Uppenbart ogrundade
ansökningar och fastställande
av säkra ursprungsländer
Förord
Justitie- och migrationsministern Morgan Johansson beslutade den 19 juni 2019 att ge kammarrättsrådet tillika vice ordföranden vid Kammarrätten i Stockholm Ingela Fridström i uppdrag att biträda Justitiedepartementet med att lämna förslag som innebär att Migrationsverket får en utökad möjlighet att bedöma en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet (Ju 2019:C).
Förvaltningsrättsfiskalen Jennie Åsberg har arbetat som sekreterare i uppdraget.
Vi får härmed överlämna promemorian Uppenbart ogrundade
ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer (Ds 2020:2).
Uppdraget är med detta slutfört. Stockholm i januari 2020.
Ingela Fridström
Innehåll
Sammanfattning ... 5
Förkortningslista ... 7
1 Författningsförslag ... 11
1.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ... 11
1.2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) ... 16
2 Utredningens uppdrag och arbete... 19
2.1 Uppdraget ... 19
2.2 Utredningsarbetet ... 19
3 Bakgrund ... 21
3.1 EU-domstolens dom i mål C-404/17, A mot Migrationsverket ... 21
4 Nuvarande ordning ... 23
4.1 Det omarbetade asylprocedurdirektivet ... 23
4.2 Utlänningslagen ... 26
4.3 Migrationsöverdomstolens avgöranden ... 29
4.4 Migrationsverkets tillämpning ... 30
4.5 Förhållandet i andra länder ... 32
4.5.1 Finland ... 33
4.5.3 Nederländerna ... 34
4.5.4 Tyskland ... 35
4.6 Pågående förhandlingar inom EU ... 35
5 Behovet av ändrade regler... 37
5.1 Effekten av EU-domstolens dom ... 37
5.2 En effektiv asylprocess ... 38
5.3 Bevarade rättssäkerhetsgarantier ... 39
6 Överväganden och förslag ... 41
6.1 Regler om säkra ursprungsländer ... 41
6.2 En definition av begreppet säkert ursprungsland ... 43
6.3 Avvisning med omedelbar verkställighet ... 48
6.4 En förteckning över säkra ursprungsländer ... 51
6.5 Övriga bestämmelser om tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland ... 54
6.6 Följdändringar ... 55
7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ... 61
8 Konsekvenser av förslagen ... 63
9 Författningskommentarer ... 67
9.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ... 67
Bilaga 1 Uppdraget (Ju 2019:C) ... 73
Sammanfattning
I promemorian föreslås författningsändringar för att genomföra det
omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra
ursprungsländer.
Förslagen föranleds av EU-domstolens dom i mål C-404/17, A mot Migrationsverket. I avgörandet uttalar EU-domstolen att direktivet inte medger att en ansökan om internationellt skydd anses som uppenbart ogrundad i ett fall där det av landinformationen framgår att sökanden kan ges ett godtagbart skydd i ursprungslandet och där sökanden har lämnat uppgifter som inte är tillräckliga för att internationellt skydd ska beviljas, när den medlemsstat i vilken ansökan lämnas in inte har antagit några bestämmelser för att genomföra begreppet säkert ursprungsland.
Förslaget innebär att Migrationsverket ska kunna anse en ansökan som uppenbart ogrundad och besluta om avvisning med omedelbar verkställighet när sökanden kommer från ett land som finns upptaget på en förteckning över säkra ursprungsländer. Ett sådant beslut får dock endast fattas om landet även efter en individuell prövning av sökandens skäl kan betraktas som säkert för honom eller henne. Det föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att upprätta förteckningen. Enligt förslaget är Migrationsverket bäst lämpat att bemyndigas med den uppgiften.
Förkortningslista
Det första
asylprocedurdirektivet
Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om
miniminormer för
medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus
Det omarbetade asylprocedurdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning)
Det första
skyddsgrundsdirektivet Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om
miniminormer för när
tredjelandsmedborgare eller
statslösa personer skall
betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet
Det omarbetade
skyddsgrundsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för
när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att
betecknas som subsidiärt
skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning)
Eurodacförordningen Europaparlamentets och rådets
förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer
för att avgöra vilken
medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas
brottsbekämpande
myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för
brottsbekämpande ändamål,
samt om ändring av förordning
(EU) nr 1077/2011 om
inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom
området frihet, säkerhet och rättvisa
EKMR Europeiska konventionen den 4
november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
ICCPR-konventionen Förenta nationernas
konvention den 16 december 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter
FN:s tortyrkonvention Förenta nationernas
konvention den 10 december 1984 mot tortyr och annan
grym, omänsklig och
förnedrande behandling eller bestraffning
Genèvekonventionen 1951 års konvention angående
flyktingars rättsliga ställning
Återvändandedirektivet Europaparlamentets och rådets
direktiv 2008/115/EG av den
16 december 2008 om
gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som
vistas olagligt i
medlemsstaterna
EU:s rättighetsstadga Europeiska unionens stadga om
de grundläggande rättigheterna
Barnkonventionen Förenta nationernas
konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter
UtlL Utlänningslagen (2005:716)
UtlF Utlänningsförordningen
(2006:97)
1
Författningsförslag
1.1
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(2005:716)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)
dels att 8 kap. 19 § och 12 kap. 7 och 8 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 6 a § och
8 kap. 19 a § och närmast före 1 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Säkert ursprungsland 6 a §
Med säkert ursprungsland avses ett land där det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och
de allmänna politiska
förhållandena framgår att det generellt inte förekommer någon förföljelse, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inte heller finns något hot på grund av urskillningslöst våld i situationer
av en yttre eller inre väpnad konflikt.
Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får besluta om en förteckning över länder som uppfyller definitionen i första stycket. Förteckningen ska utformas så att effektivitet,
ändamålsenlighet och
rättssäkerhet uppnås vid tillämpningen av reglerna om säkra ursprungsländer.
8 kap.
19 § Migrationsverket får besluta att verkets beslut om avvisning enligt 17 § första stycket 1 eller 2 får verkställas även om det inte har fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om de
uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet, och det därmed är uppenbart att det inte
finns grund för asyl och det är uppenbart att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon
annan grund (uppenbart
ogrundad ansökan).
Migrationsverket får också besluta om avvisning med omedelbar verkställighet om en asylansökan avvisas med stöd av 5 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2.
I 12 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten
Migrationsverket får besluta att verkets beslut om avvisning enligt 17 § första stycket 1 eller 2 får verkställas även om det inte har fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om
det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och även uppenbart att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (uppenbart ogrundad ansökan).
Ett beslut enligt första stycket får endast fattas om
1. utlänningens uppgifter saknar betydelse för prövningen av ansökan,
2. utlänningens uppgifter saknar tillförlitlighet, eller
av beslut om avvisning med
omedelbar verkställighet. 3. utlänningen kommer från ett säkert ursprungsland enligt en sådan förteckning som avses i 1 kap. 6 a §, och han eller hon a) är medborgare i det landet eller är en statslös person som tidigare hade sitt hemvist där, och b) inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland med hänsyn till hans eller hennes särskilda omständigheter.
I 12 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet.
19 a §
Utöver vad som anges i 19 § får Migrationsverket besluta om avvisning med omedelbar verkställighet om en ansökan avvisas med stöd av 5 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2.
12 kap.
7 § Migrationsverkets beslut om avvisning enligt 8 kap. 17 § första stycket 1 eller 2 eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har fått laga kraft, om 1. utlänningen har förklarat sig
nöjd med beslutet
(nöjdförklaring), eller
2. Migrationsverket enligt 8 kap. 19 § har beslutat att verkets
beslut om avvisning får
Migrationsverkets beslut om avvisning enligt 8 kap. 17 § första stycket 1 eller 2 eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har fått laga kraft, om 1. utlänningen har förklarat sig
nöjd med beslutet
(nöjdförklaring), eller
2. Migrationsverket enligt 8 kap. 19 eller 19 a §§ har beslutat att verkets beslut om avvisning
verkställas trots att det inte fått
laga kraft. får verkställas trots att det inte fått laga kraft.
8 a §
Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § har fått laga kraft.
Första stycket gäller inte om Migrationsverket har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 §. Då gäller i stället att beslutet om avvisning får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har avslagits
eller avvisats av
Migrationsverket. Om beslutet om avvisning överklagas ska den migrationsdomstol som ska pröva överklagandet pröva om
verkställigheten av
avvisningsbeslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Beslutet om avvisning får inte verkställas innan denna prövning har gjorts. Ett avvisningsbeslut som gäller ett ensamkommande barn får dock aldrig verkställas förrän tidigast en vecka från den dag då barnet fick del av beslutet.
Första stycket gäller inte om Migrationsverket har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 eller 19 a §§. Då gäller i stället att beslutet om avvisning får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har avslagits eller avvisats av Migrationsverket. Om beslutet om avvisning överklagas ska den migrationsdomstol som ska pröva överklagandet pröva om
verkställigheten av
avvisningsbeslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Beslutet om avvisning får inte verkställas innan denna prövning har gjorts. Ett avvisningsbeslut som gäller ett ensamkommande barn får dock aldrig verkställas förrän tidigast en vecka från den dag då barnet fick del av beslutet. Första och andra styckena hindrar inte att utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell
domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd.
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2020 i fråga om 1 kap. 6 a § och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.
2. De nya bestämmelserna får sättas i kraft när föreskrifter om en sådan förteckning över säkra ursprungsländer som avses i 1 kap. 6 a § utlänningslagen har beslutats.
1.2
Förslag till förordning om ändring i
utlänningsförordningen (2006:97)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97)
dels att 5 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 10 k–10 l §§, och
närmast före 8 kap. 10 k § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
4 §
Den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Undantaget gäller dock inte
1. en utlänning som saknar identitetshandlingar, om inte utlänningen medverkar till att klarlägga sin identitet,
2. om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen), eller
3. om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet
enligt 8 kap. 19 §
utlänningslagen.
3. om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 eller 19 a §§ utlänningslagen.
Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.
Migrationsverket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd.
8 kap.
Förteckning över säkra ursprungsländer
10 k §
Migrationsverket ska besluta om en sådan förteckning över säkra ursprungsländer som avses i 1 kap. 6 a § utlänningslagen (2005:716).
Bedömningen av vilka länder som ska tas upp på förteckningen ska grunda sig på ett urval av informationskällor, bland annat
information från andra
medlemsstater, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Förenta nationernas Höge Kommissarie för flyktingar (UNHCR), Europarådet och andra relevanta internationella organisationer.
Migrationsverket ska
regelbundet se över situationen i de länder som tagits upp på förteckningen. Om ett land inte längre bedöms vara ett säkert ursprungsland ska det landet omedelbart tas bort från förteckningen.
10 l §
Migrationsverket ska
underrätta Europeiska
gemenskapernas kommission om vilka länder som betraktas som säkra ursprungsländer enligt förteckningen.
2
Utredningens uppdrag och
arbete
2.1
Uppdraget
Den 19 juni 2019 beslutade Regeringskansliet att uppdra åt kammarrättsrådet tillika vice ordföranden i Kammarrätten i Stockholm Ingela Fridström att biträda Justitiedepartementet med att lämna förslag som innebär att Migrationsverket får en utökad möjlighet att bedöma en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Syftet med uppdraget är att Migrationsverket ska ha motsvarande möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad som innan EU-domstolens dom den 25 juli 2018 i mål C-404/17, A mot Migrationsverket, meddelades. I uppdraget ingår även att särskilt överväga behovet av en förteckning över säkra ursprungsländer. Utredaren ska vidare överväga om någon eller några av de andra grunderna för att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad enligt artikel 31.8 och artikel 32.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet bör införas i svensk rätt för att Migrationsverket ska ha motsvarande möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad som innan den nyssnämnda domen från EU-domstolen.
Den fullständiga uppdragsbeskrivningen framgår av bilaga 1.
2.2
Utredningsarbetet
Arbetet inleddes den 1 augusti 2019 och har bedrivits utan särskild expert- eller referensgrupp. Förvaltningsrättsfiskalen Jennie Åsberg anställdes som sekreterare i uppdraget från och med den 1 september 2019. Arbetet har till stor del bestått i att analysera vad EU-rätten
kräver och utreda vilka ändringar som behöver göras i de svenska reglerna för att uppnå det efterfrågade resultatet. En jämförelse med vad som gäller i övriga EU/EES-länder har gjorts. Utredningen har också följt utvecklingen av det pågående arbetet inom EU gällande kommissionens förslag till en asylprocedurförordning och en EU-förordning om en gemensam förteckning över säkra ursprungsländer. Under arbetets gång har utredningen haft möten med företrädare för Migrationsverket och haft kontakter med sekretariatet för Kommittén om den framtida svenska migrationspolitiken, Ju 2019:1. Statistik har inhämtats från Migrationsverket. Utredaren har vidare sammanträffat med företrädare för Concord och Asylrättscentrum.
3
Bakgrund
3.1
EU-domstolens dom i mål C-404/17, A mot
Migrationsverket
Den 25 juli 2018 meddelade EU-domstolen dom i mål C-404/17, A mot Migrationsverket, gällande de svenska reglerna om omedelbar verkställighet och uppenbart ogrundade asylansökningar. I det nationella målet hade Migrationsverket avslagit en ansökan om uppehållstillstånd och fattat beslut om omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut på grund av att ansökan ansågs som uppenbart ogrundad. Efter överklagande begärde Förvaltningsrätten i Malmö (migrationsdomstolen) förhandsavgörande från EU-domstolen. Frågan i målet var om artikel 31.8 jämförd med artikel 32.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet medger att en ansökan om internationellt skydd anses som uppenbart ogrundad i ett sådant fall som var aktuellt i det nationella målet, dvs. ett fall där det av landinformation framgår att sökanden kan ges ett godtagbart skydd i ursprungslandet och där sökanden har lämnat uppgifter som inte är tillräckliga för att ett internationellt skydd ska beviljas, när den medlemsstat i vilken ansökan lämnats in inte har antagit några bestämmelser för att genomföra begreppet säkert ursprungsland. EU-domstolen fann i sitt avgörande att direktivet inte medger att en ansökan om internationellt skydd anses som uppenbart ogrundad i ett sådant fall.
I avgörandet anförde EU-domstolen att Migrationsverket grundat sitt beslut på ett resonemang som är analogt med vad som följer av det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om handläggningen av ansökningar från personer som är medborgare i säkra ursprungsländer. Genom dessa bestämmelser i direktivet har särskilda prövningsregler införts som vilar på en motbevisbar presumtion om att det finns ett tillräckligt skydd i ursprungslandet,
vilken kan motbevisas av sökanden om denne redogör för tvingande skäl avseende hans eller hennes särskilda situation. I avsaknad av sådana tvingade skäl kan ansökan avslås såsom uppenbart ogrundad i enlighet med direktivet, om den aktuella situationen – att sökanden kommer från ett säkert ursprungsland – enligt den nationella lagstiftningen utgör en situation i vilken ansökan kan anses som uppenbart ogrundad. En av konsekvenserna för den person vars ansökan avslås på denna grund är, i motsats till vad som gäller i händelse av avslag i normalfallet, att sökanden kan nekas att stanna kvar i den medlemsstat där ansökan lämnades in i avvaktan på resultatet av hans eller hennes överklagande.
EU-domstolen framhöll i domen att det ankommer på varje medlemsstat att utse säkra ursprungsländer i den mening som avses i direktivet och i enlighet med det förfarande som anges i direktivet och dess bilaga I. Detta förfarande innebär bl.a. att den nationella lagstiftaren ska anta en förteckning över tredjeländer utifrån de kriterier som fastställs i bilaga I, att närmare regler och föreskrifter om tillämpningen ska fastställas, att förteckningen över säkra ursprungsländer ska anmälas till kommissionen och att denna förteckning ska bli föremål för en periodisk översyn.
Med hänvisning till att regleringen av beviljande av internationellt skydd bygger på konceptet med ett enda förfarande och på gemensamma miniminormer fann EU-domstolen att en medlemsstat inte kan åberopa den motbevisbara presumtion som fastställs genom direktivets regler om säkra ursprungsländer om den inte även fullt ut har genomfört dessa bestämmelser.
Domstolen konstaterade även att till skillnad mot det första asylprocedurdirektivet nämns inte omständigheten att en sökande lämnat ”otillräckliga” uppgifter i det omarbetade direktivet. En medlemsstat får därför inte anse att en ansökan om internationellt skydd är uppenbart ogrundad på grund av att sökanden har lämnat otillräckliga uppgifter.
4
Nuvarande ordning
4.1
Det omarbetade asylprocedurdirektivet
EU har sedan 1999 arbetat med att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem. Flera rättsakter för att harmonisera gemensamma minimistandarder på asylområdet i medlemsländerna har antagits sedan dess, bland annat antogs den 1 december 2005 ett direktiv om de förfaranden som ska tillämpas vid beviljande eller återkallande av internationellt skydd – det första asylprocedurdirektivet. Direktivet ersattes därefter den 26 juni 2013 av det omarbetade asylprocedurdirektivet.
Uppenbart ogrundade ansökningar
Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bl.a.
bestämmelser om möjligheten för medlemsstaterna att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad. I artikel 32.1 i det omarbetade asylprocedurdirektivet anges att en ansökan får anses som ogrundad om den beslutande myndigheten har konstaterat att sökanden inte har rätt till internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Enligt artikel 32.2 anges att vid ogrundade ansökningar där någon av de omständigheter som förtecknas i artikel 31.8 är tillämplig får medlemsstaten även anse en ansökan vara uppenbart ogrundad, om den definieras på det sättet i nationell lagstiftning. De omständigheter som räknas upp i artikel 31.8 i det omarbetade asylprocedurdirektivet är att (a) sökanden endast anför uppgifter som saknar betydelse för prövningen av hans eller hennes rätt till internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, eller (b) sökanden kommer från ett s.k. säkert ursprungsland enligt direktivet, eller (c) sökanden har vilselett myndigheterna genom att lämna oriktiga uppgifter eller
falska handlingar eller genom att undanhålla relevanta uppgifter eller handlingar som rör hans eller hennes identitet och/eller medborgarskap och som kunde ha påverkat beslutet i negativ riktning, eller (d) det är troligt att sökanden i ond tro har förstört eller gjort sig av med en identitets- eller resehandling som skulle ha bidragit till att fastställa hans eller hennes identitet eller medborgarskap, eller (e) sökanden har lämnat uppenbart inkonsekventa och motsägelsefulla, klart falska eller uppenbart osannolika uppgifter som motsäger tillräckligt kontrollerad information om ursprungslandet på ett sätt som gör att hans eller hennes påstående om rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet uppenbart är föga övertygande, eller (f) sökanden har lämnat in en efterföljande ansökan om internationellt skydd som inte kan nekas prövning, eller (g) sökanden lämnar in en ansökan enbart för att försena eller hindra verkställigheten av ett redan fattat eller förestående beslut som skulle leda till att sökanden avlägsnats, eller (h) sökanden olagligen anlände till medlemsstatens territorium eller olagligen förlängde sin vistelse och, utan goda skäl, varken har anmält sig till myndigheterna eller lämnat in en ansökan om internationellt skydd så snart som möjligt med tanke på omständigheterna kring inresan, eller (i) sökanden vägrar att fullgöra sin skyldighet att lämna fingeravtryck i enlighet med eurodacförordningen, eller (j) sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten och den allmänna ordningen i den aktuella medlemsstaten eller har med tvång utvisats som ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet enligt nationell rätt.
Nämnda artiklar motsvarar delvis innehållet i artiklarna 28.2 och 23.4 i det första numera upphävda asylprocedurdirektivet. Några av omständigheterna som fanns med i det direktivet finns dock inte kvar efter omarbetningen och några har formulerats om. Bland annat anges inte längre i det omarbetade asylprocedurdirektivet omständigheten att sökanden lämnat otillräckliga uppgifter som en grund för att anse en ansökan uppenbart ogrundad.
En möjlig rättsföljd av att ansökan anses som uppenbart
ogrundad är enligt artikel 46.6 i det omarbetade
asylprocedurdirektivet att en domstol ska ha rätt att avgöra om den sökande ska få stanna kvar i medlemsstaten om beslutet leder till att
sökandens rätt att stanna kvar i medlemsstaten upphör. Av artikel 46.8 följer att medlemsstaten ska tillåta sökanden att stanna kvar på territoriet i avvaktan på resultatet av den prövningen.
Säkra ursprungsländer
En av de omständigheter som räknas upp i artikel 31.8 i det omarbetade asylprocedurdirektivet, och som därmed kan leda till att en ansökan kan bedömas som uppenbart ogrundad, är som nämnts ovan att sökanden kommer från ett s.k. säkert ursprungsland enligt direktivet.
Vad som är ett säkert ursprungsland definieras i direktivets bilaga I. Där anges bl.a. att ett land ska betraktas som ett säkert ursprungsland om det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska förhållandena framgår att det allmänt och genomgående inte förekommer någon förföljelse enligt artikel 9 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, samt ingen tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inget hot på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Vid den bedömningen ska enligt bilagans andra stycke bland annat beaktas i vilken utsträckning skydd mot förföljelse eller misshandel ges genom att undersöka lagar och tillämpningen av dessa, hur landet iakttar de rättigheter och friheter som är fastställda i vissa uppräknade konventioner, hur landet iakttar principen om ”non-refoulement” i enlighet med Genèvekonventionen och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel mot överträdelser av dessa rättigheter och friheter.
Av artikel 37 i det omarbetade asylprocedurdirektivet följer att medlemsstaterna får införa lagstiftning som, i enlighet med direktivets bilaga I, gör det möjligt att på nationell nivå fastställa säkra ursprungsländer i samband med prövning av ansökningar om internationellt skydd. Medlemsstaterna ska regelbundet se över situationen i tredjeländer som fastställts som säkra ursprungsländer. Bedömningen av huruvida ett land är ett säkert ursprungsland ska grunda sig på ett urval av informationskällor, särskilt information från andra medlemsstater, stödkontoret, UNHCR, Europarådet och
andra berörda internationella organisationer. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om de länder som betraktas som säkra ursprungsländer.
I artikel 36.1 i det omarbetade asylprocedurdirektivet anges att ett tredjeland kan betraktas som ett säkert ursprungsland för en sökande endast om han eller hon är medborgare i landet eller är en statslös person som tidigare hade sin hemvist i det landet och han eller hon inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland med hänsyn till hans eller hennes särskilda omständigheter och rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd i enlighet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 36.2 i samma direktiv i den nationella lagstiftningen fastställa närmare regler och föreskrifter för tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland.
Begreppet säkert ursprungsland definierades på samma sätt i det första asylprocedurdirektivet. Även det direktivet innehöll särskilda bestämmelser om medlemsstaternas möjligheter att på nationell nivå fastställa säkra ursprungsländer. Till skillnad från det omarbetade
asylprocedurdirektivet specificerade dock det första
asylprocedurdirektivet därutöver att detta bl.a. kan inbegripa att en del av ett land betraktas som ett säkert ursprungsland eller att ett land eller del av ett land, under vissa förutsättningar, betraktas som säkert för en särskild grupp personer.
4.2
Utlänningslagen
Någon särskild ordning beträffande säkra ursprungsländer har inte införts i svensk rätt. Däremot innehåller utlänningslagen (2005:716) bestämmelser om uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med omedelbar verkställighet.
Enligt 8 kap. 19 § UtlL får Migrationsverket besluta att en avvisning får verkställas även om beslutet inte fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet, och det därmed är uppenbart att det inte finns grund för asyl och det är uppenbart att uppehållstillstånd inte ska beviljas på någon annan grund (uppenbart ogrundad ansökan).
När bestämmelsen infördes angavs i förarbetena att en ansökan bl.a. kan anses som uppenbart ogrundad och omedelbar verkställighet beslutas när asylskälen är otillräckliga eller utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Bland annat beskrevs omedelbar verkställighet kunna ske om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så ansågs vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. Det framfördes att det ibland visserligen inte kan uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men att det inte kan anses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skulle således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats beträffande andra personer och då inte befunnits tillräcklig. Det betonades samtidigt att ett förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. Det måste stå helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till uppgifter som kan vara asylgrundande är det uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Det framhölls
att utlänningens intressen måste få väga över;
uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.1
När det första asylprocedurdirektivet skulle genomföras gjordes bedömningen att utlänningslagens bestämmelse om omedelbar verkställighet inte stod i strid med direktivet och att några
författningsändringar därför inte behövdes.2 När därefter det
omarbetade asylprocedurdirektivet skulle genomföras konstaterades att grunden att uppgifterna saknar trovärdighet överensstämmer med vad som anges i artikel 31.8 e i direktivet för att kunna anse en ansökan som uppenbart ogrundad. Däremot ifrågasattes om svensk rätt var förenlig med direktivet mot bakgrund av att grunden att sökanden lämnat otillräckliga uppgifter tagits bort i omarbetningen av direktivet. Det konstaterades dock att en ansökan får anses vara uppenbart ogrundad enligt artikel 31.8 a om sökanden endast tagit 1 Prop. 1988/89:86 s. 124 och 198
med uppgifter som saknar betydelse för prövningen av hans eller hennes rätt att betraktas som en person som har behov av internationellt skydd. Med hänvisning till att utrymmet för att anse en ansökan om asyl som uppenbart ogrundad är mycket begränsat bedömdes innebörden av gällande svensk rätt i fråga om uppenbart ogrundade ansökningar på grund av otillräckliga uppgifter från sökanden motsvara vad som avses i 31.8 i det omarbetade asylprocedurdirektivet. För att ändå tydliggöra att svensk rätt överensstämmer med direktivet gjordes en justering av
ordalydelsen.3 Genom den ändringen fick bestämmelsen sin
nuvarande lydelse.
Om ett beslut om omedelbar verkställighet överklagas följer av 12 kap. 8 a § UtlL att den domstol som ska pröva överklagandet ska pröva om verkställigheten av avvisningsbeslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Beslutet får enligt lagtexten inte verkställas innan den prövningen gjorts. Dessa bestämmelser tillkom i samband med genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet. Tidigare var det Migrationsverket som gjorde den prövningen. I förarbetena konstaterades att direktivet i och för sig inte kräver att en domstol på eget initiativ prövar frågan om rätten att stanna kvar. Det ansågs dock kunna ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt om det är lämpligt att inhibitionsprövningen blir beroende av om den enskilde förstår att själv begära det samt att frågan om huruvida ett inhibitionsyrkande finns eller inte kan leda till otydlighet kring om ett beslut får verkställas eller inte. Det konstaterades därför att det finns goda skäl att införa en bestämmelse om att domstolen ska pröva om verkställigheten ska avbrytas oavsett om något yrkande finns. I förarbetena understryks att det är av största vikt att
domstolens prövning i denna del sker skyndsamt.4
Av 12 kap. 8 a andra stycket UtlL framgår vidare att ett avvisningsbeslut som gäller ett ensamkommande barn aldrig får verkställas förrän tidigast en vecka från den dag barnet fick del av beslutet. Även den bestämmelsen infördes vid genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet.5
3 Prop. 2016/17:17 s. 69 f. 4 Prop. 2016/17:17 s. 84 5 Prop. 2016/17:17 s. 87
4.3
Migrationsöverdomstolens avgöranden
Den rättspraxis som behandlar uppenbart ogrundade ansökningar vid anförda skyddsskäl är begränsad. Migrationsöverdomstolen har dock i några fall behandlat frågan om uppenbart ogrundade ansökningar och förfarandet vid tillämpningen av bestämmelsen i 8 kap. 19 § UtlL (och motsvarande äldre bestämmelse i 8 kap. 6 § UtlL). Vid tidpunkten för det andra avgörandet som redogörs för nedan hade det första asylprocedurdirektivet trätt i kraft och genomförts i svensk rätt. Däremot hade givetvis ännu inte de nuvarande lydelserna av aktuella regler i det omarbetade asylprocedurdirektivet trätt i kraft. Vid tidpunkten för det tredje avgörandet nedan hade det omarbetade asylprocedurdirektivet trätt ikraft men ännu inte genomförts i svensk rätt.
I MIG 2006:7 uttalade Migrationsöverdomstolen att rekvisitet ”uppenbart” innebär att det skall vara fråga om en klar bedömning rörande rätten till uppehållstillstånd som kan göras utan några mer ingående överväganden. Vidare uttalades att bedömningen inte får vara alltför schablonartad och t.ex. baseras på enbart det förhållandet att sökanden tillhör en viss nationalitet för vilkas medlemmar asyl normalt inte beviljas. Det framhölls att det är själva bedömningen av vad som förevarit i ärendet som skall leda fram till ställningstagandet att det uppenbart saknas grund för att bevilja uppehållstillstånd. Det konstaterades vidare att några särregler beträffande handläggning av ansökningar enligt bestämmelsen om uppenbart ogrundade ansökningar inte finns. Att Migrationsverket har rätt att besluta om omedelbar verkställighet ansågs inte innebära att allmänna rättsliga principer rörande förfarandet, t.ex. utredningsskyldighet och kommunikation, kan sättas åt sidan.
I MIG 2010:22 konstaterades att det första
asylprocedurdirektivets ikraftträdande inte innebar att
Migrationsverkets möjligheter att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet hade beskurits ytterligare. Domstolen hänvisade därutöver bl.a. till de uttalanden som gjorts i MIG 2006:1 och anförde att det ska vara fråga om en klar bedömning som inte kräver några mer ingående överväganden, vare sig beträffande uppgifternas trovärdighet eller om de anförda omständigheterna kan medföra rätt till asyl. Det måste också stå klart att utlänningen inte riskerar att bli utsatt för förföljelse eller annan skyddsgrundande
behandling efter ett återsändande till hemlandet. Bedömningen måste alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Eftersom huvudregeln enligt svensk rätt är att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har prövats genom ett beslut som vunnit laga kraft får undantag från denna princip göras endast om förutsättningarna för detta är uppfyllda.
I MIG 2014:22 prövade domstolen främst om det fanns grund för att förordna om omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut med anledning av vad som anförts om klagandens hälsotillstånd. Domstolen uttalade sig alltså inte om tillämpningen av 8 kap. 19 § UtlL med anledning av anförda skyddsskäl. Däremot uttalade sig domstolen även om Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas utredningsansvar vid bedömningen av om det är uppenbart att det
inte finns grund för att bevilja uppehållstillstånd.
Migrationsöverdomstolen hänvisade till ovan nämnda prejudikat och upprepade att Migrationsverkets rätt att besluta om förordnande enligt 8 kap. 19 § UtlL om omedelbar verkställighet inte innebär att allmänna rättsliga principer rörande förfarandet, t.ex. rörande utredningsansvar, kan sättas åt sidan. Vidare hänvisades till domstolens tidigare uttalanden om att utredningsansvaret aktualiseras i de fall beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att ett avgörande ska kunna fattas eller om det krävts ytterligare handläggningsåtgärder, för att beslutsunderlaget ska bli komplett.
4.4
Migrationsverkets tillämpning
I Migrationsverket numera upphävda rättsliga ställningstagande (RCI 16/2017) om avvisning med omedelbar verkställighet framhöll verkat bl.a. att en individuell bedömning i ärendet ska göras, att det ska stå klart att personen inte riskerar förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling och att en bedömning ska göras om ett godtagbart myndighetsskydd finns för personen. Vidare anfördes att sådana avvisningsbeslut kan komma i fråga bl.a. när en person endast åberopar uppgifter som saknar betydelse för prövningen om någon av skyddsgrunderna enligt reglerna i 4 kap. 1–2 a §§ UtlL föreligger, exempelvis om den sökande endast åberopar ekonomiska eller sociala skäl. Som exempel togs även upp situationen att den sökande
kommer från ett land där landinformationen utvisar att det finns ett godtagbart myndighetsskydd, men där den sökande inte kan motbevisa denna presumtion med åberopande av sina individuella omständigheter.
I Migrationsverkets rättsliga ställningstagande (SR 43/2018), som beslutades efter EU-domstolens dom i mål nr C-404/17, A mot Migrationsverket, konstateras att rättsläget till viss del ändrats med anledning av domen. Om den sökande endast åberopar skäl som inte hänför sig till skyddsskäl, t.ex. ekonomiska eller sociala skäl, kan en ansökan bedömas såsom uppenbart ogrundad. Om den sökande däremot inte har rätt till skydd på grund av att det bedöms finnas ett tillräckligt skydd av myndigheterna i hemlandet, eller asylskälen i övrigt bedöms vara otillräckliga, kan det inte fattas beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. I ställningstaganden hänvisas i den delen till att Sverige inte har genomfört det omarbetade asylprocedursdirektivets bestämmelser om säkra ursprungsländer och att EU-domstolen slagit fast att det då inte är möjligt att tillämpa en motbevisbar presumtion om att det finns ett tillräckligt myndighetsskydd. I dessa fall anges det inte vara möjligt att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om omedelbar verkställighet. Detsamma anges gälla om den sökande åberopar asylskäl som bedöms vara tillförlitliga men otillräckliga.
Beträffande återvändandearbete, förvar m.m. hänvisas i ställningstagandet SR 43/2018 även till EU-domstolens dom den 19 juni 2018 i mål C-181/16, Gnandi. I det aktuella målet uttalade EU-domstolen att återvändandedirektivet samt principen om ”non-refoulement” och rätten till ett effektivt rättsmedel enligt EU:s rättighetsstadga inte utgör hinder mot att den beslutande myndigheten fattar ett beslut om återvändande och ett beslut om att avslå asylansökan inom ramen för ett enda administrativt beslut. Domstolen anförde vidare att den bedömningen enbart gäller under förutsättning att det bl.a. kan garanteras att samtliga rättsverkningar av beslutet om återvändande upphör att gälla i avvaktan på att överklagandet av avslagsbeslutet avgörs.
Migrationsverket anger i ställningstagandet att till följd av domen i mål C-181/16, Gnandi, får inga verkställighetsåtgärder vidtas från avvisnings- eller utvisningsbeslutet, under överklagandefristen och om personen överklagar, fram till dess att migrationsdomstolen beslutat i inhibitionsfrågan.
4.5
Förhållandet i andra länder
Flera länder inom EU/EES-området har genomfört det omarbetade
asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer6. Många
länder har också antagit förteckningar över säkra ursprungsländer. Omfattningen av förteckningarna varierar. I vissa länder är förteckningen omfattande, med bl.a. samtliga EU/EES-länder inkluderade, medan andra har en kortare variant med endast ett mindre antal länder uppräknade. Vissa länder specificerar att bedömningen avseende ett land på förteckningen inte gäller för vissa särskilda grupper, exempelvis kvinnor och minoriteter, eller att bedömningen inte gäller vissa områden inom det aktuella landet.
Även förteckningarnas normnivå varierar. I vissa länder har förteckningen status som lag medan den i andra länder fastställs på regerings-, departements- eller ministernivå. I några länder kan beslut om förteckningen även fattas på myndighetsnivå. I vissa länder sker beredning och beslut genom olika former av samarbeten mellan myndigheter, departement och/eller regeringen.
I Storbritannien är det Home Office som tar fram och granskar förteckningen med parlamentets godkännande. Inrikesministern kan därutöver under samma förutsättningar lägga till eller ta bort länder från förteckningen. I Österrike har både den federala migrationsmyndigheten (Federal Office for Immigration and Asylum) och regeringen möjlighet att fastställa länder som säkra. I Frankrike beslutas förteckningen av den administrativa styrelsen, som bl.a. består av riksdagsledamöter och regeringsföreträdare, för migrationsmyndigheten (French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons). Den irländska förteckningen över säkra ursprungsländer beslutas på ministernivå (Minister for Justice and Equality). I Belgien är det regeringen som beslutar om förteckningen. Regeringen måste dock enligt lag rådfråga migrationsmyndigheten (the Office of the Commissioner General for Refugees and Stateless Persons) gällande varje land som anses vara ett potentiellt säkert ursprungsland.
I de flesta medlemsstater är kriterierna för vad som utgör ett säkert ursprungsland reglerade i lag och motsvarar generellt vad som anges i bilaga I till det omarbetade asylprocedurdirektivet.
6 Se bl.a. rapport Safe Countries of Origin framtagen av Europeiska migrationsnätverket, publicerad i mars 2018. Undersökningen grundar sig på en genomgång av 24 medlemsstater samt Norge.
Flera medlemsstater har särskilda ordningar för överklaganden när det gäller säkra ursprungsländer. I många medlemsstater har personer från säkra ursprungsländer generellt inte rätt att stanna i landet i väntan på att överklagandet överprövas. I några medlemsstater är överklagandetiden kortare när en sökande kommer från ett säkert ursprungsland.
Nedan ges en översiktlig redogörelse för hur två nordiska och två övriga europeiska länder på olika sätt valt att reglera principen om säkra ursprungsländer. Vad gäller de nordiska länderna kan därutöver nämnas att också Danmark och Island har varianter av listor över säkra ursprungsländer.
4.5.1 Finland
I den finländska utlänningslagen finns regler om säkra ursprungsländer men däremot används inte någon förteckning. Principen tillämpas i stället i varje enskilt ärende. Av den finländska utlänningslagen följer att en stat kan betraktas som ett säkert ursprungsland för en sökande om han eller hon inte löper risk för att utsättas för förföljelse eller allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i den staten. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om staten har ett stabilt och demokratiskt samhällssystem, om staten har ett oavhängigt och opartiskt rättsväsende, om nivån på rättsskipningen motsvarar de krav som ska ställas på en rättvis rättegång och om staten har tillträtt och iakttar de viktigaste internationella konventionerna om mänskliga rättigheter samt om det i staten har förekommit allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Av samma lag framgår vidare att om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland dit han eller hon kan sändas tillbaka kan ansökan betraktas som uppenbart ogrundad och ansökan kan då avgöras i ett påskyndat förfarande. Ett avvisningsbeslut får då verkställas tidigast den åttonde dagen efter
det att beslutet har delgetts sökanden, om inte
4.5.2 Norge
Norge har inte infört särskilda regler om säkra ursprungsländer men tillämpar däremot ett 48-timmarsförfarande för hantering av vissa asylärenden. Förfarandet innebär att sökande från länder som finns upptagna på en på förhand beslutad lista får sin ansökan om asyl
omedelbart behandlad. Listan finns som bilaga till
Utlendingsdirektoratets riktlinjer om det aktuella förfarandet (UDI 2011-030). Vilka länder som ska tillföras eller tas bort från listan beslutas av Utlendingsdirektoratet, men ändringar kan även beslutas av Justis- og beredskapsdepartementet. Länderna på listan anses uppfylla de mänskliga rättigheterna på en acceptabel nivå och sökanden från dessa länder bedöms vanligtvis inte vara utsatta för förföljelse och uppfyller vanligtvis inte villkoren för att beviljas skydd enligt den norska utlänningslagen. Sökanden som kan tänkas uppfylla villkoren i lagen tas dock ur det påskyndade förfarandet. Förfarandet tillämpas heller aldrig på ensamkommande barn. De flesta ansökningar i förfarandet bedöms vara uppenbart ogrundade och Utlendingsdirektoratet fattar då beslut och tar ställning till en eventuell begäran om uppskjuten verkställighet inom 48 timmar efter att ansökan registrerats. Generellt avslås begäran om uppskjuten verkställighet om ansökan anses uppenbart ogrundad.
4.5.3 Nederländerna
Nederländerna har infört regler om säkra ursprungsländer. En ansökan får enligt den nederländska utlänningslagen avslås som uppenbart ogrundad om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland i den mening som avses i det omarbetade asylprocedurdirektivet. En närmare definition av vad som anses utgöra ett säkert ursprungsland återfinns i en författning beslutad på ministernivå (Voorschrift Vreemdelingenwet 2000) och är i princip densamma som den i bilaga I till det omarbetade asylprocedurdirektivet. Listan över de länder som bedömts vara säkra ursprungsländer utgör en bilaga till den författningen. Ansökningar från sökande från någon av dessa länder prioriteras och handläggningstiden är betydligt kortare. Sökanden i dessa situationer ges vanligtvis inte tillåtelse att stanna i landet i avvaktan på att ett överklagande av avslagsbeslutet prövas.
4.5.4 Tyskland
Enligt den tyska utlänningslagen kan en ansökan anses vara uppenbart ogrundad om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Kriterierna för vad som utgör ett säkert ursprungsland är stadgade i den tyska grundlagen. Där anges bl.a. att länder får betraktas som säkra om det kan antas, med beaktande av lagstiftning, lagtillämpning och den generella politiska situationen, att varken politisk förföljelse eller inhuman och förnedrande behandling eller bestraffning förekommer i landet. Förteckningen över länder som bedömts uppfylla definitionen har status som lag och utgör en bilaga till den tyska utlänningslagen. Vartannat år ska den federala regeringen överlämna en rapport till riksdagen med motivering om länderna på förteckningen fortfarande uppfyller kriterierna för att vara säkra ursprungsländer. Regeringen kan dock, utan godkännande av riksdagen, fatta beslut om att ett visst land på förteckningen inte längre uppfyller kriterierna. Om en asylansökan bedöms vara uppenbart ogrundad beviljas sökanden en period om sju dagar att frivilligt lämna landet, vilket är kortare än vad som normalt beviljas. Överklaganden av dessa beslut har inte suspensiv verkan, om inte en domstol beslutar annat.
4.6
Pågående förhandlingar inom EU
Den 9 september 2015 presenterade kommissionen ett förslag till förordning om en gemensam lista över säkra ursprungsländer (KOM (2015) 452 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av EU:s gemensamma förteckning över säkra ursprungsländer enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd och om ändring i direktiv 2013/32/EU). Enligt förslaget ska en EU-gemensam förteckning över säkra ursprungsländer i enlighet med bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet tas fram och utgöra en bilaga till den föreslagna förordningen. Förhandlingarna om förordningen avstannade 2016 och har ännu inte återupptagits.
Kommissionen presenterade den 6 april 2016 en kommunikation till Europaparlamentet och rådet om ett reformförslag innehållande fem prioriterade områden för det gemensamma asylområdet, bl.a. att
åstadkomma ökad överrensstämmelse inom EU:s asylsystem. Som en del av det fokusområdet planerades bl.a. det omarbetade asylprocedurdirektivet ersättas med en förordning. Den 13 juli 2016 presenterade kommissionen därför ett sådant förslag (KOM (2016) 467 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU). Enligt förordningsförslaget ska det finnas en förteckning över säkra
ursprungsländer som en bilaga till förordningen7. Förteckningen ska
tas fram genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Kommissionen ska regelbundet se över situationen i de länder som är uppförda på listan, med bistånd från EUs asylbyrå (EASO). Kommissionen ska också ges befogenhet att genom en delegerad akt tillfälligt avföra länder från listan om situationen i landet ändrats.
Enligt kommissionens förslag ska medlemsstaterna i fem år från att förordningen träder i kraft kunna ha kvar eller införa nationella listor över säkra ursprungsländer. Förhandlingarna om asylprocedurförordningen har ännu inte avslutats.
Förslaget inkluderar en förteckning över sju länder som bedöms vara säkra ursprungsländer enligt asylprocedurförordningen. Förteckningen är inte specificerad att enbart gälla vissa områden eller grupper i samhället, utan gäller generellt för dessa länder.
7 Enligt kommissionens förslag till asylprocedurförordningen bör förslaget om upprättande av en gemensam EU-förteckning över säkra ursprungsländer antas när medlagstiftarna gett sitt samtycke till den. Vidare anges att den slutgiltiga texten då måste införlivas i förordningen om asylförfarande innan den senare antas, och att förordningen om upprättande av en gemensam EU-förteckning över säkra ursprungsländer då bör upphävas.
5
Behovet av ändrade regler
5.1
Effekten av EU-domstolens dom
Sverige har inte infört några särskilda regler om säkra ursprungsländer. Av EU-domstolens dom i mål C-404/17, A mot
Migrationsverket, framgår att det omarbetade
asylprocedurdirektivet vid detta förhållande inte tillåter att en ansökan om internationellt skydd anses som uppenbart ogrundad i situationer där det av landinformation framgår att sökanden kan ges ett godtagbart skydd i ursprungslandet och där sökanden har lämnat uppgifter som inte är tillräckliga för att internationellt skydd ska beviljas. En medlemsstat får alltså inte åberopa den motbevisbara presumtionen om att det finns ett tillräckligt skydd i hemlandet som fastställs genom direktivets bestämmelser om säkra ursprungsländer om medlemsstaten inte även fullt ut har genomfört dessa bestämmelser i nationell rätt.
Migrationsverket har tidigare tillämpat utlänningslagens bestämmelser om uppenbart ogrundade ansökningar och omedelbar verkställighet i bl.a. sådana situationer. Statistik från
Migrationsverket8 visar också att antalet avvisningsbeslut med
omedelbar verkställighet till hemlandet minskat från 1 828 beslut under 2017 till 1 555 beslut under 2018 och 100 beslut under 2019. Statistiken visar alltså på en markant nedgång efter EU-domstolens dom från den 25 juli 2018. Visserligen framgår även att verket använde sig av möjligheten att besluta om omedelbar verkställighet
relativt sparsamt redan innan EU-domstolens dom.
Migrationsverket har dock uppgett att myndigheten bedriver ett arbete för att effektivisera ärendehandläggningen och att det kommer finnas ökade möjligheter för att på ett effektivt sätt 8 Statistik per den 26 juni 2019
identifiera dessa ärenden om reglerna om säkra ursprungsländer införs i den svenska rättsordningen.
För att genomföra direktivets bestämmelser om säkra ursprungsländer måste ett antal ändringar göras i svensk rätt. Enligt EU-domstolen ankommer det på varje medlemsstat att anta en förteckning över tredjeländer utifrån de kriterier som fastställs i direktivets bilaga I. EU-domstolens uttalanden kan inte uppfattas på annat sätt än att en förteckning över länder som Sverige anser vara säkra ursprungsländer måste införas om direktivets bestämmelser om säkra ursprungsländer ska kunna användas i asylprövningen.
5.2
En effektiv asylprocess
Rättsföljden av det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer är att avvisningsbeslut med omedelbar verkställighet kan fattas. Syftet med sådana regler är att påskynda förfarandet när det är uppenbart att sökanden saknar grund för asyl. Det är då inte rimligt att han eller hon tillåts stanna kvar i landet i avvaktan på att beslutet vinner laga kraft, bl.a. på grund av de ekonomiska konsekvenser som det innebär för samhället. Genom att behandla ärenden i vilka sökanden uppenbart inte har rätt till asyl på ett mer effektivt sätt kan resurserna i stället läggas på hanteringen av de ärenden som kräver mer ingående utredning samt till att ta hand om de personer som efter en sådan bedömning anses vara i behov av internationellt skydd. Därtill kommer att en ordning som innehåller regler om säkra ursprungsländer dämpar falska förhoppningar för enskilda om att asyl ska beviljas.
Ett arbete med att ersätta det omarbetade asylprocedurdirektivet med en förordning är som nämnts pågående inom EU. Det förordningsförslag som för närvarande behandlas innehåller regler om säkra ursprungsländer som skulle bli direkt gällande i Sverige. Om Sverige i likhet med många andra medlemsstater genomför det
omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra
ursprungsländer i den nationella lagstiftningen, i avvaktan på en EU-förordning, underlättas den harmonisering som för närvarande förbereds inom EU. Även sekundär förflyttning mellan medlemsstaterna motverkas.
5.3
Bevarade rättssäkerhetsgarantier
En farhåga som brukar föras fram när frågan om att införa en förteckning över säkra ursprungsländer diskuteras är att den individualiserade prövningen kommer att minska eller i värsta fall försvinna. Risken för detta är emellertid liten utifrån hur regelverket ser ut. Direktivets bestämmelser om den individuella prövningen är en viktig del av helheten i den prövning som ska göras. Reglerna innebär visserligen en presumtion för att det aktuella landet är säkert att återvända till men det måste alltid göras en individuell prövning utifrån de omständigheter som sökanden lägger fram avseende sina särskilda skäl.
EU-domstolen konstaterade i sitt avgörande i mål C-404/17, A mot Migrationsverket, att Migrationsverkets bedömning i målet byggde på en liknande tillämpning av bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet om handläggningen av ansökningar om internationellt skydd som lämnas in av personer som är medborgare i säkra ursprungsländer. Med ett genomförande av direktivet i denna del kommer de länder som generellt bedöms kunna erbjuda ett tillräckligt skydd för sina medborgare att fastställas genom en på förhand beslutad förteckning. Enligt den ordning som var gällande fram till EU-domstolens dom gjordes den bedömningen i varje enskilt ärende. Sökandens individuella skäl ska dock alltid prövas i båda varianterna. Ordningen med en förteckning innebär att de sökande på ett mer transparent sätt på förhand har vetskap om vilka länder som anses utgöra säkra ursprungsländer och därmed också om de har att motbevisa presumtionen att landet är säkert att återvända till. Förutsebarheten är en stor fördel med en ordning där säkra ursprungsländer listas i en förteckning. Sökanden ges i och med det ökade möjligheter att lägga fram de omständigheter som talar för att det föreligger särskilda skäl avseende hans eller hennes situation.
Det är självklart viktigt att sökanden i ett tidigt skede får klart för sig hur processen ser ut när bestämmelserna om säkra ursprungsländer tillämpas och om vad som i en sådan process ankommer på honom eller henne. Av Migrationsverkets allmänna serviceskyldighet enligt 6 § FL följer att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta tillvara sina intressen. Om en sökande lämnar in en asylansökan gentemot ett land som
finns upptaget på förteckningen över säkra ursprungsländer ankommer det på Migrationsverket att informera sökanden om detta, och vad det innebär för den fortsatta processen.
Man måste vidare observera att utlänningslagens och förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier också gäller vid Migrationsverkets handläggning av dessa ärenden. Även Migrationsöverdomstolens praxis avseende hanteringen av uppenbart ogrundade ansökningar har fortfarande bärighet i tillämpliga delar. Det innebär bl.a. att kravet på personlig intervju hos Migrationsverket enligt utlänningslagen samt den utredningsskyldighet och de krav på kommunikation som följer av förvaltningslagen, och även förvaltningsprocesslagen, ska upprätthållas.
Till frågan om rättssäkerhetsgarantier hör givetvis även beslutets överklagbarhet och rätten att stanna kvar i landet under prövningen av överklagandet. I denna del hänvisas till avsnitt 6.6.
Det ska också nämnas att Migrationsverket, som redogjorts för i avsnitt 4.4, bedömer att EU-domstolens dom i mål C-181/16, Gnandi, innebär att verkställigheten av ett avvisningsbeslut inte får påbörjas innan överklagandetiden löpt ut. Det saknas anledning att ifrågasätta den tolkningen.
Vad avser frågan om förordnande av offentligt biträde hänvisas till avsnitt 6.6.
Sammanfattningsvis är det alltså inte fråga om en förteckning som ensamt ska avgöra om en ansökan ska beviljas eller inte. Förteckningen kommer att vara omgärdad av både befintliga regler och nya regler enligt förslaget, dvs den kommer ingå i ett regelverk som säkerställer att asylprövningen även i dessa ärenden görs på ett individualiserat och rättssäkert sätt.
6
Överväganden och förslag
6.1
Regler om säkra ursprungsländer
Bedömning: För att Migrationsverket ska ha motsvarande
möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad som innan EU-domstolens dom i mål C-404/17, A mot Migrationsverket, måste det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer införas i svensk rätt.
Skälen för bedömningen: EU-domstolens dom från den 25 juli
2018 i mål C-404/17, A mot Migrationsverket, har medfört att Migrationsverkets möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad har begränsats betydligt. Därmed har också möjligheten för Migrationsverket att fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet begränsats. Det är önskvärt att Migrationsverket ges möjlighet att avgöra ärenden, där den sökande uppenbart saknar skyddsbehov, på ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt. Verkställigheten av avvisningsbeslut bör i sådana fall ske så snart som det är rättsligt möjligt.
EU-domstolens dom har begränsat Migrationsverkets möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad när det bedöms finnas ett tillräckligt myndighetsskydd i den asylsökandes hemland samt när anförda asylskäl i övrigt bedöms som otillräckliga. För att Migrationsverket ska kunna bedöma en ansökan om asyl som uppenbart ogrundad och besluta om omedelbar verkställighet, på samma sätt som innan EU-domstolens dom, måste Sverige införa regler om säkra ursprungsländer i den mening som avses i direktivet och i enlighet med det förfarande som anges i direktivet.
De grunder i artikel 31.8 och 32.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet som sedan tidigare är genomförda i svensk rätt berörs inte av EU-domstolens dom. Någon ytterligare grund för
att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad enligt artikel 31.8 och 32.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet bedöms inte behöva införas i svensk rätt för att Migrationsverket ska ha de eftersträvade motsvarande möjligheterna att fatta beslut om omedelbar verkställighet.
Förslagen i promemorian syftar till att återställa Migrationsverkets möjligheter att besluta om omedelbar
verkställighet. Några särskilda förfaranderegler för
Migrationsverkets hantering av ärenden föreslås inte och förslagen berör heller inte hur Migrationsverket väljer att organisera sin verksamhet.
Det ska i sammanhanget nämnas att Migrationsverkets handläggning även kan förutses påverkas av EU-domstolens dom i mål C-181/16, Gnandi. Detta innebär att ett avvisningsbeslut inte kan verkställas innan överklagandetiden löpt ut eller, om sökanden väljer att överklaga, till dess att en migrationsdomstol prövat frågan om inhibition. Verkställighetsarbetet vid beslut med förordnande om omedelbar verkställighet kan därför förväntas komma att fördröjas något i jämförelse med den ordning som gällde innan domen i mål C-404/17, A mot Migrationsverket. Ett alternativ för att påskynda processen skulle kunna vara att införa en kortare överklagandefrist för beslut om omedelbar verkställighet. Hur en sådan ordning skulle kunna se ut i svensk rätt kräver dock noggranna överväganden som inte hör samman med detta uppdrag.
Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller ett antal bestämmelser som avser begreppet säkert ursprungsland. Bland annat finns en definition av begreppet (bilaga I till direktivet) och anvisningar för hur den individuella bedömningen av en asylansökan ska göras när det fastställts att ett tredjeland är ett säkert ursprungsland (artikel 36). Vidare finns förfaranderegler gällande bedömningen av om ett visst land är ett säkert ursprungsland och en bestämmelse om att kommissionen ska underrättas om de länder som bedöms som säkra ursprungsländer (artikel 37). EU-domstolen har vidare förtydligat att det ankommer på medlemsstaterna att anta en förteckning över tredjeländer utifrån de kriterier som anges i direktivet. Som framhållits i avsnitt 5.1 måste domstolens uttalanden i denna del uppfattas så att medlemsstaterna måste införa en förteckning över säkra ursprungsländer för att reglerna om uppenbart ogrundade ansökningar ska få tillämpas.
