Ramlagar, rätten och politiken

Ramlagar,

rätten och politiken

Antoinette Hetzler

Vad är en domstol? Traditionellt definieras domstol som den organisa-tion och d e n del av r ä t t s o r d n i n g e n som h a r till uppgift att sörja för rätt-s k i p n i n g e n . En domrätt-stol rätt-sliter tvirätt-ster och u t d ö m e r rätt-straff och a n d r a på-följder (Ekelöf 1980). Försäkringsöverdomstolen, som varit föremål för studium i d e t projekt som avrapporteras i föreliggande volym, fungerar som en specialdomstol m e d en fristående organisatorisk ställning i n o m förvaltningsområdet i d e t svenska domstolsväsendet, och h a n d s k a s m e d mål i n o m ett begränsat rättsområde: socialförsäkringsmål.

Det g r u n d l ä g g a n d e kravet som ställs på d o m s t o l a r i en rättsstat är att de står och verkar oberoende i förhållande till d e n politiska m a k t e n , i form av riksdag och regering. D e n n a generella grundsats måste emel-lertid modifieras n ä r rätt skipas utifrån en ramlag; i sådana situationer förväntas d o m s t o l e n m e d sin rättspraxisutveckling konkretisera d e in-t e n in-t i o n e r som i policyform k o m m e r in-till uin-tin-tryck i lagen, varvid räin-tin-ten och politiken kopplas i h o p på ett sätt som till dels avviker från d e n gängse tolkningen av rättens a u t o n o m a ställning.

Ramlagar definieras i detta s a m m a n h a n g som lagar som a n g e r d e all-m ä n n a all-m å l e n all-m e d lagstiftningen och överläall-mnar detaljregleringen till t i l l ä m p n i n g s m y n d i g h e t e r n a . Lagen (1976:380) o m arbetsskadeförsäk-ring (LAF) är en ramlag i d e n n a m e n i n g , g e n o m att d e n a n g e r ett öp-p e t s k a d e b e g r e öp-p öp-p vars konkretisering förväntas växa fram i tillämöp-p- tillämp-n i tillämp-n g e tillämp-n av lagetillämp-n. Försäkritillämp-ngsöverdomstoletillämp-n är högsta besvärsitillämp-nstatillämp-ns i tvister r ö r a n d e tillämpning av socialförsäkringslagstiftningar, till vilka

också räknas LAF. F ö r h å l l a n d e t mellan rätten o c h politiken, liksom rät-tens möjligheter att fungera som ett styrinstrument i det m o d e r n a sam-hällsbygget n ä r d e n ges ramlagens form, belyses i en analys av Försäk-ringsöverdomstolens tillämpning av LAF u n d e r d e 15 år lagen varit i kraft.

1. Ramlag och rätten

Arbetsskadeförsäkringen har alltsedan ikraftträdandet d e n 1 j u l i 1977 varit häftigt kritiserad, framför allt från läkarhåll och i viss m å n från för-säkringskassorna. På basis av internationella jämförelser k u n d e m a n förväntat sig ett uttalat motstånd från arbetsgivarsidan m o t d e t ö p p n a s k a d e b e g r e p p e t så som det uttrycks i LAF. Att såväl arbetsgivarna som d e r a s organisationer hållit en ganska låg profil, t ex i remissvaren till d e n u t r e d n i n g som b a n a d e väg för den nya lagen och u n d e r den d e b a t t som rasat kring LAF i n ä r m a r e 15 år, kan till viss del förstås m o t bak-g r u n d av dels finansierinbak-gsformen, m e d det kollektiva ansvarets prin-cip, m e n också ramlagsformen torde ha inverkat på arbetsgivarnas siktigt avvaktande hållning. Just lagens form var sannolikt det som för-orsakade de häftiga protesterna från de i tillämpningsprocessen ingå-e n d ingå-e a k t ö r ingå-e r n a - läkarna och r ingå-e p r ingå-e s ingå-e n t a n t ingå-e r för socialförsäkringingå-ens tillämpningsorganisationer, Riksförsäkringsverket och försäkringskas-sorna.

Kritiken m o t ramlagar i Sverige följer två huvudlinjer. För d e t första anses inte ramlagar k u n n a g a r a n t e r a rättssäkerheten; ett av de traditio-nella rättssäkerhetsbegreppets kriterier, förutsägbarhet, kan t ex svårli-gen uppfyllas m e d lagar som inte är detaljreglerande. För d e t a n d r a an-ses ramlagar medföra allt för stor osäkerhet för tillämparna (Lane

1988). D e n n a senare kritik har ofta framförts i ordalag som t e n d e r a r a t t dramatisera och överdriva p r o b l e m e n i tillämpningsledet; att p r o b l e m dyker u p p j u s t där får uppfattas som naturligt i s a m b a n d m e d att nya styrtekniker i n t r o d u c e r a s - d e t är snarast fråga o m barnsjukdomar. Det är emellertid värt att åter n o t e r a att just tillämparna varit kritiska till LAF.

L ä k a r k å r e n engageras i tillämpningen av LAF eftersom lagen för sin tillämpning förutsätter medicinskt g r u n d a t fastställande av s a m b a n d e t

mellan en konstaterad skada eller sjukdom och en skadligt i n v e r k a n d e faktor i d e n skadades arbetssituation. S a m b a n d föreligger, h e t e r d e t i LAF, o m inte övervägande skäl talar d ä r e m o t . Läkarna ställer sig avvi-sande till detta synsätt; d e tolkar d e n försäkringsrättsliga b e s t ä m n i n g e n som en medicinvetenskaplig, och tycks uppfatta lagens f o r m u l e r i n g som ett otillbörligt i n g r e p p i deras sakkunskap.

Från försäkringskassorna har kritik f r a m k o m m i t m e d i n n e b ö r d e n att lagen är svår och omständlig att tillämpa, samt att a r b e t s s k a d e ä r e n d e n a är t i d s ö d a n d e och kostbara att u t r e d a .

Det är sålunda r a m l a g e n s specifika form, h ä r manifesterat i det öppna

skadebegreppet, som väcker irritation och skapar m o t s t å n d o c h p r o t e s t e r .

LAF i n n e b ä r emellertid i realiteten en förskjutning av u p p m ä r k s a m h e -ten från lagens form till dess innehåll, en balansförskjutning som mot-svaras av övergången från detaljreglering till ramlagstiftning. I d e n för-ra typen av lagar är innehållet, substansen, i lagen ett m e d f o r m e n . Till-l ä m p n i n g e n av sådana Till-lagar bTill-lir mekanisk h a n d Till-l i n g som föTill-ljer p å förh a n d givna scförhemata. Obetydligt u t r y m m e för tolkningar som tar förh ä n syn till specifika s ä r e g e n h e t e r i d e t enskilda fallet medges. Vissa o m r å -d e n kan - och bör - regleras m e -d så-dan -detaljföreskriven tillämpning, inte minst för att de traditionella rättssäkerhetsmekanismerna d ä r kan ses som särskilt viktiga.

I ramlagstiftning, d ä r e m o t , är lagens innehåll inte på förhand givet, och dess form är i första h a n d utvecklad för att bära fram ett övergri-p a n d e mål för rättstillämövergri-pningen. Men dess form anger också i sig ett mål; d e n ålägger tillämparen att i praxis utveckla detaljtillämpningen på ett sätt som motsvarar det ö v e r g r i p a n d e policymålet. D e n n a dynamik mellan form och innehåll sätter tillämpningsprocessen i fokus, och där-m e d tillädär-mpningsaktörerna och d e r a s b e t e e n d e .1 Radär-mlagsfordär-men ut-m a n a r och ifrågasätter inout-morganisatoriska behov, n o r ut-m e r och funk-tionssätt hos tillämparen och förkastar tillämpningsaktörernas traditio-nella rationalitet. Reaktionen blir, inte oväntat och empiriskt iakttag-bart, kritik och protester - i e x t r e m a fall sabotage.

Även o m tillämparen lägger skulden på lagens form för att förklara varför policymålet inte u p p n å s i tillämpningspraxis, och d ä r m e d un-derlåter att ta itu m e d de g r u n d l ä g g a n d e p r o b l e m e n - brister i d e n egna organisationen och oförmåga att anpassa t i l l ä m p n i n g s b e t e e n d e t till nya förutsättningar - så tillämpas självfallet lagen i viss utsträckning, inte sällan efter en minimalistisk princip. Det är av central betydelse för utvecklingen av nya samhälleliga styrformer att analysera och nå kun-skap om h u r "den motsträvige tillämparen" agerar i tillämpningssitua-tionen. Det är på basis av tillgänglig forskning o m ramlagar, inte minst

n ä r det gäller j u s t LAF (Hetzler & Eriksson 1983), möjligt att fastslå att tillämpningen och resultaten av d e n sannolikt k o m m e r att avvika från lagstiftarens i n t e n t i o n e r .

Teoretiskt kan detta b e r o på (1) att lagen faktiskt inte går att tilläm-pa, vilket skulle motivera en kritisk hållning g e n t e m o t lagen från till-l ä m p a r e n s sida, etill-ltill-ler (2) att titill-ltill-lämparen d e facto b r o m s a r utvecktill-lingen m o t en o p t i m a l tillämpning, därför att en på a n d r a g r u n d e r utvecklad kritisk inställning till lagen h i n d r a r organisatorisk och rationalitetsmäs-sig a n p a s s n i n g till lagens krav.

Vid t i l l ä m p n i n g av ramlagstiftningen h a r tillämparen sålunda en nyckelroll n ä r det gäller att omvandla politiska ambitioner, uttryckta i rättsliga s a m m a n h a n g som a l l m ä n n a policymål, till k o n k r e t samhälle-ligt förändringsarbete. Resultatet är avhängigt tillämpningsorganisatio-n e tillämpningsorganisatio-n s flexibilitet och potetillämpningsorganisatio-ntial att förätillämpningsorganisatio-ndras och atillämpningsorganisatio-npassas till etillämpningsorganisatio-n dytillämpningsorganisatio-na- dynamisk och responsiv tillämpningspraxis. Av central betydelse i s a m m a n -h a n g e t är tillämpningsorganisationens b e n ä g e n -h e t att acceptera de policymål som uppställs i den aktuella ramlagen, dvs att det finns en v ä r d e g e m e n s k a p mellan lagstiftaren och tillämparen r ö r a n d e de cen-trala m å l e n för d e n aktuella lagen (Hetzler 1985). Kritik från tillämp-n i tillämp-n g s o r g a tillämp-n i s a t i o tillämp-n e tillämp-n är oftast ett uttryck för etillämp-n ö p p e tillämp-n värdekotillämp-nflikt rö-r a n d e lagens mål.2

I en u n d e r s ö k n i n g av arbetsskadeförsäkringens tillämpning u n d e r dess första år (Hetzler & Eriksson 1983) konstaterades att de för till-l ä m p n i n g e n så viktiga till-läkarna t e n d e r a d e m o t en titill-ltill-lbakadragen rotill-ltill-l i t i l l ä m p n i n g s p r o c e d u r e n , m e d följden att beslutsfattarna ofta tvingades till ställningstagande på grundval av ett k n a p p h ä n d i g t medicinskt un-derlag. Försäkringskassorna, de e g e n d i g a tillämparna, strävade typiskt m o t en långt driven rutinisering av t i l l ä m p n i n g s p r o c e d u r e n , m e d mi-nimalistiska och uniforma u t r e d n i n g a r ; visserligen m i n i m e r a d e s däri-g e n o m också däri-godtycket enlidäri-gt däri-gändäri-gse förståelse av b e däri-g r e p p e t , m e n sam-tidigt beskars möjligheten att använda lagens möjligheter fullt ut. Båda dessa typer av tillämparreaktioner på osäkerhet r ö r a n d e regelverk och tolkning av rättsfakta, tillbakadragande respektive minimalistisk rutini-sering, finns d o k u m e n t e r a d e (Bardach & Kagan 1982) och är en del av ett p r o b l e m l ö s n i n g s b e t e e n d e som präglas av kortsiktighet och delmåls-t ä n k a n d e (Simon edelmåls-t al, 1971).

Även o m varje nivå i den socialförsäkringsrättsliga besvärsinstans-hierarkin kan ses som en enskild och avgränsad organisation m e d en egen omgivning, så är det u p p e n b a r t m e r a fruktbart att uppfatta och understryka d e likheter i t i l l ä m p n i n g s b e t e e n d e som finns mellan in-stanserna. R e a k t i o n e r n a på lagstiftningens innehåll och form varierar

naturligtvis mellan instanserna, m e n en jämförelse mellan u n d e r s ö k -n i -n g e -n av arbetsskadeförsäkri-nge-ns tillämp-ni-ng i försäkri-ngskassa-n från 80-talets början och d e n u n d e r s ö k n i n g av Försäkringsöverdomsto-len h a n d l ä g g n i n g och d o m s l u t i a r b e t s s k a d e ä r e n d e n som redovisas i d e t föregående visar att h u v u d d r a g e n i långa stycken är g e m e n s a m m a . M o t s t å n d e t m o t LAF m e d dess ö p p n a s k a d e b e g r e p p har lett till e n vack-l a n d e rättspraxis i F Ö D m e d insvack-lag av ö p p e n kritik m o t vack-lagen samt pas-sivitet och förenklingar n ä r det gäller t i l l ä m p n i n g e n .

De försäkrade som a n m ä l t arbetsskada h a r svårt att a c c e p t e r a e n tilll ä m p n i n g i första instans som förefatillltilller o m o t i v e r a t restriktiv o c h m e d i -cinska b e d ö m n i n g a r som av l e k m a n n e n uppfattas som tvivelaktiga o c h verklighetsfrämmande. Följaktligen h a r besvärsinstitutet använts i ext-r a o ext-r d i n ä ext-r utstext-räckning, och ändext-ringsfext-rekvensen i öveext-rinstanseext-rna h a ext-r n å t t p r o p o r t i o n e r som g ö r att m a n kan ifrågasätta rättssäkerheten i för-sta inför-stans.5

2. Ramlag och politiken

Ramlagar, h a r vi konstaterat, a n g e r d e a l l m ä n n a målen m e d lagen. Vi definierar LAF som en ramlag g e n o m dess a n v ä n d n i n g av ett ö p p e t ar-b e t s s k a d e ar-b e g r e p p , som i sin tur utvecklats ur en ö p p e n definition av skadlig inverkan. Arbetsskada bestäms i lagen som "skada till följd av olycksfall eller a n n a n skadlig inverkan i arbetet". Ersättningsberättigad arbetsskada föreligger o m skada som uppstått kan "anses vara orsakad av d e n skadliga inverkan", vilket är fallet "om ej betydligt starkare skäl talar m o t det".

Det ö p p n a s k a d e b e g r e p p e t i n n e b ä r således att i stort sett vilken ska-da eller sjukdom som helst kan a n m ä l a s som arbetsskaska-da, och h a r inne-burit att en rad olika typer av besvär k u n n a t prövas och blivit e r k ä n d a som arbetskador. Den i särklass största sjukdomskategorin som på detta sätt aktualiserats är rygg- och ledbesvär, dvs belastningsskador o c h and-ra sjukdomar i d e t muskuloskeletala systemet och bindväven.

Policyutvecklingen r ö r a n d e definitionen av a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t l e d d e 1976 till en ramlagskonstruktion, vilket måste tolkas så att tidiga-re försök att definiera b e g r e p p e t misslyckats. U n d e r de 70 år som för-flutit sedan d e n första ansatsen på detta o m r å d e , Lag om

olycksfallsför-säkring (1916) vidgades s k a d e b e g r e p p e t kontinuerligt g e n o m nya la-gar och modifierinla-gar av gamla. Den b e g r ä n s a d e förteckningen över s k a d e b r i n g a n d e faktorer från 1929 utökades efterhand, och m e d La-gen o m yrkesskadeförsäkring (YFL) 1954 sjösattes en konstruktion som i n n e b a r en k o m b i n a t i o n av ett avgränsat generellt s k a d e b e g r e p p kom-pletterat m e d en förteckning som k u n d e utvidgas successivt utan före-g å e n d e riksdaföre-gsbehandlinföre-g.

Systemet m e d förteckning, som fortfarande är vanligt i u t l a n d e t och som i n n e b ä r utpräglad detaljreglering, ansågs i Sverige inte svara m o t d e n tekniska utvecklingen i arbetslivet och åtföljande nya arbetssjukdo-mar. Regleringens form ansågs inte längre motsvara de politiska ambi-t i o n e r n a på o m r å d e ambi-t . För aambi-tambi-t ingen arbeambi-tsambi-tagare skulle riskera aambi-tambi-t sambi-tå utan ersättning för inkomstförluster förorsakade av skador och sjukdo-m a r u p p k o sjukdo-m n a i arbetet ersattes YFL 1977 av Lagen o sjukdo-m arbetsskade-försäkring.

Propositionen till LAF baserade sig på ett b e t ä n k a n d e av 1971 års yr-kesskadeförsäkringskommitté. Kommitténs principiella utgångspunkt, eller lagens policy, uttrycks på följande sätt:

Att viss särförmåner ansetts motiverade vid yrkesskador är i viss mån historiskt betingat m e n i huvudsak en följd av att vi i Sverige liksom i a n d r a industriländer av hävd ansett att skador till följd av ett anställningsförhållande skall k o m p e n s e r a s m e d större ersätt-ning än a n d r a skador. (SOU 1975:84, s. 76)

Det ö p p n a s k a d e b e g r e p p e t motiveras i b e t ä n k a n d e t utifrån behovet av en försäkring som lätt kan anpassas till nya förutsättningar:

G e n o m att lagen bygger på d e n b e d ö m n i n g e n att skador i a r b e t e t motiverar en rätt till h ö g r e ersättning än a n d r a skador, måste en b e s t ä m n i n g av yrkesskadebegreppet göras på sådant sätt att alla

skador som kan hänföras till a r b e t e t också blir omfattade av lagen.

Bestämningen bör samtidigt göras så flexibel att den så långt möj-ligt fångar in nya vetenskapliga rön och medicinska förklaringar till skadors o c h sjukdomars u p p k o m s t . Kommittén anser att dessa synpunkter blir bäst tillgodosedda o m m a n överger tekniken att koppla yrkessjukdomsbegreppet till vissa i en förteckning angivna sjukdomar och sjukdomsorsaker och i stället går över till en på

all-männa beskrivningar g r u n d a d regel. En sådan allmän regel

inne-bär r e d a n i d a g e n s läge en icke oväsenüig utvidgning av

ut-vidgning i takt m e d ökad k u n s k a p o c h e r f a r e n h e t . (SOU 1975:84, s. 77) [Min kurs.]

Policyn är m e d a n d r a ord klart och entydigt formulerad. Alla s k a d o r som kan hänföras till a r b e t e t måste i n k l u d e r a s i försäkringen. Bestäm-n i Bestäm-n g e Bestäm-n måste vara flexibel. MaBestäm-n överger f ö r t e c k Bestäm-n i Bestäm-n g e Bestäm-n till förmåBestäm-n för en allmän beskrivning för att fånga in samdiga skador och s j u k d o m a r . T i l l ä m p n i n g s o m r å d e t ska vidgas o m e d e l b a r t - för att ta itu m e d d e n tersläpning som YFL givit u p p h o v till - o c h därefter vidgas ytterligare ef-ter h a n d på basis av k u n s k a p och e r f a r e n h e t . Detta sista kan tolkas så att k o m m i t t é n i lagen i sig ser en kunskapskälla n ä r d e t gäller arbetsskador, en tanke som s e n a r e delvis fullföljdes m e d u p p r ä t t a n d e t av ett c e n -tralt arbetsskaderegister som bygger på a r b e t s s k a d e a n m ä l n i n g a r .

Lagen ska förmedla policy g e n o m praxis. Praxis förväntas utvecklas och förändras i förhållande üll d e n s n a b b a förändringstakten i arbetsli-vet och de nya skadliga faktorer som därvid u p p k o m m e r . Varje enskild tillämpningssituation ska uppfattas som e n förmedling av policy, vars k o n k r e t a innehåll växer fram utifrån k u n s k a p och erfarenhet. Rättens tillämpning blir d ä r i g e n o m ett m e d utvecklingen av policyns praktiska form. Den ständiga förnyelsen av policyn måste kontinuerligt bekräftas i försäkringsrättslig tolkning och i beslutsprocessen. Där tekniken m e d ett s k a d e b e g r e p p som bygger på en förteckning i n n e b ä r en detaljreglering som alltid gör halt vid förteckningens sista rad, ö p p n a r d e t g e n e -rella s k a d e b e g r e p p e t försäkringen för verkligheten i alla dess skiftande uttrycksformer.

Det svenska beslutet att överge d e n förteckningsbaserade yrkesskade-försäkringen var k n a p p a s t förhastat. Det g r u n d a r sig på över ett halvt se-kels e r f a r e n h e t e r av reglering av inkomstförlustersättning vid arbetsre-laterade skador och sjukdomar. Den lösning på f ö r t e c k n i n g s p r o b l e m e t som LAF i n n e b ä r , en lagburen policydeklaration m e d ett ö p p e t skade-b e g r e p p - eller, m e d u t r e d n i n g e n s ord, en på "allmänna skade-beskrivningar g r u n d a d regel" - i n n e b ä r att policyutvecklingen sker i tillämpnings-m y n d i g h e t e n s vardagsverklighet. S u tillämpnings-m tillämpnings-m a n av alla enskilda beslut i ar-b e t s s k a d e ä r e n d e n g e r innehåll åt policyn, i ar-beslutsprocessen förverkli-gas de politiska i n t e n t i o n e r n a . D ä r m e d är också policyn o e r h ö r t sårbar för p r o b l e m i tillämpningsledet, och i d e t s a m m a n h a n g e t är besvärsin-s t i t u t e t - h ä r Förbesvärsin-säkringbesvärsin-söverdombesvärsin-stolen - a v begränbesvärsin-sad betydelbesvärsin-se; dom-stolsprocessen kan i bästa fall påvisa fel i tillämpningen, m e n kan inte anvisa vilket rätt beslut i nästa ä r e n d e ska vara. Besvärsprocessen kan bara fastställa policy - eller ideologin, o m m a n så vill.

3. F Ö D s tillämpning av LAF

Försäkringsöverdomstolens tillämpning av arbetsskadeförsäkringen uppvisar periodiska variationer. Med u n d a n t a g för e t t par p e r i o d e r un-d e r 80-talet, ca 1982 och 1984-87, kännetecknas un-d o m s t o l e n s un-d o m s l u t av en restriktiv t o l k n i n g - det förefaller nästan som om strävan varit att be-gränsa antalet ä r e n d e t y p e r som berättigar till ersättning enligt försäk-r i n g e n . Bilden äförsäk-r sålunda inte entydig. G e n o m olika d o m a försäk-r h a försäk-r F O D b a n a t väg för en ytterligare "vidgning" av LAFs a r b e t s s k a d e b e g r e p p . Di-a g r Di-a m 1 är en principskiss för b e d ö m n i n g Di-av Di-arbetsskDi-adDi-a som på viktigDi-a p u n k t e r nyanserar den bedömningspraxis som u p p k o m i försäkrings-kassorna u n d e r lagens första år. Vi konstaterade ovan att F O D g e n o m sina domslut svårligen kan skapa prejudikat i strikt juridisk m e n i n g . D ä r e m o t kan d o m s t o l e n inom r a m e n för ramlagens tolkningsutrymme skapa principiella prejudikat, som i praktiken bara i n n e b ä r en viss kon-kretisering av d e a l l m ä n n a policyprinciper som lagen anger. E x e m p l e n i d i a g r a m m e t gäller orsakssambandsvillkoret i LAF. En skada behöver i FODs tolkning inte vara direkt orsakad av skadligt i n v e r k a n d e faktorer; också en försämring av befintlig skada kan g o d k ä n n a s som arbetsskada. Dessutom kan ett påskyndande på g r u n d av a r b e t e t av d e n naturliga ål-dersprocessen, som ger u p p h o v till besvär tidigare i livet än som a n n a r s skulle vara fallet, accepteras och inlemmas i LAFs s k a d e b e g r e p p . A and-ra sidan införs en begränsning av sambandstiden, dvs att en skada kan u n d e r viss tid anses orsakad av arbetet men för tid därutöver existera o b e r o e n d e av arbetet. O m sambandstiden u n d e r s k r i d e r 90 dagar, vil-ket är den tid u n d e r vilken arbetsskadeförsäkringen är s a m o r d n a d m e d sjukförsäkringen, utgår ingen ersättning enligt LAF.

Dessa principiella prejudikat växte fram u n d e r d e n expansiva perio-d e n viperio-d mitten av 80-talet. Fler fall k u n perio-d e alltså goperio-dtas som arbetsskaperio-da till följd av vidgningen av skadebegreppet, m e n färre fall fick ersättning från arbetsskadeförsäkringen g e n o m en restriktiv tolkning av sam-b a n d s t i d e n (se Hetzler 1989). N ä r det på m å n g a sätt tvivelaktiga reso-n e m a reso-n g e t o m b e g r ä reso-n s reso-n i reso-n g av sambareso-ndstidereso-n så s m å reso-n i reso-n g o m förkasta-des av vissa medicinska sakkunniga använförkasta-des fullföljdsbegränsningen för att stoppa nya ä r e n d e n r e d a n i p o r t e n , g e n o m att allt färre klagande beviljades prövningstillstånd.

Diagram 1 Principskiss för bedömning av arbetsskada i •5? 1 •nrin g geno m •tet ?

1]

11

H a l l d e n i u s ' a n a l y s av domslut i rygg-och l e d ä r e n d e n (supras. 108) visar på samspelet mellan de två a s p e k t e r n a på a r b e t s s k a d e ä r e n d e n , dvs god-k ä n n a n d e av sgod-kada och berättigande till ersättning. När d e n e n a aspegod-k- aspek-ten vidgas snävas d e n a n d r a in, och vice versa. Samtidigt visar Halldenius, Kerz m fl (supra) att d e senaste fyra å r e n s rättspraxis i F O D k ä n n e -tecknas av en dramatiskt minskad frekvens givna prövningstillstånd o c h en påfallande minskning av ändringsfrekvensen i sakprövade ä r e n d e n . Vidare visar Kerz att det i första h a n d är F Ö D , och inte Riksförsäkrings-verkets o m b u d s e n h e t i sin roll som d e n försäkrades m o t p a r t i FÖD, som svarar för d e n restriktiva hållningen, även o m d e n t e n d e n s e n är m ä r k b a r i b å d a organisationerna.

FÖDs v e r k s a m h e t r ö r a n d e arbetsskadeförsäkringen h a r varit föremål för studier vid olika tillfällen u n d e r 1980-talet, utöver d e n stora arbets-skadeförsäkringsstudien från 80-talets början (Hetzler & Eriksson 1982, 1983; Hetzler 1984) och föreliggande arbete. I en u n d e r s ö k n i n g av kvinnors ersättning vid belastningsskador förorsakade av m o n o t o n t ar-bete u n d e r två p e r i o d e r på 80-talet (Hetzler 1989) visades att domsto-lens b e d ö m n i n g a r mellan p e r i o d e r n a ä n d r a t s till en vidgad tolkning av skadlig inverkan och sambandstid för b å d e m ä n och kvinnor, dock utan att r a d e r a ut d e n könsskillnad som finns på alla s a m h ä l l s o m r å d e n , dvs att kvinnor b e h a n d l a s a n n o r l u n d a och m e r ofördelaktigt än m ä n .

4. En m o d e l l för F Ö D s tillämpning av

LAF

En av d e b ä r a n d e rättssociologiska t e o r i e r n a r ö r a n d e rättssystem o c h samhällsutveckling ( N o n e t & Selznick 1978) urskiljs tre ideala typer av rättssystem, d e t repressiva, det a u t o n o m a och d e t responsiva (för en n ä r m a r e p r e s e n t a t i o n , se Aly eller Kerz, supra). I d e t repressiva systemet ä r r ä t t e n och politiken i n t e g r e r a d e och förutsätter varandra. I d e t auto-n o m a rättssystemet är d e t viktigaste koauto-nstitutiva d r a g e t j u s t åtskillauto-nadeauto-n av r ä t t e n och politiken - rätten är a u t o n o m i föi hållande till a n d r a sam-hälleliga intressen och maktcentra.

I d e t responsiva rättssystemet, som bl a k ä n n e t e c k n a s av innehållslig s n a r a r e än processuell rättvisa, spelar ramlagar av typ LAF en betydelse-full roll för att förmedla och förverkliga politiska ambitioner. Man kan

tala o m en förnyad s a m m a n s m ä l t n i n g av rätten o c h politiken, m e n m e d väsentligt skilda förtecken. Rätten är nu inte bara ett medeliör att u p p n å policymål; målet är specificerat och anges explicit, o m än i a l l m ä n n a or-dalag, i lagen, m e d a n d e t konkreta innehållet växer fram i utvecklingen av tillämpningspraxis. Rätten förmedlar således b å d e mål o c h m e d e l , m e d tyngdvikten på d e t första ledet; de detaljreglerande lagar som kän-n e t e c k kän-n a r d e t a u t o kän-n o m a systemets råttsreglerikän-ngar, och som a kän-n g e r må-let g e n o m att specificera m e d l e n , är således inte längre a n v ä n d b a r a . Samtidigt u n d e r o r d n a s reglernas tillämpare lagens i n t e n t i o n , dvs d e t politiska eller samhälleliga målet.

Responsiva lagar ställer krav på stor känslighet hos t i l l ä m p a r e n n ä r d e t gäller att uttolka d e n politiska i n t e n t i o n e n och omsätta d e n i kon-kreta lösningar på d e situationer lagen avser att reglera. T o l k n i n g av in-t e n in-t i o n e r n a b a k o m en lag är en känslig räin-tin-tsfilosofisk in-tvisin-tefråga. Avser m a n m e d i n t e n t i o n e r d e politiska åsikter och viljeyttringar som vid till-fället för lagens a n t a g a n d e och ikraftträdande var de allmänt g ä l l a n d e o c h som var r e p r e s e n t e r a d e hos d e n parlamentariska majoritet som drev i g e n o m lagen? Eller avses d e n politiska vilja som r å d e r i tillämp-ningsögonblicket? Detaljreglerande lagstiftning ger ett sken av a t t stå över d e n n a p r o b l e m a t i k g e n o m representation av rättens väsen s o m nå-got som står utanför och ovanför politiken. D e n n a chimär kan dock inte dölja det faktum att även tillämpning av sådan lagstiftning g e n o m manipulativa tolkningar och juridisk légerde main å t m i n s t o n e i n o m vis-sa r a m a r kan anpasvis-sas till f ö r ä n d r a d e förhållanden och skiftande opini-o n e r i samhället. Den viktigaste skillnaden mellan de två rättsliga tekni-k e r n a är att r a m l a g e n är avsedd att vara anpassbar och att t o l tekni-k n i n g a r n a av d e n sker ö p p e t och synligt. Lagen anger mål. Tillämparen tolkar och utvecklar m å l e t kontinuerligt.

Det ö k a d e b e h o v e t av ramlagar för att anpassa rättsapparaten till d e t m o d e r n a samhällets k o m p l e x i t e t och o e r h ö r d a förändringstakt, och d e n ökade a n v ä n d n i n g e n av sådana lagar, ställer krav på en ny typ av k u n s k a p o m rätten och samhället. Den Weberska m o d e l l e n för rättstill-l ä m p n i n g utgick från åtskirättstill-lrättstill-lnaden merättstill-lrättstill-lan mårättstill-l och m e d e rättstill-l , från att m å rättstill-l e t var entydigt, att möjligheterna till godtycke var minimala samt att de rättsliga a k t ö r e r n a var trogna d e n normativa disciplinering som selek-teringen till juiistyrket och socialiseringen in i juristkåren i n n e b a r . Samhällsvetenskaplig forskning, inte minst i n o m organisationsteori, i m p l e m e n t e r i n g s f o r s k n i n g och rättssociologi, h a r p u n k t e r a t de flesta myterna o m tillämpningens automatik. Vetenskaplig kunskapsutveck-ling o m rättens styrningskapacitet måste sätta tillämpningsnivån i cen-t r u m för u p p m ä r k s a m h e cen-t e n ; cen-tillämpningsmyndighecen-ter på olika

hori-sontella och vertikala nivåer måste ses som skilda o c h specifika organi-sationer m e d gängse inom- och utomorganisatoriska p r o b l e m . Likaså måste utvärderingar av tillämpning och utvecklande av styrningstekni-ker på basis av sådan utvärderingar ta hänsyn till d e n ö v e r g r i p a n d e sam-hälleliga politiska kulturinom vilken lagen tillämpas. N ä r styrningstekni-ken bygger på att lagen ska smälta i h o p mål och m e d e l är d e t naivt att utgå från att politik inte har m e d lagens tillämpning att göra.

Gällande tillämpningspraxis n ä r d e t gäller ramlagen LAF uppställer en rad h i n d e r för d e n försäkrade på vägen m o t en g o d k ä n d arbetsskada och ersättning från försäkringen. I samtliga instanser kan en försäkrad a n t i n g e n få d e n skadliga inverkan u n d e r k ä n d , eller s a m b a n d e t mellan d e n skadliga inverkan och s k a d a n / s j u k d o m e n u n d e r k ä n d , eller sam-b a n d s t i d e n fastställd till maximalt 90 dagar. I F Ö D kan d e n klagande dessutom nekas prövningstillstånd. J a g ska i det följande u p p e h å l l a mig vid d e ä r e n d e n som m e d g e s prövningstillstånd och d ä r m e d sakprövas i F O D , och de h i n d e r som d e n n a p r ö v n i n g i n n e b ä r för d e klagande.

I e n teoretisk modellkonstruktion kan tillämpningen av LAF, o c h d ä r m e d h i n d r e n , delas u p p på två nivåer: (1) d e t ö p p n a skadebegrep-p e t - d e t ramlagstyskadebegrep-piska inslaget - som i n n e b ä r att tillämskadebegrep-paren avgör o m en s k a d a / s j u k d o m ska kategoriseras som en arbetsskada; (2) ersätt-ningsfrågan, där domstolens diskretionära makt är lika stor som d e n medicinska sakkunskapens ambivalens när det gäller h u r länge ersätt-n i ersätt-n g fråersätt-n försäkriersätt-ngeersätt-n ska utgå.

O m vi karakteriserar båda dessa b e d ö m n i n g a r efter d i k o t o m i n

snäv/vid får vi fram följande fyrfältsschema:

Snäv Vid A r b e t s s k a d e b e g r e p p

E r s ä t t n i n g s u t r y m m e

Vi h a r tidigare karakteriserat LAFs a r b e t s s k a d e b e g r e p p som ö p p e t , dvs full vidd. Det är emellertid viktigt att understryka att i en ramlagskon-struktion r e p r e s e n t e r a r detta i första h a n d en potential; alla skador som

kan visas h ä r r ö r a från a r b e t e t kan i princip g o d k ä n n a s som arbetsskada.

Det är j u s t dessa kvalificeringar som lägger så mycket makt hos tilläm-p a r e n . Ett e x e m tilläm-p e l tilläm-på en snäv tolkning, ruta 1, är att i n t e n t i o n e n bak-o m LAF att vidga s k a d e b e g r e p p e t till att bak-också i n k l u d e r a psykiska ar-be tsrelaterade ar-besvär, inte realiseras g e n o m att d o m s t o l e n väljer att ald-rig g o d k ä n n a sådana besvär med hänvisning till svåald-righeter att påvisa skadlig inverkan. En vid tolkning, ruta 2, exemplifieras av d e n tidigare

1 3

2 4

demonstrerade Inklusionen av försämring av existerande skada och

på-skyndande av naturlig åldringsprocess i arbetsskadebegreppet.

"Ersättningsutrymmet" syftar på domstolens bedömning av hur stor

ersättning en försäkrad med godkänd arbetsskada ska få, i realiteten

samhällets kostnader ur arbetsskadefonden. I denna prövning fastställs

hur länge sambandet ska anses gälla mellan arbete och skada; en

ar-betsskada kan när som helst övergå i en ordinär sjukdom, varvid

ning utgår från sjukförsäkringen. En snäv tolkning, ruta 3, i

ersätt-ningsfrågan innebär att sambandet begränsas till samordningstiden,

varvid ingen ersättning alls utgår från arbetsskadeförsäkringen. Andra

exempel är tids- och beloppsmässiga begränsningar av livränta enligt

LAF, vilken utgår vid bestående inkomstnedsättning till följd av

arbets-skada. En vid tolkning, ruta 4, innebär obegränsad sambandstid, vilket

vid bestående arbetsoförmåga och inkomstförlust vanligen leder till en

LAF-livränta.

Vad är det då som betingar tolkningens kvalitet - snäv eller vid? Det

har i flera bidrag i det föregående antytts att samhällsekonomiska

hän-syn kan tränga in i rättens boning och påverka domstolens ledamöter

och deras tolkningar. Också ideologiskt färgade opinioner kan

hypote-tiskt sägas ha sådant inflytande på den rättsliga processen. Utan att ta

ställning till riktigheten i denna hypoteser på detta stadium är det

rim-ligt att slå fast, att såväl snäva som vida tolkningar av

arbetsskadebegrep-pet och det samhällsekonomiska utrymmet för de offendiga

välfärdssys-temen kan spåras i den offentliga och politiska debatten under hela

den tid som LAF varit i kraft.

5. F Ö D o c h LAF 1978-1991

Det är möjligt att definiera fyra olika faser när det gäller

Försäkrings-överdomstolens agerande i arbetsskadeärenden. Faserna kan

bestäm-mas dels i förnallande till olika kombinationer av de fyra fält som

ur-skiljs i modellen ovan, dels som avgränsade perioder i en

tidsdimen-sion. Startpunkten är den 1 juli 1977, när LAF trädde i kraft. Ett fåtal fall

inkom till domstolen under 1978. Slutpunkten sätts av tvingande skäl

1991, dels därför att föreliggande undersökning utfördes detta år, dels

därför att LAF står inför en avgörande revidering. I skrivande stund

på-går r e m i s s b e h a n d l i n g e n av ett utredningsförslag som syftar till att av-skaffa LAF i d e n form d e n n u h a r (SOU 1992:39). Sannolikt k o m m e r förslaget att gå i g e n o m - möjligen m e d vissa modifieringar - och d e n sista fasen k o m m e r att avlösas av ett nytt tillstånd som av allt att d ö m a k o m m e r att k ä n n e t e c k n a s av en på f ö r h a n d bestämd snäv definition av a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t . Appliceringen av fyrfältsmodellen på FODs em-piriskt iakttagbara tillämpningsmönster n ä r d e t gäller LAF, som följer n e d a n , ska ses som en exemplifiering av modellens a n v ä n d b a r h e t för en analys av ramlagar och deras tillämpning.

Fas 1:1978-1983

Snäv Vid A r b e t s s k a d e b e g r e p p

E r s ä t t n i n g s u t r y m m e

Den första fasen inleds m e d de första LAF-ärendena som k o m m e r u p p till högsta instans. Domstolen är restriktiv i tolkningen av såväl arbets-s k a d e b e g r e p p e t arbets-som det ekonomiarbets-ska utrymmet. Det mycket begränarbets-sa- begränsa-d e antalet mål o c h avsaknabegränsa-den av n å g o n t e n begränsa-d e n s i h a n begränsa-d l ä g g n i n g e n o c h tillämpningspraxisutvecklingen i första instans gör att de ekonomiska a s p e k t e r n a är av marginell betydelse. K o s t n a d e r n a för försäkringen är u n d e r d e n n a tid j ä m f ö r b a r m e d situationen u n d e r d e n gamla lagen, YFL. T o l k n i n g e n av a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t k ä n n e t e c k n a s av en av osä-k e r h e t präglad försiosä-ktighet. Fas II: 1983-1985 Snäv Vid A r b e t s s k a d e b e g r e p p E r s ä t t n i n g s u t r y m m e

Fas II i n t r ä d e r m e d d e n ö k a d e k u n s k a p o m och e r f a r e n h e t av arbetsre-l a t e r a d e skador och sjukdomar som föarbetsre-ljer av d e t ökade antaarbetsre-l ä r e n d e n som överklagats till FÖD. Arbetstagarnas organisationer anlitar juridisk expertis som företräder m e d l e m m a r n a i FÖD, och som tillsammans m e d medicinskt sakkunniga gör egna u t r e d n i n g a r i besvärsärenden. FÖDs egen u t r e d n i n g s a p p a r a t tar intryck av nya medicinska rön som å b e r o p a s och trycker fram en förändring som lagen också erbjuder -av s k a d e b e g r e p p e t ; d e t gäller som tidigare n ä m n t s försämring -av exis-t e r a n d e skada och p å s k y n d a n d e av naexis-turlig åldringsprocess. D ä r e m o exis-t

\

N

finns u n d e r d e n n a tid g e n o m g å e n d e en snäv tolkning av sambandstids-frågorna, m e d följden att de ekonomiska ersättningar som b e s t ä m s i F Ö D är relativt blygsamma. Fas III: 1985-1988(9) Arbetsskadebegrepp E r s ä t t n i n g s u t r y m m e Snäv Vid

1

D e n tredje fasen definieras av att såväl Rfv:s som FÖDs egna m e d i c i n s k a sakkunniga inte längre kan motivera en b e g r ä n s n i n g av tiden för sam-b a n d mellan a r sam-b e t e och skada; d e t anses inte längre hållsam-bart att a n g e s a m b a n d s t i d e n till exempelvis 90 dagar trots att skadan kanske varar u p p till ett år. FÖDs d o m a r visar u n d e r d e n n a tid u p p en betydligt vida-re tolkning av d e t som här kallas ersättningsutrymme. Det tog 7-8 år m e d LAF i n n a n medicinska e x p e r t e r uttalade sig på följande sätt

Det skall p å m i n n a s o m att m å n g a m ä n n i s k o r går i a r b e t e trots att d e h a r besvär från r ö r e l s e a p p a r a t e n . Först när deras besvär blir d e m övermäktiga o c h arbetsoförmåga i n t r ä d e r tillgrips sjukskriv-ning. I det aktuella fallet är d e t väl vitsordat att df [den försäkrad e ] haft kontinuerliga sjukförsäkradomsbesvär m e n trots försäkradetta k o n t i n u e r -ligt arbetat. Orsakssamband mellan skadlig inverkan i a r b e t e t och kvarvarande sjukdomsbesvär b ö r därför beräknas i o b e g r ä n s a d tid till dess att full arbetsförmåga utan avbrott för besvär i n t r ä d e r över en lång p e r i o d av cirka fem år. (Mål 1713/84:13)

Df har haft ett a r b e t e som alltmer h a r accepterats som sannolik orsak till besvär från nacke och övre extremitet. Arbetet h a r där-vid ansetts k u n n a a n t i n g e n utlösa besvär eller förvärra r e d a n före-fintliga besvär. Besvären kan bli mycket l å n g d r a g n a och övergå i kronicitet. N å g o n tidsgräns kan svårligen sältas. Speciellt u p p s t å r svårigheter att a n g e en t i d p u n k t för n ä r besvär skall anses inte längre vara b e t i n g a d e av en arbetsskada utan av a n n a n svårdefini-erad orsak. Det är k ä n t att degenerativ förändring kan föreligga i ett ledsystem utan att ge symtom. Att i ett sådant läge tala o m g r u n d s j u k d o m och m e d d e n n a som bas utgå från att besvär nöd-vändigtvis måste föreligga är en spekulation som inte kan godtas som motivering för att efter ett bestämt d a t u m besvär från en led besvär som m e d stor sannolikhet kan hänföras till arbetsskada

-plötsligt skall tillskrivas en g r u n d s j u k d o m s f ö r m o d a d e m e n ej be-visade symtom och inte längre h a s a m b a n d m e d d e effekter ar-betsskadan sannolikt å s t a d k o m m i t Mot d e n n a b a k g r u n d synes så-ledes s a m b a n d ha förelegat mellan skadlig inverkan i a r b e t e t och df:s kvarvarande besvär. S a m b a n d b ö r beräknas i obegränsad tid. (Mål 5 7 4 / 8 5 : 1 4 )

Fas IV:

1988(9)-Snäv Vid A r b e t s s k a d e b e g r e p p

E r s ä t t n i n g s u t r y m m e

U n d e r fas IV, s o m infaller u n d e r d e n senare delen av d e n period som omfattas av föreliggande studie, k ä n n e t e c k n a s tillämpningen i F Ö D av en reträtt till en snäv tolkning av lagen n ä r d e t gäller arbetsskadebe-g r e p p e t s omfattninarbetsskadebe-g4. En sådan insnävning är inte h e l t oproblematisk. Domstolen h a r självt, g e n o m en rad principprejudikat, s a n k t i o n e r a t en vidare tolkning av skadebegreppet, förutom de tidigare n ä m n d a bl a m e d hänvisning till principen o m "befintligt skick". D e n n a princip an-ges i f ö r a r b e t e n a och i n n e b ä r att en arbetstagare försäkras i befintligt skick, dvs m e d d e skador och försvagningar som r e d a n finns vid i n t r ä d e i d e n arbetssituation som är föremål för b e d ö m n i n g n ä r d e t gäller skad-lig inverkan. Det är därför inte direkt överraskande att m a n väljer att snäva in vid tillståndsprövningen. Vid beslut r ö r a n d e prövningstillstånd finns inget krav p å utförlig motivering från domstolens sida, utöver att fallet inte är av principiell betydelse och att beslutet inte bör ä n d r a s i sak. A n d e l e n ä r e n d e n som inte medgivits prövningstillstånd h a r för öv-rigt ökat kraftigt u n d e r d e n period som varit föremål för s t u d i u m i fö-religgande u n d e r s ö k n i n g . Samtidigt h a r ändringsfrekvensen för ären-d e n s o m sakprövas u n ären-d e r senare ären-delen av 80-talet minskat kraftigt. 1987 var ändringsfrekvensen 53,5%, 1988 43,0%, 1989 34,7%, och 1990 bara

15,1 %. 1990 medgavs prövningstillstånd i blott 22,4% av fallen; motsva-r a n d e vämotsva-rde fömotsva-r 1987 vamotsva-r 59,6% (Fömotsva-rsäkmotsva-ringsövemotsva-rdomstolen: Åmotsva-rsstatis- Årsstatis-tik 1988-01-27 s a m t 1991-01-24. Siffrorna avser såväl arbetssjukdomar som olycksfall; motsvarande värden från föreliggande empiriska studie, avseende e n b a r t arbetssjukdomar, se Halldenius, supras. 109).

Motsvarande k u r s ä n d r i n g kan iakttas i försäkringsrätterna. And-ringsfrekvensen i arbetsskademål ökade u n d e r hela 1980-talet för att n å en k u l m e n 1987 m e d 6 0 % . Därefter minskade v ä r d e t å r för år och 1990

ändrade försäkringsrätterna blott 23,9% av försäkringskassornas

be-slut 1991 var värdet 14,3%. (Statistikinformation Is-i 1991:4). I

försäk-ringsrätterna var 1991 drygt hälften av alla avgjorda mål

arbetsskade-ärenden. I FÖD var motsvarande värde 1990 41,6%. Intressant att

note-ra är också att besvärsfrekvensen från försäkringsrätter till FÖD i alla

ty-per av mål ökade från 21,3% 1987 till 33,2% 1990.

Förändringen i FÖDs principiella hållning när det gäller

arbetsska-deförsäkringen kan illustreras av en skiljaktig reservation av en

försäk-ringsdomare och en lekmannadomare, i mål 486/87:4. Fallet gäller

be-dömning av sambandstid inom arbetsskadeförsäkringen och

begrep-pet "försäkrad i befintligt skick". De skiljaktiga ledamöterna ansluter sig

i sin reservation till Riksförsäkringsverket, som såsom motpart hade

till-styrkt den klagandes yrkande på ersättning med motiveringen att "Det

finns enligt verkets mening vid tillämpning av bevisregeln i 2 kap § 2

La-gen om arbetsskadeförsäkring inte grundad anledning att bryta

orsaks-sambandet mellan sjukdomsbesvären och arbetets skadliga inverkan"

(s. 2). I reservationen sägs bl a:

Det anförda innebär att vi helt och hållet ansluter oss till vad

Riks-försäkringsverket har anfört i sitt svaromål i detta mål. Såvitt vi

för-står är svaromålet utformat med utgångspunkt i

Försäkringsöver-domstolens egen praxis i frågor som gäller hänsynstagande till

den försäkrades befintliga skick, omfattning av bevisning samt

av-vägningar då det gäller konkurrerande skadeorsaker (se om dessa

frågor t ex rättsfallsreferaten 1981:14, 1982:14, 1983:7, 1985:26,

1985:41, 1987:43, 1988:11 och 44, 1988:58).

5.1 Kommentar och analys

Jag har valt att beskriva FÖDs förändrade tillämpningspraxis när det

gäller arbetsskadeförsäkringen i förhållande till en modell vari

tillämp-ningen definieras i termer av snäv respektive vid, dels vad gäller

tolk-ningen av arbetsskadebegreppet, dels vad gäller utgivandet av

ekono-misk kompensation. Enligt den rättsliga definitionen är

arbetsskadebe-greppet öppet, dvs flexibelt och dynamiskt i förhållande till utvecklingen

av produktionsförhållandena och den medicinska vetenskapens

land-vinningar. Tillämpningsmyndigheterna, inklusive domstolarna,

för-väntas vara lyhörda för sådana förändringar. Ersättningsutrymmet

be-stäms till dels av faktorer som inte är tolkningsbara - d e n skadades in-komst, antal sjukdagar, faktiska k o s t n a d e r till följd av u p p k o m m e n ska-da, basbeloppets storlek, etc - m e n ligger på samma g å n g i n o m r a m e n för det diskretionära u t r y m m e som ersättnings- och förmånsregler all-tid erbjuder, oavsett om d e t är fråga o m ramlagar eller detaljreglerande lagar. N ä r d e t gäller arbetsskador är d e t främst en fråga o m h u r m a n de-finierar sambandstidens längd, dvs d e n tid u n d e r vilken en skada ska anses förorsakad av den skadliga inverkan som konstaterats föreligga, och LAF-sjukpenning d ä r m e d ska utges. D e n n a tid kan b e d ö m a s vara väsentligt k o r t a r e än d e n aktuella s j u k d o m s p e r i o d e n , varefter a n d r a faktorer, t ex naturligt å l d r a n d e , kan sägas vara u p p h o v till kvarstående besvär. S a m m a tolkningsutrymme finns n ä r d e t gäller livränta enligt LAF.

Som framgår av diskussionen ovan finns en växelverkan mellan snäv och vid tolkning inom de b å d a b e d ö m n i n g s d i m e n s i o n e r n a . Drivkraf-ten till förändrad tillämpningspraxis k o m m e r oftast från själva lagen, och LAF m e d g e r också en vid tolkningsram n ä r d e t gäller arbetsskade-b e g r e p p e t . Det finns en inarbetsskade-byggd förändringspotential som stimuleras av h u r lagen upplevs av de försäkrade, arbetstagarorganisationerna, och försäkringskassorna. Samtliga dessa aktörer medverkar till att öka antalet besvärsärenden o m d o m s t o l e n s praxis upplevs avvika i allt för h ö g g r a d från d e t som de a n d r a i n t r e s s e n t e r n a tolkar som lagens inten-tion att vidga s k a d e b e g r e p p e t . Fas I r e p r e s e n t e r a r en konsensus kring en snäv tolkning av såväl a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t som ersättningsutrym-met. Det är ett tämligen typiskt m ö n s t e r , en rättslig eftersläpning i n n a n d o m s t o l e n s praxis anpassas till en ny lagstiftning. Fas II r e p r e s e n t e r a r en n o r m a l reaktion på d e n dynamiska kraft som d e n nya lagen innehål-ler, m e n reaktionen märks inledningsvis e n b a r t i tolkningen av arbets-s k a d e b e g r e p p e t . Den arbets-snäva tolkningen av erarbets-sättningarbets-sutrymmet u n d e r d e n n a fas kan tolkas som ett uttryck för osäkerhet n ä r d e t gäller d e n nya försäkringens ekonomiska konsekvenser. En förändrad tolkning av ar-b e t s s k a d e ar-b e g r e p p e t utan en motsvarande förändring när det gäller ut-r y m m e t föut-r eut-rsättning till d e n föut-rsäkut-rade hålleut-r tut-rots allt föut-rsäkut-ringens k o s t n a d e r på en låg nivå för samhället och för d e m som ska betala, i det-ta fall arbetsgivarna. Att d e t så s m å n i n g o m u p p s t o d ett tryck på a t t vid-ga också ersättningsutrymmet så att d e t blev balans mellan de båda tolk-n i tolk-n g s d i m e tolk-n s i o tolk-n e r tolk-n a b e r o r främst på att situatiotolk-netolk-n u tolk-n d e r fas II var lo-giskt ohållbar, sett b å d e ur medicinskvetenskaplig synvinkel och, så s m å n i n g o m , domstolens. Man k u n d e inte trovärdigt a r g u m e n t e r a för en b e g r ä n s n i n g av s a m b a n d s t i d e n s längd utifrån en konstlad gräns d ä r

d e n i och för sig a c c e p t e r a d e skadliga inverkan inte längre skulle a n s e s förorsaka kvarstående sjukdomsbesvär.

Faserna I, II och III kan således ses som steg i en logisk utveckling av tillämpningspraxis, givet en ä n d r a d lagstiftning vars tillämpning m e d -för en kostnad -för samhället. Fas IV, d ä r e m o t , ryms inte i d e n n a logiska utveckling. Det är inte logiskt att en domstol utan mycket starkt vägan-de skäl d ö m e r m o t sina egna prejudikat, vilket f ö r ä n d r i n g e n av rätts-praxis u n d e r fas IV var ett resultat av. Medan de tre första faserna kan anses som normala, måste fas IV betraktas som instabil, vilket i d e t h ä r s a m m a n h a n g e t betyder att situationens inre dynamik så s m å n i n g o m le-d e r fram till en föränle-dring, ett nytt skele-de. Det nya skele-det le-diskuteras vile-da- vida-r e n e d a n , m e n d e t i n n e b ä vida-r kovida-rtfattat en a n p a s s n i n g av lagen till d e n rättspraxis som utvecklats, m e d dess snäva tolkningar. O m inte en för-ä n d r i n g av lagen k o m m e r till stånd kan m a n förvför-änta sig en gradvis å t e r g å n g till f ö r h å l l a n d e n a u n d e r fas III, som r e p r e s e n t e r a r en stabil tolkningssituation h e l t i samklang m e d lagen och logisk i f ö r h å l l a n d e till tidigare rättspraxisutveckling.

Endast i fas III har tillämpningen av LAF n å g r a väsendiga konsekven-ser för s a m h ä l l s e k o n o m i n . U n d e r fas I och IV är lagstiftarens i n t e n t i o n u p p e n b a r t inte realiserad; i det senare skedet kan m a n tala o m att d e t ö p p n a s k a d e b e g r e p p e t m o t a r b e t a s av d o m s t o l e n , vilket i sin tur inne-bär att ersättningsutrymmet inte utnyttjas till följd av att antalet berätti-g a d e individer beberätti-gränsas. U n d e r fas II m e d berätti-g e r d o m s t o l e n s t o l k n i n berätti-g a r av a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t potentiellt ersättning, m e n g e n o m en snäv tolkning av ersättningsutrymmet begränsas ä n d å d e faktiska kostnader-na för försäkringen. Den praxisförändring som domstolen i strid m e d de egna prejudikaten g e n o m f ö r d e och som l e d d e fram till fas IV kan tolkas som en a n p a s s n i n g till politiska krav på att k o s t n a d e r n a för ar-betsskadeförsäkringen totalt sett måste begränsas.

6. Ett nytt skede

I d e n sittande a r b e t s s k a d e u t r e d n i n g e n s d e l b e t ä n k a n d e Begreppet

arbets-skada finns förslag som i n n e b ä r en differentiering av bevisregeln i

ar-betsskadeförsäkringen. Den n u v a r a n d e bevisregeln föreslås av utred-n i utred-n g e utred-n bara gälla vid arbetsolycksfall och s k oproblematiska sjukdomar

(SOU 1992:29, s. 9 5 ) . För alla a n d r a sjukdomar föreslås en skärpt bevis-regel som i n n e b ä r att övervägande skäl ska talayoratt sjukdomen orsakats g e n o m a r b e t e . Vidare föreslås att b e g r e p p e t skadlig inverkan ä n d r a s i den rättsliga definitionen så att kap 2 § 1 får lydelsen "Men a n n a n skad-lig inverkan avses inverkan av en faktor som m e d höggråd av sannolik-h e t kan ge u p p sannolik-h o v till sådan skada som d e n försäkrade sannolik-h a r " [min kurs.]. N u v a r a n d e lydelse är "sannolikt kan ge u p p h o v till den skade-typ...".

U t r e d n i n g e n förklarar u t g å n g s p u n k t e n för sitt arbete så, att b e g r e p -pet arbetssjukdom b ö r definieras så att det i största möjliga utsträck-ning tillgodoser de förvärvsarbetandes krav på försäkringsskydd m o t d e n risk för skada som förvärvsarbete kan inrymma. Därutöver fanns en vidare målsättning för arbetet m e d att u t r e d a arbetsskadebegreppet, som har m e r att göra m e d tillämpningsorganisationens p r o b l e m och krav än m e d d e n förvärvsarbetandes krav på k o m p e n s a t i o n :

Definitionen av b e g r e p p e t arbetssjukdom bör vidare vara så ut-formad att försäkringen kan tillämpas på ett rättvist, likformigt och effektivt sätt. Definitionen b ö r även vara sådan att försäkring-en upplevs som förutsägbar, dvs. de försäkrade bör i rimlig ut-sträckning k u n n a urskilja vad som kan ersättas som arbetsskada. Detta motverkar orealistiska förväntningar och leder till att anta-let a n m ä l n i n g a r av icke ersättningberättigade skador och sjukdo-m a r bör k u n n a sjukdo-minska. Avgränsningen sjukdo-mellan vad sosjukdo-m godtas som arbetsrelaterad respektive icke arbetsrelaterad skada eller sjukdom måste dessutom, i n o m r a m e n för de försäkringsrättsliga bevisreglerna, på ett trovärdigt sätt överensstämma m e d d e n me-dicinska vetenskapens b e d ö m n i n g a r . En inskränkning av begrep-p e t arbetsskada, från dagens generella definition m e d g e n e r ö s a b e d ö m n i n g s r e g l e r , bör dock enligt u t r e d n i n g e n s uppfattning inte drivas längre än vad som o u n d g ä n g l i g e n är nödvändigt. O m syftet m e d lagändringar främst är att minska k o s t n a d e r n a för ar-betsskadeförsäkringen bör m a n gå vidare och även studera för-säkringens förmånssida. (s. 86)

Lagförslaget h a r behållit ett generellt a r b e t s s k a d e b e g r e p p , m e n g e n o m att kringskära det m e d skärpta regler för vad som ska förstås m e d skad-lig inverkan i a r b e t e t och när det gäller att fastställa orsakssamband m e l l a n sådan inverkan och skada skapar d e en snävare avgränsning m e l l a n vad d e m e n a r är arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade d o r . I praktiken utestängs, eller försvåras för, rygg- och ledskador,

ska-d o r i muskler samt psykiska och psykosomatiska sjukska-domar från att ac-cepteras som av försäkringen ersättningsbara besvär.

U t g å n g s p u n k t e r n a för utredningsförslaget kan sammanfattas på föl-j a n d e sätt:

• att i största möjliga utsträckning tillgodose de förvärvsarbetandes krav på försäkringsskydd m o t d e n risk för skada som förvärvsarbete kan inrymma;

• rättvis, likformig och effektiv tillämpning; • förutsägbarhet;

• överensstämmelse mellan d e n medicinska vetenskapens b e d ö m n i n g -ar och d e försäkringsjuridiska bevisreglerna.

Det förslag till ny lagstiftning man lägger för att tillvarata dessa krav in-n e b ä r ein-n å t m i in-n s t o in-n e delvis å t e r g å in-n g till detaljstyrin-niin-ng i in-n o m arbetsska-deförsäkringsområdet. För att tillfredsställa kravet på förutsägbarhet begränsar m a n d e t generella s k a d e b e g r e p p e t till att e n d a s t omfatta olycksfall och "oproblematiska" skadetyper; därutöver finns en förteck-n i förteck-n g över "käförteck-nda" arbetsskador/-sjukdomar. Det uförteck-nika i deförteck-n förteck-nuvaraförteck-n- nuvaran-de lagstiftningen, att även skador och sjukdomar som idag inte är kän-da som arbetsrelaterade i en framtid automatiskt inkluderas i skadebe-g r e p p e t , h a r alltså taskadebe-gits b o r t i utredninskadebe-gsförslaskadebe-get. Man eftersträvar också e n i g h e t i n o m d e n medicinska vetenskapen n ä r d e t gäller o m en skada faller i n o m försäkringens s k a d e b e g r e p p eller ej. U t r e d n i n g e n ut-går från att en sådan "enhetlighet" finns - tvärs e m o t beprövad erfaren-h e t av medicinvetenskapen, såväl inom försäkringen som i n o m veten-skapssamfundet över huvud. Den n u gällande lagen o p e r e r a r h ä r m e d en p r i n c i p som i n n e b ä r att försäkringen - inte d e försäkrade - ska bära k o s t n a d e r n a för otillräckligheter i n o m den medicinska vetenskapen.

En rättvis tillämpning av försäkringen n ä r det gäller arbetsskador måste rimligen i n n e b ä r a att hänsyn tas till de speciella förutsättningar-n a i varje eförutsättningar-nskilt fall - d e t ligger i sakeförutsättningar-ns förutsättningar-natur, eftersom d e t h a förutsättningar-n d l a r o m att söka s a m b a n d mellan två faktorer, skadlig inverkan i a r b e t e t respek-tive u p p k o m m e n och påvisad skada, som båda år strikt individspecifika. Det är sålunda varken möjligt eller e n s önskvärt att eftersträva likfor-m i g h e t på detta r ä t t s o likfor-m r å d e .

Effektivitet i tillämpningen är i detta s a m m a n h a n g en tillämpnings-organisatorisk fråga, och ett sådant krav ska självfallet inte vägas in vid u t f o r m n i n g av lagstiftningen r ö r a n d e k o m p e n s a t i o n för försäkringsta-g a r n a . Det finns tecken som tyder på att administrationen av arbetsska-deförsäkringen u n d e r 1980-talet växt till orimliga p r o p o r t i o n e r , m e n

att handskas m e d d e t p r o b l e m e t g e n o m m a n i p u l a t i o n e r m e d rättsreg-lerna är orimligt. Det finns en rad olika b o t e m e d e l m o t organisatorisk ineffektivitet utvecklade i n o m organisationsteori, såväl i n o m r a m e n för sociologisk som företagsekonomisk vetenskap. J a g har i a n d r a samman-h a n g (Hetzler 1992a) framfört tanken att försäkringen - såväl vad gäl-ler försäkrings- som administrativa k o s t n a d e r - från början var underfi-nansierad, och exemplifierat d e n n a tes m e d kostnadsutvecklingen i a n d r a länder, främst USA. D e n n a aspekt berörs inte av d e n aktuella ut-r e d n i n g e n .

I u t r e d n i n g e n beskrivs den existerande arbetsskadeförsäkringens s k a d e b e g r e p p som en "generell definition m e d g e n e r ö s a b e d ö m n i n g s -regler". Att beskriva en försäkring i t e r m e r av g e n e r ö s är problematiskt, o m ä n i d e t t a s a m m a n h a n g nära till h a n d s liggande. J a g h a r i d e t före-g å e n d e valt att b e h a n d l a försäkrinföre-gen som fait accompli, på före-gott och o n t reellt existerande, och istället talat o m snäv och vid tolkning av försäk-ringsreglerna. Att LAF inte är så "generös" i ekonomiskt h ä n s e e n d e framgår av det aktuella utredningsförslaget. Man r ä k n a r där m e d att d e n föreslagna förändringen ska minska antalet g o d k ä n d a arbetsska-d o r m e arbetsska-d mellan 4 0 % och 5 0 % . Den ekonomiska b e s p a r i n g e n inskrän-ker sig emellertid till blygsamma 236 mkr, vilket kan jämföras m e d un-derskottet i arbetsskadefonden på 20 miljarder kr (1991).

7. Sammanfattning

Ramlagstekniken som styrningsmedel i det m o d e r n a samhället är ett uttryck för n ö d v ä n d i g h e t e n att hitta m e k a n i s m e r som bevarar led-ningsfunktionen hos samhällets institutioner, en funktion som beaktar s n a b b a förändringar i samhället m e n som också tar hänsyn till indivi-d e n s utsatta ställning i förhållanindivi-de till stora samhälleliga system - aindivi-dmi- admi-nistrativa myndighetsorganisationer och abstrakta rättssystem. Ramla-g e n ska, Ramla-g e n o m dess inbyRamla-gRamla-gda ö p p e n h e t och dess reella, innehållsliRamla-ga r ä t t s s ä k e r h e t s b e g r e p p , g a r a n t e r a att individen uppfattas och b e h a n d l a s som e t t rättssubjekt i tillämpningsprocessen istället för ett rättsobjekt som anpassas till en på förhand bestämd beslutsprocess (Hetzler 1988). Därutöver ska tillämpningsorganisationen vara reflexiv, dvs tillämp-ningsprocessen ska samtidigt vara en organisatorisk läroprocess i

för-h å l l a n d e till d e ö k a d e k u n s k a p e r ocför-h e r f a r e n för-h e t e r som de ständiga till-l ä m p n i n g s s i t u a t i o n e r n a erbjuder. I d e t aktuetill-ltill-la fatill-ltill-let i n n e b ä r d e t t a att varje nytt a v g ö r a n d e i ett a r b e t s s k a d e ä r e n d e , vare sig d e t sker i försäk-ringskassa, försäkringsrätt eller i FÖD, ökar v e d e r b ö r a n d e organisa-tions k u n s k a p s m ä n g d beträffande vilka faktorer i a r b e t e t som kan be-d ö m a s som skabe-dliga och vilka skabe-dor be-de kan anses ge u p p h o v till.

I d e n situation som idag råder, och s o m är d e n fond m o t vilken d e n aktuella u t r e d n i n g e n arbetat, h a r de samlade effekterna av ett v ä x a n d e antal k ä n d a skadeorsaker, krav på tillämpningsorganisatorisk effektivi-tet, irriterad och splittrad medicinsk sakkunskap, samt underfinansie-ring av försäkunderfinansie-ringen, skapat ett e n o r m t tryck p å besvärsinstanserna, och då främst F Ö D . Domstolen h a r som en följd härav brutit m e d sin egen rättspraxis och d ä r m e d också brutit d e n logiska utveckling som i d e t fö-r e g å e n d e notefö-rats som fasefö-rna I, II och III. Den allt snävafö-re t o l k n i n g som h a r empiriskt belagts i föreliggande u n d e r s ö k n i n g , och som ovan betecknats fas IV, sammanfaller i tiden m e d ett kraftigt ö k a n d e u n d e r -skott i d e n fond som finansierar försäkringen och som i sin tur finansie-ras av en arbetsgivaravgift på 0,9% av l ö n e s u m m a n .

Ramlagstekniken i n n e b ä r , n ä r d e n som i fallet LAF g e n o m ö p p n a be-g r e p p styr utbe-givande av e k o n o m i s k k o m p e n s a t i o n eller förmåner, inte oväsentliga e k o n o m i s k a konsekvenser för samhället. G e n o m detaljlag-stiftning och rättslig objektifiering av individen synliggör samhället endast så mycket av en situation som systemets administrativa och e k o n o -miska krav m e d g e r . N ä r det gäller LAF h a r d e n dramatiska ö k n i n g e n av a r b e t s s k a d e a n m ä l n i n g a r i n n e b u r i t att d e t ö p p n a s k a d e b e g r e p p e t u p p -m u n t r a t individer att själva synliggöra sin situation g e n o -m att ställa krav på k o m p e n s a t i o n . Skillnaden mellan d e t individen upplever som kom-pensationsberättigad arbetsskada och d e t som systemet anser rimligt att k o m p e n s e r a måste anses vara politiskt bestämt. Den inomsystemiska kunskapsutveckling som efter 15 års tillämpning av LAF nått en natur-lig balans krockade m e d ö v e r g r i p a n d e , kortsiktiga samhällsekonomis-ka krav på balans mellan intäkter och kostnader.

Vi h a r emellertid knappast h ö r t d e t sista o r d e t n ä r det gäller kom-pensation för inkomstförluster till följd av arbetsskada. Det finns anled-ning att a n t a att LAF i ett viktigt avseende lyckades i sin i n t e n t i o n , näm-ligen att skapa en m e d v e t e n h e t bland försäkringstagarna/arbetstagar-na att sådan k o m p e n s a t i o n är en rättighet i det m o d e r n a kapitalistiska industrisamhället. O m den offentliga försäkringen slår igen d ö r r e n för kompensationskraven k o m m e r dessa att finna nya vägar till uppfyllelse, t ex g e n o m avtalsförsäkringar eller i n o m d e n a l l m ä n n a skadeståndsrät-ten.

Noter

1. Se Hetzler 1992b för en diskussion om hur lagen istället för att vara ett medel kan bli ett mål i sig

2. Det är förvisso inte endast ramlagar vars tillämpning blir problematisk när det inte råder överensstämmelse mellan lagstiftarens och tillämparnas vär-deringar rörande centrala delar av regleringen och det reglerade området. I samband med en förändring av reglerna för tvångsintagning ull mentalsjuk-hus i den amerikanska delstaten Kalifornien, påvisades i en studie att psykia-triker, som utifrån sin vetenskapliga förståelse av mentalsjukdomsbegreppet motsatte sig lagens mål, effektivt kunde sabotera lagens funktionssätt (Hetz-ler 1971).

3. Under 1980-talets senare del har årligen ca 80.000 beslut i arbetsskadeären-den fattats i försäkringskassornas socialförsäkringsnämnder, med en bifalls-frekvens på 79,4%. Ca 50% av alla anmälda ärenden prövas överhuvud taget inte, eftersom den på skadan/sjukdomen följande sjukskrivningen understi-ger samordningstiden, dvs 90 dagar. De registreras därmed inte som inkom-na ärenden. 10.376 ärenden inkom 1990 till försäkringsrätterinkom-na, av vilka 40-45% är arbetsskadefall. Av 16.000 negativa beslut till den försäkrade överkla-gades med andra ord ca 33% till försäkringsrätt. — Besvärsfrekvensen när det gäller mil som från försäkringsrätt överklagas till FÖD har ökat från 17%

1981 till 33% 1990. Under samma period minskade ändringsfrekvensen i FÖD från en topp på drygt 50% till 14% 1991.

4. Det finns indikationer på att fas IV också kan innebära en insnävning av er-sättningsutrymmet (se t ex Kerz, supra). Det är dock också så au kostnaden för försäkringen totalt sett minskar när färre arbetsskador godkänds och blir föremål för bedömning när det gäller ersättningsutrymme.

Referenser

Bardach, E. & R.A. Kagan (1982) Going By the Book: The Problem of Regulatory

Un-reasonableness Philadelphia: Temple University Press

Ekelöf, P.O. (1980) Rättegång /Stockholm: Norstedts (6:e rev. uppl.)

Hetzler,A. (1971) A StudyofAdministrators as Mediators ofLegal Change (Doctoral Dissertation) Santa Barbara: University of California

Hetzler, A. (1984) Pensionsdelegatwnen Lund: EKNA

Hetzler, A. (1985) "Ramlagar och samhällsplanering" i Berndt, Christiansen, Hetzler, Olsson, RamlagstiftningSiocbholm: Nordplan

Hetzler, A. (1988) "Ramlagar - det moderna samhällets stymingsteknik" i /

blickpunkten, Tidskrift från Forskningsdelegationen om den offendiga

sek-torn. Stockholm: Civildepartementet

Hetzler, A. (1989) "Kvinnor i arbetslivet: Skaderisker och ersättningschanser" i

Kvinnovetenskaptig tidskrfit 1989:1

Hetzler, A. (1992a) "Arbetsskadeförsäkringen - myt och verklighet" i Del

svens-ka välfärdssystemet - analyser och utvecklingslinjer Stockholm: Försäkringssvens-kasse-

Försäkringskasse-förbundet

Hetzler, A. (1992b) "Rättens som mål eller medel?" i Festskrifl till Sten Edlund (under utgivning)

Hetzler, A 8c K.E. Eriksson (1982) Beslutsprocessen i arbetssjukdomsärenden Lund: EKNA

Hetzler, A. & K.E. Eriksson (1983) Arbetsskadeförsäkringens tillämpning Lund: EKNA

Lane,J-E (1988) "Bort med ramlagstiftningen!"iZ)agmsA()i/i<krl8juli 1988 Nonet, Ph. & Ph. Selznick (1978) Law and Society in Transition: Towards

Respons-ive Law New York: Harper & Row

Simon, H , D.W. Smithburg & V.A. Thompson (1971) Public Administration New York: Alfred Knopf

SOU 1975:84 Ersättning vid arbetsskada Stockholm: Liber Förlag SOU 1992:29 Begreppet arbetsskada Stockholm: Allmänna Förlaget

UNIVERSITETSBIBLIOTEKET