Polisen
Flyg-‐ och sjöräddning – Sjöfartsverket
Efterforskning av personer i annat fall – Polisen Miljöräddning till sjöss – Kustbevakningen
Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen – Länsstyrelsen I övriga fall ansvarar kommunen för räddningstjänsten i enlighet med ansvarsprincipen.41
Myndigheten för samhällsskydd-‐ och beredskap skapades 2009 för hantera olyckor och kriser på ett bättre sätt. Myndigheten ska samordna och stödja aktörer på såväl lokal, som central nivå.42
35 Skr.2009/10:124:88 36 Ödlund 2007:26 37 http://www.krisinformation.se 2013-‐04-‐16 38 Ödlund 2007:26 39 http://www.krisinformation.se 2013-‐04-‐16
40 Förordning(2006:942), Alltid redo! En myndighet mot olyckor och kriser: 61 41 ibid: 61
MSB ska 1) utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och
sårbarhetsreducerande åtgärder, 2) arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser, 3) bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, 4) följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete samt 5) se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.43
4.1.2 Försvarsmakten i krishanteringssystemet
Försvarsbeslutet 2009 -‐ Ett användbart försvar reglerar säkerhets-‐ och försvarspolitisk inriktning, Försvarsmaktens uppgifter och ekonomiska styrningar. Där en uppgift är att ”med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov”.44
Försvarsmakten har såväl personella, som utrustningsspecifika signifikanta resurser som innebär en ökad förmåga i händelse av en extraordinär händelse.45 Emellertid har Försvarsmakten inte någon fast uppgift i det nationella
krishanteringssystemet i fredstid.46
De regelverk som huvudsakligen reglerar Försvarsmaktens stöd till civila aktörer i krishanteringen är (1) lagen om skydd mot olyckor och (2) förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Utöver detta gäller (3) lagen om Försvarsmaktens stöd till Polisen vid terrorismbekämpning.47
Lagen om skydd mot olyckor gäller vid räddningsinsatser och är tvingande för Försvarsmakten, förutsatt att den har relevanta resurser för insatsen.48 Det är räddningsledaren som begär stöd från Försvarsmakten och bestämmer om det ärendet ligger inom ramarna för lagen om skydd mot olyckor.49
Enligt lagen om skydd mot olyckor avses med räddningstjänst de
räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara om olyckor för att hindra och begränsa skador på
människor, egendom och miljö. Till räddningstjänst räknas också fjäll-‐, flyg-‐ och sjöräddningstjänst samt övrig eftersökning av försvunna personer utan att det inträffat någon olycka eller fara för olycka.50
Vid insatser inom ramen för lagen om skydd mot olyckor får Försvarsmakten inte kräva någon extra ersättning.51 Emellertid är det ibland svårt att avgöra vad som är räddningstjänst och en extraordinär händelse, vilket faller inom ramarna för lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära
43 Ödlund, Ann, Militärt stöd vid nationella civila kriser i de nordiska länderna: en översikt över
strukturer i Sverige, Norge, Finland och Danmark, Avdelningen för försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Stockholm, 2009:14
44 Prop.2008/09:140:36 45 RiR2011:15:27 46 ibid:33 47 ibid:38 48 ibid:39 49 ibid:38 50 RiR2011:15:39 51 ibid:39
händelser i fredstid och höjd beredskap. Detta kan bidra till konflikter om vem som ansvarar för kostnaderna vid en insats.
Representanter för kommuner och länsstyrelser har framfört att gränsdragningen mellan räddningstjänst och extraordinär händelse ibland är svår. Vid stöd under en allvarligare kris, såsom en allvarlig väderhändelse eller olycka, rör det sig mestadels om räddningstjänst. Men om insatserna pågår under en längre tid och det akuta krisläget avtar blir gränsdragningen för räddningsinsats otydlig. Är det en utdragen krissituation rör det sig snarare om en extraordinär händelse och vid en sådan måste kommuner som begär stöd från Försvarsmakten själva stå för kostnaderna.52
Förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet reglerar
förutsättningar för Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Här beslutar Försvarsmakten själva om stöd kan lämnas, bortsett från transportstöd via akuta sjukvårdsfall som är tvingande.53
Förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet medför emellertid en del begränsningar. Försvarsmaktens personal får inte delta i arbete inom ramen för förordningen som innebär en ”inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas.”54 Försvarsmaktens personal får inte heller användas till uppgifter där de kan komma att använda våld mot enskilda.55
Vid insatser enligt förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet ska Försvarsmakten ta ut full kostnadstäckning från kommuner och avgift vid stöd till andra myndigheter.56
4.1.3 Krishanteringen för Herkuleskraschen
Flygplanet kraschade kl. 14:57 torsdagen den 15 mars 2012 och det indikerades tidigt att räddningsarbetet och utredningen skulle bli något unikt för svensk krishantering.57 Försvarsmakten genomförde övningen cold response med delar av förband i Kiruna. Räddningsinsatsen påbörjades snart efter att man insåg att flygolyckan ägt rum. Inledningsvis var sjöräddningen ansvariga för
räddningsinsatsen, då det handlade om en flygolycka. Emellertid var det svårt att etablera en ledning, vilket resulterade i att räddningstjänsten påbörjades utan ledning från de som var ansvariga.58 Räddningsinsatsen styrdes inledningsvis av individuella initiativ, där man ville rädda sina kollegor som eventuellt kunde vara vid liv.
52 RiR2011:15:40 53 ibid:41 54 ibid:42 55 ibid: 42 56 ibid:46 57 Informant Haverikommissionen 58 Informant Haverikommissionen
När haveriplatsen senare hittades gick ansvaret från sjöräddningen till Polisen, för att söka efter fortfarande levande personer. Under lördagen var man säker på att ingen överlevt olyckan. I samband med detta övergick arbetet från
räddningstjänst till att vara en brottsplats, där ansvaret går från staben i Luleå till polisledningen i Kiruna.
Parallellt med detta kommer Haverikommissionen in, som ska utreda olyckan. Man fastställer mycket snabbt att det inte har begåtts ett brott. 59
Det arbete som senare genomförs är Polisens sökande efter mänskliga kvarlevor och Haverikommissionens olycksutredning. Eftersom olyckan inträffat i
Skandinaviens mest otillgängliga terräng föreligger en stor risk för ytterligare personskador. Här var Försvarsmakten en relevant resurs, som senare blev ansvariga för säkerheten på plats.60
Försvarsmakten deltog inledningsvis på eget initiativ då man redan var på plats. Den formella uppgiften formulerades senare, när Haverikommissionen frågade efter Försvarsmaktens stöd.61 Detta gjordes via vakthavande befäl på
högkvarteret och sedan fick arméns jägarbataljon uppgiften att stödja Haverikommissionen med säkerheten på platsen. Utöver dessa medverkade ytterligare funktioner från Försvarsmakten med stöd i form av bland annat vidare bergskompetens och transporter på land såväl som helikoptrar. Försvarsmakten som myndighet hade inte något ansvar under insatsen. De skulle stödja Haverikommissionen och Polisen.
Emellertid uppfattades uppgiftsformuleringen som abstrakt på verkställandenivå.
Det stöd som sedan formulerades skriftligt var kort och gott– ”stöd
Haverikommissionens sökande efter svarta lådor och stöd Polisen att söka kvarlevor.” Det var i stort sett utdraget som fanns. Men det var väldigt lite riktlinjer runt det. 62
Haverikommissionens uppgifter uppfattades som avsevärt mycket tydligare. Där vi hade uppgiften att undersöka olyckan[-‐-‐-‐] och att hitta de där
svarta lådorna.63
Även Polisens uppgifter uppfattades som mer tydliga.
Vi hade vårt eget mål, vi ska identifiera fem, förmodligen fem, men det kunde vara fler. Vi ska hem så mycket som möjligt av kvarlevorna men vi ska inte ha någon olycka eller skador på egen personal.64
Även om uppgiftsformuleringen uppfattades olika så uppfattar aktörerna att samarbetet sinsemellan fungerar mycket bra på verkställandenivån. Samtliga informanter framför att även om det var långa ledtider inom respektive 59 Informant Polisen 60 Informant Polisen 61 Informant Haverikommissionen 62 Informant Försvarsmakten 1 63 Informant Haverikommissionen 64 Informant Polisen
myndighet så löste man olika problem på plats och att den samverkan fungerade bra.65
Denna händelse är även ett exempel på hur krishanteringen måste fungera under en längre tid. Några aktörer kommenterar att krishanteringssystemet i Sverige inte är dimensionerat för insatser som sträcker sig över lång tid.66 Dock
framhålls Försvarsmaktens förmåga att planera för längre insatser, vilket var en resurs i detta specifika fall.
Vi insåg snabbt att de enda som har planerat över tid var försvaret, där hade man lagt en bokning på fjällstation över en månad. Medan min myndighet hade funderat över om det tog 3 eller 4 dagar.67
Utredningen är i särklass Haverikommissionens dyraste och det som
huvudsakligen bidragit till detta är att platsen är svåråtkomlig.68 Något som har identifierats i studien är problematiken med kostnadsfördelningen.
Haverikommissionen köpte tjänsterna från Försvarsmakten men finner fakturorna väldigt generella.69 Dessutom köptes det mycket utrustning för arbetet och här finns det olika uppfattningar om huruvida utrustningen ska tillfalla Haverikommissionen eller Försvarsmakten.70
4.2 Ledningsförhållanden
I detta redogör arbetet för de vid olyckan rådande ledningsförhållandena inom Försvarsmakten. Dessutom presenteras den ledningsstruktur och stab som bildades under arbetet vid olyckan.
4.2.1 Ledningsförhållanden inom Försvarsmakten kontra andra myndigheter
Försvarsmakten avskaffade den territoriella ledningen år 2005. Detta
resulterade i att den civila ledningsstrukturen, som bygger på ansvars-‐, närhets-‐ och likhetsprinciperna, skiljer sig avsevärt från den militära
ledningsstrukturen.71
Arbetet beaktar inte den potentiellt viktiga faktorn att Försvarsmakten
återinförde fyra militärregioner fr.o.m. 2013, trots att detta sannolikt är mycket viktigt för den framtida uppbyggnaden av krishanteringssystemet. Olyckan inträffade 2012-‐03-‐15 då Försvarsmakten hade en central ledning och insatsen behandlas därefter.
Den militära strukturen utgörs av en grundorganisation och en insatsorganisation. Utvecklingen av insatsorganisationen sker vid
grundorganisationen och avser krigsförband inom armén, flygvapnet, marinen,
65 Informant Polisen, informant Försvarsmakten 1, informant Haverikommissionen 66 Informant Haverikommissionen 67 Informant Polisen 68 Informant Haverikommissionen 69 Informant Haverikommissionen 70 Informant Haverikommissionen 71 Ödlund 2010:14
underrättelse och logistik.72 Strukturer för civil-‐militär samverkan utgår från högkvarteret och från säkerhets-‐ och samverkanssektionerna som finns regionalt – Stockholm, Göteborg, Malmö och Boden.73 Dessa säkerhets-‐ och samverkanssektioner har bland annat som uppgift att samordna militära stödinsatser och samverka med regionala såväl som lokala myndigheter.74 Sektionerna har inget ledningsansvar vid en insats utan jobbar främst med planering och övning.75
De civila ledningsförhållandena utgår från ansvars-‐ närhets-‐ och likhetsprinciperna som presenterades tidigare.
Den militära strukturen för krishantering var under tiden för olyckan huvudsakligen centraliserad medan den civila krishanteringen är decentraliserad och ansvaret ligger huvudsakligen hos den aktuella
kommunen.76 Detta medför att samverkansfunktionerna inom Försvarsmakten inte har motsvarande ansvar och mandat som sina civila motparter.77
Försvarsmaktens förband ska inte heller samverka formellt med civila myndigheter på lokal nivå.78
Ödlund menar också att det ”råder otydliga koordinerings-‐ och
ledningsförhållanden samt samordnings-‐ och samverkansstrukturer mellan Försvarsmakten och de civila myndigheterna.”79
Andra studier visar att ansvarsprincipen inte främjar Försvarsmaktens deltagande i krishanteringen, då de inte har ett formellt ansvar.80
Under en ”normal” incident av mindre karaktär, ansvarar kommunen för att tillsätta en räddningsledare, som ansvarar för räddningsinsatsen.81
Vid mer omfattande insatser där staten är ytterst ansvarig utser den myndighet som ansvarar för insatsen en räddningsledare.82 Den person som i realiteten är räddningsledare är normalt brandbefälet i den aktuella kommunen.83
4.2.2 Ledningsstrukturen vid olyckan
Ledningsförhållandet under insatsen kan formellt delas in i tre skeden, även om det på plats kan ha varit svårt att separera dessa. Dessa presenterades under 4.1.3 där ansvaret flyttades mellan sjöräddningens räddningstjänst, polisiär räddningstjänst och utredningen.
72 RiR2011:15: 32 73 Ödlund 2010:19 74 RiR2011:15: 57 75 Ödlund 2010:20 76 RiR2011:15:59 77 ibid:69 78 ibid:70 79 Ödlund 2010:14
80 Forsström, Anna, Lagerström, Maria & Tejpar, Johan, Myndighetssamverkan vid nationell
krishantering: samverkansförutsättningar i ett föränderligt krishanteringssystem, Försvarsanalys, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Stockholm, 2010:10
81 Lagen(2003:778) om skydd mot olyckor 3 kap 16 § 82 Lagen(2003:778) om skydd mot olyckor 4 kap 9 § 83 Informant Polisen
