Effekter av samverkan mellan
kommun och byggherre i
detaljplaneprocessen
The effects of concurrence between
municipality and developer in the
detailed planning process
Alex Pettersson & Samuel Sandgren
FF321F Fastighetsvetenskap Kandidatnivå
15 HP
Vårterminen 2020
Sammanfattning
I Sverige har kommuner planmonopol, vilket innebär att de har ett huvudansvar för att planläggning sker enligt plan- och bygglagen. Syftet med detaljplanen är att reglera om förändringar i markanvändning och bebyggelse. Detta innebär att om en byggherre vill utveckla en fastighet behöver de samverka med kommunen för att ta fram en detaljplan. I denna samverkan ska parterna uppnå ett gemensamt mål. Detaljplaneprocessen har genom åren fått kritik för att vara bland annat byråkratisk och komplex, den har även omarbetats flertalet gånger. Idag tas allt fler detaljplaner fram i samverkan mellan kommun och byggherre. Problematiken ligger här i att kommunen även har som roll att se till allmänna intressen, medan byggherren har ett mer marknadsekonomiskt synsätt.
Syftet med denna studie är att försöka identifiera de effekter som sker i samverkan mellan kommun och byggherre, dels processrelaterade effekter samt detaljplanemässiga effekter som kan uppstå. Detta görs genom en kvalitativ studie där vi intervjuat flera kommuner samt byggherrar för att få deras syn och upplevelser om samverkan och vad detta kan leda till.
Resultatet av studien visar på flertalet effekter som kan uppstå vid samverkan, både positiva och negativa. Det visar sig att olika typer av samverkan och ytterligheter påverkar hur detaljplanen utformas. Det kan bero på vem som är initiativtagare till detaljplanen eller hur relationen mellan kommun och byggherre är sedan tidigare. Beroende på vem som är initiativtagare kan även balansen mellan allmänna och enskilda intressen flyttas. Ytterligare en effekt av samverkan är att kunskap förmedlas mellan parterna, där de lär sig av varandra. Beroende på hur många som samverkar ökar eller minskar transaktionskostnaderna som uppstår i en process.
Abstract
In Sweden, only the municipality has the authority to adopt plans. Their responsibility is to make sure that the development of land and buildings is in regulation with the Planning and Building Act (PBL). This means that if a developer wants to develop a property, they need to work with the municipality to establish a detailed development plan. In this concurrence, the parties shall achieve a common goal. The detailed planning process has over the years been criticized for being, among other things, bureaucratic and complex, and has also been revised several times. Today, more and more detailed development plans are being developed in concurrence between municipality and the developer. The problem here lies in the fact that the municipality also has a role to look after public interests, while the developer has a more market-economic approach.
The purpose of this study is to try to identify the effects that occur in concurrence between the municipality and the developer, both process-related effects and the effects of the detailed development plan. This is done through a qualitative study, where we interviewed several municipalities and developers to get their point of view regarding their experiences regarding concurrence and what this can lead to.
The results of the study show the many effects that can arise from concurrence, both positive and negative. Different types of concurrence and extremes affect how the detailed
development plan is designed. This may depend on who the initiator of the detailed development plan is, or the previous relationship between the municipality and developer. Depending on who the initiator is, a shift can occur between the balance of public and individual interest. Another effect of concurrence is that knowledge is shared between the parties, where they learn from each other. Depending on how many people that is in concurrence, the transaction costs incurred in a process increase or decrease.
Innehållsförteckning
1. Inledning ...1
1.1 Problematisering ...2
1.2 Syfte och frågeställning ...2
1.3 Bakgrund ...3
1.4 Fortsatt disposition ...5
2. Metod ...6
2.1 Val av metodisk ansats ...6
2.2 Kvalitativ intervju ...6
2.3 Vetenskaplig ansats ...7
2.4 Litteraturinsamling ...8
2.5 Genomförande ...8
2.6 Urval ...9
2.7 Validitet, reliabilitet och etik ...9
3. Teori ... 11
3.1 Bakgrund till teori ... 11
3.2 Förutsättningar för samverkan ... 12
3.3 När finns det utrymme för samverkan ... 14
3.4 Transaktionskostnader ... 15 3.5 Konsekvenser av samverkan ... 17 4. Empiri ... 19 4.1 Presentation av respondenter ... 19 4.2 Förutsättningar för samverkan ... 20 4.3 Transaktionskostnader ... 21
4.3.1 Långsiktighet och tillit ... 23
4.4 Konsekvenser av samverkan ... 24
4.5 Kompetens och lärande ... 25
4.6 Initiativtagaren ... 26 5 Analys ... 28 5.1 Förutsättningar för samverkan ... 28 5.2 Transaktionskostnader ... 28 5.3 Konsekvenser av samverkan ... 30 6. Diskussion ... 31 6.1 Förutsättningar för samverkan ... 31 6.2 Transaktionskostnader ... 32 6.3 Konsekvenser av samverkan ... 34
7. Slutsats ... 35 7.1 Vidare forskning ... 36 Referenslista ... 37 Bilagor ... 41 Bilaga 1 Byggherre ... 41 Bilaga 2 kommun ... 43
1
1. Inledning
På grund av det så kallade miljonprogrammet ansågs 1971 bostadsköerna i Sverige vara bortbyggda. Året därpå fanns istället ett uthyrningsproblem, där fastighetsägare inte lyckades hyra ut alla bostäder (Boverket, 2014). Statens minskade byggsubventioner avslutade
miljonprogrammet, vilket därefter ökade bostadsbristen. I slutet av 1980-talet hade över 80% av Sveriges kommuner en brist på bostäder. Detta går att jämföra med dagens läge på
bostadsmarknaden, där omkring 240 kommuner redovisar att de har en brist på bostäder, vilket motsvarar över 80% av Sveriges 290 kommuner (Boverket, 2019).
Bakgrunden till det system vi har idag för framtagande av bostäder bygger på att kommunerna ska tillhandahålla detaljplanen och byggherrarna ska bygga. Det stannar emellertid inte här eftersom allt fler detaljplaner idag tas fram i ett samarbete mellan kommun och byggherre (Caesar, 2016). Kommunen har alltid fler intressen att tillgodose, som kanske inte alltid spelar i samklang med byggherrarnas mer marknadsekonomiska synsätt. Därmed finns en risk att vissa komplikationer uppstår, vilket i sin tur bör påverka samverkan mellan byggherre och kommun. I SOU (2013:34) finns det noterat att samverkan mellan kommun och byggherrar behöver utvecklas. Det anses vara helt nödvändigt för att kunna tillgodose
bostadsförsörjningen. Bakgrunden till detta konstaterande grundar sig i att de allmännyttiga bostadsbolagen idag verkar på i princip samma villkor som de privata bolagen i sektorn. Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer, enligt lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (SFS 2010:879). De allmännyttiga bolagen är idag ett mindre effektivt redskap för att tillgodose
bostadsförsörjningen då de på egen hand har begränsade förutsättningar att påverka
bostadsbyggandet. Trots det faktum att kommuner utvecklar nya detaljplaner är en byggrätt i sig inte tillräckligt för att marken ska bebyggas. Det krävs en påtaglig efterfrågan på bostäder och hyresgäster med förmåga att betala vad det kostar för att byggherrar faktiskt ska ta initiativ och agera.
Kommuner är olika och har olika förutsättningar vilket även visar sig i handläggningstiden för detaljplaner. Byggföretag nämner i tidigare studier och enkäter olika hinder som stoppar dem från att bygga fler bostäder. En enkätundersökning från Hyresgästföreningen (2018) visar bland annat att handläggningstiden fortfarande är ett av hindren för nybyggnation. Kostnader för företag ökar i takt med processens längd och negativa effekter av planprocessen är att den
2 ofta kan bli just utdragen, och dessa kostnader ses som en stor osäkerhetsfaktor (Olander, 2005).
I detaljplaneprocessen uppkommer alltid transaktionskostnader i olika grad. En konsekvens av att framtagandet av detaljplaner är just en process gör att transaktionskostnader är omöjliga att undvika. Målet är därför att minimera dessa kostnader (Buitelaar, 2004). Eftersom det finns olika tillvägagångssätt att ta fram detaljplaner kan även dessa komma med olika former och grader av transaktionskostnader. Vissa tillvägagångssätt för framtagande av detaljplan förutsätter att kommun och byggherre samverkar. Hur ser byggherre respektive kommun på samverkan och vilka effekter finns det kring detta?
1.1 Problematisering
Kommunen behöver se till allmänna intressen och detta kanske inte alltid spelar i samklang med byggherrarnas mer marknadsekonomiska synsätt. För att en byggherre ska ta fram en detaljplan behöver de samverka i olika grad med kommunen, därmed finns en risk att komplikationer mellan dessa parter uppstår. Utifrån detta blir det relevant att undersöka vad samverkan mellan kommun och byggherrar faktiskt innebär samt vad denna samverkan kan leda till.
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med studien är att identifiera olika effekter av samverkan mellan kommun och byggherre som uppkommer i framtagandet av detaljplaner. Dels yrkesverksammas uppfattning om processrelaterade effekter, dels yrkesverksammas uppfattning om detaljplanemässiga effekter och faktorer som påverkar dessa. Frågeställningen för denna studie blir därför:
Vad finns det för processrelaterade effekter av samverkan mellan kommun och byggherre?
3
1.3 Bakgrund
I Sverige har kommuner planmonopol, vilket betyder att de har huvudansvaret för att planläggning sker enligt plan- och bygglagen. Det innebär också att kommunen är de enda som har befogenhet att anta planer samt att bestämma huruvida en detaljplan ska antas (Boverket, 2019).
En detaljplans syfte och mål är att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse och reglera bevarande eller förnyelse av befintliga bebyggelseområden. Den ska ge en bild av hur markanvändningen och miljön för området är tänkt att ändras eller bevaras och tillgodose både lokala och nationella mål (Adolfsson & Boberg, 2019).
När en kommun ska anta en detaljplan behöver de först ta fram ett planförslag, samt haft ett samråd om planförslaget och granskat det. De utgår sedan från att det ska hanteras som ett enkelt förfarande, dock måste vissa kriterier uppfyllas för att detta ska kunna vara möjligt (Adolfsson & Boberg, 2019).
I de flesta fall tillämpas ett standardförfarande vilket är möjligt när förslaget till detaljplanen är förenligt med översiktsplanen, länsstyrelsen, inte är av betydande intresse för allmänheten eller av direkt större betydelse, eller kan antas medföra miljöpåverkan (Adolfsson & Boberg, 2019).
Figur 1. beskriver de olika stegen för ett standardförfarande i en detaljplaneprocess (Boverket
2020).
I en enkätundersökning från Hyresgästföreningen (2013) presenteras de viktigaste hindren för nyproduktion av hyresrätter sett från byggföretagens perspektiv. De största hindren för
byggföretagen var: kommunala markanvisningar med låg tilldelning av byggbar mark och dålig planberedskap, plan- och bygglagstiftningen skapar tidsödande byråkrati vilket i sin tur leder till ökade kostnader, brist på tillgängliga handledare samt kommunala
4 handläggningstider är det som tas upp. De menar även att planprocessen är svårförutsägbar, vilket är ett hinder för nyproduktion(Hyresgästföreningen, 2013).
2018 gjordes en uppföljning av studien från hyresgästföreningen, där byggföretagen framför att de viktigaste hindren för att bygga fler hyresrätter fortfarande var bristen på byggbar mark, samt att själva planprocessen är ett hinder. Kommunerna är för långsamma samt att risken för överklagande utgör ett hinder för nybyggnation. För att sänka produktionskostnaden
förespråkar byggföretagen en snabbare planprocess samt detaljplaner som är mer flexibla och går att upprepa (Hyresgästföreningen, 2018). Olander och Lundin (2008) ställer i sin studie frågor till byggföretag i Sverige om planprocessen, även här visas det att planprocessen ger upphov till osäkerhet vid nybyggnation. Byggföretag anser generellt att planprocessen tar för lång tid, samt att den är invecklad och byråkratisk och att processen hindrar nybyggnation (Olander & Lundin, 2008).
Sveriges kommuner och landsting (2016) undersökte hur handläggningstiden för detaljplaner och grader av överklaganden skiljer sig åt i Sveriges 290 kommuner. Undersökningen visade att 84% av kommunerna hade en medianhandläggningstid på under eller lika med två år. Närmare 50% hade en mediantid på under eller lika med ett år. 4% uppgav en mediantid som översteg tre år. Överklagande av detaljplaner sker i snitt 22% av alla detaljplaner. Andelen överklaganden varierar beroende på städernas storlek, där större städer har större andel överklaganden. Kommuner har ofta en planreserv för bostäder. Planreserv är planlagda bostäder som inte är påbörjade (Sveriges kommuner och landsting, 2016).
För att öka acceptansen kring beslutsfattningen och detaljplaner behövs det kommunikation och öppenhet. Människor accepterar lösningar som tas fram ifall deras egna åsikter
respekteras och tas med i resonemangen. Problemet är att detta kan innebära en ökad
tidsåtgång för processen vilket ökar kostnader. Deltagande kan dock förbättra processen och lösa pågående konflikter, men även förutse nya konflikter som annars hade kunnat uppstå i framtiden (Appelstrand, 2002).
Gyllenberg (2017) har i sitt examensarbete på avancerad nivå undersökt framgångsfaktorer i samarbetet mellan kommunen och byggherren i detaljplaneprocessen. Forskningen visar att den enskilt största framgångsfaktorn anses vara att ett professionellt projektledarskap finns representerat i detaljplanearbetet. Genom rätt kompetenshos framförallt planhandläggare kommer förutsättningarna för samarbete underlättas genom processen.
5 I ett annat examensarbete av Larsson och Thim (2018) konstateras att samverkan mellan parterna bidrar till att resurser och kompetenser utnyttjas i högre grad. Detta anses därigenom kunna gynna processen sett till bland annat tidsåtgång.
1.4 Fortsatt disposition
2. MetodI metoden presenteras studiens tillvägagångssätt och vetenskapliga ansats. I
tillvägagångssättet beskrivs hur studien är gjord, samt motiveringar till varför vissa val av tillvägagångssätt gjorts.
3. Teori
Teorikapitlet består av den teoretiska grund som studien använder sig av samt en kortare bakgrund. Denna del kategoriseras sedan efter fyra olika teman.
4. Empiri
I empirin presenteras respondenternas svar från utförda intervjuer. I början presenteras även de olika respondenterna. Svaren har sedan kategoriserats i fem kategorier.
5. Analys
I analysen används den teoretiska grunden för att tolka det empiriska material som samlats in.
6. Diskussion
I diskussionskapitlet sammanfattas och generaliseras analysen i egna tankar och reflektioner.
7. Slutsats
I detta kapitel presenteras slutsatser från analysen. Syfte och problemformulering besvaras här samt förslag på vidare forskning.
6
2. Metod
2.1 Val av metodisk ansats
En kvantitativ metod är en forskningsstrategi som fokuserar på kvantitativ insamling av data och har ofta en deduktiv inställning mellan teori och forskning. Datan analyseras genom kvantifierbara mätvärden, och anpassar sig efter positivismens normer, vilket innebär att man generaliserar till stor del (Bryman, 2012).
I en kvalitativ metod läggs mer fokus på ord än kvantifiering när det kommer till insamling, samt analys av data och oftast används ett induktivt tillvägagångssätt i förhållandet mellan teori och forskning. I motsats till kvantitativ metod generaliseras det inte, utan fokus läggs på hur individer tolkar sin sociala värld och ser den sociala verkligheten i ständig förändring. (Bryman, 2012).
I denna studie försöker vi ta reda på vad individen anser att det finns för effekter i samverkan mellan kommun och byggherre, alltså hur de som individer upplever och tolkar deras egen verklighet, vilket gör att en kvalitativ metod är mest lämplig att användas i denna uppsats.
2.2 Kvalitativ intervju
I en kvalitativ intervju är frågorna inte lika specifikt riktade utan mer flexibla och
respondenten uppmanas ofta att tala fritt utifrån frågorna som ställs. Detta ger forskaren insikt på vad respondenten ser som relevant. Följdfrågor är vanligt förekommande i en kvalitativ intervju, där man utgår från ett tidigare frågeformulär men sedan kan varje intervju bli unik eftersom respondenter upplever saker olika. I en kvalitativ intervju finns det två typer av intervjuer: ostrukturerad intervju och semi-strukturerad intervju.
En semi-strukturerad intervju följer ett förberett frågeformulär, men frågorna är öppet ställda och respondenten uppmanas att tala fritt samt att följdfrågor ställs av forskaren där samtalet är intressant för studien (Bryman, 2012).
I denna studie har en semistrukturerad metod använts, där frågeformulär färdigställts innan intervjun och använts som en mall för intervjun. Under själva intervjun ställs sedan relativt öppna frågor, för att sedan komplettera med följdfrågor på områden respondenten pratar om som är mer relevant för studien.
7 Rapportens empiriska material kommer från yrkesverksamma på tre olika kommuners
planavdelningar och projektledare på tre olika fastighetsbolag. Utifrån dessa
semistrukturerade intervjuer har vi fått svar om deras upplevelser och erfarenheter på effekter av samverkan mellan byggherre och kommun. Underlag för frågorna finns under bilaga 1 och bilaga 2.
2.3 Vetenskaplig ansats
I en vetenskaplig undersökning används oftast en forskningsansats som är deduktiv eller induktiv. Dessa ansatser beaktas och skiljer sig från varandra i ett teoretiskt perspektiv, men kan ses som tendenser istället för en specifik uppdelningen mellan de båda. Inom forskning kan en deduktionsansats även inbegripa induktion och tvärtom (Bryman, 2012).
Deduktiv forskningsansats är den vanligaste typen av ansats när man ser på relationen mellan teori och socialvetenskap (Bryman, 2012). I deduktiv forskning ser man över teori, och från denna teori tas logiska slutsatser. Dessa presenteras i form av en hypotes och förslag. Detta prövas mot det empiriska material som samlats in för att sedan presenteras i en slutsats (Kovács & Spens, 2005). Deduktiv forskningsansats associeras oftast med kvantitativ
forskning och ses som linjär och strukturerad, även om inte så alltid är fallet. En forskares syn på teori kan ändras efter analys av insamlade data, eller att ny forskning publiceras som ändrar synen på detta (Bryman, 2012).
Den induktiva forskningsansatsen är motsatsen till den deduktiva, där forskaren gör generaliseringar ur observationer som sedan används för att skapa teori. Alltså börjar forskaren ansatsen med empiriskt material för att sedan se över och forma
teorin. Induktiv forskningsansats används vanligast vid kvalitativa studier (Bryman, 2012).
Om deduktion och induktion utgör varandras motpoler befinner sig abduktion mellan dessa och har drag av båda. I denna forskningsansats börjar forskningen med en
observation likt induktion, eller att teorin kan vara given sedan innan, likt
deduktion. Under processen varvas sedan teori och empiri med varandra i en iterativ process i vad som kallas ”Theory matching” (Kovács & Spens, 2005).
8 I denna studie har en abduktiv forskningsansats använts, där teori och empiri inhämtats
växelvis under studiens gång.
2.4 Litteraturinsamling
I det inledande stadiet av uppsatsen gjordes en litteraturöversikt av tidigare forskning där syftet var att fördjupa våra kunskaper kring detaljplaneprocessen, men även att skapa relevant forskning genom att fylla i eventuella kunskapsluckor i forskningsfältet.
För insamling av data från vetenskapliga artiklar användes MAUs onlinebibliotek med nyckelord som detaljplaneprocessen, planmonopol och samverkan. Den insamlade datan bestod av nationella och internationella vetenskapliga artiklar och masteruppsatser. Detta gav inte tillräckligt med data, så för att komplettera utfördes en insamling av icke-vetenskapliga rapporter via Googles sökmotor. De rapporter som använts är framtagna av exempelvis Hyresgästföreningen, Konkurrensverket, Sveriges kommuner och landsting (numera Sveriges kommuner och regioner) och Boverket. För den grundläggande kunskapen kring
detaljplaneprocessen användes litteratur i form av facklitteratur.
2.5 Genomförande
Alla intervjuer inleddes med en presentation av syfte och frågeställning och även information om oss och vad vi studerar. Därefter berättade intervjupersonen om sin bakgrund,
arbetsuppgifter och yrkesmässiga erfarenheter. För att upprätthålla strukturen i intervjun delgavs respondenterna vilket tema frågorna relaterade till och även när frågorna bytte tema under intervjun.
Detta arbete skrivs under rådande Covid-19 restriktioner, vilket gjorde att fysiska intervjuer inte var ett alternativ för vissa respondenter. Fyra av totalt sex intervjuer hölls över videolänk vilket syftade till att möjliggöra flexibilitet vid intervjuförfrågan, de resterande två
intervjuerna hölls fysiskt. Att genomföra vissa intervjuer över videolänk gör att kroppsspråk inte blir lika enkelt att läsa av i jämförelse med en fysisk intervju, vilket gör att vissa
följdfrågor riskerar att utebli som i en fysisk intervju annars skulle ställas. Att använda videolänk kan även bidra till att man får en mindre relation med respondenten än om man skulle använda sig av en fysisk intervju, vilket då skulle kunna få respondenten att öppna upp
9 sig mer. I denna studie söker vi ingen känslig information och därmed blir det inga större begränsningar i användandet av videolänk. Till detta hör även att kommuner, byggherrar och intervjupersoner hålls anonyma, vilket förhoppningsvis bidrar till mer ärliga svar.
2.6 Urval
Det har varit viktigt för denna studie att hitta rätt kompetenser hos de yrkesverksamma både när det gäller kommun och byggherre eftersom detaljplaneprocessen är komplex. Detta medför även att antalet intervjuer kan minskas något för att ändå uppnå den mättnad som krävs för det empiriska materialet. Alla intervjupersoner var vid intervjutillfället aktiva i samverkansprocesser och hade erfarenhet av tidigare processer vilket vi ansåg vara en viktig faktor för insamlingen av vårt empiriska material. Genom att kontakta respondenter direkt via telefon och e-mail kunde beslut om medverkan fattas snabbt av de tillfrågade
intervjupersonerna. Respondenterna i denna studie är tre kommuner och tre byggherrar.
2.7 Validitet, reliabilitet och etik
Validitet, reliabilitet och etik är begrepp som ofta används inom forskning. Validitet beskriver generellt sett kvaliteten i en undersökning och ifall mätningen faktiskt mätt vad som varit avsett. Innebörden av detta blir även att avgöra ifall de slutsatser som har dragits är rimliga (Bryman & Bell, 2013). Vi har i denna studie eftersträvat hög validitet, bland annat genom en öppen dialog och diskussion kring insamlat empiriskt material. Genom att kortfattat upprepa respondenternas svar och ställningstagande utifrån en frågemall, utan att dra några slutsatser eller förutfattade ställningstagande, gavs respondenten möjlighet att korrigera, omformulera eller bekräfta sitt svar. I en kvalitativ studie är även en styrka för validitet att det finns en bra matchning mellan observationer och de teorier som läggs fram (Bryman, 2012).
Reliabilitet beskriver tillförlitligheten i en mätning, alltså hur noggrann mätningen i undersökningen är. När en undersökning har god validitet och reliabilitet kan generaliserbarheten visa på hur väl det är möjligt att generalisera kring rapporten (Lewis, Saunder, & Thornhill, 2007). I strävan att maximera reliabiliteten informerade respondenterna om deras möjlighet till anonymitet i avsikt att frambringa så ärliga svar som möjligt. Det var även viktigt att försöka säkerställa att frågor inte missuppfattades vid intervjuerna. Målet var att resultatet skulle förbli samma ifall samma frågor, skulle ställas
10 samma person ytterligare en gång. För öka reliabiliteten ytterligare eftersträvades tydlighet och struktur i de frågor som ställdes utan att förlora respondenternas möjligheter att driva vidare intervjun till andra eller djupare frågor.
Vetenskapsrådet (2002) etiska riktlinjer har fyra delar och innefattar informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nyttjandekravet.
I vår kontakt med respondenterna informerades samtliga uppgiftslämnare om villkor kring deras deltagande i form av frivillighet, anonymitet och möjlighet att avbryta intervjun.
Samtliga respondenter informerades även om uppsatsens syfte och att respondenten svarar på de frågor den vill eller har möjlighet att svara på. Respondenterna fick själva bestämma på vilket sätt de ville medverka och under hur lång tid de hade möjlighet att medverka.
11
3. Teori
I detta kapitel ges en kort bakgrund till teori för att ge läsaren information om hur den svenska planprocessen regleras och går till, för att sedan följas upp med en mer teoretisk grund som är kategoriserade i fyra olika kategorier.
3.1 Bakgrund till teori
För att ange inriktning för hur den fysiska miljön ska utvecklas långsiktigt ska varje kommun ha en översiktsplan. Denna ska ge vägledning för hur beslut ska tas rörande mark och
vattenområden, samt hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (PBL 3 kap 1-2§). Översiktsplanen är inte juridiskt bindande (PBL 3 kap 3§), utan detta sker vid detaljplanen. I detaljplanen bestämmer och anger kommunen gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Även hur användningen och utformning av allmänna platser som kommunen är huvudman för, och användningen av kvartersmark och
vattenområden (PBL 4 kap 5 §). De får även bestämma med hjälp av detaljplan placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomtverk (PBL 4 kap 16§), samt byggnaders omfattning över och under markytan, användning och andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader och dess storlek (PBL 4 kap 11§). Detaljplaneprocessen har omarbetats flertalet gånger, 2015 omarbetades den för att bli enklare och effektivare (Boverket, 2015).
En planprocess börjar med ett planbesked som reglerar när planarbetet kan påbörjas. En privat initiativtagare kan lämna in ansökan för planbesked ska besvaras av kommunen inom fyra månader. Planbesked kan innefatta antingen en ny detaljplan, upphävning av detaljplan eller en ändring av detaljplan. I ett positivt planbesked ska kommunen meddela när ett eventuellt antagande av detaljplanen kan ske. Kommunen upprättar därmed ett planuppdrag som gör att planenheten kan börja arbeta fram ett planförslag. I och med detta genomförs ibland även en miljökonsekvensbeskrivning som värderar konsekvenser för människors hälsa och miljö (Adolfsson & Boberg, 2019).
Svensk planlagstiftning skiljer sig från många andra europeiska länder då Sverige inte har en nationell eller obligatorisk regional planering. Sverige har förvisso både regionplaner och översiktsplaner, men dessa är inte bindande och kommuner behöver inte ta hänsyn till mål som beslutats från regeringshåll eller riksdag. Dock kontrollerar staten genom länsstyrelsen över vissa beslut som innefattar riksintressen, hälsa och säkerhet, miljökvalitet, strandskydd
12 och mellankommunal samordning. Detta gör att det teoretiskt finns möjlighet för regeringen att göra ett planföreläggande, vilket betyder att få en kommun att planera för en viss typ av verksamhet. EU har haft stor påverkan för svensk bebyggelseplanering. Bland annat har EU:s direktiv för översvämningar gjort att det numera ställs krav på utarbetande av kartor som visar översvämningshotade områden (Adolfsson & Boberg, 2019).
3.2 Förutsättningar för samverkan
Samverkan är ett brett begrepp som behöver definieras för att närmare kunna studera ämnet. Till att börja med beskrivs ordet i svenska ordlistor som ett gemensamt handlande för visst syfte. Anderson & Narus (1990) definition av samverkan är relevant för att närmare förstå vad samverkan syftar till i detta sammanhang. Här definieras samverkan som gemensamma
aktiviteter för att uppnå förutbestämda mål samt enskilda aktiviteter som gynnar båda parter. Definition av samverkan är ytterst relevant för att närmare förstå vad samverkan syftar till i detta sammanhang. Vidare kan en rapport från SOU (2015:109) bidra till att beskriva begreppet genom att sätta det i en tydligare kontext. När byggherren utses före detaljplaneläggningen kan denne medverka i planarbetet med utformningsidéer och plangenomförandekompetens. Planen utarbetas alltså i samverkan mellan kommunen och byggherren. I utredningen framhålls gemensamma mål och erfarna/kompetenta ledare är en förutsättning för att samverkan mellan aktörerna ska fungera (SOU, 2015:109).
Ett initiativ till en detaljplaneprövning kan tas av enskilda personer, enskilda byggherrar och exploatörer eller av kommunen själv (Adolfsson & Boberg, 2019). Kalbro (2015) lyfter i fyra fall av utveckling inom detaljplaneprocessen, baserat på markägande, villkor och utvecklare och illustreras i figur 2.
1. I första fallet ägs marken av en ”icke -professionell” fastighetsägare som spelar en mindre roll i framtagandet av detaljplanen. Kommunen hanterar allt detaljplanearbete och utvecklarens ansvar begränsas till byggnadsaktiviteter på den egna tomten. Det kan exempelvis handla om utveckling av befintliga miljöer med flera mindre fastighetsägare.
2. Ett annat fall äger en professionell aktör marken. Kommunen och utvecklaren samarbetar brett kring framtagandet av detaljplanen. Exploateringsavtal upprättas för att reglera vilka finansiella åtaganden kommun respektive utvecklare åtar sig. I detta fall är
13 aktören ett byggföretag eller ett fastighetsbolag som själva kommer genomför byggnation, alternativt tillsammans med konsulter.
3. I det tredje fallet ägs marken av kommunen och planarbetet sköts helt och hållet av densamma. Kommunen genomför därefter i ett sent skede i planprocessen marktilldelning. Marktilldelning sker till utvalda aktörer, där utvecklingsavtal sluts.
4. I ett fjärde fall ägs marken av kommunen. Kommunen väljer nu istället ut en utvecklare i ett tidigt skede i processen. Detta har visat sig vara vanligare än marktilldelning i ett senare skede. Detaljplan utvecklas därefter i samarbete mellan kommun och utvecklare.
Figur 2. Modell över fyra olika fall av utveckling inom detaljplaneprocessen (Kalbro,
2015).
De enskilda initiativen till planläggning är numera vanligare varpå det införts bestämmelser i PBL om planbesked 2010:900 (5 kap. 2-5 §§ PBL). Anledningen till detta var bland annat att det saknats en offentlighet och insyn i början av planprocessen samt saknats system för att få till en snabbare handläggning och likabehandling av enskilda intressenter (Prop. 2009/10:170 Del 1 s. 226).
Utifrån de fyra tillvägagångssätten för framtagande av detaljplan som återges av Kalbro (2015) kan olika grad av samverkan mellan byggherre och kommun uppskattas. Alternativ tre där kommunen enskilt hanterar hela processen med markförsäljning i slutskedet och alternativ
14 ett där kommunen snarare arbetar på uppdrag av byggherren för framtagandet av detaljplan. I SOU (2013:34) finns det noterat att samverkan mellan kommun och byggherrar behöver utvecklas. Det anses vara helt nödvändigt för att kunna tillgodose bostadsförsörjningen.
Detta konstaterande grundar sig i att de allmännyttiga bostadsbolagen idag verkar på i princip samma villkor som de privata bolagen i sektorn. De allmännyttiga bolagen är idag ett mindre effektivt redskap för att tillgodose bostadsförsörjningen då de på egen hand har begränsade förutsättningar att påverka bostadsbyggandet. Trots det faktum att kommuner utvecklar nya detaljplaner är en byggrätt i sig inte tillräckligt för att marken ska bebyggas. Det krävs en påtaglig efterfrågan på bostäder och hyresgäster med förmåga att betala vad det kostar för att byggherrar faktiskt ska ta initiativ och agera.
I utredningen lyfts även ett perspektiv om initiativtagarens roll i planprocessen där initiativtagaren anses få ett övertag för resultatet av slutprodukten. I planprocessen kan initiativtagaren antingen vara byggherre eller kommun. Anledningen till detta subjektiva övertag antas dels bero på att initiativtagaren tidigt reflekterat över viktiga frågor kopplat till projektet. Rent strategiskt kan detta medföra att initiativtagaren tidigt kan ge svar på
motsättande frågor kopplade till projektet. I detta fall kan det vara högst relevant för byggherren att vara initiativtagare med tanke på bland annat lönsamhetsaspekter (SOU, 2013:34)
3.3 När finns det utrymme för samverkan
Byggherre och kommun kan samverka både gällande utformningsidéer och
plangenomförande. Detta kan skapa viss problematik eftersom kommunen har makten att bestämma hur processen ska gå till utifrån de lagstöd som finns. I SOU (2015:109) har det fastställt att det även finns vissa fördelar med att kommun och byggherre inte samverkar brett i framtagandet av detaljplan. Teorin bygger på att byggherren utses sent i processen,
alternativt efter detaljplaners antagande. Istället ska kommuner i större utsträckning arbeta med planberedskap där byggherrar erbjuds färdiga planområden. Fram till 1990-talet hade kommuner ofta färdigplanerade områden klara redan innan byggherrarna togs med bilden. Byggherrarnas uppgift var egentligen endast att bygga vad kommunerna efterfrågade. Idag är situationen lite annorlunda med allt mer samverkan mellan byggherre och kommun (Caesar, 2016). Fördelarna man ser med en större planberedskap är att byggherren direkt kan undvika de osäkerheter kring bland annat kostnader som i slutändan uppkommer i samband med
15 detaljplanearbetet. Detta förväntas kunna få fler byggherrar intresserade, då även byggherrar med mer begränsade resurser vågar ta den mindre risken detta innebär. Detta tillvägagångssätt verkar även vara till fördel för mindre byggherrar som ibland har begränsad kunskap om planprocessen (SOU, 2015:109).
Granat-Hansson (2017) har undersökt hur den svenska planprocessen skulle kunna
effektiviseras med inspiration från det tyska plansystemet. Författaren menar att kommunerna borde anta enklare förfarande för de mindre komplexa projekten för att på så sätt kunna lägga resurser och fokus på mer komplexa uppdrag. Privat planeringskapacitet skulle kunna
utnyttjas för mindre komplexa projekt, där kommunens roll i första hand skulle bli mer beslutsfattande.
3.4 Transaktionskostnader
För att vidare konkretisera ämnet kan samverkan vara en del i att minska de transaktionskostnader som uppkommer i detaljplaneprocessen. Begreppet
transaktionskostnader innefattar alla kostnader förutom kostnaden för den faktiska produkten. Sammantaget kan man i en enklare bemärkelse beskriva transaktionskostnader som aktiviteter som upptar tid, pengar och ansträngning (Buitelaar, 2004).
I en neoklassisk marknad fungerar marknaden i stort sett perfekt och det finns inga friktioner. I denna typ av marknad finns det endast produktionskostnader och inga transaktionskostnader. För att göra en transaktionskostnadsanalys behöver man därför ta reda på om kostnaden i ett projekt finns i en neoklassisk marknad (Buitelaar, 2004). Om det hade funnits, till exempel kostnad för mark, är detta en produktionskostnad. Om detta inte funnits, som vid till exempel förhandlingar mellan olika stakeholders, är detta en transaktionskostnad. I ett
bebyggelseprojekt med perfekt information och utan institutionell inblandning finns därför endast produktionskostnader, men detta fungerar endast teoretiskt och inte i praktiken (Buitelaar, 2004).
Ett exempel är om det inte skulle finnas några regleringar för ett nybygge av hus. Detta skulle leda till att det blir mindre kostnad för att söka bygglov eller liknande. Däremot vet personen inte hur grannen skulle utveckla sin mark. Personen behöver då ta reda på vad grannen har för intentioner med sin mark, och här bildas en transaktionskostnad då tid måste läggas för att
16 diskutera med grannen om hur de ska utveckla sin mark och på så sätt minska sin egen
osäkerhet (Buitelaar, 2004).
Statlig inblandning i markutvecklingsprocessen och fastighetsmarknaden kan bidra till minskade transaktionskostnader. Utan denna typ av inblandning ökar osäkerheten kring beroendeförhållanden och oförutsedda grannskapseffekter (Alexander, 2001).
I detaljplaneprocessen uppkommer alltid transaktionskostnader i olika grad. En konsekvens av framtagandet av detaljplaner är att det är just en process, vilket gör att transaktionskostnader är omöjliga att undvika (Buitelaar, 2004). Det kan dock vara värt att notera det faktum att minimala transaktionskostnader resulterar i maximal effektivitet (Webster, 1998).
I en undersökning av Zetterberg (2016) formuleras två konsekvenser av en lägre grad av samverkan mellan kommun och byggherre. Dels lyfts ett perspektiv som bygger på att alltför nitiska detaljplaner, som grundas i en misstänksamhet mellan aktörerna och skapar problem vid genomförande när processerna är långa. Detta kan i sin tur leda till stadsbyggnadskontoret vill kontrollera att den överenskomna kvaliteten upprätthålls. Sammantaget riskerar detta att leda till en ökad tidsåtgång och i ett senare skede även problem inför framtida kommande projekt. Ett annat perspektiv handlar om kompetensbrist och hög personalomsättning i
branschen som präglas av långa och personberoende processer. Detta kan återigen medföra en lägre tidsåtgång och klyfta mellan kommun och byggherre. När det finns en bred samverkan mellan byggherre och kommun ökar också möjligheterna för tjänstemän att lära och förstå motpartens argument och situation för att vidare skapa en effektivare planprocess.
Josefsson och Chao (2014) visar att kommunernas framtagande av detaljplan och beviljande av bygglov har stor inverkan på tidsåtgången och kostnaderna för byggprojekten i sin helhet. Författarna har sammanställt olika ledtider i bostadsbyggnadsprojekt, varav ett led belyser kommuns roll i form av detaljplanearbete och beviljande av bygglov. Författarna lyfter perspektivet till att kortare ledtider väsentligt skulle förändra villkoren för projekt utifrån en investerares perspektiv. Detta med viss fokus på det faktum att entreprenöriella beslut som fattas i lågkonjunktur respektive högkonjunktur kan vara svårare att fullfölja när konjunkturen byter riktning.
17
3.5 Konsekvenser av samverkan
När det finns en bred samverkan mellan byggherre och kommun ökar också möjligheterna för tjänstemän att lära och förstå “motpartens” argument och situation för att vidare tillsammans skapa en effektiv planprocess (Zetterberg 2016).
Kalbro (2015) menar att det finns ett gap mellan vad som lagstadgat i PBL och vad som senare tillämpas i praktiken och att lagen i sig inte riktigt har följt med samhällsutvecklingen. Slutsatsen är att detaljplanerna med tiden blivit mer detaljerade istället för att vara just en plan för markanvändning. Det finns egentligen inget rakt svar på varför detaljplaner med tiden blivit mer detaljerade. En hypotes är att parter som inte behöver hantera ekonomiska
konsekvenser, såsom konsulter eller grannar, sakta drivit denna trend. En annan teori är att det är just utvecklare som marknadsfört sina projekt till kommunerna som drivit på detta.
Författaren menar att för mycket detaljer i detaljplanerna kan orsaka osäkerhet hos utvecklare som i slutändan måste uppfylla alla detaljer.
Vidare lyfter Kanters och Wall (2018) diskussionen om ytterligare konsekvenser av
detaljerade detaljplaner. Studien undersöker hur detaljplaner kan framtidssäkra utbyggnaden av solceller. Författarna menar att det finns en balansgång mellan att implementera mycket detaljer och att sätta för lite detaljer. Antingen finns en risk att byggnaderna kommer att bli lika och därmed inte stämmer överens med hur man vill att stadsdelen ska se ut. Alternativt skulle i vissa fall en detaljplan med särskilda krav även kunna skrämma vissa utvecklare att köpa marken.
Utifrån vad som tidigare nämnts om vad som kan regleras i detaljplan har Christensen (2014) undersökt hur värdet på mark påverkas av detaljplan. Teorin bygger på det faktum att en framtida användning och ekonomi för fastigheten kan begränsas av detaljplanen. Beroende på hur kommuner reglerar markanvändningen i detaljplan, kan värdet på marken påverkas. För att konkretisera fallet skulle en fastighet med endast ett användningsområde ge ett visst värde medan en fastighet med flera användningsområden kunna ge ett annat värde.
Kostnader för företag ökar i takt med processens längd. Negativa effekter av planprocessen är att den ofta kan bli just utdragen och dessa kostnader ses som en stor osäkerhetsfaktor.
18 vilket i sin tur kan vara ett hinder för nybyggnation och nya planer. En utdragen planprocess kostar även pengar i form av att sitta på outnyttjad tomtmark (Olander, 2005).
19
4. Empiri
I denna empiriska sammanställning redovisas resultat från genomförda intervjuer med byggherre och kommun samt en kortare beskrivning av respondenterna. Deras svar kommer att citeras och kategoriseras beroende på hur svaren står i enighet med varandra och hur de skiljer sig åt. Detta ska i sin tur ge läsaren en överblick på vilka effekter av samverkan som uppfattas av kommun och byggherre.
4.1 Presentation av respondenter
Nedan följer en kortare presentation av respondenterna. Varken kommunens eller företagen samt deras representanter nämns inte vid namn, då detta inte skulle bidra till studiens resultat.
Kommun 1: En mindre kommun i mellersta Sverige vars representant har en utbildning till lantmätare samt 14 års erfarenhet av arbete kring och med detaljplaner. Respondenten har vid intervjun en befattning som planhandläggare.
Kommun 2: En mellanstor kommun i södra Sverige vars representant har en utbildning inom fysisk planering samt 20 års erfarenhet med detaljplaner. Respondenten har vid intervjun en befattning som planchef.
Kommun 3: En större kommun i södra Sverige vars representant har en utbildning som landskapsarkitekt. Respondenten har vid intervjun en befattning som planchef.
Byggherre 1: Ett större fastighetsföretag från södra Sverige men arbetar i olika kommuner i södra Sverige. Respondenten har en utbildning som civilingenjör och har runt 15 års
erfarenhet inom fastighetsbranschen och har vid intervjun befattning som nyproduktionschef.
Byggherre 2: Ett mellanstort fastighetsföretag i mellersta Sverige. Respondenten har en teknisk bakgrund och har arbetat 18 år inom företaget. Respondenten har vid intervjun en befattning som fastighetsutvecklingschef.
Byggherre 3: Ett mindre fastighetsföretag i mellersta Sverige. Respondenten har en utbildning som marknadsekonom och har sedan utbildat sig vidare inom fastigheter och har vid intervjun en befattning som VD för företaget.
20
4.2 Förutsättningar för samverkan
För att kunna ha en samverkan som leder till en lyckad detaljplaneprocess lyfter
respondenterna fram olika faktorer som är nödvändiga, eller som har gjort att projekt blivit lyckade.
”Jag skulle säga att det nästan är nödvändigt att ha en djupgående samverkan mellan den som har för avsikt att exploatera marken och plansidan.” – Kommun 2.
Kommun 2 menar att dialogen är det viktigaste verktyget för att kunna samverka och på så sätt komma fram till vilken riktning parterna ska ta och ge förutsättningar för genomförandet. Vidare menar man att det är en absolut nödvändig förutsättning med samverkan eftersom den drivkraft som behövs från den som genomför projektet utvecklar staden vidare. Genom dialog tas ledorden för utvecklingen av till exempel en viss stadsdel fram. Att dialogen är viktig nämns av alla tre kommuner, och att ytterligare en framgångsfaktor är att parterna inte är låsta innan de går in i dialogen.
“Det beror helt på när man går in i en detaljplaneprocess hur långt ifrån man står varandra. Hur olika eller lika förutsättningar man har, om man har samma mål med detaljplaneprocessen eller inte”. - Kommun 3.
Under processens gång kan parterna uppleva att man är överens kring målbilden, men att de i senare skede inser att de står väldigt långt ifrån varandra och därför kan detaljplaner avbrytas, men eftersom det är en såpass lång process kan man även under tiden komma överens.
“det är inte så att vi måste vara överens om varje detalj, men om man inte är överens om grundtagen kommer det aldrig bli genomfört och då blir det inget bra.” - kommun
2.
Det uppmärksammas att det finns skillnader mellan kommunens intressen och byggherrens intressen. Kommunen måste alltid se till allmänhetens intressen medan byggherren alltid måste tänka marknadsmässigt. Samtliga byggherrar lyfter att kommunen ibland kan ha för höga förväntningar på vad som ska byggas och att det kan finnas meningsskiljaktigheter för hur bra respektive dåligt läget faktiskt är. Byggherre 2 ger exempel på hur kommunens och byggherrens intressen ibland kan skilja sig åt.
21 “Den ekonomiska förutsättningen för att bygga kunna bygga bostäder och speciellt
hyresrätter där man ska kunna få en rimlig hyra och kunna hyra ut det så måste man hålla nere kostnaderna och då kan man inte bygga extravagant. Men det har varit lite tufft ibland, men även själva planarbetet är det lite beroende på vilken planarkitekt som är med”. - Byggherre 2.
Kommunerna konstaterar i sin tur att de inte har något intresse av att arbeta fram detaljplaner som är så detaljerade att byggherren i slutändan inte kan få ekonomi i sina projekt.
4.3 Transaktionskostnader
Samtliga kommuner framhåller att samverkan med byggherren kan möjliggöra en bättre process. En aspekt handlar om att mer resurser lokaliseras i processen, då även byggherren engageras. Från kommunernas sida kan även viss prioritet för detaljplaner som tas fram i samverkan förekomma.
Kommun 1 anser att processen blir enklare när man arbetar i samverkan med en exploatör istället för att kommunen tar fram en detaljplan själva. De menar att det blir kortare
kommunikationsvägar över vad som fungerar och vad som inte fungerar och på detta sätt kan få feedback snabbare. Genom att ha en öppen dialog med exploatören får de som kommun hjälp med vissa praktiska detaljer som de inte alltid har samma kunskap kring.
Kommun 2 och 3 lyfter ett perspektiv där kommunen samverkar med flera aktörer samtidigt. Dessa processer upplevs ofta av alla parter som tidskrävande. I och med att fler aktörer är inblandade i processen ska även fler intressen bli tillgodosedda.
“Ett sånt projekt tar ganska mycket tid och det beror inte på att vi inte kan komma fram till något. Det är så många parter som ska. komma överens om hur det ska vara, så att de kan göra en bra affär alla tillsammans”. - Kommun 2.
Byggherrarna beskriver att samverkan ibland kan bli en begränsning om de är fler än två parter. Arbetar de enskilt med kommunen underlättas kommunikationen.
“När kommunen och 4 byggherrar skulle samverka kring något område blev det väldigt mycket samverkan men väldigt lite konkret” - Byggherre 1.
22 Respondenten menar att det är lättare att gå till sig själv för att utvärdera om något inte
stämmer, eftersom man själv har svaret för detta någonstans inom organisationen. Det blir även enklare att besluta saker om inte flera andra parter är inblandade och ska bestämma hur allting skall vara.
Även byggherre 2 och 3 konstaterar att processen tenderar att ta längre tid när kommunen ska samverka med flera byggherrar samtidigt.
“Processen blir lite längre och lite krångligare. Är man flera aktörer inom ett stort geografiskt område så är det klart, alla bevakar sina egna intressen, det är enklare att sitta som ensam byggherre med kommunen” - Byggherre 2.
Vidare beskriver respondenterna vad som kan hända eller vad som kan vara en nackdel med samverkan, där personalbyte är något som kan förlänga detaljplaneprocessen.
“byter vi handläggare på kommunen blir det ett glapp i tid. Det är ju ofta så att en slutar, och det är ju inte så att den nya är inte är här innan den första har gått hem. Det brukar ju vara ett tag emellan där”. - Kommun 1.
Byggherre 1 berättar om en liknande process de var inblandade i där den ansvariga på kommunen slutade och ersättaren tänkte annorlunda kring projektet vilket ändrade förutsättningarna.
Respondenten berättar vidare om att kommunen bytte stadsarkitekt och planhandläggare vilket ger en annan vision på projektet än vad som fanns från början och att detta gör att det känns som att man backar ett år. Det kan även skilja sig mellan kommuner i hur man går tillväga.
“Sen, vi som jobbar i så många kommuner, det skiljer sig väldigt mycket på hur mycket utredningar dom vill göra och inte göra. Vissa är extremt noggranna, eller noggranna, men petiga i att ha allt utrett i detalj. Vissa är mer liksom jag tycker att man ska ha det mer övergripande”. - Byggherre 1.
Upplevelsen är att alla kommuner har planavtal som ser olika ut, det skiljer sig från kommun till kommun och att det hade underlättat för byggherrar och fastighetsägare om det fanns tydligare riktlinjer kring detta, annars blir varje ny plan som en helt ny process.
En kommun beskriver att vissa byggherrar kan se detaljplaneprocessen som en slags prövning och menar att man inte kan lova någonting förens den är färdig.
23
“Det är många fastighetsägare som vill ha löften vid dag 1, jag behöver bygga såhär mycket för att få ihop min kalkyl men det kan man inte ge, för det är hela den
processen som är en prövning, och om man inte förstår detta är det inte lätt att samverka”. - Kommun 3.
4.3.1 Långsiktighet och tillit
Det framhålls av kommun 1 och 2, att byggherren som samverkar kring detaljplanens utformning inte alltid är konstant. Aktörer vid framtagande av detaljplan behöver inte vara intresserade av ett långsiktigt ägande, vilket kan medföra att kommunerna känner sig tvingade att fastställa mindre generella och mer detaljerade bestämmelser i detaljplanen. Samma perspektiv bekräftas av byggherre 1, som anser att deras långsiktiga ägande kan skapa fördelar i denna fråga. Det finns olika typer av aktörer, de som förädlar marken genom att få byggrättsvärden, sen lämnar man marken. Det finns även de som förädlar marken, bygger hus och sedan säljer bostadsrätterna. En tredje taktik är att förädla marken, bygga husen och sedan förvalta dessa för alltid.
“Markägandet är inte konstant. Byggherren vi har vid bordet när planen upprättas, det finns inga garantier att det är samma byggherre, behöver inte vara samma företag eller personer, och man förbinder sig ju inte till något annat än en gemensam syn och då kan det ändå bli något helt annat”. – Kommun 2.
Både kommun och byggherre framhåller att en planerad mark kan säljas dagen efter att den vinner laga kraft, och att utfallet av alla diskussioner och mål då kan försvinna helt.
Samverkan och tillit är viktigt, men det finns inte några direkta garantier i det vilket leder till att det blir en avvägning mellan hur mycket man behöver specificera i en detaljplan. Beroende på vilken part man samverkar med är det stor skillnad på hur saker faller ut i slutändan.
”Det handlar nog om hur mycket kommunen litar på byggherrarna för det är som sagt
inte säkert att den byggherren som tar fram detaljplanen är den som kommer att bygga. Fastigheter säljs fram och tillbaka, plötsligt sitter någon annan där och tänker något helt annat” – Byggherre 1.
Från byggherrens perspektiv handlar tilliten även om olika omständigheter från kommunens sida. Det finns inga garantier att kommunen har samma personal eller samma politiska styre
24 under hela processen eftersom detaljplaneprocessen ofta är just en väldigt lång process, vilket i sin tur leder till osäkerheter för byggherren.
4.4 Konsekvenser av samverkan
Det kan konstateras att samtliga byggherrar föredrar mer öppna detaljplaner som möjliggör mer flexibilitet. Kommun 1 och 2 påvisar i sin tur att de har fler intressen att tillgodose och att de i alla lägen måste kunna försvara de planbestämmelser som faktiskt inkluderas. Alla parter understryker att mer generella regleringar kan framtidssäkra detaljplanen, men att det i första han gäller att framtidssäkra så långt som genomförandetiden sträcker sig. Både byggherrar och kommuner vittnar om att detaljplaner som antas med en viss detaljeringsnivå vid en viss tidpunkt kan komma att bli näst intill inaktuell vid en annan tidpunkt. Detta med bakgrund av att efterfrågan och konjunkturen förändras.
“Projekt har varit klappade och klara och planen skräddarsydd och sen vänder konjunkturen sen går det inte att bygga där och då får man göra om planen. Nu försöker vi jobba med planbestämmelser som är så generella så att man kan ändra projekten ganska mycket och ändå genomföra dom”. - Kommun 2.
Respondenterna delar med sig av olika erfarenheter som samverkan lett till i framtagandet av detaljplaner.
Kommun 1 nämner att samverkan med en exploatör kan leda till en snabbare process eftersom vissa delar kan bli byråkratiskt om kommunen själva ska sköta allting till exempel i form av upphandlingar, och detta gör processen trögare.
Kommun 2 beskriver ett exempel där man arbetat i djup samverkan med en stiftelse för att ta fram ett ramprogram på hur ett område ska utvecklas. På grund av detta kunde man ta fram en detaljplan väldigt snabbt för en kontorsbyggnad, vilket inte hade gått om de inte hade i
samverkan haft en gemensam syn på hur området ska utvecklas.
Respondenter beskriver att det i stort sett alltid sker samverkan, men till olika grader för vissa projekt. Beroende på hur mycket samverkan som sker kan detta leda till olika utfall, som beskrivs ovanför ledde en djup samverkan till att en detaljplan kunde tas fram snabbt. I en
25 fråga om det kan bli för mycket samverkan berättar kommun 1 att de kan tänka sig att tidigare relationer kan bidra till att vissa företag kan få fördelar.
Byggherre 1 beskriver i sin tur vad som kan ske när det blir för lite samverkan. I ett projekt de var inblandade i fanns det ett politiskt tryck att få igenom detaljplanen snabbt, och att detta kan leda till att man missar detaljer som är viktiga i detaljplanen, men menar samtidigt att det inte behöver bli mer kvalitet för att man har en längre process, utan att det är en balansgång.
4.5 Kompetens och lärande
Tidigare belystes att samverkan mellan kommunen och flera byggherrar kan orsaka
effektivitetsproblem. Det finns däremot ytterligare en aspekt att uppmärksamma kopplat till denna förekomst. Trots att både byggherrar och kommuner upplever att dessa processer tar längre tid, ser fortfarande de flesta aktörer positivt på denna typ av samverkansprocesser.
“Jag tror egentligen att det har en positiv effekt i samverkan med kommunen. För du får input från olika håll” - Byggherre 3.
Kommun 1 menar att byggherrens kompetens inom just byggandet hjälper kommunen att fatta bättre beslut. Från kommunernas sida lyfts även perspektiv om skillnaderna mellan större och mindre byggherrar och om skillnaden mellan lokala och nationella byggherrar. Det finns företag som gör väldigt många exploateringar per år, i vissa fall kanske fler än vad kommunerna själva gör. Detta anses av kommunerna skapa en professionalitet medan de mindre bolagen i vissa fall behöver lotsas genom processen på ett annat sätt. Kommun 3 nämner å sin sida att samverkan med de mer nationella byggherrarna ofta får mer fokuserar på vinstintressen, då dessa företag alltid kan jämföra förutsättningarna mot andra kommuner och andra processer. Detta bekräftas även av byggherre 3 som lyfter detta som någonting positivt.
“Kommunen ser också att här är inte bara det egna kommunala bostadsbolaget som är intresserade utan det finns aktörer som har att välja mellan att bygga i vår kommun eller någon annan kommun, vi måste skärpa till oss vi måste se till att skapa attraktiva planer, områden och så vidare” - Byggherre 3.
Byggherre 3 tror att deras ibland begränsade kunskap kring vissa områden kan medföra att de som samarbetspartner upplevs som mer flexibla i sammanhanget. De måste vara öppna och mottagliga för den kompetens som faktiskt finns hos sin samarbetspartner.
26 “Ofta när du kommer som en stadsarkitekt exempelvis och ska tycka till något om de husen vi placerar så, så har dom ju ofta en väldigt bra kunskap och bakgrund och erfarenhet. Då tycker jag det kan vara värt att lyssna på det och att få med sig även den kunskapen” - Byggherre 3.
4.6 Initiativtagaren
Bortsett från vissa ytterligheter kan byggherren vara initiativtagare till planläggning av sin egen mark alternativt kommunal mark som den vill exploatera. Beroende på vem som från början äger marken kan ha stor betydelse för både processen och för slutprodukten. När kommunen kontrollerar marken förändras förutsättningarna för vad man faktiskt ska reglera och inte. Det går alltid att luta sig tillbaka på att marktilldelningen sker under särskilda villkor vilket inte är fallet då byggherren redan äger marken. Å andra sidan upplever byggherrarna att de får större möjligheter att styra detaljplanen efter vad de faktiskt vill.
“Fördelar är att vi får lite större möjligheter att styra det tycker jag, det blir lite enklare när vi suttit och tänkt först sen får man genomarbeta det ordentligt innan man går till kommunen och säger titta, detta skulle vi kunna bygga, så det är en fördel” -
Byggherre 2.
Processmässigt kan detta klassificeras som en exploatörsdriven process, där byggherren gör större delen av planarbetet. Kommunen fungerar istället mer som ett beslutsorgan än som utredare som ska väga allmänna och enskilda intressen mot varandra.
“Då är det vi som initierar den en detaljplansprocess och då blir kommunen mera som en myndighetsutövare i dom här fallen och att dom kanske inte alltid tycker till så mkt om gestaltningen utan ska mer se till att okej, då vi kan möjliggöra en våning ytterligare liksom, stör ni inte så kan ni få möjligheten att bygga en våning ytterligare” - Byggherre 3.
Kommunerna nämner samtidigt i en fråga kring balansen i samverkan, att denna kan bli sned i och med planmonopolet, då för stor del av arbetet görs hos exploatören.
“Detta är jag tveksam till eftersom en viktig del i planarbete är att avväga olika intressen. Allmänna intressen mot varandra och allmänna och enskilda emot varandra och exploateringsintresset ofta är ett tydligt enskilt intresse” - Kommun 2.
27 Kommunens planmonopol gör att det inte går att göra en detaljplan utan en viss typ av
samverkan med byggherren. Ibland tar kommunen fram förslag på detaljplan, och ibland gör byggherrarna det själva, och sedan diskuterar man utifrån detta. En av byggherrarna beskriver hur en kommun gått till väga när de skulle ta fram en detaljplan:
”Okej, ni har en massa mark här. Det skulle passa bra i vår stad, vill ni inte utveckla det? Sen har man diskuterat fram utifrån det. Det var väldigt bra tyckte jag” –
28
5 Analys
5.1 Förutsättningar för samverkan
Det framhålls i det empiriska materialet att kommun och byggherre har olika utgångspunkter och förutsättningar i detaljplaneprocessen. Kommunen ska se till allmänhetens intresse och väga dessa mot enskilda intressen. De har ett planmonopol som i sig egentligen inte bygger på marknadsekonomi. Byggherrarna behöver från sitt perspektiv arbeta enligt mer eller mindre marknadsmässiga förutsättningar. En öppen dialog anses av respondenterna vara ett av de viktigaste verktygen för att kunna samverka och komma fram till vilken riktning parterna ska ta och skapa förutsättningar för genomförandet. Vikten av dialog för att i slutändan nå fram till en slutprodukt kan därmed ställas i relation till Anderson och Narus (1990) definition av samverkan som syftar till gemensamma aktiviteter för att uppnå förutbestämda mål samt enskilda aktiviteter som gynnar båda parter.
Det finns en hel del teoretiska perspektiv som fokuserar just på detaljplanens innehåll och möjliga effekter av vad detaljplanen faktiskt reglerar. Syftet med en detaljplan är trots allt att bestämma förutsättningarna för markanvändning. Det finns några teoretiska perspektiv om flexibilitet i detaljplanen. Christensen (2014) menar att den möjliga framtida användningen påverkar priset på den mark som planläggs. Kanters och Wall (2018) menar att det finns en balans mellan att implementera för mycket detaljer och för lite detaljer sett till hur man kan framtidssäkra detaljplanen. Han anser att för styrda och detaljerade regleringar i detaljplanen kan skrämma vissa byggherrar från att vilja utveckla marken, vilket även beskrivs av Kalbro (2015). Alla byggherrar uppger att de ser positivt på flexibla detaljplaner och de gärna ser att detaljplanen innehåller många användningsområden. Kommunerna bekräftar denna princip men konstaterar att varje användningsområde måste utredas vilket i sin tur medför ytterligare tidstillägg för framtagandet. Olander (2005) menar just att negativa effekter av planprocessen är att processen ofta kan bli utdragen och att kostnader för företag ökar i takt med
processernas längd. Det ger med bakgrund av detta exempel på vilka olika utgångspunkter och förutsättningar som finns mellan kommun och byggherre.
5.2 Transaktionskostnader
Kommuner och byggherrar uppger att processer där kommunen samverkar med flera
byggherrar samtidigt tenderar att upplevas som långdragna och tidskrävande. Det är viktigt att inte glömma bort att dessa processer även kräver samverkan byggherrarna emellan, vilket blir
29 ytterligare en dimension av samverkan. Ju fler aktörer som samverkar, desto fler är också de intressen som måste övervägas och tillgodoses. Dels mellan kommunen och aktörerna, dels aktörerna emellan.Webster (1998) menar att minimala transaktionskostnader resulterar i maximal effektivitet. När fler aktörer adderas till processen, adderas även ytterligare led och transaktionskostnader. Processer utan perfekt information kommer att innehålla
transaktionskostnader (Buitelaar, 2004).
Flera kommuner och byggherrar påvisar att tillit och förtroende parterna mellan kan påverka detaljplanens utformning. Markägandet är inte konstant, en detaljplan som tas fram i
samverkan mellan kommun och byggherre garanterar inte att det är samma byggherre som kommer att äga och utveckla fastigheten när processen är över. Från kommunernas sida framhålls att olika typer av byggherrar har olika syn på vad de ska göra med marken efter att den väl är detaljplanelagd. Vissa bygger och förvaltar, medan andra har som affärsstrategi att sälja marken direkt när detaljplanen är klar. Christensen (2014) beskriver att värdet på marken påverkas beroende på hur kommunen reglerar markanvändningen. Detta kan bidra till
osäkerhet från kommunens håll, då de inte kan vara säkra på hur markens framtida användning kommer att bli beroende på hur de väljer att planlägga den. Åt andra hållet beskriver en byggherre att detaljplanens utformning kan bero på hur mycket kommunen litar på byggherren. Kalbro (2015) menar att detaljplaner med tiden har blivit mer detaljerade vilket kan skapa osäkerhet för byggherren som i slutändan ska utveckla projektet. Denna princip kan även jämföras med Zetterberg (2016) som beskriver att nitiska detaljplaner som grundas i en misstänksamhet kan skapa problem vid genomförandet när processerna är långa.
I intervjuerna tas det upp en del osäkerheter kring detaljplaneprocessen och detaljplanens utformning. Både kommun och byggherre beskriver att personalbyte kan ske under processens gång. Eftersom detaljplaneprocessen ofta är en lång process innebär detta osäkerheter. Parterna kan ha enats i samverkan om ett gemensamt mål och utformning, men om någon av parterna byts ut kan detta gemensamma mål och utformning ändras, då nya perspektiv behöver tas i beaktning. Detta i sin tur kan leda till att processen förlängs. Buitelaar (2004) beskriver transaktionskostnader som aktiviteter som upptar tid, pengar och
ansträngning. När personalbyte sker av någon av parterna bildas en transaktionskostnad. Långa processer gör även att det kan finnas en osäkerhet kring hur marknaden kommer att ändras i framtiden. En process som utgår från en marknad som befinner sig i en
högkonjunktur behöver inte tvunget avslutas i densamma vilket gör att beslut som tas i början av processen kan vara svåra att fullfölja i slutet av processen (Josefsson & Chao, 2014).
30 Beslut som fattas från början behöver inte heller finnas med i slutet, en kommun beskriver att de aldrig kan lova någonting i en detaljplan förrän den faktiskt är färdig.
5.3 Konsekvenser av samverkan
Adolfsson och Boberg (2019) beskriver att initiativ till detaljplaneprövning kan tas av enskilda personer, enskilda byggherrar och exploatörer eller av kommunen själv. Caesar (2016) konstaterar även att allt fler detaljplaner tas fram i samverkansprocesser mellan kommun och byggherre. Byggherrarna beskriver att de har större utrymme att styra
utformningen av detaljplanen om de kommer som initiativtagare. Att byggherrarna upplever att initiativet även för med sig större möjligheter att kunna styra projektet kan relateras till SOU (2015:109). Här ges exempel på att byggherren tidigt kan reflektera över viktiga aspekter kring projektet och därmed ge mer direkta svar på motsättande frågor kopplat till projektet. En kommun beskriver att de är tveksamma till att för stor del av planen formas av byggherren, då exploatering många gånger är ett tydligt enskilt intresse och kommunens uppgift är just att väga allmänna mot enskilda intressen. Appelstrand (2002) beskriver att människor accepterar lösningar som tas fram, om deras egna åsikter respekteras och tas med i resonemangen. Undermineras detta, kan det åt motsatt håll uppstå risker i form av konflikt och effektivitet i samverkansprocessen. En annan kommun nämner även att byggherrens initiativ till detaljplaneprövning också kan medföra att planen blir mer detaljerad. Detta kan jämföras med Kalbros (2015) teori om att byggherrar i sin marknadsföring av projekt gör att planerna blir mer detaljerade och mindre generella.
En byggherre anser att samverkansprocesser mellan kommun och byggherre möjliggör ett lärande och kompetensutbyte parterna emellan. En kommun menar istället att samverkan gör processen enklare på grund av att de har bättre kunskap om just byggande. Vidare berättar kommunerna att de ibland lotsar mindre byggherrar genom planprocessen, då dessa inte alltid har samma kunskap om planprocessen som större företag många gånger har. Zetterberg (2016) beskriver att bred samverkan mellan byggherre och kommun ökar möjligheterna för tjänstemän att lära och förstå motpartens argument och situation för att vidare tillsammans skapa en effektiv planprocess. I en fråga om det kan bli för mycket samverkan berättar en kommun att de kan tänka sig att tidigare relationer kan bidra till att vissa företag kan få fördelar.
31
6. Diskussion
6.1 Förutsättningar för samverkan
Kommunen och byggherren är två parter vars intressen många gånger kan skilja sig åt. Kommunen har ett allmänt intresse medan byggherren i första hand har ett enskilt intresse. Kommunen arbetar enlig ett planmonopol medan byggherren följer mer eller mindre marknadsmässiga förutsättningar. Återigen kan det vara värt att framhålla att samverkan definieras som gemensamma aktiviteter för att uppnå förutbestämda mål samt enskilda aktiviteter som gynnar båda parter och illustreras i figur 3. Med bakgrund av parternas olika förutsättningar och intressen finns skilda åsikter om hur detaljplanen ska utformas och hur detaljplaneprocessen ska fungera. Samverkan blir därmed ett verktyg för att kunna forma och fokusera samlade resurser till ett gemensamt mål.
Figur 3. Illustrationen visar på förutsättningar för samverkan som syftar till att forma
gemensamma mål utifrån parternas olika intressen.
Detaljplanens syfte är i grund och botten att reglera markanvändning vilket ofta resulterar i en fråga om hur reglerade och detaljerade detaljplaner faktiskt bör vara. Samverkan mellan kommun och byggherre kan medföra att detaljplanen blir både mer och mindre detaljerad. Detaljeringsgraden måste därför sättas i relation till ytterligare aspekter för att vidare kunna dra slutsatser kring. Detaljplaneprocessen kan många gånger bli en lång och utdragen process, vilket i första hand kan påverka byggherren ekonomiskt på ett negativt sätt. Det verkar dock finnas en koppling till att byggherren gärna ser flexibla detaljplaner med många
