Örebro Universitet
Institutionen för humaniora, utbildnings- och samhällsvetenskap
Offentlig förvaltning och ledning C-uppsats i Statskunskap Våren 2016
M
YNDIGHETERS SAMVERKAN
RÖRANDE ENSAMKOMMANDE
FLYKTINGBARN
En fallstudie i Örebro Kommun
Författare: Kim Ivarsson & Pierre Gharzani
Handledare: Erik Hysing
Myndigheters samverkan rörande ensamkommande flyktingbarn Örebro Universitet
Institutionen för humaniora, utbildnings- och samhällsvetenskap
Statskunskap C, 15 hp Våren 2016
Sammanfattning
Studiens syfte var att undersöka hur myndigheter i Örebro kommun samverkar med varandra i sitt arbete med ensamkommande flyktingbarn. Metoden som använts är en kvalitativ forskningsmetod. Det insamlade materialet består främst utav fem semistrukturerade intervjuer med representanter från olika myndigheter som arbetar med mottagandet av ensamkommande flyktingbarn. Materialet analyserades utifrån samverkansbegreppet. I slutsatsen av forskningsstudien framkommer att specifik samverkan kring ensamkommande flyktingbarn sker mellan Migrationsverket, Socialtjänsten och Överförmyndarkansliet, det framkommer även att samtliga myndigheter i studien använder sig av samverkansmodellerna
koordination och kollaboration. Motiven till samverkan är effektivitet, kunskapsutbyte och erfarenhetsutbyte. Vidare kan skillnader i språk och organisationskulturer samt sekretesslagstiftning utgöra hinder för samverkan. En tydlighet i beslutsmakten i
samverkansgruppen, samma personer i samverkansgruppen samt en samverkansledare är
underlättande faktorer för samverkan.
Cooperation between governmental institutions concerning unaccompanied refugee children University of Örebro
School of Humanities, Education and Social Sciences Bachelor of Political Science
Bachelor thesis, 15 credits Spring 2016
Abstract
The aim of this study was to examine the cooperation between governmental institutions located in the municipality of Örebro in their work with unaccompanied refugee children. The methods used are qualitative research methods. The collected material mainly consists of five semi-structured interviews with representatives from different institutions that are involved in the reception of unaccompanied refugee children. The material was analysed using the concept of cooperation. The conclusion of our research indicates that specific cooperation for unaccompanied refugee children takes place between the Swedish Migration Agency, the Social Welfare office and the Head of Guardians for minors, all institutions in this study uses the cooperation models of coordination and collaboration. The motives for cooperation are
efficiency and the exchange of knowledge and experiences. Furthermore, the study shows that differences in organizational language and culture and confidentiality laws can prevent
cooperation between institutions. Finally, clarity in the decision-making power of the cooperating group, the same participants in the group and a cooperation-leader are promoting factors for cooperation.
Keywords: cooperation, governmental institutions, reception of refugees, unaccompanied refugee children.
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 1 1.1 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 2 1.2 UPPSATSENS DISPOSITION ... 3 2. TEORI – TIDIGARE FORSKNING ... 3 2.1 BEGREPPET SAMVERKAN ... 4 2.2 PROCESSEN SAMVERKAN ... 4 2.3 HUR KAN SAMVERKAN SE UT? ... 5 2.4 VAD FINNS DET FÖR MOTIV ATT SAMVERKA? ... 6 2.5 VAD UNDERLÄTTAR OCH HINDRAR SAMVERKAN? ... 7 2.5.1 Faktorer som underlättar ... 7 2.5.2 Faktorer som hindrar ... 8 3. METOD ... 10 3.1 FORSKNINGSDESIGN ... 10 3.2 URVAL OCH INSAMLAT MATERIAL ... 11 3.3 RESPONDENTERNA ... 12 3.4 INSAMLINGSMETOD - DEN KVALITATIVA INTERVJUN ... 12 3.5 INTERVJUGUIDENS UTFORMNING ... 13 3.6 UTFÖRANDET AV DEN KVALITATIVA INTERVJUN ... 13 3.7 ANALYSMETOD ... 14 3.8 VALIDITET, RELIABILITET OCH GENERALISERBARHET ... 14 3.8.1 Validitet ... 14 3.8.2 Reliabilitet ... 15 3.8.3 Generaliserbarhet ... 15 3.9 ETISKA ÖVERVÄGANDEN ... 16 4. RESULTAT ... 16 4.1 VILKET ANSVAR HAR RESPEKTIVE MYNDIGHET? ... 17 4.2 HUR SER SAMVERKANSPROCESSEN MED ENSAMKOMMANDE BARN UT I ÖREBRO? ... 18 4.3 VAD FINNS DET FÖR MOTIV ATT SAMVERKA? ... 20 4.4 VAD UNDERLÄTTAR OCH HINDRAR SAMVERKAN? ... 22 5. ANALYS ... 24 5.1 HUR SER SAMVERKANSPROCESSEN MED ENSAMKOMMANDE BARN UT I ÖREBRO? ... 24 5.2 VAD FINNS DET FÖR MOTIV ATT SAMVERKA? ... 26 5.3 VAD UNDERLÄTTAR OCH HINDRAR SAMVERKAN? ... 27 6. SLUTSATSER ... 29 6.1 VILKET ANSVAR HAR RESPEKTIVE MYNDIGHET? ... 29 6.2 HUR SER SAMVERKANSPROCESSEN MED ENSAMKOMMANDE BARN UT I ÖREBRO? ... 30 6.3 VAD FINNS DET FÖR MOTIV ATT SAMVERKA? ... 30 6.4 VAD UNDERLÄTTAR OCH HINDRAR SAMVERKAN? ... 31 7. AVSLUTANDE DISKUSSION ... 31 REFERENSLISTA ... 34 BILAGA 1: INTERVJUGUIDE ... 371. Inledning
Varje år kommer ett stort antal ensamkommande flyktingbarn till Sverige som söker asyl. Antalet ensamkommande barn ökade med mer än 400 procent mellan åren 2014-2015, vilket gjorde att svenska myndigheter hade problem med att garantera kvalitetsarbete i mottagandet och medförde ett ökat antal Lex Sarah-anmälningar (Lindberg 2009, s. 29; Migrationsverket 2016b; Sveriges Radio 2015). Ensamkommande barn är personer under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som är legal vårdnadshavare (Migrationsverket 2015; Migrationsverket 2016a).
Vid mottagandet av ensamkommande barn har Länsstyrelsen, Migrationsverket, regionerna samt kommunerna och dess förvaltningar centrala roller i processen. Då alla aktörer i samverkansprocesser är beroende av varandra ställs det krav på myndigheternas förmåga att samverka och ta ett gemensamt ansvar (Dunér & Wolmesjö 2015, s. 357).
Samverkan ses som en viktig arbetsform då den kan maximera insatserna för objektet det ska samverkas kring (Magnusson et al. 2013, s. 29). Samverkansarbetet har länge varit en del av den svenska myndighetskulturen. Detta då det tidigt växt fram en förståelse för att enskilda myndigheter eller professioner inte innehar tillräckligt med kunskap, kompetens och resurser för att lösa komplexa och svåra situationer (Sandberg 1990, ss. 14-15).
I en enkät med anställda som arbetade med ensamkommande barn uppgavs det att bristande samverkan mellan myndigheter försvårade omständigheterna för barnet att genomgå en human process (Sveriges Radio 2015). Resultatet av samverkan förväntas vara bättre än om en enskild myndighet på egen hand verkar som problemlösare. Det gränsöverskridande arbetet gör att samhällets resurser används mer effektivt och att kvalitén förbättras (Dunér & Wolmesjö 2015, s. 357).
Möjligheterna för samverkan är många dock kan det uppstå vissa hinder. Omständigheter som kan försvåra processen kan utgöras av sekretesslagstiftning, skilda organisationsstrukturer och regleringar av ekonomiska resurser. Dessa hinder riskerar leda till att samverkan faller bort i prioriteringarna eftersom verksamhetens egna måluppfyllelser anses vara viktigare (Storstadskommittén 1995). För att samverkan ska kunna fungera måste förutsättningarna för denna arbetsform finnas tillgängliga. I ett läge där svenska myndigheters arbetsbelastning varit så hög riskerar förutsättningarna för samverkan minska eller att den prioriteras bort. I frågor rörande ensamkommande barn kan samverkan betraktas som särskilt viktigt. Det är en individ i en helt ny miljö och utan föräldrar, vilket medför högre krav på samhällsinsatserna än vad gäller vuxna individer (Migrationsverket 2015; Migrationsverket 2016a). Myndigheter i medelstora kommuner har större organisationer vilket medför att det ställs högre krav på samverkan. För att få ett anständigt mottagande för dessa individer är samverkan vara en viktig del i arbetet. Det kan därför vara intressant att göra en fallstudie i en
medelstor kommun för att undersöka hur myndigheter samverkar angående ensamkommande barn.
Örebro kommun har som mellanstor svensk stad haft ett stort mottagande av asylsökande, inte minst när trycket var som störst under hösten 2015. I ansträngda situationer uppstår svårigheter att hinna med ordinarie verksamhet vilket gör att det blir ännu svårare för myndigheterna i kommunen att finna tiden och de ekonomiska resurserna som behövs för att samverka. Det kan leda till att många faller mellan stolarna vilket är ett stort problem för en så utsatt grupp.
Ämnet för studien är att undersöka myndigheters agerande i samverkansprocessen och anses därför vara relevant ur ett statsvetenskapligt perspektiv. Studien hade kunnat vända sig mot socialt arbete eftersom det till viss del riktar sig in mot ensamkommande barn. Eftersom undersökningens fokus ligger på den svenska förvaltningens verksamhet bedöms studien vara statsvetenskapligt relevant.
Av ovanstående problembakgrund följer att det är särskilt viktigt med samverkan i frågor rörande denna grupp. Tidigare studier behandlar ofta aspekter som är viktiga när nya samverkansgrupper bildas och vilka problem de kan ställas inför. Vad forskningen däremot inte visar är hur redan existerande samverkansgrupper hanterar en exceptionell arbetsbelastning likt vad som skedde under hösten 2015. Studier avgränsade till en specifik flyktinggrupp är heller inte vanligt förekommande då den tidigare forskningen oftast behandlar samverkansprocesser på en specifik nivå i en specifik fråga. Många studier riktas exempelvis mot enskilda samverkansgrupper i olika delar av sjukvården och Socialtjänsten. Detta innebär att samverkansaspekter där många olika samhällsaktörer på olika nivåer spelar en central roll i en specifik fråga, tidigare inte lyfts fram i forskningen.
Genom att analysera samverkande processer på flera olika nivåer för en avgränsad grupp syftar denna studie till att bidra med ett bredare perspektiv. De olika samverkansnivåerna samt den unika situationen som undersöks avses kunna belysa aspekter av samverkan som inte tidigare studerats. Resultatet syftar även till att kunna vara användbart för samverkande myndigheter som behandlar andra typer av frågor än flyktingmottagande. Detta med förhoppning om att arbetet ska kunna vara behjälpligt i förbättringar av olika samverkansformer ur ett bredare statsvetenskapligt perspektiv.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att undersöka hur myndigheter arbetat med samverkan i mottagandet av ensamkommande flyktingbarn i Örebro kommun. Utifrån syftet kan följande frågeställningar genereras:
• Vilket ansvar har respektive myndighet?
• Hur ser samverkansprocessen med ensamkommande barn ut i Örebro Kommun? • Vad finns det för motiv att samverka?
• Vad underlättar och hindrar samverkan?
1.2 Uppsatsens disposition
Uppsatsen är disponerad enligt följande:
Andra kapitlet utgörs av den tidigare forskning som finns i ämnet samt utvecklingen av den
analytiska ramen för studien. Kapitlet är uppdelat där varje avsnitt är tänkt behandla relevant forskning för respektive frågeställning. Varje avsnitt avslutas med analysramen som framkommit av tidigare forskning och som kommer att vara det centrala i den analytiska delen av studien.
Tredje kapitlet redovisar metoden som använts vid studiens utförande. I detta kapitel belyses
tillvägagångssättet för de kvalitativa intervjuerna samt den valda analysmetoden.
Fjärde kapitlet innehåller studiens insamlade material. Kapitlet utgörs dels av en rapport
utgiven av Socialstyrelsen, dels av en sammanställning av de utförda intervjuerna.
Femte kapitlet utgörs av analysen för studien. Här används analysmetoden för att analysera
det insamlade materialet från kapitel fyra utifrån det analytiska ramverket som utvecklats i det
andra kapitlet.
Sjätte kapitlet är de slutsatser som dragits efter slutförandet av studien. Här besvaras även
frågeställningarna för studien.
Sjunde kapitlet består av diskussioner för studien i helhet och är således uppsatsen sista del. Bilaga 1 är intervjuguiden som användes i de kvalitativa intervjuerna.
2. Teori – tidigare forskning
I detta kapitel redogörs för tidigare forskning som gjorts vad avser samverkan. Kapitlet är uppdelat i fem avsnitt där det första beskriver innebörden av samverkansbegreppet och hur begreppet används i denna studie. Det andra avsnittet redogör för samverkansprocessen och avsnittet därefter behandlar de olika former samverkan kan ske i. Det fjärde avsnittet beskriver motiven som finns för samverkan och följs slutligen av en redogörelse för vilka faktorer som underlättar och hindrar samverkan. De tre senare avsnitten avslutas med en analysram för att sammanfatta det essentiella som framkommit av den löpande texten.
2.1 Begreppet samverkan
”Samverkan är medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte.” (Danermark 2000, s. 15) och är ”[…] en form av integration mellan yrkesverksamma på samma organisationsnivå” (Dunér & Wolmesjö 2015, s. 357).
Ordet samverkan används ofta synonymt med samarbete och samordning trots det finns några smärre skillnader definitionsmässigt. Skillnaden är att samverkan och samarbete sker när en grupp agerar och handlar tillsammans medan samordning kan ske förberedande av någon annan obunden av plats. Samverkan sker gränsöverskridande rörande något som har ett syfte (Lindberg 2009, ss. 22-26). I detta arbete kommer de definitionsmässiga avvikelserna inte att beaktas utan begreppen samarbete och samordning likställas med begreppet samverkan.
2.2 Processen samverkan
Att samverka internt mellan olika avdelningar är svårt, att göra det gränsöverskridande med andra organisationer är en ännu större utmaning (Axelsson & Axelsson 2006, s. 76). Samverkansprocessen kan beskrivas som en verksamhet där två eller flera aktörer är inblandade och definieras utifrån tre begrepp: interaktion, föremålet för samverkan samt syftet med samverkan (Danermark 2004, s. 17).
Interaktionen kan delas in i tre former där den första, den formella, exempelvis kan ske genom regelbundna sammankomster. Den andra formen, den informella, kan vara när två aktörer möts i fikarummet och samtalar. Den sista formen identifieras som organisatorisk inramning vilket innebär att aktörerna interagerar med varandra inom ramen för vad den ordinarie verksamheten kräver. Vissa myndigheter har krav på sig att samverka eller att det är en del i det offentliga uppdraget (Danermark 2004, s. 18; Lindberg 2009, ss. 11-12)
Föremålet för samverkan utgör grunden för hela processen eftersom det är den som gör att aktörer ingår i en samverkansprocess. Aktörerna måste inte dela samma uppfattning om hur samverkan ska gå till, dock bör samtliga ha en bild om vad det ska samverkas kring. Samverkan bedrivs ofta i projektform där deltagarna diskuterar tillvägagångssätt för att uppnå definierade mål. (Danermark 2004, s. 20; Lindberg 2009, ss. 11-12).
Syftet med en samverkansprocess är ofta för den berörda klientens skull. Sådana processer är ofta kopplade till resursmässiga skäl och samverkan tillåter aktörer att undvika dubbelarbete. Detta grundar sig i argumentationen om att myndigheter ofta inte kan uppnå de mål som krävs utan måste arbeta tillsammans med andra för att tillgodose dessa (Danermark 2004, s. 21; Lindberg 2009, ss. 11-15).
2.3 Hur kan samverkan se ut?
Det finns ett stort utbud av modeller för hur samverkan och projektledning ska bedrivas. Det skapar en större efterfrågan på samverkansformer då många organisationer ställer krav på samverkan (Lindberg 2009, ss. 8-9). Gun Sandberg (1990, s. 9) lyfter i sin rapport fram olika former av samverkan. Hon hänvisar till Bengt Berggrens definitioner av samverkansformer som utröner formerna koordination, kollaboration, konsultation samt integration. Danermark och Kullberg (1999, s. 35) använder sig av samma indelning av samverkansbegreppet, men intresserar sig mer för Claes-Göran Westrins definitioner. Vidare väljer Sandberg (1990, s. 12) att omdefiniera tre av de fyra typerna av samverkansarbete: koordination, kollaboration samt konsultation.
Samverkan i form av koordination innebär enligt Berggren (Sandberg 1990, s. 9) att aktörerna avser att förstärka effekterna av varandras insatser för att undvika hinder i samarbetet. Att aktörerna har samma kunskap behöver inte vara en självklarhet i denna samverkansform. Det behöver heller inte finnas en uppenbar arbetsfördelning vilket gör att kraven på de berörda aktörerna är väldigt små. Westrin definierar koordination som en samverkansform där insatserna för de inblandade aktörerna slås ihop i syfte att få bästa möjliga resultat (Danermark & Kullberg 1999, s. 35). Sandberg (1990, ss. 12-13) menar att denna typ av samverkansform innebär att aktörerna koordinerar sina åtgärder för att inte upphäva effekten av insatserna.
Kollaboration är enligt Berggren (Sandberg 1990, s. 9) när en profession väger in sina åtgärder i en annan professions arbete. Detta görs för en specifik arbetsuppgift under en begränsad tidsperiod. Kollaboration kan även vara när två beslutsfattare från två olika myndigheter förpliktar sig till ett gemensamt ansvarstagande. På så sätt delar de på arbetsuppgiften och samverkar med varandra för att nå det gemensamma målet. Men för att en sådan samverkan ska fungera krävs det att båda aktörerna har gemensamma kunskaper, förmågor och behörigheter för att kunna identifiera bilaterala mål (Sandberg 1990, s. 9). Westrins kollaborationsbegrepp (Danermark & Kullberg 1999, s. 35) har en mer avgränsad definition, där han beskriver att samverkansprocessen sker i olika, avgränsbara och specifika former och frågor. Sandberg (1990, s. 13) menar att denna typ av samarbete präglas av kunskapsutbyte mellan aktörerna vilket tillåter de berörda att se problem utifrån andra perspektiv än det egna. Detta bedöms leda till ökad förståelse för hur problem ska lösas. Kollaboration leder till att aktörerna kommer överens om tillvägagångssätt och hur målsättningen ska uppnås.
Den tredje formen för samverkan, konsultation, innebär att en aktör endast vänder sig till en utomstående för rådgivning. Denna form av samverkan anser Berggren vara konfliktminimerande, vilket resulterar i en effektivare samverkan, då rådgivaren inkluderas i egenskap av expert. Den ansvarstagande aktören behöver därför inte oroa sig för att rådgivaren ska utöva makt i det huvudaktören ser som sitt territorium. Rådgivaren gör enligt
Berggren inga insatser i ärendet utan fungerar endast i egenskap av expert inom ett visst område (Sandberg 1990, s. 9).
Westrin lägger fram det som en myndighets tillfälliga insatser i en annan myndighets ärende (Danermark & Kullberg 1999, s. 35). Sandberg (1990, s. 13) betonar vikten av att konsulten bör ha viss kännedom om det arbetsområde som den konsulterande verkar i och den konsulterande tar rådgivarens yttranden i åtanke.
Den sista formen av samverkan är integration. Enligt Berggren (Sandberg 1990, s. 10) är detta den mest krävande formen ur en organisatorisk, praktisk och psykologisk utgångpunkt. Integration förutsätter stora förändringar för organisationsstrukturen och innebär en gemensam chef för de sammansatta enheterna. Den fullständiga integrationen innebär att ansvarsavgränsningen mellan berörda aktörer helt upplöses. Detta kräver att hela personalstyrkan behöver gå igenom en vidareutbildning för att den nya enheten ska vara konsekvent i sin yrkesutövning. Westrin har en liknande definition vilket preciseras till att samverkan sker genom att två eller fler verksamheter slås ihop. Detta leder till att verksamhetens uppgifter blir gemensamma (Danermark & Kullberg 1999, s. 35).
Modeller för samverkan: koordination, kollaboration, konsultation samt integration
2.4 Vad finns det för motiv att samverka?
Det finns stora förväntningar på att samarbeten ska medföra omedelbara förbättringar (Dunér & Wolmesjö 2015, s. 357). Efterfrågan på samverkan uppstår då de traditionella organisationsstrukturerna inte kan hantera nya åtaganden. Det kan också ses utifrån att det har en symbolisk laddning, då samverkande myndigheter ger intryck av legitimitet och modernitet för utomstående (Lindberg 2009, ss. 8-9; Löfström 2001, s. 13).
Det stora antalet organisationsmodeller är en annan aspekt vilket tros bidragit till ökad förekomst av samverkan. Värderingar kring fenomenet är ofta relaterade till ideal som är svåra att motsäga sig, till exempel att det bidrar till ökad kvalité och kunskapsutbyte. Ingen av förklaringarna är dominerande utan bör ses utifrån en kombination till varför samverkan ökat. Huvudargumentet brukar utgå från att ansvarstagandet i ärenden som sker i gränslandet mellan organisationer faller mellan stolarna utan samverkan (Lindberg 2009, ss. 29-30). På individnivå menar Danermark (2000, s. 9) att samverkan bidrar med ett ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte vilket förbättrar arbetsplatsens kompetensutveckling. Lindberg (2009, ss. 43-44) visar på samma insikt och utvecklar resonemanget med att framhålla organiseringen. Människor med olika erfarenheter kan då mötas och ett kunskapsutbyte uppstår, vilket leder till att nya idéer och problemlösningar uppstår. Kunskapsutbytet kan då vara ett motiv till samverkan.
Nödvändighet kan utgöra ett annat motiv och avser att samverkan kan åläggas myndigheter genom lagstiftning och stimulanser. Effektiviseringskrav har följt den offentliga sektorn och
bidragit till att det är lagstadgat att myndigheter ska hjälpa andra myndigheter inom ramen för verksamheten (Essen 2014, ss. 96-97; Lindberg 2009, ss. 34-35).
Den vanligaste orsaken till samarbeten brukar tillskrivas ömsesidighet. Detta innebär att samverkan uppstår med orsak av att uppfylla gemensamma mål och en beroendesituation mellan organisationerna skapas. Bilaterala samarbeten skapar utrymme att uppnå mål som en enskild organisation inte kunnat uppfylla på egen hand (Lindberg 2009, s. 36).
Den offentliga sektorns organisationer har blivit allt mer specialiserade. Medarbetarna har till följd av detta, blivit mer beroende av kompetenser från andra organisationer för att lösa invecklade problem. De ökade kraven på de offentliga verksamheterna bidrar till incitament för samverkan då det förväntas bidra till kompetenshöjning och effektivitet (Gossas 2006, ss. 40-41).
Effektivitet är ett dominerande motiv för samverkan. Organisationer ska genom samverkan bli mer effektiva både vad avser tidsmässiga och ekonomiska resurser (Lindberg 2009, s. 36; Lundqvist 1995, ss. 131-132). Samverkan kan bidra till stabilitet i kritiska situationer där resurser sammanställs för att lösa komplexa problem. Organisationer kan då agera som en enad aktör med ett större inflytande och möjligheter att påverka sin omgivning (Lindberg 2009, s. 37; Majumdar et. al. 2009, s. 55).
En ökad legitimitet kan leda till att organisationer erhåller acceptans och respekt från omvärlden. Organisationer bedöms inte enbart efter vilka resurser de har eller hur de bedriver sin verksamhet, utan även efter vilka de samarbetar med. I samverkande processer kan image
och prestige förbättras då flera aktörer framstår som en enad front för att lösa problem vilket
skapar ett ökat förtroende från omgivningen (Forsell 2013, s. 45; Lindberg 2009, s. 37). De involverade kan även uppleva att samverkan skapar ett mervärde i sig (Peaslee 2009).
Motiv till samverkan: kunskapsutbyte, nödvändighet, ömsesidighet, effektivitet, stabilitet och legitimitet.
2.5 Vad underlättar och hindrar samverkan?
2.5.1 Faktorer som underlättar
Sandberg (1990, s. 11) redogör forskares erfarenheter från olika samverkansprojekt. De slår fast att en närvaro av gemensam samordning och gemensam utbildning är faktorer som underlättar samverkan. För att kunna dra nytta av alla fördelar som samverkan medför är det viktigt att myndigheterna koordinerar sina insatser (Danermark & Kullberg 1999, s. 56). Westrin lägger tonvikten på ”[…] att alla deltagare vid starten har en gemensam utgångspunkt och gemensamma referensramar, att en gemensam metod för att utveckla samarbetet finns samt att mål, principer och etiska förhållningssätt noga diskuterats redan innan verksamheten påbörjas” (Danermark & Kullberg 1999, s. 36). Om samverkan ska ske på ett framgångsrikt
sätt krävs det också att myndigheterna har tillräckliga resurser samt att den berörda personalen är engagerad och motiverad. Samverkansarbetet underlättas av att all personal i verksamheterna genomgår en gemensam utbildning. Detta med anledning av att föreställningar för hur ett problem bäst ska lösas inte blir alltför olika (Danermark & Kullberg 1999, ss. 56-57).
Sandberg (1990, s. 11) framhåller vikten av en klar och tydlig ansvarsfördelning. Oklarheter gällande ansvar och beslut ökar risken för missförstånd mellan aktörer som försvårar samverkansarbetet. Ansvarsredovisningen och autonomin beskriver Lindberg (2009, ss. 61-63) som ett dilemma i samverkanssituationer, samtidigt förutsätter processen att arbetet ska utföras utanför formella gränser med friheter till agerande. Om inte beslutsmakt placeras i samverkansgruppen kan handlingskraften och effektiviteten bli lidande. Även Löfström (2001, s. 25) vidhåller att formella gränser inte är nödvändigt för en fungerande samverkan, men att det inte går att bortse från.
Beslutsfattandet i olika organisationer kan vara vitt skilda. Dessa bör beaktas då de samverkande personerna kan komma från helt olika organisationstyper, vilket gör det svårare att fatta gemensamma beslut då vissa kan behöva gå genom sin överordnande. Detta kan försena samverkansarbetet till följd av att arbetet blir ineffektivt (Danermark 2000, ss. 32-33). Okunskap om vad deltagarna har befogenhet till kan medföra irritation. Därför är det viktigt att olika individers beslutsmandat är klarlagt (Danermark 2000, s. 36; Lindberg 2009, s. 61).
Faktorer som underlättar samverkan: gemensam utbildning, gemensam utgångspunkt och metod, tydlighet gällande beslutsmakt, tydlig ansvarsfördelning.
2.5.2 Faktorer som hindrar
Hinder för samverkan är oklara målsättningar, underbemanning av personal, stor arbetsbelastning samt stor personalomsättning (Anell & Mattisson 2009, s. 79; Sandberg 1990, s. 11). Förtroende sker i interaktioner över tid vilket kan vara svårt att snabbt skapa i sammansatta grupper där individer inte har någon tidigare relationer till varandra (Anell & Mattisson 2009, ss. 99-100; Lindberg 2009, s. 61). Personlig kännedom kan därför spela en viktig roll och det tar tid att bygga upp förtroendeskapande relationer. Att personerna i samverkansgruppen varierar utgör därför en hindrande faktor (Hjalmarsson & Norman 2005, ss. 32-33). Enheter präglade av hög arbetsbelastning och hög personalomsättning kan försvåra arbetet mot gemensamma mål (Danermark & Kullberg 1999, ss. 36-37).
Avsaknaden av tydliga och välformulerade mål resulterar ofta i misslyckade samverkansförsök. Sandberg (1990, s. 11) menar att många samverkansgrupper tenderar att strunta i detta vilket leder till att problem uppstår. Oklara syften med samverkansprocessen kan bidra till ett negativt förhållande till arbetsformen. Ytterligare irritation kan uppstå på grund av bristande resurser och att det tar mycket tid av det dagliga arbetet. Samverkan
innehåller stora förändringar i det dagliga arbetet vilket riskerar att skapa en osäkerhet då arbetets slutresultat kan vara diffust (Anell & Mattisson 2009, s. 110; Danermark 2000, s. 9). Svårigheter med formulering av ett gemensamt syfte kan bero på olikheter i språkbruk och bristande kommunikation. En väl fungerande kommunikation är grunden för en funktionell samverkan .Dålig kommunikation kan leda till svårigheter i att komma fram till gemensamma tillvägagångssätt, vilket kan bero på olikheter i organisationsstrukturerna (Frick 2011, ss. 18-21; Lindberg 2009, ss. 60-61). Danermark och Kullberg (1999, s. 36) framhäver att tidigare forskning påvisat skillnader i organisationsstrukturer, hierarkier samt att skilda etiska koder försvårar en effektiv samverkan.
Handlingar påverkar processens utveckling vilket ställer krav på ledningen att hantera dessa (Jensen et.al. 2006). Enligt Danermark (2000, ss. 18-21) kan brister i ledningsfunktionen utgöra en fara för en framgångsrik samverkansprocess. Ledningen kan lämna samverkansgruppen ensamma eller att ledningsfunktioner bortprioriteras. För en effektiv samverkan med god kvalité förespråkar Danermark en klar och tydlig ledning. Denna ska vara aktiv under hela processens gång där det även är viktigt att den anses förtroendeingivande och kompetent. Även Gray (Lindberg 2009, ss. 58-59) framhåller vikten av en sammanhållen process. Detta kan ske genom att en person ansvarar för att kontrollera processen och ha den sammankallande funktionen.
Motvilja att delegera beslut kan vara ett skäl till att en samverkansprocess blir ineffektiv. Orsaker till detta kan vara att beslut inte får delegeras i organisationen, något som dock sällan utgör ett hinder. Däremot är frågor rörande ansvar sällan möjliga att delegera utan enbart beslutsrätten. I andra fall kan ovilja till delegering röra sig om kontrollbehov från chefer som ogillar att beslutsfattande flyttas från vederbörande. (Danermark 2000, ss. 34-36).
Det är viktigt att klargöra de lagar och regler som styr samarbetet för respektive yrkesgrupp. Samverkansgruppen kan bestå av personer med olika grad av ansvar vilket leder till ojämlika roller. Intrång där individer från andra yrkeskategorier ska gå in och ge order inom någon annans ansvarområde är förekommande vilket är en anledning till att klargöra gällande lagstiftning. Danermark menar att sekretess ofta åberopas som ett hinder i samverkansprocesser. I realiteten utgör det sällan ett problem om man går igenom vilken typ av information som krävs och vilka hinder för regelverken som finns (Danermark 2000, ss. 41-45).
Faktorer som hindrar samverkan: stor personalomsättning, oklara syften och målsättningar, skillnader i organisationskulturer och språk, brister i ledningen, lagstiftning.
3. Metod
I följande kapitel beskrivs studiens metodanvändning. Det första avsnittet i kapitlet redogör för studiens forskningsdesign och följs därefter av ett avsnitt som består av urval för studien samt en kort presentationen av de medverkande respondenterna. Avsnittet efter fokuserar på tillvägagångssättet och tillämpningen av de kvalitativa intervjuerna. Kapitlet avslutas med en diskussion kring validiteten, reliabiliteten och generaliserbarheten för studien samt de etiska övervägandena i samband med studiens utförande.
3.1 Forskningsdesign
Vid ett tidigt skede bestämdes det att denna studie ska belysa och studera olika inslag av samverkan. Studien fokuserar på myndigheterna i Örebro kommun och hur de samverkar i frågor rörande ensamkommande barn. Med anledning av detta blev det naturligt att göra en fallstudie vilket enligt Bryman (2011, s. 73) är en studie som detaljerat och ingående utförs på ett enda fall.
Utgångpunkten vid utförandet har varit användandet av en välstrukturerad forskningsdesign. Detta har underlättat insamling och bearbetning av studiens material. Enligt Halperin och Heath (2012, s. 165) används en forskningsdesign för att besvara på frågan om vilken typ av bevis som behövs för att besvara studiens frågeställningar. En välutformad forskningsdesign kräver att forskaren är medveten om vilken typ av data denne behöver för att uppnå sitt syfte. För denna studie behövs myndigheters bild av samverkan i Örebro. Utifrån detta ansågs den lämpligaste insamlingsmetoden för studiens syfte vara den kvalitativa forskningsintervjun. Bryman (2011, s. 74) menar att den valda metoden tillåter en detaljerad granskning med ett stort djup.
Föremålet för studien, samverkan, har en gränsöverskridande innebörd och kan föranleda svårigheter att avgränsa fenomenet. Studiens avgränsningar koncentreras istället till objekten, det vill säga de myndigheter som ska undersökas. En utgångspunkt har då varit den geografiska placeringen, att samtliga ska vara placerade i Örebro Kommun. Studiens fokus ligger dock inte på myndigheterna i sig utan på deras agerande och hur de får mottagandet att fungera genom samverkan.
Ytterligare en utgångpunkt har varit att samtliga myndigheter på något sätt har en central roll i mottagandet av ensamkommande flyktingbarn i Örebro kommun. Vad gäller undersökningens fokus rörande ensamkommande barn lämnas utrymme för att inkludera samverkansformer ur ett bredare perspektiv. Samverkansgrupper explicit riktade mot denna grupp finns inte på alla nivåer och kan därmed inkluderas i bredare perspektiv, exempelvis gällande asylärenden. Denna fallstudie tillämpar ett deduktivt synsätt. Det innebär att de formulerade frågeställningarna samt metoden för datainsamling gjorts utifrån införskaffad teoretisk kunskap från tidigare forskning. Bryman (2011, s. 75) menar att induktivt synsätt är det
vanligaste för fallstudier med kvalitativa forskningsstrategier. Valet av att undersöka hur myndigheters samverkan förhåller sig till forskningen föranleder att det deduktiva synsättet ansågs mest relevant. Trots författarens påpekande om att induktiva synsätt är vanligast i kvalitativa fallstudier, nämns även att ”En fallstudiedesign är emellertid inte med nödvändighet förknippad med ett induktivt synsätt,” (Bryman 2011, s. 79) och kan alltså användas.
3.2 Urval och insamlat material
I denna studie består det insamlade materialet av ett myndighetsdokument och fem intervjuer. Myndighetsdokumentet är utgivet av Socialstyrelsen och behandlar olika myndigheters ansvar vad gäller mottagande av ensamkommande barn. Kritiskt tänkande och avvägningar är en viktig del vid val av material. Framställning av material kan skiljas beroende på utgivaren. Myndighetstexten i det insamlade materialet har bedömts lämpligt som underlag till studien. Utgångspunkterna för bedömningen har varit att myndigheter i Sverige ger ut dokument för att uppfylla sin lagliga skyldighet om att erbjuda enskilda medborgare myndighetsinformation (Forsberg 2014). Robert Olsson (2007) skriver att myndighetsdokument är rationella då det är experter på myndigheter som skrivit dessa. Myndighetstexten har därmed bedömts vara korrekt och tillämpbar för studiens syfte.
Vid urvalet av intervjurespondenter har ett målinriktat urval tillämpats. Detta innebär att intervjuobjekten inte valts slumpmässigt utan efter en strategi kopplat till formulerade forskningsfrågor. Forskningsmålen med studien ligger till grund för hur personerna väljs ut och efter deras kunskap eller relation till samverkan. I målinriktade urval är det viktigt att forskaren har förståelse för kriterier kopplade till fallet. Det är även viktigt att ta upp kriterier som utesluts och motivera dessa (Bryman 2011, s. 392).
Kriterierna i urvalsprocessen har formulerats efter hur stor kunskap de enskilda intervjuobjekten har om samverkansprocessen gällande ensamkommande barn. Detta har varit det primära kriteriet före arbetspositionen, om de arbetat från en strategisk eller en mer operativ position. De organisatoriska enheterna har valts ut efter de åtagande de har i mottagandet av ensamkommande barn, där urvalet skett efter hur involverade de är i mottagandet. Organisationer med åtagande om tillsyn och övergripande granskning har då valts bort till förmån för dessa.
De myndigheter som valts är Migrationsverket i Örebro kommun, Överförmyndarkansliet i Örebro kommun, Länsstyrelsen i Örebro län, Region Örebro län samt Centralt skolstöd i Örebro kommun. Urvalet grundar sig i att samtliga myndigheter innehar centrala roller i mottagandet av ensamkommande flyktingbarn därför blir det intressant att studera hur dessa samverkar med varandra.
Valet av att studera Örebro kommun gjordes främst utifrån att det är en mellanstor svensk stad. Större kommuner har större organisationer och ett större mottagande av
ensamkommande barn vilket ställer högre krav på samverkan. Utöver detta valdes Örebro kommun även ur ett bekvämlighetsperspektiv då vi båda är bosatta i kommunen och innehar mer kunskap om Örebro i förhållande till andra kommuner. Vidare syftade studien till att även inkludera Socialtjänsten i Örebro kommun. På grund av ett högt arbetstryck och brist på tid fanns ingen respondent tillgänglig vilket gjorde att denna myndighet fick falla bort.
3.3 Respondenterna
Respondenten från Migrationsverket är en kvinna och ansvarar för myndighetens frågor rörande ensamkommande barn i Örebro. Hon har arbetat med dessa frågor under en lång tid och är teamledare för samverkansgruppen för ensamkommande barn.
Respondenten på Länsstyrelsen är en manlig enhetschef för enheten social hållbarhet. Enheten har flera övergripande områden däribland jämställdhet, folkhälsa, integration och mänskliga rättigheter. I egenskap av enhetschef har respondenten ingen operativ roll utan arbetar med ledning och fördelning av arbete.
Överförmyndarkansliets respondent är en kvinnlig kanslichef på Örebro Kommun. Det innebär att verksamheten riktar sig åt att utöva tillsyn av gode män och förmyndare, där man arbetar på uppdrag av Överförmyndarnämnden.
Respondenten på Region Örebro län är en manlig flyktingkoordinator för regionens verksamheter. Han bevakar hur verksamheter påverkas av flyktingsituationen och vilka konsekvenser den kan tänkas få. Respondenten försöker även förhindra att den ordinarie verksamheten gällande asylsökande påverkas.
Respondenten på Centralt skolstöd är en manlig enhetschef på enheten Perrongen, Örebro Kommun. Det är en gemensam ingång för alla nyanlända elever från 0-15 år och enheten kartlägger steg 1 och steg 2 enligt skolverkets normer och placerar sen ut barnen på lämplig skola. Enheten fungerar som en placering- och mottagningsenhet.
3.4 Insamlingsmetod - den kvalitativa intervjun
Insamlingsmetoden för studien är den kvalitativa forskningsintervjun. Innan någon kontakt med respondenter upprättades, formulerades ett syfte för studien och en uppfattning om vad det är som ska undersökas. Detta för att det ansågs vara viktigt att på förhand veta vad mötena med respondenterna skulle frambringa. När detta fastställdes planerades upplägget för studien och utformningen av intervjuguiden. Då studien tillämpar ett deduktivt synsätt sågs införskaffandet av teoretisk kunskap av samverkansbegreppet innan utformningen av guiden som essentiellt. Detta för att konstruera intervjufrågor kopplade till de teoretiska utgångspunkterna och få ut sådan information som är relevant för teorin och denna studie. De olika stegen vid insamlandet av material kan liknas vid Kvale och Brinkmanns (2014, s. 145) utformade plan som bestämt ska följas under undersökningens gång. Andra forskare
menar däremot att utförarna av en studie istället ska förhålla sig till en större flexibilitet eftersom forskaren då kan rätta sig efter nya omständigheter samt göra nya urval av population och formulera om intervjufrågorna (Kvale & Brinkmann 2014, s. 145). Det är det senare förhållningssättet som varit central för studien då respondenterna arbetar på olika organisationer och myndigheter. Detta möjliggör exempelvis en omstrukturering av intervjuguiden vid behov. I vissa fall kan frågor behöva anpassas efter myndigheternas olika typer av arbetsuppgifter eller kopplingar till ensamkommande flyktingbarn. Vidare fastställdes det i ett tidigt skede vilka myndigheter som ska ingå i studien. Det flexibla förhållningssättet medförde därmed ingen problematik när Socialtjänsten inte kunde delta i studien.
3.5 Intervjuguidens utformning
Intervjuguiden är förankrad i teorin om samverkan. Syftet med intervjuguidens utformning var att, från respondenten, få mer djupgående information kring samverkan. Informationen respondenten delade med sig behövde däremot vara relevant för studiens syfte vilket gjorde att en semistrukturerad intervju föredrogs i utförandet. Den semistrukturerade intervjun är en kombination av den strukturerade och ostrukturerade intervjun och tillåter forskaren att få en större insikt i respondentens egna erfarenheter (Halperin & Heath 2012, s. 258).
Utformningen av intervjuguiden har organiserats efter en strukturerad frågeföljd. Frågorna syftar till att inte vara för specifika men ändå formulerade efter att bidra till att uppnå studiens syfte. Bryman (2011, s. 419) beskriver specifika frågeställningar som ett hot för andra idéer eller synsätt från respondenten vilket går emot utformningen av den kvalitativa forskningsmetoden. Vidare beskrivs en viss struktur på frågornas ordning, undvika ledande frågor, använda begripligt språk samt notera bakgrundsfakta rörande respondenten som olika aspekter att beakta inför en kvalitativ forskningsintervju (Bryman 2011, s. 419) Samtliga av dessa grundläggande råd har beaktats under utformningen av intervjuguiden.
3.6 Utförandet av den kvalitativa intervjun
Kontakten med respondenterna upprättades via mail och telefon. Det var tydligt vilka myndigheter som var relevanta för studien, däremot uppkom det svårigheter vid avgörandet för vilka befattningshavare kontakten skulle upprättas med. När kontakt togs med olika personer nämndes det därför att det skulle uppskattas om personerna kunde namnge andra tjänstemän som skulle anses mer relevanta för ämnet, i det fall den första personen ansåg sig själv som irrelevant för studien. Fyra av intervjuerna skedde genom ett personligt möte där båda författarna för studien deltog och den femte, intervjun med Migrationsverket, var via telefon. Omfånget på respektive intervju var ca 30-60 minuter. För att minimera risken att undgå viktig information har intervjuerna spelats in och transkriberats.
3.7 Analysmetod
Analysmetoden utgår från de olika perspektiv tidigare forskning pekat på vad gäller samverkan. Detta innebär att en teoretisk tolkning av intervjun tillämpats. Kvale och Brinkmann (2014, s. 284) beskriver teoretisk tolkning som en metod där forskaren inte behöver någon avancerad analytisk teknik. Istället införskaffas tillräckligt med teoretisk kunskap i syfte att formulera teoretiskt genomtänkta intervjufrågor, vilket har varit studiens utgångpunkt. Vidare menar författarna att forskaren ska läsa det insamlade materialet flera gånger. Detta tillåter forskaren att reflektera över teman av intresse och skriva ned tolkningar, kopplade till den utformade teorin (Kvale & Brinkmann 2014, s. 283).
Vid utförandet av analysen har teoretisk tolkning möjliggjort en inklusion av fler samhälleliga sammanhang i den teoretiska reflektionen. Författarna pekar på ett antal risker med den teoretiska tolkningen som analysmetod. Risken finns att analysen blir väldigt begränsad till den utformade teorin och vissa kontexter som står utanför dessa därför missas (Kvale & Brinkmann 2014, s. 286). Därför har både internationell och svensk forskning inkluderats i det teoretiska ramverket. Då fler forskare och vetenskapliga skrifter inkluderats, beräknas analysen av det insamlade materialet breddas.
Vidare menar Kvale och Brinkmann (2014, s. 287) att det är viktigt att intervjuaren är öppen och mottaglig. Det är av vikt att forskaren inte bara håller sig till ämnen som anses relevanta för de teoretiska utgångspunkterna. Intervjufrågorna har därför utformats på ett sätt som tillåter respondenten att tala fritt om dennes egna upplevelser av samverkan samtidigt som andra frågor leder in respondenten på områden med relevans för syftet och frågeställningarna. Kvale och Brinkmann (2014, s. 288) skriver att det är mycket viktigt att aspekterna av ämnet som ska undersökas är relevanta för de teoretiska utgångspunkterna. I annat fall riskerar forskaren få intervjumaterial som inte är tolkningsbar utifrån den specifikt utformade teorin vilket innebär att den teoretiska analysen inte leder till resultat. Valet av tidigare forskning grundar sig i syftet för studien där analysramen utvecklats efter de olika aspekter som forskningen visat. Detta för att kunna ställa de olika teoretiska perspektiven i kontrast till hur samverkansarbetet med ensamkommande barn sett ut i Örebro kommun.
3.8 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
3.8.1 Validitet
Validitet kan beskrivas efter hur studien undersöker vad den utlovar. Eftersom det empiriska materialet främst samlats in genom semistrukturerade intervjuer, menar Halperin och Heath (2012, s. 259) att validiteten begränsas. För att stärka validiteten har intervjuguiden utformats efter de teoretiska idéerna. Detta för att frågorna ska vara förankrade i forskningen i så stor utsträckning som möjligt. Genom att låta de teoretiska begreppen stämma överens med observationerna som gjorts under studiens gång, har vi försökt vidhålla en hög validitet. Bryman (2011, ss. 351-352) anser att det är en förutsättning för studiens validitet. Validitetens
grund är att studien ska identifiera eller mäta det man sagt sig mäta vilket föranleder att slutsatser grundade i forskning och syftet för studien eftersträvats
3.8.2 Reliabilitet
Reliabilitet utgår från forskningsresultatens tillförlitlighet. Intervjuguiden och intervjuprocessen är grunderna för trovärdiga resultat och det är viktigt att frågorna inte är ledande eller att forskaren medvetet eller omedvetet försöker styra resultatet i studien (Kvale & Brinkmann 2014, s. 295). Vid intervjuerna med samtliga respondenter har ambitionen varit att inte ställa ledande frågor eftersom det skulle kunna innebära betydande skillnader i de ställda frågorna vid varje intervjutillfälle. Detta skulle då innebära att studien inte blir replikerbar vilket i sin tur leder till att reliabiliteten för studien blir låg.
För att stärka reliabiliteten har därför stora ansträngningar gjorts för att utveckla intervjuguiden. Vid intervjuerna har det undvikits att frångå intervjuguiden för att frågorna ska kunna generaliseras på samtliga respondenter. Bryman (2011, s. 49) förklarar att det i kvalitativ forskning är viktigt att stärka tillförlitligheten genom att tydligt visa hur materialet samlats in och bearbetats. För att stärka reliabiliteten i detta avseende har vi arbetat systematiskt med forskningsmaterialet. Dessutom beskrivit material, analysprocess och urval utförligt med avsikt att öka studiens transparens.
3.8.3 Generaliserbarhet
Bryman (2011, s. 77) hävdar att ingen generalisering kan göras beträffande studien eftersom metoden grundar sig i ett målinriktat urval och inte ett slumpmässigt. Generaliserbarhet bygger på att studien ska kunna appliceras på andra fall, i fallstudier kan det vara svårt att påvisa att resultat går att tillämpa på andra fall (Bryman 2011, s. 77). Det viktiga här är däremot inte fallet, Örebro kommun. Studien fokuserar istället på samverkansprocessen i en mellanstor svensk stad och kan därför till viss del generaliseras och tillämpas på andra fall i Sverige.
Nästan samtliga svenska kommuner arbetar med att ta emot ensamkommande flyktingbarn. Detta innebär dock inte att alla arbetar på samma sätt, men tillvägagångsättet mellan kommunerna kan liknas vid varandra vilket gör att studien därför, till viss mån, kan generaliseras ur den aspekten. Då den svenska förvaltningens verksamhet är lagstiftad skulle olika hinder och möjligheter som belyses i studien även kunna generaliseras. Det avgörande är hur pass förankrad teorin är i empirisk forskning och hur de teoretiska idéerna kan visa på samband med undersökningens objekt (Bryman 2011, s. 79). Studien syftar till att göra en teoretisk analys av Örebro Kommun vilket förutsätter välavvägda teoretiska begrepp och resonemang, grundat i forskning inom det valda området.
3.9 Etiska överväganden
Bryman (2011, ss. 131-132) skriver att det i forskningen finns fyra grundläggande etiska krav: informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet samt nyttjandekravet.
Informationskravet innebär att deltagarna måste vara väl informerade om syftet för studien samt att de har rätt att dra sig ur studien när de helst vill då deltagandet är frivilligt. Vid upprättandet av kontakt med samtliga respondenter förklarades det noga för syftet med intervjun och vad det var för studie den skulle ingå i. Respondenterna blev även informerade om det andra kravet, nämligen att alla deltagare själva bestämmer över sin medverkan, forskaren får med andra ord inte tvinga någon att ingå i en studie.
Konfidentialitetskravet syftar till att obehöriga inte ska ha tillgång till deltagarnas personuppgifter, varför forskaren måste behandla dessa konfidentiellt. Respondenterna blev tillfrågade om det fanns en önskan om någon form av anonymitet, exempelvis namn, befattning osv. Ingen av respondenterna ansåg det vara nödvändigt då intervjuerna baserades på verksamheterna och innehöll således inga personliga frågor. Konfidentialitetskravet är dock viktigt av den anledningen att informanter kan uttala sig kontroversiellt vilket skulle kunna, vid offentliggörande av studien, uppröra omgivningen vilket kan leda till att informanten hamnar i fara om uppgifterna offentliggörs (Halperin & Heath 2012, s. 180). Slutligen skriver Bryman (2011, s. 132) att nyttjandekravet ämnar se till att alla personuppgifter som samlats in endast används för studiens syfte, vilket respondenterna blev informerade om.
Vid utförandet av studien stötte vi inte på några etiska dilemman. Informationen vi behövde ha ut från intervjuerna rörde sig främst om hur verksamheten ser ut och hur verksamheterna samverkar med andra. Det var således ingen känslig eller privat information som efterfrågades varför många respondenter inte ansåg att de försatte sig i en obekväm situation som skulle kunna leda till skada eller fara. Det hade kunnat se annorlunda ut om respondenterna exempelvis var ensamkommande flyktingbarn. De etiska övervägandena hade då behövt göras med större försiktighet eftersom det är en väldigt utsatt grupp som skulle kunna befinna sig i mitt i en asylprocess. Det hade kunnat leda till att de kanske varit rädda för att uttala sig eller kanske känt sig tvingade till att delta om de exempelvis inte behärskar det svenska språket och inte då inte har möjligheten att förstå att deltagandet är frivilligt.
4. Resultat
Följande kapitel består utav det insamlade materialet. Kapitlet är uppdelat i fyra avsnitt vilka redogör för material relevant för respektive frågeställning. Materialet består till stor del av en sammanställning av de genomförda intervjuerna och respondenterna kommer i följande kapitel att namnges med den myndighet respektive person representerar.
4.1 Vilket ansvar har respektive myndighet?
När ensamkommande flyktingbarn ansöker om asyl i Sverige är det Migrationsverket som ansvarar för asylprocessen. Myndigheten utreder då huruvida det är Sverige eller ett annat land inom den Europeiska Unionen (EU) (och Norge, Island, Liechtenstein och Schweiz) som ska utreda asylansökan då alla länder inom unionen förhåller sig till Dublinförordningen. Visar det sig att det är Migrationsverket som ska pröva ansökan, har de en skyldighet att se till att ett offentligt biträde för barnet förordnas. Från deras sida krävs ett samarbete med kommuner, då överenskommelser ska tecknas gällande kommuners mottagande av ensamkommande asylsökande barn och ensamkommande barn med permanent uppehållstillstånd.
Migrationsverket anvisar barnet till kommuner vars uppgift är att ordna med boendet. Efter det skall kontakt upprättas med berörd region eller landsting och lämna uppgifter om barnet. Myndigheten har även ett visst ekonomiskt ansvar för barnet då uppdraget inkluderar att fatta beslut om dagersättning och särskilda bidrag. Migrationsverket ansvarar även för att analysera situationer och ställa prognoser för vilka behov som finns på boenden. Detta för att kunna planera beslut om hur stor ersättning varje kommun ska få från staten (Socialstyrelsen 2013, ss. 26-27). Ansvarsfördelningen beskrivs som tydlig. Respondenten menar att det för alla inblandade aktörer är tydligt vilken myndighet som ansvarar för olika delar av mottagandet. Den tydliga ansvarsfördelningen leder till att så få individer som möjligt faller mellan stolarna och motverkar att individärenden hamnar gråzoner.
När barn blir anvisade till kommunen menar Centralt skolstöd att de är ”[…] den första
dörren in till kommunen innan de går vidare till skolan. Det jag driver är en mottagningsenhet.”. Centralt skolstöd ligger under kommunstyrelseförvaltningen och ”[…] det primära syftet är att kartlägga så att skolan ska få så bra underlag som möjligt för att kunna göra en vettig placering.”. Förutom kontakten med skolor som enheten ansvarar över,
har Centralt skolstöd även det yttersta ansvaret för barnet vad avser boende och familjehem
”[…] innan socialförvaltning tar hand om dem […]”. Han menar att enheten fungerar som en
länk som sträcker sig från den tiden barnet anländer till Sverige till att Socialnämnden tar över ärendet.
När Migrationsverket anvisat barnet till en kommun, ansvarar Socialtjänsten för att inleda en utredning. Dessutom ska barnet förses med boende och andra stödinsatser, under denna period. Det allomfattande ansvaret ligger inte inom kommunens ramar att inneha utan är Migrationsverkets skyldighet. Socialtjänstens huvudansvar är omhändertagandet av barnet (Socialstyrelsen 2013, ss. 38-40).
Regionen ansvarar för barnets hälso- och sjukvård. Det är deras skyldighet att utföra en hälsoundersökning i syfte att få en medicinsk bedömning som ska avgöra vilka vårdbehov individerna har (Socialstyrelsen 2013, s. 94). Region Örebro uppger att ”[…] barn som
kommer hit, de har samma rätt till sjukvård och tandvård som vi som är folkbokförda i Sverige […] och det är vi här som har ansvaret för att alla barn får den vård som de har rätt
att få”. Vidare menar respondenten att det finns en tydlighet mellan alla aktörer om vilken
myndighet som har ansvaret i olika frågor. För att varje barn ska få bästa möjliga vård är det bra om en samverkan sker mellan läkare och socialsekreterare (Socialstyrelsen 2013, s. 95). Överförmyndarkansliet ansvarsområde är att utse en god man för det ensamkommande barnet. Gode män har i uppgift att, under asylprocessen, ansvara för barnets personliga förhållanden och ta hand om barnets angelägenheter. Endast Migrationsverket och Socialnämnden kan ansöka om att en god man ska utses och det görs i barnets vistelsekommun (Socialstyrelsen 2013, s. 97). Överförmyndarkansliet uppger att de bland annat ”[…] utövar tillsyn över gode
män, förvaltare och även förmyndare där man har barn”.
När ett barn befinner sig i den berörda kommunen är det Överförmyndarkansliet som ska se till att den gode mannen är lämplig och att barnet har det bra. ”Vi har ju ansvaret för […] ett
barn här oavsett om man är placerad eller anvisad av Migrationsverket så är det Överförmyndaren där barnet befinner sig som utövar tillsyn över ensamkommande barn.”.
Lagstiftningen fastställer om gode mäns lämplighet för uppdraget där Överförmyndarkansliet utför lämplighetsbedömning (Socialstyrelsen 2013, s. 98). Vid misstanke om olämpliga gode män kan Socialtjänsten anmäla och Överförmyndarkansliet utreder frågan om entledigande (Socialstyrelsen 2013, s. 103).
Länsstyrelsen ska samordna statens insatser genom att samverka med andra myndigheter och organisationer. De har även i uppgift att främja samverkansarbetet mellan kommuner och myndigheter i det berörda länet i frågor som rör mottagande, introduktion och etablering för ensamkommande barn (Socialstyrelsen 2013, s. 104). Länsstyrelsen uppger att myndigheten ofta fungerar som länken i olika samverkanssammanhang. De har ofta den samordnande rollen som samlar olika parter för sammankomst. Han menar att ”[…] en grundläggande
uppgift är att samordna och samverka med övriga myndigheter inom länet.”.
Länsstyrelsen är även med i förhandlingarna och diskussionerna om mottagningsplatser i kommunerna. De ska även verka för att kommunerna i landet ska ta emot ensamkommande barn i den utsträckning behov finns. Länsstyrelsen uppger att det ligger under deras ansvar att
”[…] verka för ökad beredskap och kapacitet att ta emot nyanlända för bosättning i en kommun”. Vidare har Länsstyrelsen även ett tillsynsansvar som utövas mot
Överförmyndarkansliet i kommunerna. Tillsynen omfattas bland annat av en granskning av Överförmyndarkansliet tillsyn av godemän och förordnade förmyndare för ensamkommande barn (Socialstyrelsen 2013, s. 104).
4.2 Hur ser samverkansprocessen med ensamkommande
barn ut i Örebro?
Migrationsverket uppger att samverkansgrupper rörande ensamkommande barn specifikt sker endast med Socialtjänsten och Överförmyndarkansliet. Övriga samverkansmöten med andra berörda aktörer, som Länsstyrelsen eller Arbetsförmedlingen, gäller ärendena ur ett bredare
perspektiv som asylsökande. Länsstyrelsen ger en liknande bild där de inte har specifika grupper mot ensamkommande barn utan de frågorna går in under asylärenden.
Migrationsverket har ”[…] regelbundna möten och avstämningar med socialtjänsten och då
har vi daglig kontakt och […] regelbundna möten två gånger per kvartal om det inte kommit upp någon ny lagstiftning. Sen har jag möten separat med överförmyndaren”.
Migrationsverket berättar att det finns en viss struktur där några fasta punkter alltid behandlas i samverkansgrupperna, vilka är nulägesrapport och lagstiftning. Länsstyrelsen uppger också att samverkansmöten sker med anledning av nya lagar. Detta sker inte regelbundet utan tillkallas efter behov och kan gälla allmänna nyheter av vikt också. Detta tillämpades frekvent under hösten 2015, då den kraftigt ökande flyktingströmmen medförde behov. Länsstyrelsen har även en ständig dialog med Kommunen och civilsamhället.
Överförmyndarkansliet beskriver likt Migrationsverket, att Socialtjänsten är den huvudsakliga samverkanspartnern. Samverkansträffarna sker två gånger om året, där gruppen inkluderar både handläggare och chefer, men det finns även chefsnivåer i andra samverkansgrupper. Vad avser aspekter av godmanskap sker det med andra delar av Socialtjänsten, där det handlar mer om oregelbundna möten med syfte att utbyta erfarenheter och lösa frågor tillsammans. Både Överförmyndarkansliet och Migrationsverket ger en bild av att deras samverkan sker mindre frekvent än respektives med Socialtjänsten och att dessa sker separat och inte med samtliga tre parter. Överförmyndarkansliet berättar att samverkanmötena med Migrationsverket sker efter behov på grund av tidsbrist men att de försöker ha en årlig sammankomst.
Centralt skolstöd samarbetar med ett flertal aktörer rörande ensamkommande barn. ”[…] vi
har ett större nätverk. Talar vi skola så har vi både förskola och skola, kontakt med pedagogerna på skolan, skolledare, förvaltningskontoret, barn- och elevhälsoteamen på skolorna och kvalitetsutvecklarna. Sen har vi också modersmålsavdelning som står för översättning, och studiehandledarna, tolk och översättarservice. Och så har vi Socialtjänsten, familjehem, Överförmyndarnämnd, gode män, privata HVB-hem, utslussningsverksamheten som är en kommunal angelägenhet. Och så har vi kontakt med Arbetsförmedlingen, Handelskammaren och Migrationsverket. Och asyl- och invandrar hälsan.”. Han menar att
det är ytterst viktigt med samverkan kring de här barnen och ambitionen är att ha en god relation med andra myndigheter redan i början.
Region Örebro uppger att samverkansformerna i regionen varierar. Den interna samverkansgruppen omfattar 17-18 personer som representerar regionens interna verksamheter. Dessa samverkansmöten rör asylfrågor och ensamkommande barn och de träffas två till fyra gånger i månaden. Det finns även ett antal externa mötesplatser med bland annat Örebro kommun, Migrationsverket och Länsstyrelsen. Fokus för dessa samverkansmöten läggs mer på det generella istället för individärenden och riktas mot hur de olika aktörerna kan utveckla sina insatser för ett mer effektivt samarbete kring de ensamkommande barnen.
Han delar även in samverkansmöten i informella och strukturerade möten. I Region Örebro har det skapats en strukturerad samverkansstruktur med politiska grupper. Samverkansgrupperna består av politiker och tjänstemän från alla kommuner och regionen. Under dessa har det skapats flera undergrupper där kommuncheferna och regiondirektören bestämmer vem som ska representera kommunen i exempelvis infrastruktur. Detta medför en viss effektivitet menar respondenten då det blir väldigt tydligt att representanterna i undergrupperna har mandat att prata för kommuncheferna.
Vidare menar Region Örebro att verksamheten har en direktkontakt med HVB-hem. Han uppger att samverkan på individnivå sker direkt mot den operativa verksamheten. Centralt skolstöd ger en liknande bild där de ofta har direktkontakt med den operativa verksamheten då det gäller individärenden. Detta kan även gälla Överförmyndarkansliet angående möten med kuratorer eller psykiatri.
Region Örebro uppger att samverkansgrupper skapas när behovet för samverkan dyker upp.
”[…] det fanns i höstas via Länsstyrelsen hade, när det var sån kaos, så fanns det ju rätt många olika grupper där regionala myndigheter och kommunerna träffades […]. Det här hade ju återkommande mötesplatser för att hjälpa till i ett svårt krisläge. Nu har det ju lugnat ner sig, nu har vi inte den inströmningen, nu har man kommit ifatt och börja fundera på kvalitetsfrågor, förut var det bara kvantitet […].”. Vidare menar han att nu dykt upp många
frågor från gode männen för de ensamkommande barnen gällande bland annat sin roll som gode män. Då har en grupp bildats med länsstyrelsen, regionala företrädare och överförmyndarkanslierna i länet där de diskuterar utformningen av en utbildning. Detta sker med anledning av att stärka gode männens roll gentemot de ensamkommande barnen.
Genom att skapa tillfälliga samverkansgrupper menar han att det blir lättare att endast inkludera personer som är kunniga i det specifika området. Det går då att byta ut personerna beroende på vad mötet handlar om. Mot den bakgrunden menar han att vägen till lösningen blir mer effektiv eftersom mer systematiska träffar oftast styrs av mer generella lösningar snarare än specifika. Region Örebro menar däremot att det är viktigt att ha en kombination av båda. Det finns ”[…] den mer systematiska träffen, det är när jag träffar den som ansvarar
för Örebro kommuns flyktingmottagande. Och där är också Länsstyrelsen och Migrationsverket med så vi träffas en gång i månaden för att diskutera gemensamt.”.
Vidare menar han att det även finns integrationsrådet där alla kommuner i länet är representerade. I integrationsrådet är det samma personer som sitter med och byts således inte ut från möte till möte. Enligt honom byggs då en viss kunskap inom gruppen och de kan hjälpa varandra i olika frågor.
4.3 Vad finns det för motiv att samverka?
Region Örebro menar att det är nödvändigt att samverka. En enda kommun kan på egen hand inte åstadkomma så stora förändringar i samhällsrörelsen. Att samverka och komma överens
om lösningar menar han leder till en enorm effektivisering i användandet av tid och resurser. Centralt skolstöd pekar också på att samverkan bidragit till ett effektivare arbete jämfört med tidigare.
Migrationsverket gör en jämförelse med kollegor som inte har samma samverkansutbyte. Hon menar att det leder till sämre resultat, utdragna processer samt ett mer fyrkantigt perspektiv. Hon pekar även ut den tröghet som kan uppkomma i brist på samverkan. Detta kan leda till intressekonflikter som om man inte talar samma språk, oklara gränsdragningar och ansvarsområden. I arbetet med ensamkommande barn har Migrationsverket sett effekter av samverkan jämfört med tidigare. Överförmyndarkansliet berättar att efter de började samarbeta mer kontinuerligt med Socialförvaltningen fick de en gemensam bild av det faktiska läget i kommunen och kunde anpassa arbetssätt och metoder efter det. Centralt skolstöd har liknande resonemang om att det upptäckts brister i rutiner för hur arbetet ska gå till. De kom då till insikten att samverkan med andra verksamheter är nödvändigt för att klara av arbetet den egna verksamheten kräver.
Kunskapsutbytet är viktigt enligt Region Örebro och han menar att det är tidsmässigt effektivt och samtidigt lärorikt. Genom att fördela arbetet och samverka kan det vara möjligt att nå en högre kunskapsnivå. ”Om vi fördelar arbetet lite bland oss, vi har kanske likartat uppdrag i
flera frågor och där min tid blir mycket effektivare. Förhoppningsvis når vi en högre kunskap, vi får bättre kunskapsnivå om vi samverkar”. Även Överförmyndarkansliet och
Migrationsverket lyfter fram kunskapsutbytet som ett viktigt argument. Centralt skolstöd arbetar med att föra samman de kommunala och privata HVB-hemmen genom att bjuda in dessa till samverkansmöten. Anledningen är att skapa en ny arena för att träffas och utbyta kunskap med varandra för att göra arbetet effektivare och öka kvalitén.
Region Örebro beskriver att samverkan möjliggör ett utnyttjande av varandras kompetenser och resurser. ”[…] man får ju inte mer resurser för att man samverkar, men man kan ju
utnyttja varandras kompetenser och resurser på ett bättre sätt. Det är ju onödigt att alla jobbar med precis samma frågor […]. Då kanske det är bättre att två gör det istället för att alla 12 kommuner och regionen och länsstyrelsen jobbar med samma typ av frågeställning. Där kan vi ju vinna jätte mycket tid och lära av varandra”.
Länsstyrelsen framhäver att samverkan i sig ger ett mervärde ”[…] man gör alltid bättre
tillsammans med andra. Man är aldrig tillräckligt bra själv. Hela verksamheten bygger på att vi har samhället uppbyggt i sektorer […]” där kunskap och kompetens finns i varje sektor.
Han framhäver att när Länsstyrelsen samverkar och koncentrerar samhällsinsatser på övergripande nivå mellan regionerna är det en stor samlad kraft. Länsstyrelsen har verksamheter som täcker två tredjedelar av statsbudgeten med en stor variation av uppgiftsområden vilket bidrar med en stor bredd kompetensmässigt.
