5 Rättigheter och rättsprinciper av betydelse
5.3 Likabehandling och förbud mot diskriminering
5.3.1 Inledning
Enligt det nya stadgandet i British Nationality Act sektion 40 (4A) (a) kan endast naturaliserade medborgare göras statslösa på grund av oönskat beteende, och det krävs då som nämnts att det kan antas att personen kommer kunna förvärva ett nytt medborgarskap. Detta innebär att personer som förvärvat brittiskt medborgarskap från födseln innehar ett starkare skydd för sitt medborgarskap än de som förvärvat det genom ansökan. I Nederländerna kan endast personer som har dubbelt medborgarskap berövas sitt nederländska medborgarskap, på grund av förpliktelserna i statslöshets- konventionen. Eftersom Sverige, liksom Nederländerna, är förpliktade att inte införa reglering som resulterar i statslöshet är det framförallt frågan om likabehandling vad gäller personer med ett eller flera medborgarskap som är relevant inom ramen för denna uppsats.
5.3.2 Förbudet mot diskriminering i internationella förpliktelser
I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna framgår av artikel 2 att var och en är berättigad till de fri- och rättigheter som omnämns i konventionen, utan åtskillnad på grund av bland annat ras, hudfärg, religion, politisk eller annan uppfattning och nationellt eller etniskt ursprung. Som tidigare nämnts finns en rätt till nationalitet i konventionens artikel 15, men då innebörden av den artikeln inte förklarades närmare blev följden att konventionen om statslöshet utarbetades.91 Eftersom innebörden av artikel 15 är oklar, är det svårt att säga om berövande av medborgarskap kan aktualisera diskrimineringsförbudet i artikel 2.
Det finns dock bestämmelser som uttrycker diskrimineringsförbudet och där vissa tolkningsramar ges. I EKMR artikel 14 stadgas att åtnjutandet av fri- och rättigheterna enligt konventionen ska säkerställas utan att någon åtskillnad görs på grund av bland annat kön, ras, religion, hudfärg, politisk åskådning eller nationellt eller socialt ursprung. I fallet Genovese v. Malta diskuterades artikel 14 i relation till artikel 8 och medborgarskap, och Europadomstolen yttrade att lagstiftning om berövande av medborgarskap är diskriminerande om den inte har någon objektiv och skälig grund, eller om åtgärden är oproportionerlig i förhållande till det intresse staten försöker skydda. Vidare konstaterades att konventionsstaterna åtnjuter den så kallade ”margin of appreciation” när det kommer till att bedöma i vilken utsträckning skillnader i annars
likartade situationer motiverar särbehandling i rättsligt hänseende. 92 Eftersom medborgarskapskonventionen tillåter fråntagande av medborgarskap för personer som allvarligt skadar nationens vitala intressen enligt artikel 7, får det antas att sådan lagstiftning inte anses inskränka diskrimineringsförbudet i artikel 14.
Medborgarskapskonventionen innehåller även ett eget skydd mot diskriminering i artikel 5, där det i första stycket stadgas att nationella regler om medborgarskap inte får innehålla distinktioner som leder till diskriminering på grund av bland annat ras, religion och nationellt eller etniskt ursprung. Vidare föreskrivs i 5.2 att konventions- stater ska styras av non-diskrimineringsprincipen mellan sina medborgare, oavsett om de är medborgare från födseln eller har förvärvat medborgarskapet senare. Hur detta upprätthålls i fall stater gör skillnad mellan personer med enkelt respektive dubbelt medborgarskap kan diskuteras, dock framgår av den förklarande rapporten till konventionen att artikeln är tänkt som en avsiktsförklaring och inte en tvingande regel som alltid ska följas.93 Vidare medger konventionen särbehandling av naturaliserade personer enligt artikel 7.3 och 7.1b, som ju föreskriver att naturaliserade personer får berövas sitt medborgarskap även om det leder till statslöshet, i fall det förvärvades genom bedrägligt förfarande.
Även om lagstiftning om berövande av medborgarskap inte direkt kränker diskrimineringsförbuden i de internationella instrumenten, finns det i mina ögon skäl till att lyfta frågan om indirekt diskriminering och likabehandling.
5.3.3 Det svenska diskrimineringsförbudet och principen om allas likhet inför lagen I svensk rätt finns skydd mot diskriminering i RF 1 kap 2 § st 5, som stadgar att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av bland annat hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung. Den sakliga betydelsen av stadgandet är dock inte särskilt stor, utan begränsas framförallt till att ge stöd åt argument i den politiska debatten om olika förslag.94 Vidare föreskrivs i RF 1 kap 9 § ett mer generellt skydd mot diskriminering och godtycke, där det stadgas att domstolar och förvaltnings- myndigheter ska beakta allas likhet inför lagen. Ordet ”inför” betonar att bestämmelsen bara träffar tillämpningen av regler, och inte skillnader som görs i lagstiftning. Stadgandet kan närmast sägas vara ett uttryck för att Sverige är en rättsstat, då den inte haft stor självständig betydelse än så länge.95
92 Genovese v. Malta, p 43.
93 European Convention on Nationality Explanatory Report, p 45. 94 Bull & Sterzel, s 56.
Principen om allas likhet inför lagen är grundläggande för den svenska rättsordningen är gällande oberoende av RF:s regler.96 Den finns upptagen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, där det i artikel 7 föreskrivs att alla är lika inför lagen och berättigade till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Skyddet mot diskriminering och rätten till likabehandling genomsyrar alltså Sveriges rättsordning, och det är därför enligt min mening viktigt att se till vilken slags särbehandling som kan uppstå, och om det kan rättfärdigas.
Ponera att två barndomsvänner bestämmer sig för att resa till Syrien för att kriga för IS. Båda är födda i Sverige men den ena innehar även ett andra medborgarskap. Båda blir dömda för samma slags terroristbrott, men endast personen med dubbelt medborgarskap riskerar att få sitt svenska medborgarskap återkallat, eftersom den andre personen skulle bli statslös genom åtgärden. Frågan är då om olika följder för samma gärning under samma omständigheter är förenligt med principen om likabehandling. Flera aspekter kan diskuteras. För att likabehandling ska krävas måste det vara fråga om
likadana fall. Frågan är då om personer med enkelt respektive dubbelt medborgarskap
är att anse som jämlika i kontexten att berövas sina medborgarskap. I nämnda artikel av de Hart och Terlouw diskuterades detta, och författarna menade att innebörden av ett nederländskt medborgarskap är likadan, oavsett om personen har fler medborgarskap vid sidan om. Betydelsen av det andra medborgarskapet är endast relevant i fall det utgör grunden för särbehandling, och det kan endast då sägas vara fråga om olika fall.97
I min mening kan detsamma sägas om svenskt medborgarskap. Frågan är då om skillnaden mellan personer med enkelt respektive dubbelt medborgarskap är relevant när det kommer till lagstiftning om berövande av medborgarskap.
Motiven bakom lagstiftning om berövande av medborgarskap grundar sig på att stater ska kunna hindra personer som utgör ett hot mot landets intressen att återvända och uppehålla sig i landet. Det är i mina ögon svårt att argumentera för att personer med dubbelt medborgarskap utgör ett större hot mot statens intressen än personer med enkelt medborgarskap, och således rättfärdigar att endast de förstnämnda kan berövas sitt medborgarskap för inblandning i terrorism. Det som istället kan antas ligga till grund för sådan särbehandling är faktumet att varken statslöshetskonventionen eller medborgarskapskonventionen medger reglering som resulterar i statslöshet. Detta innebär att det i princip är de internationella förpliktelserna som utgör grunden för
96 A a s 59.
särbehandlingen, och för mig bör lagstiftning som kan antas ha betydande verkningar för enskilda individer motiveras med mer utförliga argument än så.
5.3.4 Diskrimineringsgrunder och indirekt diskriminering
Man kan vidare fråga sig huruvida reglering om berövande av medborgarskap aktualiserar någon diskrimineringsgrund. De grunder som ligger närmast till hands är ras och nationellt eller etniskt ursprung. Berövande av medborgarskap, såsom regleringen ser ut i Nederländerna, innebär inte att utländska medborgare särbehandlas, utan det är nationens egna medborgare som behandlas olika beroende på om de har ett annat medborgarskap att falla tillbaka på. Har personen till exempel förvärvat det andra medborgarskapet från födseln i ett annat land, kan det argumenteras för att det sker en indirekt diskriminering på grund av ras eller nationellt ursprung.98
Då den svenska medborgarskapslagen ändrades 2001 framhölls det att den ökade internationaliseringen, som bland annat uppstått genom att människor i större utsträckning nu än förr flyr sina hemländer av olika anledningar, gjort det vanligt med dubbelt medborgarskap i Sverige.99 Det kan då antas att ett betydande antal personer med dubbelt medborgarskap i Sverige har förvärvat det svenska medborgarskapet genom ansökan, efter att ha emigrerat eller flytt från ursprungslandet. Det finns då risk för att en reglering som möjliggör fråntagande av medborgarskap vid fall av dubbelt medborgarskap kan komma att framförallt drabba personer som har en viss nationell eller etnisk bakgrund. För mig är det därför rimligt att anta att reglering om berövande av medborgarskap i vart fall indirekt kan aktualisera diskrimineringsgrunderna nationellt och etniskt ursprung. De Hart och Terlouw förde ett liknande resonemang om den nederländska lagstiftningen och kom till samma slutsats.100
I EU- och Europadomstolen har det utvecklats olika standarder för att bedöma om en diskriminerande lagstiftning kan motiveras. Enligt Europadomstolen kan både direkt och indirekt diskriminering motiveras beroende på vad som står på spel, och vid fall av diskriminering på grund av nationalitet krävs tungt vägande skäl för att rättfärdiga särbehandlingen.101 I Rådets direktiv 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, anges i artikel 2.2:
98 Denna åsikt framförs av de Hart & Terlouw, s 317. 99Prop 1999/2000:147 s 16 f.
100 De Hart & Terlouw, s 317.
(b) indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.
Kraven som uppställs för att indirekt diskriminerande lagstiftning ska få förekomma kan sägas innefatta beaktade av behovs- och proportionalitetsprincipen, där en av- vägning ska ske mellan den enskildes och statens intressen. Enligt undantagsreglerna i de internationella konventionerna får berövande av medborgarskap ske om syftet är att skydda nationens vitala intressen. Det är i mina ögon förvisso ett berättigat mål att av säkerhetsskäl vilja hindra terrorister från att uppehålla sig i landet genom berövande av medborgarskap. Huruvida åtgärderna som tas till för att uppnå detta mål kan däremot diskuteras utifrån frågan om effektivitet, behov och proportionalitet. Är sådan reglering däremot tänkt att framförallt fungera avskräckande bör enligt min mening en behovs- och proportionalitetsbedömning göras med utgångpunkt i att lagen har ett preventivt syfte.
Inledningsvis konstaterades att det är oklart hur många svenska medborgare som anslutit sig till IS, och det är inte heller utrett hur många av dem som har dubbelt medborgarskap. I fall berövandemöjligheter ska införas i Sverige är detta frågor som enligt mig måste utredas för att kunna säkerställa ett visst mått av effektivitet. Vidare bör sådan reglerings effektivitet ifrågasättas utifrån syftet att hindra personer som utgör en säkerhetsrisk att uppehålla sig i landet, eftersom det inte är klarlagt hur och varför ett berövande av medborgarskap gör en person mindre farlig vad gäller nationens säkerhet.
5.3.5 Sammanfattning
Skyddet mot diskriminering finns upptaget i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, EKMR och medborgarskapskonventionen, samt i RF där även principen om allas likhet inför lagen uttrycks. Eftersom Sverige inte har möjlighet att införa reglering som resulterar i statslöshet, uppkommer frågan huruvida missgynnsam sär- behandling av personer med dubbelt medborgarskap kan rättfärdigas. I Sverige finns inget färdigt förslag till reglering på området, och vissa aspekter om likabehandling och diskriminering måste enligt min mening diskuteras i fall ett lagförslag ska läggas fram.