Juridiska institutionen
Vårterminen 2015
Examensarbete i offentlig rätt
30 högskolepoäng
Möjligheter och lämpligheten i att
frånta terrorister deras
medborgarskap
Författare: Madelene Andersson
Handledare: Ingrid Helmius
”Citizenship is a man’s basic right for it is nothing less
than the right to have rights”
Innehållsförteckning
1 Inledning
1.2 Syfte
1.3 Metod och material 1.4 Avgränsningar 1.5 Disposition
2 Medborgarskap
2.1 Inledning
2.2 Begreppet medborgarskap och medborgare 2.3 Rättslig innebörd av svenskt medborgarskap 2.4 Unionsmedborgarskap 2.5 Dubbelt medborgarskap 3 Nuvarande ordning 3.1 Inledning 3.2 Folkrättsliga förpliktelser 3.2.1 Allmänt 3.2.2 Statslöshetskonventionen 3.2.3 Tolkning av artikel 8.3(ii) 3.2.4 Avslutning 3.3 Europarättsliga förpliktelser 3.3.1 Inledning 3.3.2 Medborgarskapskonventionen 3.3.3 Tolkning av artikel 7.1 d) 3.3.4 Tolkning av artikel 7.1 c) 3.3.5 Sammanfattning 3.4 Svensk reglering 3.4.1 Regeringsformen 3.4.2 Medborgarskapslagen 3.5 Sammanfattning 4 Internationella utblickar 4.1 Inledning 4.2 Storbritannien
4.2.1 Inledning
4.2.2 Internationella förpliktelser/tillträdda konventioner 4.2.3 Inhemsk rätt
4.2.4 Praxis
4.3 Nederländerna 4.3.1 Inledning
4.3.2 Internationella förpliktelser/tillträdda konventioner 4.3.3 Inhemsk rätt
4.4 Avslutning
5 Rättigheter och rättsprinciper av betydelse
5.1 Inledning
5.2 Legalitetsprincipen
5.3 Likabehandling och förbud mot diskriminering
5.3.1 Inledning
5.3.2 Förbudet mot diskriminering i internationella förpliktelser
5.3.3 Det svenska diskrimineringsförbudet och principen om allas likhet inför lagen 5.3.4 Diskrimineringsgrunder och indirekt diskriminering
5.3.5 Sammanfattning
5.4 Familjerättsliga konsekvenser och potentiell inverkan på EKMR artikel 8 5.4.1 EKMR artikel 8
5.4.2 Konsekvenser för barn
5.5 Rätten till liv och skyddet mot tortyr och förnedrande behandling 5.6 Rätten till frihet och säkerhet och rätten till en rättvis rättegång 5.7 Sammanfattning
6 Alternativa åtgärder
6.1 Inledning
6.2 Kriminalisera mera
6.3 Tillfälligt återkalla/omhänderta pass och resehandlingar 6.4 Temporär utestängning
6.5 Sammanfattning
7 Sammanfattande slutsatser Källförteckning
1 Inledning
Den senaste tiden har det alltmer börjat diskuteras hur länder ska handskas med medborgare som väljer att resa utomlands och strida för terroriststämplade organisationer. Det har lett till att flera länder nyligen infört eller utvidgat tidigare möjligheter att frånta dessa personer deras medborgarskap. Enligt Säkerhetspolisen (SÄPO) finns bekräftade uppgifter om att cirka 80 svenska medborgare under 2014 reste till konfliktområden som Syrien och Irak för att strida på den Islamska Statens (IS) sida, men det beräknas vara fler än så. Vidare har SÄPO konstaterat att den inte ser några indikationer på att denna typ av resor minskar, och att konflikten i Syrien gjort att antalet resor istället ökar.1 Som en reaktion på detta har det från politiskt håll börjat diskuteras huruvida det i Sverige bör införas möjligheter att återkalla medborgarskap för personer som ansluter sig till terroristgrupper. Två motioner har lagts fram där man vill utreda behovet av reglering som speciellt inriktar sig mot jihadistresor, men inget förslag till har ännu lagts fram. 2
1.2 Syfte
Syftet med denna uppsats är att utreda möjligheterna att återkalla svenskt medborgarskap på grund av anknytning eller deltagande i terroristverksamhet, och att diskutera lämpligheten i sådan reglering utifrån rättsliga regler och principer. På så vis inriktas även uppsatsen på att undersöka huruvida förändrad medborgarskaps-lagstiftning är ett lämpligt verktyg för att handskas med det ökade terroristhotet. För att uppfylla syftet behandlas både nationell rätt och internationella förpliktelser i form av tillträdda konventioner. De rättsliga möjligheterna att frånta terrorister deras medborgarskap diskuteras framförallt utifrån nationell rätt och tillträdda konventioner på medborgarskapsområdet. Lämpligheten med sådan lagstiftning diskuteras framförallt utifrån Europeiska Konventionen och skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) och rättsliga principer. För att diskussionen inte ska bli genomgående teoretisk behandlas även utländska rättsordningar där möjligheten att frånta medborgarskap redan finns. Uppsatsen behandlar till stor del frågan om berövande av medborgarskap vid terrorism, men i vissa delar också specifikt vad gäller jihadistresor.
1 Se uppgifter från SÄPO i Motion till riksdagen 2014/15:2996, Åtgärder mot terrorism och
våldsbejakande extremism, s 2.
2 Se Motion 2014/15:1606 Stoppande av terrorresor, samt Motion 2014/15:2996 Åtgärder mot terrorism
1.3 Metod och material
Uppsatsen är skriven utifrån den rättsdogmatiska metoden, och det är framförallt lagtext, förarbeten, praxis och doktrin som används som informationskällor. I avsnitten där utländsk reglering diskuteras förekommer även publikationer och uttalanden från utländska myndigheter och regeringar, framförallt i syfte att tolka den utländska regleringen, men även för att diskutera framförd kritik mot lagstiftningsåtgärder. För att påvisa vissa rättspolitiska ståndpunkter förekommer även någon hänvisning till debattartiklar. Det hänvisas även ett fåtal gånger till journalistiska artiklar, och då endast för att åskådliggöra de konsekvenser berövande av medborgarskap har haft på enskildas liv.
1.4 Avgränsningar
Uppsatsen behandlar de rättsliga möjligheterna och lämpligheten i att beröva terrorister deras medborgarskap. Fokus ligger därför på de rättsliga möjligheterna att införa sådan reglering utifrån internationella förpliktelser och nationell rätt. Berövande av medborgarskap aktualiserar dock ett flertal frågor som uppenbarligen måste utredas innan lagreglering kommer till, däribland processrättsliga frågor om instans och överprövning. Dessa är frågor som av utrymmesskäl inte behandlas i uppsatsen. Frågor som specifikt berör hur flyktingars rättigheter enligt internationella instrument kan påverkas av ett berövandebeslut diskuteras av samma anledning inte inom ramen för framställningen.
1.5 Disposition
I det inledande kapitlet om medborgarskap förklaras medborgarskapsbegreppet och vilka rättsverkningar ett svenskt medborgarskap för med sig. Genomgången görs huvudsakligen för att visa vilken inverkan ett berövandebeslut kan ha på den enskildes liv och rättigheter. I det efterföljande kapitlet behandlas gällande rätt, där det inledningsvis redogörs för Sveriges internationella åtaganden på medborgarskaps-området enligt folk- och europarättsliga instrument. De internationella förpliktelserna begränsar Sveriges möjligheter att införa sådan reglering, varför dessa diskuteras först. Slutligen beskrivs den svenska medborgarskapslagstiftningen och därigenom vilka förändringar som krävs om sådana möjligheter ska introduceras i svensk lag.
För att visa hur internationella åtaganden begränsar möjligheterna att lagstifta om fråntagande av medborgarskap följer därefter ett avsnitt som behandlar andra länders reglering på området. Hur dessa lagar tolkas och tillämpas ligger sedan till viss del
grund för den efterföljande diskussionen om vilka rättsprinciper och mänskliga rättigheter som kan inverka på, och potentiellt hindra, att berövande av medborgarskap får ske. Slutligen diskuteras alternativ till fråntagande av medborgarskap för personer som är involverar sig i terroristorganisationer.
2 Medborgarskap
2.1 Inledning
Uppsatsen behandlar medborgarskapsområdet ingående, vilket gör det naturligt att inleda med en förklaring vad den begreppsliga definitionen av medborgare och medborgarskap innebär. Eftersom berövande av svenskt medborgarskap är det huvudsakliga ämnet för uppsatsen, är det av vikt att känna till de rättsverkningar som följer med ett svensk medborgarskap och som därmed kan förloras om sådan reglering införs. Slutligen förklaras kortfattat begreppen unionsmedborgarskap och dubbelt medborgarskap, där framförallt innebörden av dubbelt medborgarskap är viktig att känna till från början då det har en avgörande betydelse för vissa lagstiftnings-möjligheter.
2.2 Begreppet medborgarskap och medborgare
Begreppen medborgare och medborgarskap har ingen fast allmängiltig innebörd, utan ses som ett flexibelt begrepp både vad gäller definition och innehåll. Medborgarskap styrs framförallt av nationella regler i varje stat, men också av folkrättsliga principer och skyddet för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Det är ett område där stater inte gärna gör avkall på sin suveränitet, möjligen då medborgarskapet är ett sätt för staten att definiera sig själv och de invånare som bildar grunden i samhället. Medborgarskapet har beskrivits som ”en fingerad rättslig kvalitet”, och faktisk gemenskap mellan medborgarna såsom språk och kulturarv har inget nödvändigt samband med medborgarskapet. Att medborgarskapet ändå till stor del speglar faktiska förhållanden påverkar inte dess karaktär och rättsliga innehåll.3
I svensk lagstiftning används begreppet medborgarskap, medan det i europarättsliga och folkrättsliga sammanhang talas om nationalitet. Skillnaden dem emellan kan förklaras så att nationalitet huvudsakligen anses visa vem som etniskt tillhör en viss stat, medan medborgarskapet kan sägas vara de juridiska och politiska konsekvenserna av
3 Lokrantz Bernitz, H, Medborgarskapet i Sverige och Europa Räckvidd och rättigheter [Lokrantz
denna tillhörighet.4 Det har diskuterats huruvida det folkrättsliga begreppet delvis har en annan innebörd än det inomstatliga medborgarskapsbegreppet. I många internationella sammanhang har det funnits ett behov av ett medborgarskapsbegrepp som man kan knyta vissa folkrättsliga verkningar till, men vars närmare innebörd bestäms av lagstiftarna i de enskilda staterna. I folkrätten betecknar därför medborgarskapet en persons förhållande till det egna landet för nationella ändamål, och därtill knyts de speciella politiska och andra rättigheter som finns i nationell rätt för inomstatliga syften, som till exempel rösträtt och uppehållsrätt.5 När det i internationella instrument talas om nationalitet så är medborgarskap med andra ord inbegripet. Inom ramen för denna uppsats behandlas begreppen nationalitet och medborgarskap synonymt.
2.3 Rättslig innebörd av svenskt medborgarskap
Medborgarskapet kan sägas representera det formella medlemskapet i det svenska samhället och utgör grunden för folkstyrelsen, enligt regeringsformen (RF) 1 kap 1 §. Folkstyrelsen bygger i sin tur på en allmän och lika rösträtt, men enligt RF 3 kap 4 § får endast svenska medborgare rösta i riksdagsval och därmed påverka hur den offentliga makten ska utövas av de folkvalda. Det ställs också krav på svenskt medborgarskap för offentliga uppdrag och anställningar som innebär påtaglig maktutövning från staten, som till exempel polis, militär och domare, enligt lag om offentlig anställning 5-6 §§ och RF 11 kap 11 §. Innebörden av detta är att det ytterst är medborgarna som både formar och tillämpar samhällets grundläggande formella regler. För att kunna väljas som statschef, statsråd eller riksdagsledamot krävs också svenskt medborgarskap, enligt RF 5 kap 2 §, 6 kap 9 § och 3 kap 10 §.
Många traditionella medborgerliga rättigheter gäller i dagsläget för alla människor i landet, och endast ett fåtal rättigheter är förbehållna medborgaren. Bland de rättigheter som är förbehållna medborgarna finns till exempel friheten att förflytta sig inom riket och lämna det, RF 2 kap 8 §, förbud mot åsiktsregistrering, RF 2 kap 3 § st 1, förbud mot landsförvisning och hinder att resa in i riket, RF 2 kap 7 § st 1 och skydd mot berövande av medborgarskap, RF 2 kap 7 § st 2. Skyddet för medborgarskapet i RF förklaras och diskuteras närmare i avsnitt 3.4.1. Av medborgarskapet följer även vissa specifika medborgerliga skyldigheter, som till exempel värnplikt enligt lag om totalförsvarsplikt 1 kap 5 § st 2.
4 Lokrantz Bernitz, s 45.
Av det sagda följer att medborgarskapet för med sig en rad rättsverkningar som kan antas ha en avgörande inverkan på den enskildes liv. Förutom den absoluta rätten att bo och arbeta i landet finns också de politiska rättigheterna som ger individer möjlighet att forma samhället de lever i. Det finns därför goda skäl att undersöka om berövande av medborgarskap är ett rimligt alternativ i kampen mot terrorismen.
2.4 Unionsmedborgarskap
Begreppet unionsmedborgarskap syftar på det överstatliga och gemensamma medborgarskapet som skapades av EU-länderna genom införandet av fördraget om Europeiska Unionen (EUF) och som fastslås i dess artikel 9. Det har två huvudsakliga syften; att skydda den enskilda individens intressen och förstärka dennes rättigheter i EU och medlemsländerna. Unionsmedborgarskapet grundas helt på de nationella medborgarskapen i staterna och kompletterar det ordinarie medborgarskapet.6
I den juridiska doktrinen är det omdiskuterat vilka rättsverkningar unions-medborgarskapet faktiskt för med sig. Vissa författare är positiva till det, då de menar att det har stor betydelse på flera plan, även socialt och rättspolitiskt, och att det utökat individens rättigheter i de europeiska fördragen. Andra har istället kommit med stark kritik, och menar att unionsmedborgarskapet bara har ett symboliskt värde och att utvecklingen går för långsamt. Kritikerna anser också att det finns ett flertal viktiga frågor som inte blivit lösta rörande unionsmedborgarskapet och att EU-domstolen inte i tillräckligt stor utsträckning diskuterat dess betydelse i sina avgöranden. Vidare har det hävdats att det inte finns något europeiskt folk eller någon europeisk nation och att det istället rör sig om ett ekonomiskt och socialt samarbete.7
Det är alltså oklart vilka rättsverkningar unionsmedborgarskapet för med sig, och en djupare diskussion om detta ligger utom ramen för denna uppsats. Det man dock kan konstatera är att unionsmedborgarskapet är beroende av det nationella medborgarskapet, och återkallas detta förlorar personen även sitt unionsmedborgarskap om denne inte har ett annat europeiskt medborgarskap att falla tillbaka på. Det kan då påminnas om att de flesta rättigheter enligt de europeiska fördragen förverkligas av medlemsstaterna, och däribland rätten att röra sig och uppehålla sig fritt.
6 Lokrantz Bernitz, s 54 f.
2.5 Dubbelt medborgarskap
Dubbelt medborgarskap innebär som namnet antyder att en person samtidigt har medborgarskap i två eller flera länder. Oftast beror det dubbla medborgarskapet på en kollision mellan medborgarskapslagar i länder som antingen tillämpar jus soli eller jus
sanguinis-principen. Jus soli, eller territorialprincipen som den även kallas, betyder
”jordens rätt” och innebär att medborgarskapet förvärvas i landet där personen föds. Föräldrarnas medborgarskap är då utom betydelse. Jus sanguinis, eller härstamningsprincipen, betyder ”blodets rätt” och innebär att medborgarskapet istället följer personens härstamning, och föräldrarnas medborgarskap är då avgörande för vilket medborgarskap som barnet förvärvar vid födseln.8 Det finns dock flera olika anledningar till att personer innehar fler än ett medborgarskap.9
Tidigare har man genom internationella förpliktelser försökt begränsa fall av dubbelt medborgarskap med hänvisning till lojalitetsaspekter, och i Sverige var det först med 2001 års lag om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen) som dubbelt medborgarskap fullt ut accepterades i svensk rätt.10 Tidigare krävdes att personen vid förvärv av svenskt medborgarskap styrkte att han eller hon förlorat sitt gamla medborgarskap.11 Den ökade internationaliseringen hade dock lett till att det var relativt vanligt med dubbelt medborgarskap i Sverige och i förarbetena till 2001 års lag angavs detta faktum som skäl till att tillåta det i sin helhet. Vidare konstaterades att det i grunden kan vara krig eller andra omständigheter som omöjliggör för personer att bo kvar i landet där han eller hon föddes.12
Begreppet dubbelt medborgarskap är relevant inom ramen för denna uppsats eftersom ett berövande av medborgarskap i sådana fall inte leder till statslöshet. Sveriges möjligheter att reglera om återkallelse av medborgarskap påverkas till stor del av huruvida personen har ett annat medborgarskap att falla tillbaka på, och det kan då vara värt att notera att ett medborgarskap kan innehas av personer som flytt från landet i fråga.
8 Lokrantz Bernitz, s 70 f.
9 Lokrantz Bernitz, s 258.
10 Lokrantz Bernitz, s 259, samt Sandesjö, H och Björk, K, Nya medborgarskapslagen med kommentarer
[Sandesjö & Björk], s 28.
11 Se 1950 års medborgarskapslag, 6 § 4 st. 12 Prop 1999/2000:147 s 16 ff.
3 Nuvarande ordning
3.1 Inledning
Medborgarskap regleras som tidigare nämnts framförallt av nationella regler i varje stat, och Sveriges medborgarskapslagstiftning har i stor utsträckning påverkats av folk-rättsliga och europafolk-rättsliga instrument. Den svenska medborgarskapslagen bygger i stor utsträckning på 1997 års europeiska konventionen om medborgarskap (medborgarskapskonventionen), som i sin tur hämtat inspiration från Förenta Nationernas (FN:s) konvention om begränsning av statslöshet från år 1961 (statslöshetskonventionen). Det är därför enligt mig naturligt att börja med att redogöra för Sveriges åtaganden på medborgarskapsområdet genom internationella överenskommelser, för att sedan förklara den svenska regleringen. Det är också viktigt att se vilka begränsningar de internationella instrumenten för med sig när det kommer till Sveriges möjligheter att införa reglering om återkallelse av medborgarskap.
I följande avsnitt redogörs för gällande regler specifikt på medborgarskapsområdet, medan gällande rätt som indirekt påverkar frågan om medborgarskap behandlas i kapitel 5.
3.2 Folkrättsliga förpliktelser
3.2.1 Allmänt
Folkrätten kan förklaras som de rättsregler som gäller för stater och andra internationella subjekt i deras inbördes offentligrättsliga förhållanden, och den utgörs framförallt av internationella överenskommelser och sedvanerätt. Betoningen på medborgarskapet och medborgarens roll i samhället har varit föremål för internationella samarbeten, men staternas ovilja att acceptera inskränkningar i sin suveränitet präglar överenskommelserna i betydande mån.13 På medborgarskapsområdet finns ingen erkänd sedvanerätt och det är framförallt statslöshetskonventionen från 1961 som är relevant inom ramen för denna uppsats.
I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 stadgas i artikel 15 att alla har rätt till en nationalitet, och att ingen godtyckligt får fråntas sin nationalitet eller nekas rätten att ändra den. Artikelns innebörd förklarades dock inte närmare, vilket ledde till arbetet med de senare konventionerna om statslöshet.14
13 Lokrantz Bernitz, s 22.
3.2.2 Statslöshetskonventionen
Statslöshetskonventionen syftar till att begränsa uppkomsten av statslöshet genom åtgärder från statens sida. 63 länder har tillträtt konventionen, däribland Sverige som tillträdde den 19 februari 1969.15 I de inledande artiklarna föreskrivs framförallt när en konventionsstat är förpliktad att ge en individ dess nationalitet, och där finns även bestämmelser om naturalisation och frivillig förlust av nationalitet.
I artikel 8 regleras konventionsstaternas möjligheter att återkalla medborgarskap. I artikeln föreskrivs att en stat inte får beröva en person dennes nationalitet om berövandet gör personen statslös. Genom en undantagsbestämmelse i artikel 8.2(b) föreskrivs att stater får beröva medborgarskap oavsett om det leder till statslöshet, om det förvärvades genom falska uppgifter eller bedrägeri. Huruvida en sådan möjlighet bör införas i Sverige var uppe för behandling år 2006 i utredningen om omprövning av medborgarskap, men förslaget ledde inte till någon lagändring.16
I artikel 8.3 stadgas att oaktat vad som föreskrivs i art 8.1, får en konventionsstat
bibehålla rätten att beröva en person hans nationalitet, om det vid tiden för signering,
ratifikation eller tillträde till konventionen fanns sådana möjligheter i den nationella rätten. Vidare räknas upp vilka grunder för återkallelse som är godtagbara:
(a) that, inconsistently with his duty of loyalty to the Contracting State, the person
(i) has, in disregard of an express prohibition by the Contracting State rendered or continued to render services to, or received or continued to receive emoluments from, another State, or
(ii) has conducted himself in a manner seriously prejudicial to the vital intrests of the
State;
(b) that the person has taken an oath, or made a formal declaration, of allegiance to another State, or given definite evidence of his determination to repudiate his allegiance to the contracting State.
Slutligen föreskrivs i artikel 8.4 att en konventionsstat endast får beröva någon medborgarskap i enlighet med lag, och att inhemsk rätt ska tillförsäkra individen en rätt att bli hörd av domstol eller annat opartiskt organ.
Det är undantagsbestämmelsen i 8.3(ii) som möjliggör för stater att ha bestämmelser om återkallelse av medborgarskap på grund av inblandning i till exempel terrorism, men endast om sådana möjligheter fanns vid tiden för tillträdet. Det bör dock
15 SÖ 1969:12.
påminnas om att statslöshetskonventionens artikel 8 bara sätter upp gränser för om en konventionsstats åtgärder gör en person statslös. Återkallelse av medborgarskap om personen har ett annat medborgarskap att falla tillbaka på, aktualiserar inte direkt statslöshetskonventionen och artikel 8. För svensk medborgarskapslagstiftning innebär det att statslöshetskonventionen endast hindrar reglering om återkallelse av medborgarskap i fall det skulle leda till statslöshet.
Tolkningen av artikel 8.3 är dock enligt mig inte helt utan betydelse för eventuell svensk lagstiftning på området, eftersom uttrycket ”allvarligt skadar nationens vitala intressen” togs från statslöshetskonventionen till medborgarskapskonventionen artikel 7, vars undantagsbestämmelser Sverige har möjlighet att införa. Detta diskuteras närmare i avsnitt 3.3.2. I den förklarande rapporten till medborgarskapskonventionens artikel 7 nämns endast att bestämmelsen är hämtad från artikel 8.3(ii) men ingen närmare förklaring ges om dess tolkning och tillämpning.17 Det är därför naturligt att se till den folkrättsliga tolkningen av begreppet för att utröna vilka principer och regler som generellt bör iakttas vid reglering om återkallelse av medborgarskap.
3.2.3 Tolkning av artikel 8.3(ii)
Vid FN:s flyktingkommissariats expertmöte om tolkning av statslöshetskonventionen (UNHCR Expert Meeting) fördes en längre diskussion om undantagen i artikel 8, där det genomgående framhölls att de ska tolkas restriktivt och att hänsyn ska tas till personens ansvar för händelsen som utgör grunden för berövandet, omständigheterna kring varför brottet begicks och åtgärdens proportionalitet. Det konstaterades att en mycket hög tröskel måste fastställas vad gäller återkallelse av medborgarskap som resulterar i
statslöshet. Om begreppen ”seriously prejudicial” (allvarligt skada) och ”vital intrests”
(vitala intressen) förklarades att ordalydelsen indikerar att det beteende som omfattas av undantaget måste hota själva grunden i samhället. Uttrycket ”allvarligt skada” kräver också att de berörda individerna faktiskt har kapacitet att inverka negativt på staten. Vidare framhölls att begreppet ”vitala intressen” innebär en högre tröskel än till exempel ”nationella intressen”, och att brott av allmän karaktär inte omfattas av undantaget. Handlingar som terrordåd, förräderi och spioneri konstaterades däremot kunna falla inom ramen för undantagsbestämmelsen.18
17 European Convention on Nationality Explanatory Report p 67.
18 United Nations High Commissioner for Refugees Expert Meeting - Interpreting the 1961 Statelessness
Convention and Avoiding Statelessness resulting from Loss and Deprivation of Nationality [UNHCR Expert Meeting], p 68.
Under UNCHR Expert Meeting framkom ett antal regler och principer som ska beaktas vid lagstiftning om återkallelse av medborgarskap som resulterar i statslöshet, vilka kan sammanfattas som följande.19
• Berövande av medborgarskap måste tjäna ett legitimt syfte som är förenligt med
internationell rätt och i synnerhet mänskliga rättigheter.
• Återkallelse måste vara det minst påträngande alternativet för att uppnå det önskade resultatet.
• Berövandet måste stå i proportion till det intresse som staten försöker skydda, vilket kräver en avvägning mellan å ena sidan effekten på den enskilde och dennes rättigheter, å andra sidan statens intressen.
• Vid bedömningen av hur återkallelse påverkar individen, måste hänsyn tas till personens samhörighet med landet, hur länge personen bott där, familjeband, ekonomisk aktivitet samt språklig och kulturell interaktion. Konsekvenserna som berövandet får för den berörda personen och dennes familjemedlemmar ska beaktas, och då särskilt förlusten av rätten att uppehålla sig i landet och de rättigheter som är knutna till bosättningen.
• Tiden som gått sedan handlingen har betydelse, och ju längre tid som gått, desto allvarligare beteende krävs för att motivera ett berövande av medborgarskap.
Vidare konstaterades att berövande av medborgarskap som leder till statslöshet i allmänhet anses godtyckligt eftersom inverkan på individen långt uppväger de intressen staten försöker skydda, och att undantagen i konventionen därför ska tolkas restriktivt.20 Det framhävdes också att erfarenheter från vissa stater visar att regeringar inte tjänar på att göra personer statslösa genom att tillämpa undantaget då det i praktiken kan vara svårt att utvisa de berörda personerna.21
Som genomgången visar ställs det höga krav på staternas reglering i fall den innehåller bestämmelser om återkallelse som resulterar i statslöshet. Behovs- och proportionalitetsprinciperna genomsyrar tolkningen av artikel 8.3(ii), och det framhävs att avvägningen mellan statens och individens intressen är det väsentliga. Enligt min mening finns det därför goda skäl att låta dessa principer vara grundläggande även i fall där personen i fråga har ett annat medborgarskap att falla tillbaka på. Resonemanget utvecklas nedan i kapitel 5.
19 UNHCR Expert Meeting, p 19-22. 20 UNHCR Expert Meeting, p 23, s 6. 21 UNHCR Expert Meeting, s 15.
3.2.4 Avslutning
Sammanfattningsvis kan konstateras att Sveriges åtagande enligt statslöshets-konventionen innebär att inte är möjligt att införa reglering om återkallelse av medborgarskap som resulterar i statslöshet, eftersom en sådan rätt inte fanns i Sverige vid tiden för tillträdet till konventionen. Från vissa politiska håll har dock statslöshetskonventionen och dess undantag tolkats annorlunda. I en debattartikel skriven av representanter från Sverigedemokraterna, tillika ledamöter och ersättare i Justitieutskottet, argumenterades att det bör införas en möjlighet att återkalla medborgarskap för jihadistresenärer, även om det leder till statslöshet. Detta motiverades bland annat med uttalandet:
”Faktum är dock att Konventionen om begränsning av statslöshet tillåter principen att göra någon statslös under artikel 8.3(a) och 8.3(b). Alla stater valde inte att bli omfattade av de punkterna, men grundtanken att göra personer statslösa är oavsett det accepterade”22.
Enligt min mening är debattörernas tolkning av konventionen svårförenlig med den tolkning som framkom under UNHCR Expert Meeting, framförallt betoningen på att undantagen ska tolkas ytterst restriktivt. Att stater ”inte valde” att bli omfattade av undantagen beror som tidigare nämnts på kravet i artikel 8.3 att sådan lagstiftning måste finnas i den nationella rätten vid tiden för tillträdet för att vara godtagbar enligt konventionen. Det är därför i mina ögon en alltför långtgående tolkning att detta ska förstås som att grundtanken att göra personer statslösa faktiskt är accepterad. För mig är det mer troligt att de nämnda svårigheterna med att införa internationella överenskommelser om medborgarskap har gjort att man i statslöshetskonventionen, liksom i andra folkrättsliga instrument, accepterat vissa inskränkningar som ett nödvändigt ont för att få så många stater som möjligt att tillträda. Det som är relevant är dock faktumet att det är ledamöter i justitieutskottet som väljer att tolka undantagsbestämmelserna i konventionen så extensivt, vilket för mig bekräftar att det är ett rättsområde som behöver utredas och diskuteras ingående om reglering införs.
Det finns förvisso en möjlighet att frånträda statslöshetskonventionen, införa reglering om återkallelse som resulterar i statslöshet, och sedan eventuellt tillträda konventionen på nytt och deklarera att möjligheten existerar i den nationella rätten, i
22 Ekeroth, Marttinen, Jomshof och Söder, Jihadistresenärer ska kunna göras statslösa, Aftonbladet 10/11
enlighet med artikel 8.3. Det finns exempel där stater har förfarit på det viset gällande andra internationella instrument och med reservationer, och vid det senare tillträdet har då flera konventionsstater invänt mot de nytillkomna reservationerna. Vidare anses ett sådant agerande strida mot den folkrättsliga legalitetsprincipen som förbjuder att reservationer formuleras efter tillträde till konventionen i fråga, samt att det försvagar principen om pacta sunt servanda.23 Det förefaller därför inte i mina ögon som ett
rimligt alternativ.
3.3 Europarättsliga förpliktelser
3.3.1 Inledning
Förutom statslöshetskonventionen finns det europarättsliga förpliktelser som begränsar Sveriges möjligheter att införa reglering om återkallelse av medborgarskap. Det är framförallt den nämnda medborgarskapskonventionen som påverkar vilket slags lagstiftning Sverige har möjlighet att införa, då rätten till medborgarskap varken finns upptagen i EKMR eller dess tillhörande protokoll.24 Ett berövande av medborgarskap kan däremot få följder som inverkar på andra konventionsgrundade rättigheter som garanteras enligt EKMR, och därmed potentiellt hindra att fråntagandet får genomföras. I Karassev v. Finland konstaterade till exempel Europadomstolen att ett godtyckligt nekande av medborgarskap under vissa omständigheter kan inverka på individens rätt till familjeliv enligt artikel 8.25 Då rättsläget inte är fastställt och diskussionen därför
blir mer hypotetisk, utvecklas diskussionen om EKMR:s betydelse vid återkallelse av medborgarskap i kapitel 5.
3.3.2 Medborgarskapskonventionen
Sverige har tillträtt medborgarskapskonventionen, som trädde i kraft 1 oktober 2001.26 I konventionen har man samlat grundläggande principer inom medborgarskapsområdet och den innehåller heltäckande regler om förvärv och förlust av medborgarskap. Syftet med konventionen är att fastställa god sed på medborgarskapsområdet och den utgör därmed ett slags allmän standard.27
I artikel 4 anges att varje konventionsstats medborgarskapsregler ska grundas på följande principer.
23 Se Tyagi, Y, The denunciation of Human Rights Treaties, s 173. 24 Karassev v. Finland, p 1a).
25 Karrassev v. Finland, p 1(b). 26 SÖ 2001:20.
a) var och en har rätt till ett medborgarskap, b) statslöshet ska undvikas,
c) ingen ska godtyckligt berövas sitt medborgarskap samt
d) varken äktenskap eller upplösning av äktenskap mellan en medborgare i en konventionsstat och en utlänning eller endera makens ändrade medborgarskap under äktenskapet ska automatiskt inverka på den andra makens medborgarskap.
Rätten till medborgarskap enligt artikel 4 a) är tagen från artikel 15.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Den hänger samman med principen om att undvika statslöshet enligt b), och endast ett par undantagsregler i konventionen ger konventionsstaterna rätt att göra en person statslös.28
Artikel 4 c) är hämtad från artikel 15.2 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, och möjliggör för stater att ha reglering om återkallelse av medborgarskap i fall det inte resulterar i statslöshet, och då med kravet på legalitet.29 Av den förklarande rapporten till konventionen framgår att principen innebär att återkallelse av medborgarskap ska vara proportionerlig, förutsebar och föreskriven i lag, och som exempel på godtycke anges politiska grunder.30
I artikel 7.1 listas vilka grunder för återkallelse som är godtagbara enligt konventionen:
En konventionsstat får i sin nationella lagstiftning inte föreskriva att medborgarskap i den staten skall förloras ex lege eller på statens initiativ utom:
a) Vid frivilligt förvärv av annat medborgarskap
b) Vid förvärv av konventionsstatens medborgarskap genom bedrägligt förfarande, osanna uppgifter eller undanhållande av relevanta sakförhållanden av sökanden.
c) Vid frivillig tjänstgöring i en främmande stats försvarsmakt.
d) Vid uppträdande som allvarligt skadar konventionsstatens vitala intressen.
Punkterna e) – g) berör områden som inte är relevanta för denna framställning. I artikel 7.2 anges att barn kan förlora sitt medborgarskap om förälderns medborgarskap blir återkallat, utom i de fall där förälderns medborgarskap återkallats med grund i punkterna c) eller d), vilket diskuteras mer utförligt i avsnitt 5.4.2.
28 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 31-32. 29 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 35. 30 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 36.
I artikel 7.3 stadgas att en konventionsstat inte i sin nationella lagstiftning får föreskriva att medborgarskap i den staten ska förloras enligt punkt 1 eller 2 i den artikeln om personen i fråga därigenom skulle bli statslös, utom i de fall som nämns i punkt 1 b). Detta innebär att konventionsstater endast får återkalla medborgarskap som resulterar i statslöshet i fall medborgarskapet erhölls genom bedrägligt förfarande, osanna uppgifter eller undanhållande av relevanta uppgifter av sökanden. I utredningen om omprövning av medborgarskap föreslogs som nämnts att en sådan möjlighet bör införas i Sverige, men förslaget ledde inte till lagstiftning.31
Vissa formella rättssäkerhetsgarantier har ställts upp som ska gälla för stater som har reglering om berövande av medborgarskap. I artikel 10 stadgas en rätt att få ansökan om återkallelse prövad inom skälig tid, och i artikel 11 föreskrivs att beslut om bland annat återkallelse av medborgarskap ska förses med en skriftlig motivering. Vidare föreskrivs i artikel 12 att varje beslut om återkallelse av medborgarskap ska vara överklagbart.
3.3.3 Tolkning av artikel 7.1 d)
Undantaget som stadgas i punkten d) kan användas av stater som har reglering om återkallelse av medborgarskap för terrorister och jihadistresenärer. 32 Begreppet ”uppträdande som allvarligt skadar konventionsstatens vitala intressen” är som tidigare nämnts hämtat från statslöshetskonventionens artikel 8.3(ii), och i den förklarande rapporten anges att ett sådant beteende omfattar särskilt förräderi och andra aktiviteter riktade mot vitala intressen i den staten, men inte brott av mer allmän karaktär.33 Hur rekvisiten ”allvarligt skadar” och ”vitala intressen” ska tolkas i medborgarskaps-konventionen förklaras inte närmare än så, vilket som ovan nämnts gör den folkrättsliga tolkningen av begreppet relevant i mina ögon. Påminnas bör då att undantagen i statslöshetskonventionen enligt UNHCR Expert Meeting ska tolkas restriktivt och att behovs- och proportionalitetsprinciperna är grundläggande vid bedömningen om ett berövande av medborgarskap är skäligt. Vidare ska hänsyn tas till personens samhörighet med landet, däribland familjeband och tiden som gått sedan händelsen i fråga.34 I kapitel 4 diskuteras andra länders existerande lagstiftning om återkallelse av medborgarskap utifrån bland annat dessa principer.
31 SOU 2006:2 Omprövning av medborgarskap. 32 Se avsnitt 4.3 Nederländernas reglering.
33 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 67. 34 UNHCR Expert Meeting, p 19-22.
3.3.4 Tolkning av artikel 7.1 c)
Enligt artikel 7.1 c) får konventionsstater lagstifta om fråntagande av medborgarskap för personer som frivilligt tjänstgör eller tjänstgjort i en främmande stats försvarsmakt. Huruvida frivilligt stridande för IS och andra terroriststämplade organisationer omfattas av bestämmelsen är dock inte helt klarlagt. I den förklarande rapporten anges att bestämmelsen täcker volontärtjänst i främmande militär styrka oavsett om det är en del av de väpnade styrkorna i en främmande stat.35 Det noteras att punkten avser personer som frivilligt tjänstgör som ”professional soldiers”, men att konventionsstaterna själva får fastslå på vilka villkor bestämmelsen tillämpas.36 Det bör därför vara möjligt för stater att i sin nationella lagstiftning besluta att även frivilligt stridande för terroriststämplade organisationer innefattas i punkten c), som således utgör en godtagbar grund för berövande av medborgarskap.
3.3.5 Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan konstateras att Sveriges åtaganden enligt medborgarskaps-konventionen medger möjligheten att införa reglering om fråntagande av medborgarskap för personer som allvarligt skadar landets vitala intressen enligt artikel 7.1 d). Möjligen skulle Sverige också kunna grunda reglering om berövande av medborgarskap för terrorister på punkten c), som anger att fråntagande är tillåtet för personer som frivilligt tjänstgör i utländsk försvarsmakt. Det finns således varken folkrättsliga eller europarättsliga hinder mot att Sverige inför reglering om återkallelse av medborgarskap för jihadister, så länge personen i fråga inte görs statslös.
3.4 Svensk reglering
3.4.1 Regeringsformen
I RF 2 kap 7 § st 1 stadgas att ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. I stycke 2 anges att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Rättigheten är absolut, och får således inte begränsas enligt RF 2 kap 20 §.
Paragrafen reglerar alltså skyddet mot landsförvisning och rätten till det svenska medborgarskapet. Medborgarskapsskyddet syftar huvudsakligen till att hindra att obekväma personer tystas genom att de utvisas från landet.37 Bestämmelsen hindrar däremot inte att Sverige får utlämna svenska medborgare till andra stater om de är
35 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 64. 36 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 66. 37 Prop 1973:90 s 300.
misstänkta eller dömda för brott, men det kan påverka situationer där personen inte kommer kunna återvända till landet på grund av till exempel ett livstidsstraff.38
Skyddet i andra stycket gäller den som är eller har varit bosatt i landet och syftet med bestämmelsen är framförallt att motverka att skyddet mot landsförvisning inte kringgås genom att en person berövas sitt medborgarskap för att sedan avlägsnas ur landet. Ordet ”fråntas” betonar att det rör sig om situationer där berövande av medborgarskap sker utan personens uttryckliga samtycke.39 Paragrafen har varit föremål för behandling i praxis, då ett barn som förvärvat sitt svenska medborgarskap genom fadern inte fick berövas sitt medborgarskap när det uppdagades att fadern inte var biologisk förälder till barnet.40
Förbudet i RF mot berövande av svenskt medborgarskap är relativt nytt, då 1809 års regeringsform inte innehöll något sådant skydd. Det var Grundlagsberedningen i betänkandet Ny regeringsform Ny riksdagsordning som först formulerade ett tydligt skydd för medborgarskapet, och framhöll att bestämmelsen medförde att det i princip inte skulle gå att kringgå förbudet mot landsförvisning.41 Det huvudsakliga syftet vid införandet var som nämnts att förhindra att obekväma personer tystas genom förpassning ur riket.42
Om det i svensk rätt ska införas en möjlighet att återkalla medborgarskap för terrorister, måste alltså RF 2 kap 7 § ändras. Eftersom det rör sig om grundlagsändring måste två likalydade beslut fattas av riksdagen innan ändring kan ske och det måste hållas ett allmänt val mellan de två besluten, enligt RF 8 kap 14 §. Tanken bakom förfarandet är att väljarna ska ha möjlighet att ta ställning till det vilande grundlagsförslaget och därmed påverka huruvida förslaget går igenom.43 Grundlagar är svårare att ändra än andra föreskrifter, eftersom grundlagarna genom ett sådant förfarande ges en större vikt som är tänkt att stå över mer vardagliga politiska motsättningar.44 Skulle Sverige vilja införa reglering om återkallelse av medborgarskap
på grund av terrorism skulle detta alltså tidigast kunna ske 2018, då nästa riksdagsval hålls.
38 Prop 1973:90 s 299.
39 Se prop 1973:90 s 299 samt Bull, T och Sterzel, F, Regeringsformen en kommentar [Bull & Sterzel], s
79.
40 RÅ 2006 ref 73. 41 SOU 1972:15 s 199. 42 Prop 1973:90 s 300. 43 Bull & Sterzel, s 210. 44 A a s 209.
3.4.2 Medborgarskapslagen
Medborgarskapslagen fick ny öppningsparagraf den 1 april 2015, som lyder;
Det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige. Medborgarskapet representerar det formella medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.
I denna lag regleras hur en person blir och upphör att vara svensk medborgare.
Av motiven framgår att den nya portalparagrafen är tänkt att lyfta fram och stärka medborgarskapets symboliska innebörd, och det konstateras att medborgarskapet i högre utsträckning bör vara en symbol för samhörighet med landet, som förenar nya och nuvarande svenskar. Vidare framhålls att samhörigheten med landet är en röd tråd i medborgarskapslagstiftningen vad gäller förvärv och förlust av medborgarskap.45
Det är i mina ögon intressant att man väljer att fastslå att medborgarskapet är ett rättsligt förhållande baserat på ömsesidiga förpliktelser, och att det står för samhörighet med Sverige. Grundtanken om att medborgarskapet ska innebära att samhörighet med landet finns, gör det möjligen mindre främmande att införa reglering om återkallelse av medborgarskap för personer som strider mot samhälleliga och statliga intressen. Vid beredningen yttrade en remissinstans att en tydligare beskrivning om vilka rättigheter och skyldigheter som den nya portalparagrafen innebär, men regeringen ansåg inte detta lämpligt med hänvisning till att dessa förekommer i andra författningar och i grundlag.46
Om förlust av medborgarskap föreskrivs i 14 §;
En svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller tjugotvå år om han eller hon,
1. är född utomlands,
2. aldrig haft hemvist i Sverige, och
3. inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet.
45 Prop 2013/14:143 s 13.
I sista stycket föreskrivs att förlust av svenskt medborgarskap inte sker om detta skulle leda till att personen blir statslös.
Paragrafen är den enda som reglerar förlust av svenskt medborgarskap, och det sker endast genom preskription enligt 14 §. Syftet med bestämmelsen är framförallt att förhindra att avkomlingar till utomlandssvenskar bibehåller sina svenska medborgar-skap trots att de förlorat sambandet med landet.47 Preskription inträder både om
personen varit svensk medborgare från födseln eller senare erhållit medborgarskap, men en förutsättning är att personen är född utomlands. Ingen som är född i Sverige kan få sitt medborgarskap preskriberat, ej heller personer som haft hemvist i Sverige eller personer som varit i Sverige under förhållanden som tyder på samhörighet med landet.48
I dagsläget kan alltså medborgarskap endast förloras genom preskription. I medborgarskapslagen påminns om principen att undvika statslöshet, och Sveriges åtaganden enligt statslöshetskonventionen och medborgarskapskonventionen omöjlig-gör i princip reglering om återkallelse som resulterar i statslöshet.
Om naturalisation, eller förvärv av medborgarskap genom ansökan som det innebär, föreskrivs i 11 § att en utlänning kan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras) om han eller hon styrkt sin identitet, fyllt 18 år, har permanent uppehållstillstånd i Sverige, har hemvist i landet samt haft och förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Bland annat innebär kravet på ett hederligt levnadssätt att en brottmålsdom kan ligga sökanden till last, och medborgarskap beviljas generellt inte förrän eventuella brottsmisstankar lett till dom.49
Utifrån kraven på ett hederligt levnadssätt framstår det i mina ögon som inte helt främmande lagstiftningsmässigt att återkalla ett beslut om medborgarskap om personen visar sig leva ytterst ohederligt, genom att till exempel ansluta sig till terrorist-organisationer.
Som tidigare nämnts grundas medborgarskapslagen i stora delar på medborgarskapskonventionen. Den tidigare principen om att undvika dubbelt medborgarskap övergavs genom införandet av 2001 års medborgarskapslag, medan bland annat principen om att undvika statslöshet fortfarande står kvar.50
47 Sandesjö & Björk, s 141.
48 Sandesjö & Björk, s 142. 49 SOU 1994:33 s 51. 50 Sandesjö & Björk, s 28 f.
3.5 Sammanfattning
Sverige har tillträtt statslöshetskonventionen och medborgarskapskonventionen utan några deklarationer eller reservationer. Statslöshetskonventionens artikel 8.3 begränsar möjligheterna att införa reglering om återkallelse som leder till statslöshet, eftersom en sådan rätt inte fanns i Sverige vid tillträdet till konventionen. Vidare föreskriver artikel 7 i medborgarskapskonventionen att återkallelse som leder till statslöshet endast får ske om personen erhållit medborgarskapet på falska grunder. Resulterar åtgärden inte i statslöshet får återkallelse ske för personer vars beteende allvarligt skadar landets vitala intressen eller personer som frivilligt tjänstgör i främmande stats militärmakt.
I svensk rätt hindrar för nuvarande RF 2 kap 7 § reglering om återkallelse av medborgarskap, och det skulle således krävas grundlagsändring om en sådan möjlighet ska införas. Även medborgarskapslagen skulle förstås behöva ändras, då det för närvarande endast går att frånta någon svenskt medborgarskap på grund av preskription. Genomgången av rättsläget väcker flera frågor, däribland hur begreppet ”allvarligt skadar nationens vitala intressen” ska förstås och när det är proportionerligt att beröva någon medborgarskapet. I kommande avsnitt följer därför internationella utblickar, där jag bland annat beskriver hur andra länder tolkat bestämmelserna i de internationella konventionerna.
4 Internationella utblickar
4.1 Inledning
Inom EU har 19 medlemsstater reglering som innebär att medborgarskap kan förloras på grund av beteende som allvarligt skadar landets vitala intressen, eller på grund av tjänstgöring för främmande militär makt.51 Det ökade antalet västerländska medborgare som strider för terroriststämplade organisationer utomlands har gjort att fler länder den senaste tiden börjat införa möjligheter att frånta personer medborgarskap. Eftersom medborgarskapskonventionen medger detta i vissa fall följer att konventionsstater har möjlighet att införa reglering som riktar sig framförallt mot terroristgrupper som IS och Al-Qaida. Medborgarskapskonventionen är tillträdd av 29 stater där 19 av staterna har ratificerat den, vilket innebär att många av EU:s medlemsstater endast tillträtt statslöshetskonventionen som ju bara berör fall av återkallelse som resulterar i
51 Se de Groot , R-G & Vink, M P, Best Practises in Involontary Loss of nationality in the EU, i Centre
statslöshet, och därför inte har inverkan på fall av återkallelse där en person har dubbelt medborgarskap.
För att se hur konventionsbestämmelserna om berövande av medborgarskap hanteras i praktiken följer en genomgång av Storbritanniens och Nederländernas och reglering på området.
4.2 Storbritannien
4.2.1 Inledning
En anledning till att uppsatsen behandlar Storbritannien är att det där finns möjligheter att återkalla medborgarskap för misstänkta terrorister, och möjligheten utnyttjas alltmer ofta den senaste tiden. Från 2006 till 2012 berövades mellan en till sex personer sitt brittiska medborgarskap årligen.52 Sedan januari 2013 har däremot 37 brittiska medborgare förlorat sina medborgarskap, antingen grund av så kallade ”conductive grounds” som innefattar bland annat involverande i terrorism, krigsbrott eller annan organiserad brottslighet, eller på grund av bedrägligt förfarande vid förvärvet.53 Nedan följer en redogörelse för medborgarskapslagstiftningen i Storbritannien, där både internationella förpliktelser och inhemsk rätt behandlas.
4.2.2 Internationella förpliktelser/tillträdda konventioner
Storbritannien har tillträtt statslöshetskonventionen och utnyttjat möjligheten i artikel 8.3; att vid tiden för tillträdet till konventionen bibehålla nationell reglering om återkallelse av medborgarskap även i fall det orsakar statslöshet, om personen uppträtt på ett sätt som allvarligt skadar nationens vitala intressen.54 Vid tiden då Storbritannien tillträdde statslöshetskonventionen fanns alltså en möjlighet i den nationella rätten att frånta medborgarskap på grund av oönskat beteende, och eftersom det deklarerades i enighet med artikel 8.3 är den förenlig med konventionen.
Storbritannien har inte tillträtt medborgarskapskonventionen. År 2002 genomfördes ändringar 55 i den nationella rätten för att den skulle vara förenlig med medborgarskapskonventionen i fråga om bland annat återkallelse av medborgarskap, men konventionen tillträddes inte och sedan dess har nya ändringar skett där
52 House of Commons Debates on 3 June 2013, column 892W.
53 Home Office and UK Visas and immigration Freedom Of Information release, Individuals deprived of
British citizenship since 2013, ref: 32616.
54 Se Storbritannien och Nordirland deklaration till statslöshetskonventionen. 55 Ändringen infördes genom 2002 års Immigration, Nationality and Asylum Act.
möjligheterna för staten att återkalla medborgarskap istället har ökat. Den nuvarande regeringen har inte heller några planer på att tillträda konventionen.56
Det är i mina ögon intressant att ett beslut om berövande av medborgarskap anses godtyckligt om det fattas på politiska grunder, enligt den förklarande rapporten till medborgarskapskonventionen, samtidigt som frågan om det överhuvudtaget ska finnas en sådan möjlighet i den nationella rätten i allra högsta grad är en politisk fråga.
4.2.3 Inhemsk rätt
Rättigheten att beröva medborgarskap framgår av British Nationality Act 1981, sektion 40, vilken senast ändrades genom Immigration Act 2014 (clause 66), som gäller i Storbritannien från den 28 juli 2014. Av sektion 40 framgår bland annat att:
(2) The Secretary of State may by order deprive a person of citizenship status if the Secretary of State is satisfied that depriviation is conductive to the public good.
(4) The Secretary of State may not make an order under subsection (2) if he is satisfied that the order would make a person stateless.
(4A) But that does not prevent the Secretary of State from making an order under subsection (2) to deprive a person of a citizenship status if –
(a) the citizenship status results from a person’s naturalisation,
(b) the Secretary of State is satisfied that the depriviation is conductive to the public
good because the person, while having that citizenship status, has conducted him or herself in a manner which is seriously prejudicial to the vital intrests of the United Kingdom […] and,
(c) the Secretary of State has reasonable grounds for believing that the person is able, under the law of a country or territory outside the United Kingdom, to become a national of such a county or territory.
Det var sektion (4A) som infördes genom Immigration Act 2014 (clause 66), och det gav inrikesministern utvidgade möjligheter att frånta naturaliserade medborgare deras medborgarskap med hänvisning till oönskat beteende även om personen blir statslös, men då krävs att det går att anta att personen kommer att kunna förvärva medborgarskap i något annat land. Det oönskade beteendet innefattar bland annat
involvering i terrorism och krigsbrott, så terrorister och jihadistresenärer kan på de grunderna förlora sitt brittiska medborgarskap.57 Händelser som utspelat sig innan den nya lagen infördes 2014 får även enligt BNA sektion 40 (4) (2) ligga till grund för sådana berövanden.
Det kan diskuteras huruvida tillägget som gjordes 2014 är förenligt med statslöshetskonventionens artikel 8.3, då Storbritannien genom 2002 års Immigration, Nationality and Asylum Act tog bort möjligheten att beröva medborgarskap på grund av oönskat beteende om det resulterade i statslöshet. 58 Frågan är då, i fall en stat förklarar att den förbehåller sig rätten att beröva personers medborgarskap enligt artikel 8.3 statslöshetskonventionen, gäller rättigheten fortfarande för utövandet av en ny nationell lag som antagits efter avskaffandet av de lagar på vilka deklarationen byggde på? Man skulle kunna diskutera frågan ingående ur ett folkrättsligt perspektiv, men detta faller något utom ramarna för denna uppsats. Faktum är dock att rätten som utvidgades genom 2014 års Immigration Act används för berövande av medborgarskap, oavsett om det är förenligt med Storbritanniens folkrättsliga förpliktelser. Det kan också tilläggas att rättigheten enligt artikel 8.3, om man ser till ordalydelsen, vare sig är temporär eller begränsad. Eftersom traktater generellt inte ska innebära ett större åtagande för konventionsstaterna än vad som framgår av ordalydelsen, kan det antas att den nya regleringen i Storbritannien troligtvis inte kommer att kritiseras av det internationella samfundet.59
Kritik har dock framförts om Storbritanniens medborgarskapsreglering. I flera fall av berövande av medborgarskap så har besluten tagits medan personen i fråga varit utomlands, vilket lämnat honom eller henne strandad där. Då ett överklagande av berövandebeslut kan ta flera år att lösa innebär det att personer i vissa fall under lång tid blir exkluderade från landet utan möjlighet att resa in och föra överklagningsprocessen på plats.60
I House of Commons debatt om 2014 års Immigration Act, konstaterades också att regleringen ger inrikesministern en enorm makt att beröva människor deras brittiska medborgarskap, som sällan kommer att underskattas domstolsprövning och det ifrågasattes vad som gav henne (May) rätt till den makten.61 Inrikesministern svarade att
57 UK Visas and Immigration Nationality Instructions, volume 1, chapter 55, Deprivation (section 40) and
nullity, p 55.4.4.
58 Möjligheten borttogs genom införandet av Immigration, Nationality and Asylum Act 2002 Part 1.4. 59 Om tolkningen av traktater, se Wienkonventionen artikel 31.
60 House of Commons Library, SN/HA/6820, s 6.
det ska vara en demokratiskt vald person som hålls ansvarig för besluten, men att berövandebeslut kommer kunna överklagas.62
Vidare lyfte flera parlamentsledamöter frågan hur begreppet ”allvarligt skadar nationens vitala intressen” ska förstås, då de menade att ordalydelsen medger att inrikesministern själv får bestämma vad som ska innefattas och att risk för maktmissbruk därmed föreligger.63 I mina ögon är frågan om den begreppsliga
innebörden en viktig sådan utifrån rättssäkerhetssynpunkt, varför det diskuteras mer utförligt i avsnitt 5.2 om legalitetsprincipen.
Slutligen kan nämnas att under den parlamentariska debatten så kritiserade flera parlamentsledamöter faktumet att delar av förslaget, som gav inrikesministern rätt att frånta medborgarskap även i fall det leder till statslöshet, presenterades endast 24 timmar innan debatten där House of Commons skulle ta ställning till det. Det framhävdes att yttre aktörer och organ skulle ha givits möjlighet att granska förslaget, samt att de rättsliga konsekvenserna behövde utredas innan regleringen infördes, med hänsyn till den inverkan förslaget kunde ha på personers frihet och medborgarskap.64 Förslaget röstades dock sedermera igenom, och blev som framgår av ovan del av British Nationality Act.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det i Storbritannien finns omfattade möjligheter att beröva terrorister deras medborgarskap, även i fall det leder till statslöshet. Det kan också konstateras att den nationella rätten inte innehåller någon uttömmande lista eller preciserande av vilka slags beteenden som kan leda till att inrikesministern berövar medborgarskap, vilket enligt min mening framstår som rättsosäkert. Om och hur legalitetsprincipen kan upprätthållas vid berövande av medborgarskap diskuteras mer ingående i avsnitt 5.2. Själva lagstiftningsförfarandet kritiserades också av parlamentsledamöter, då det ansågs som en sista-minuten-ändring som inte föregicks av någon granskning av dess legalitet eller förenlighet med internationella åtaganden. Detta måste anses som problematisk.
Mot bakgrund av det anförda så är jag av åsikten att det föreligger brister i rättssäkerheten i den brittiska medborgarskapslagstiftningen, och att Sveriges lagstiftare således inte bör inspireras av denna.
62 House of Commons Debates on 30 January 2014, column 1102. 63 House of Commons Debates on 30 January 2014, column 1044, 1056.
4.2.4 Praxis
Storbritannien är ett av de få länder med inhemsk praxis som rör berövande av medborgarskap på grund av involvering i terrorism. Det är framförallt ett fall från Storbritanniens högsta domstol som uppmärksammats, vilket också ledde till förändringarna i 2014 års Immigration Act.65 Fallet, Home Secretary v. Al-Jedda, handlade om att Al-Jedda blev berövad sitt brittiska medborgarskap medan han var kvarhållen av brittiska styrkor i Irak, och att åtgärden lämnade honom statslös. 66
Al-Jedda var irakisk medborgare från födseln och flyttade 1992 till Storbritannien med sin fru och sökte asyl. År 2000 beviljades Al-Jedda och hans familj brittiskt medborgarskap, vilket gjorde att han automatiskt förlorade sitt irakiska medborgarskap enligt irakisk lag. I september 2004 reste Al-Jedda till Irak, där han arresterades av de amerikanska styrkorna och därefter överlämnades till de brittiska styrkorna, som grep honom och kvarhöll honom fram till den 30 december 2007, utan att han fick höra anklagelserna mot sig. Al-Jedda menade att fängslandet utgjorde en kränkning av hans rätt till frihet och säkerhet enligt EKMR artikel 5, och Europadomstolen fastställde sedermera hans talan i Al-Jedda v. United Kingdom.67
Den 14 december 2007, innan Al-Jedda frigavs av de brittiska styrkorna i Irak, togs ett beslut enligt British Nationality Act att beröva honom hans brittiska medborgarskap på grund av att det skulle bidra till det allmännas bästa. Innan lagändringen 2014 fick ett sådant beslut inte tas om inrikesministern68 var ”satisfied” att beslutet skulle göra
personen statslös. Inrikesministeriet argumenterade att det var Al-Jeddas egen passivitet som gjort honom statslös, eftersom han hade möjlighet att ansöka om att återfå sitt irakiska medborgarskap enligt irakisk lag, och att den riktiga orsaken till statslöshet var hans underlåtenhet att söka om återställelse.69 Al-Jedda menade å andra sidan att vid tidpunkten då beslutet om att beröva hans brittiska medborgarskap togs så blev han de facto statslös och att en överträdelse av British Nationality Act i dess dåvarande lydelse skett.70
Domstolen konstaterade att lagen inte kräver någon analys av den ”riktiga” orsaken till statslöshet, och fastställde sedan att åtgärden inte var förenlig med inhemsk rätt.71 Al-Jedda återfick därför sitt brittiska medborgarskap. Efter införandet av ändringarna
65 Se Immigration Act 2014 Explanatory Notes, Background Part 6, p 34. 66 Home Secretary v. Al-Jedda.
67 Fallet diskuteras i avsnitt 5.6.
68 I lagtexten anges att ”Secretary of State” har rätten. Det är en förkortning på Secretary of State for the
Home Department, och i vardagligt tal kallas inrikesministern för Home Secretary.
69 Home Secretary v. Al-Jedda, p 31. 70 Home Secretary v. Al-Jedda, p 9. 71 Home Secretary v. Al-Jedda, p 31.
