”Måla fan på väggen”
-En kvalitativ studie om anställdas upplevelser av och strategier i en
neddragningsprocess i en offentlig organisation
”Paint the Devil on the wall”
-A qualitative study of employees’ experiences and strategies during cutback
management in a public organization
Sandra Torpling & Alexander Sjöstrand
Ledarskap och offentlig organisation Magisternivå, 15 Hp
VT 2018
2 Abstract
This study focuses on employees in a public organization and their experiences of cutback management. In January 2017, the Swedish Migration Agency decided to initiate a cutback process in which a large number of employees risked losing their job. Such process is still ongoing, and we have performed qualitative interviews with seven respondents prior receiving a potential notice of termination. Through such interviews it emerged how the respondents experienced the cutback management process, and we divided such experiences into six themes. These were communication, participation, acknowledgement, job security, trust and motivation. Six of the respondents experienced a lack of communication, not being involved in the cutback process and a lack of acknowledgement by the management. Along with the insecurity a cutback process creates due to the risk of losing one’s job, such experiences led to a lower motivation, a lower organizational commitment but also a lower work commitment. Their experiences led as well to a lower trust both in the Swedish Migration Agency and the state as employers. As a consequence of their experiences, but specially of the job insecurity and family situation of each respondent, more than half of the respondents had left or decided to leave the organization. Our result differs from previous research specially in the matter concerning the work commitment and public service motivation. Our study shows that it is possible the employees of today’s public organizations work for the state because of what the state can do for them and not because of what they can do for the state and the users of public service. Our study shows the public service motivation appears to be in decline, and thus also the work commitment in times of cutbacks.
Sökord: Neddragning, cutback management, förändringsledarskap, offentlig organisation, organizational behaviour, upplevelser, strategier.
Key words: cutbacks, cutback management, change management, public organization, organizational behaviour, experiences, strategies.
3 Förord
Vi som författare vill i detta förord tacka de personer som på ett eller annat sätt hjälpt till att göra detta arbete möjligt. I första hand vill vi rikta ett stort tack till de personer som ställt upp på intervju. Denna uppsats är en verklighet tack vare dem. Vidare vill vi tacka vår handledare, Victor Lundberg, som ställt kloka frågor under våra handledningstillfällen, som fått oss att reflektera på en annan nivå samt alltid har varit tillgänglig för frågor och funderingar. Stort tack Victor för att du har hjälpt oss att skriva en uppsats som vi är mycket stolta över. Samtidigt vill vi rikta ett oändligt tack till våra familjer som har ställt upp under hela magisterprogrammets gång med både barn- och hundpassning, men också för att de har stått ut och stöttat oss under detta år. Slutligen vill vi tacka varandra för väl genomfört arbete. För att vi har lyckats ha överseende med varandras svagheter och enbart sett till styrkorna. För att vi har lyckats övervinna alla utmaningar som uppgiften har medfört och tillsammans tagit oss i mål.
4 ”Government organizations are neither immortal nor unshrinkable”
5
Innehåll
FÖRORD ... 3
1. INLEDNING ... 7
1.2PROBLEMFORMULERING ... 8
1.3SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 9
1.4AVGRÄNSNINGAR ... 10
2. FALLET MIGRATIONSVERKET ... 11
2.1MIGRATIONSVERKETS OMSTÄLLNING I REGION SYD ... 11
2.2YTTRE TRYCK ... 13
3. FORSKNINGSORIENTERING ... 15
3.1FORSKNING OM CUTBACK MANAGEMENT MELLAN 1978 OCH 2013 ... 15
3.2FORSKNING NÄRA I TIDEN:2014-2018 ... 16
3.3FORSKNING OM NEDDRAGNINGAR I SVERIGE ... 19
STRATEGIER I TIDEN -NORRKÖPINGSMODELLEN ... 21
3.4SAMMANFATTNING AV TIDIGARE FORSKNING ... 22
3.5STUDIENS POSITIONERING ... 22
4. TEORETISK REFERENSRAM ... 23
4.1ANSTÄLLDAS BETEENDE VID ORGANISATIONSFÖRÄNDRINGAR –ORGANIZATIONAL BEHAVIOUR ... 23
Människors reaktioner vid förändringar ... 24
Psykologiska försvarsmekanismer och stress ... 25
4.2PSYKOLOGISKA TEORIER – UTBYTESTEORI, PSYKOLOGISKA KONTRAKT OCH PUBLIC SERVICE MOTIVATION ... 26
4.3FÖRÄNDRINGSLEDARSKAPET SOM EN ORSAK TILL ANSTÄLLDAS UPPLEVELSER AV EN PÅGÅENDE NEDDRAGNINGSPROCESS ... 27
Kommunikation ... 28 Delaktighet ... 29 Bekräftelse ... 29 5. METOD ... 31 5.1VAL AV UPPSATSÄMNE ... 31 5.2VAL AV METOD ... 32
5.3URVAL AV ENHETER OCH INTERVJUPERSONER ... 32
5.4INTERVJUER ... 34
5.5DOKUMENTATION ... 35
5.6ETISKA ASPEKTER ... 36
5.7TROVÄRDIGHET OCH TILLFÖRLITLIGHET ... 38
6. UNDERSÖKNING ... 39 Tema 1: Kommunikation ... 40 Tema 2: Delaktighet ... 42 Tema 3: Bekräftelse ... 43 Tema 4: Trygghet ... 44 Tema 5: Förtroende ... 46 Tema 6: Motivation ... 47 6.1STRATEGIER ... 49
Strategi 1: Att lämna... 49
Strategi 2: Att avvakta ... 50
6.2AVVIKELSER ... 50
Strategi informant A ... 52
7. ANALYS OCH TOLKNING ... 53
Kommunikation ... 54
Delaktighet ... 57
6
Trygghet och förtroende ... 60
Motivation ... 63
7.1STRATEGIER ... 67
7.2ANALYS AV AVVIKELSER ... 68
7.3SAMMANFATTNING AV ANALYS ... 70
8. SLUTDISKUSSION ... 72
9. STYRKOR, SVAGHETER OCH FRAMTIDA FORSKNING ... 76
REFERENSER ... 77
BILAGA 1: INFORMATIONSBREV 1 ……… 84
BILAGA 2: INFORMATIONSBREV 2 ……… 85
7 1. INLEDNING
I september 2003 publicerades en artikel i Svenska dagbladet om att minst 2 000 anställda inom svensk offentlig sektor skulle tvingas lämna sin tjänst till följd av en lågkonjunktur, men också till följd av förändringar i landet så som minskat antal barn i skola och förskola, samt färre äldre människor i behov av vård. Sådana förändringar krävde att de offentliga organisationerna ställde om och anpassade sin bemanning till behovet av resurser (SvD 2003). Samma år talades det i media specifikt om Tullverket. Myndigheten hade inte fog för att ha kvar alla sina anställda och en kraftigt minskad budget föreslogs (Karriär 2003). Tullverket hade för avsikt 2003 att säga upp 345 personer (DN 2003). På samma sätt som Tullverket först fick en minskad budget och till följd av detta var tvungna att säga upp personal, fick Migrationsverket en ökad budget för 2016 till följd av det ökade antalet asylsökande som anlände till Sverige under 2015 (ESV 2015), och anställde ny personal därefter. När antalet asylsökande under 2017 minskade drastiskt fick Migrationsverket en ny budget av regeringen för 2018 och ser sig nu tvungna att återgå till en mindre organisation (Migrationsverket 2017). Förändringar i omvärlden och lågkonjunkturer som kommer och går är två orsaker till att regeringar väljer att strama åt myndigheters budget (Kickert 2012; Karanikolos et al. 2013; Raudla et al. 2015), för att senare göra den exakta motsatsen, dvs. öka budgeten och kräva mer resurser för att möta samhällets behov av offentlig service. Utöver dessa två anledningar till att det sker neddragningar i den offentliga sektorn finns det en tredje som även om den förvisso har ett visst samband med de första två, förklarar på ett annat sätt varför neddragningar kan tänkas genomföras i offentliga organisationer. Vi talar om New public management. Det ökade fokus som politikerna lägger på den ekonomiska biten av Sveriges myndigheter medför att budget ökar eller minskar i enlighet med vissa faktorer, där förändringar i omvärlden och finanskriser är två av dem. Men den aktuella styrningen av svensk offentlig verksamhet som en mer privat sådan där kostnadseffektivitet prioriteras i en sektor som inte har som mål att gå med vinst är i vår åsikt en central faktor när det kommer till varför myndigheters budget drastiskt ändras med jämna mellanrum utan att kraven på service minskar. Det är vad Pollitt (2010) beskriver som en vanlig praxis i den offentliga sektorn: ”do more with less” (”att göra mer med mindre”, vår övers.). Myndigheterna ska leverera en service av hög kvalitet med färre resurser.
Besparingar av skattemedel och minskning av myndigheters budget som en följd av hur dagens offentliga verksamheter styrs, samt förändringar i omvärlden och lågkonjunkturer har en tydlig konsekvens: neddragningar av personal inom den offentliga sektorn (Kickert 2012; Karanikolos
8 et al. 2013; Raudla et al. 2015). När en organisations ledning genomför en neddragningsprocess sker vad som inom internationell forskning kallas för cutback management (Levine 1979; Scorsone & Plerhoples 2010; Bozeman 2010; Pandey 2010), vilket Levine (1979: 180 vår övers.) beskrev som ”att styra organisatorisk förändring mot lägre nivåer av resursanvändning och organisatorisk aktivitet”. Men att genomföra neddragningar kan, precis som andra organisatoriska förändringar, medföra vissa känslor, attityder, beteenden och föreställningar av verkligheten hos de som berörs, dvs. hos de anställda. Hur ledarskapet utövas samt vilka strategier ledningen använder sig av under sådan förändring kan få en positiv eller negativ effekt på de anställda (Levine 1984; Rhodes 2000; Van Thiel & Leeuw 2000; Hood & Peters 2004; Pollitt 2010; Raudla et al. 2013), vilka i sin tur använder sig av sina egna strategier i enlighet med sina upplevelser och livssituation.
1.2 Problemformulering
Styrning av offentliga verksamheter genom budget som får som konsekvens att verksamheternas ledning väljer att dra ned på personal medför att anställdas arbets- och livssituation påverkas på ett eller annat sätt. New public management, en styrningsform med kostnadseffektivitet och besparingar av skattemedel i fokus, som i stor utsträckning påverkas av förändringar i omvärlden som t ex en ökad eller minskad migration till Sverige, får som konsekvens att offentliga verksamheters ledare blir tvungna att möta kraven på besparingar och genomföra neddragningar av personal (Raudla et al. 2017). När en organisations ledning genomför en neddragningsprocess, dvs. cutback management, skapar det vissa upplevelser och reaktioner hos de anställda, samt får dessa att vidta olika strategier under processens gång där också deras livssituation påverkar (Levine 1984; Raudla et al. 2013; Van der Voet & Vermeeren 2017). Sådana strategier kan t ex vara att lämna organisationen för annat arbete eller avvakta besked om uppsägning. Cutback management medför att de anställda reagerar och beter sig på ett visst sätt i organisationen under neddragningsprocessen, och beteende är ett problemområde som ledare bör känna till och kunna hantera (Huzell 2005: 31), för att kunna lindra de eventuella negativa känslor som processen skapar hos de anställda och inte minst de negativa effekter de anställdas beteenden och strategier kan få för organisationen, som t ex lågt förtroende för organisationen och ledningen som arbetsgivare, dåligt rykte och anseende, kompetensflykt, ineffektivitet och låg produktivitet.
9 Forskning om cutback management visar att genomförandet av neddragningar inom den offentliga sektorn påverkar arbetstryggheten, dvs. tryggheten av att ha ett arbete, ökar oron, osäkerheten och ovissheten, samt minskar förtroendet för arbetsgivaren och organisationen (Raudla et al. 2013; Van der Voet & Vermeeren 2017). Herold et al. (2008) har i en studie visat att vissa ledarskapsstrategier och stilar kan ha en lindrande effekt på de anställdas upplevelser och välbefinnande i en pågående neddragningsprocess. Internationellt har det bedrivits forskning om offentligt anställdas välbefinnande i samband med en neddragningsprocess sedan sjuttiotalet. Däremot är sådan forskning mestadels kvantitativ och inte kvalitativ. Till dags dato finns det framför allt fyra större studier, alla internationella, som har undersökt anställdas upplevelser av neddragningar inom den offentliga sektorn (Conway et al. 2014; Van der Voet & Van de Walle 2015; Van der Voet & Vermeeren 2016; Raudla et al. 2017). I Sverige har mycket lite forskning bedrivits om cutback management. De neddragningsprocesser som framför allt har studerats tillhör den privata sektorn och fokuserar mycket lite på anställdas upplevelser av en pågående neddragningsprocess, och ännu mindre innan de har fått besked om eventuell uppsägning.
Det är därför av stor vikt att göra en kvalitativ undersökning av anställdas upplevelser och strategier under en pågående neddragningsprocess i den offentliga sektorn och innan de anställda har fått besked om uppsägning, samt att använda sig av sådan undersökning i framtida neddragningar. I tider där styrningen av offentliga verksamheter är skiftande och beroende av kostnadseffektivitet, lågkonjunkturer och förändringar i omvärlden är det av stor betydelse att öka kunskapen om och förståelsen för hur anställda i den offentliga sektorn upplever cutback management, vilka strategier de väljer att vidta och varför, samt på vilket sätt det är möjligt att lindra anställdas negativa upplevelser samt potentiella negativa effekter de kan få för organisationen på kort och lång sikt.
1.3 Syfte och frågeställningar
Syftet med vår uppsats är att fördjupa kunskapen om och öka förståelsen för anställdas upplevelser av ledningen i en pågående neddragningsprocess i en offentlig organisation innan de anställda har fått besked om eventuell uppsägning, samt även undersöka vilka strategier de anställda använder sig av under sådan neddragning.
10 Ledare måste få en ökad förståelse för och kunskap om hur anställda beter sig och reagerar när neddragningsprocesser genomförs i en offentlig verksamhet, för att kunna lindra eventuella negativa effekter (jfr Huzell 2005). Med dagens forskning och syftet med denna uppsats för handen har vi fokuserat på och försökt besvara följande frågor:
- Hur upplever anställda ledningens genomförande av en neddragningsprocess i en offentlig verksamhet?
- Vilka strategier, om några, använder sig anställda av i en neddragningsprocess och varför?
Avslutningsvis vill vi med vår undersökning bidra med en reflektion över potentiella konsekvenser som anställdas upplevelser av ledningens genomförande av en neddragningsprocess i en offentlig organisation skulle kunna få för organisationen på kort och lång sikt.
1.4 Avgränsningar
Vi har valt att undersöka hur anställda upplever ledningens genomförande av en pågående neddragningsprocess i en offentlig organisation och innan de anställda har fått besked om de blir uppsagda eller inte. För detta har vi valt Migrationsverket som för tillfället befinner sig i en sådan neddragningsprocess. Vi har därmed inte undersökt någon annan offentlig organisation. Ledningen på Migrationsverket i region Syd, där Malmö har varit föremål för vår undersökning, består av ett antal högre uppsatta tjänstemän som ansvarar för neddragningen. Då mellanchefer inte har någon beslutsrätt i denna process har vi valt att inte undersöka hur deras ledarskap upplevs av de anställda. Vidare har vi inte heller valt att undersöka hur själva ledningen ser på sitt eget ledarskap. Avslutningsvis har vår undersökning bedrivits ur ett individperspektiv, dvs. vi har valt att inte göra jämförelser mellan yrkesgrupper, kön eller annat.
11 2. FALLET MIGRATIONSVERKET
Migrationsverket i Sverige är en myndighet vars uppdrag är att ”pröva ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ha svenskt medborgarskap” (Migrationsverket 2018). Myndighetens verksamhet har en regional indelning som består av regionerna Nord, Mitt, Stockholm, Väst, Öst och Syd (ibid). Alla regionerna har enheter som tar emot ansökningar om uppehållstillstånd på diverse grunder, däribland asylansökningar.
Den 19 januari 2017 publicerade myndigheten ett pressmeddelande på sin hemsida där det kommunicerades att Migrationsverket skulle ställa om till en mindre organisation (Migrationsverket 2017). Antalet anställda skulle minska till följd av att antalet människor på flykt till Sverige var lägre och budgeten som hade tilldelats av regeringen hade krympt. Den första regionen som skulle beröras var Mitt med ca 300 anställda som riskerade att bli uppsagda (ibid). Framför allt gällde detta personal anställd på mottagningsenheterna, dvs. de enheter som ansvarade för mottagningen av asylsökande samt deras boende och ersättning. Enligt pressmeddelandet skulle dock organisationen behöva minska gradvis fram till 2019. Vid tillfället fanns det 1 100 anställda i region Mitt och 8 400 anställda i hela Sverige (ibid). Organisationsförändringen som inleddes 2017 benämndes som ”omställning”, ett begrepp som användes för att definiera olika händelser inom Migrationsverket som var direkt relaterade till det minskade antalet asylsökande och behov av asylboenden. Enligt Migrationsverket kan de anställda märka av omställningen på olika sätt ”genom att man får nya arbetsuppgifter, ny organisatorisk tillhörighet, omplacering, eller genom att man sägs upp” (ibid). Hösten 2017 nådde omställningen region Syd.
2.1 Migrationsverkets omställning i region Syd
Vad som i början var tänkt att beröra enbart mottagningsenheterna i landet visade sig nu beröra alla enheter på myndigheten. Personal i region Syd fick ta del av information där det framgick att antalet boendeplatser i region Syd skulle minska till slutet av 2018, vilket i sin tur innebar att antalet anställda inom mottagningsverksamheten också skulle behöva minska (Migrationsverket 2017). Vid tillfället för utskicket av information fanns det ca 260 heltidsanställda på mottagningsenheterna, en siffra som beräknade minska till ca 135 i slutet av
12 2018 (ibid). Beslut togs att mottagningsverksamheten skulle samlas på vissa orter och avvecklas i andra som t ex Helsingborg, samt alla mottagningsenheter skulle minska i bemanning (ibid). Vad gäller asylprövningsenheterna är det inte förvånande att besked kom att även dessa skulle behöva minska sin bemanning, med tanke på att det var på grund av det minskade antalet asylsökande som myndigheten hade fått en lägre budget. Dock var asylprövningsenheternas uppdrag långt ifrån uppfyllt då de fortfarande hade en stor mängd ärenden att handlägga från asylsökande anlända under 2015 och 2016. Men beslut togs ändå att antalet asylprövningsenheter skulle minska, vilket i sin tur skulle påverka tillståndsprövningsenheterna på grund av turordningskretsar, även om det på sådana enheter inte fanns någon arbetsbrist (ibid). Under 2017 hade asyl- och tillståndsprövningsenheterna sammanlagt ca 800 anställda i region Syd, och i slutet av 2018 skulle detta antal behöva minska till ca 450. Alla yrkeskategorier skulle beröras, samt kretsar och orter skulle beslutas om på central nivå (ibid).
Den 24 november 2017 fick de anställda ytterligare information om omställningsprocessen i region Syd (Migrationsverket 2017). Informationen beskrev omställningen som en process i fem olika faser: planeringsfasen, turordningsfasen, omplaceringsfasen, uppsägningsfasen och förtursfasen. Vid tillfälle för våra intervjuer befann sig Migrationsverket i Malmö i turordningsfasen, vilket innebär att varsel hade lagts till Arbetsförmedlingen, samt att fackförbund och arbetsgivare i denna fas skulle inleda centrala förhandlingar vad gäller bland annat turordningslistor och kretsar. Att varsel har lagts innebär inte att anställda har fått besked om uppsägning utan att myndigheten flaggar för att det finns en övertalighet på grund av arbetsbrist. Utöver information om dessa faser innehöll utskicket information om olika förmåner i form av Avtal om omställning samt Trygghetsstiftelsen. Av informationen framgick det att frivillig avgång kunde erbjudas där det råder arbetsbrist. Sådan förmån är särskilt intressant för anställda som har hittat ett nytt arbete eller vill starta eget. Anställningen avslutas då i direkt anslutning till överenskommelsen och den anställde lämnar organisationen med samma förmåner som de som blir uppsagda på grund av arbetsbrist (ibid). Utförlig information om frivillig avgång hade meddelats först i oktober 2017 (Migrationsverket 2017). Informationen i november var enbart en påminnelse.
Efter julledigheten 2017 informerade Migrationsverket dock att möjligheten till frivillig avgång hade tagits bort. Enligt uppgifter berodde detta på att arbetsgivaren och fackförbunden inte kom överens (SR 2018). I början på 2018 arrangerade Migrationsverket ett arbetsmarknadsevent på
13 kontoret i Malmö i samverkan med andra offentliga verksamheter som presenterade sin verksamhet för de anställda som var intresserade (Migrationsverket 2018). Den 24 januari 2018 gick ett nytt utskick till de anställda (Migrationsverket 2018). Utskicket innehöll information om neddragning eller avveckling, övertalighet, erbjudande om omplacering, flyttersättning, rätt att behålla lön, avtal om omställning samt en inventering av varje persons statliga anställningstid och uppsägningstid vid tillfället.
Den 7 mars 2018 gick ytterligare information ut till de anställda i region Syd. I sådan information framgick det att antalet övertaliga hade minskat från 361 personer den 15 januari 2018 till 178 personer den 7 mars 2018 (Migrationsverket 2018). Minskningen berodde enligt informationen på att flera personer förväntades lämna organisationen på eget initiativ under året. Informationen innehöll också uppgifter om föreslagna turordningskretsar, bemanningsplan för regionen och per yrkesgrupp, samt att en omorganisation av asylprövningsenheterna skulle ske innan sommaren och resten av enheterna tidigast hösten 2018.
2.2 Yttre tryck
Processen kan sägas ha kommunicerats externt med det pressmeddelande som publicerades i januari 2017 på Migrationsverkets hemsida. Sedan dess har media och fackförbund, framför allt fackförbundet ST, gått ut i både media och på hemsidor och riktat kritik mot myndighetens omställningsarbete. Vissa anställda har också talat ut i media om sin syn på omställningen.
Redan i januari 2017 publicerade fackförbundet ST en artikel på sin hemsida där det framgick att det var naturligt att Migrationsverket behövde dra ned på personal med tanke på den budget som regeringen hade tilldelat myndigheten (ST 2017). Dock var handläggningstiderna fortfarande långa, de anställda hade en hög arbetsbelastning och besked om omställning meddelades enbart en region, vilket skapade oro bland de anställda i resten av regionerna (ibid). I mars samma år meddelade ST:s avdelningsordförande, Sanna Nordblad, att förhandlingarna med Migrationsverket inte fungerade (Publikt 2017). Fackförbundet efterfrågade en avvecklingsplan och mer ”ordning och reda” (ibid). Under januari 2018 skrevs det mycket i media om Migrationsverkets omställning i region Syd, bland annat att varsel hade lagts till Arbetsförmedlingen om drygt 300 anställda (Sydsvenskan 2018). SVT skrev på nyårsdagen 2018 att var tredje anställd på myndigheten skulle sägas upp under det nya året som inleddes
14 (SVT 2018). På Migrationsverket i Malmö riktade anställda kritik mot omställningen (SR 2018). Det framgick att myndigheten och fackförbunden inte kom överens, att det fanns stor oro och ”mycket snack” bland de anställda (ibid). En handläggare på Migrationsverket betonade att:
”Det här är svenska staten (…). Man måste kunna lita på den information som kommer ut”
-Helene Berg Hansen
Dåvarande ordförande för ST:s styrelse på Migrationsverket i region Syd uppgav (ibid):
”Vi är väldigt kritiska mot arbetsgivaren. Man har inte visat någon som helst vilja att komma överens med facket”
-Christer Blom
Omställningschefen för Migrationsverket i region Syd medgav att det fanns otydligheter men att hon trodde att de flesta som skulle behöva sluta snabbt skulle hitta ett nytt jobb (SR 2018):
”Det är stort intresse hos andra myndigheter och kommuner, och andra verksamheter, för våra medarbetare. Det är positivt och något vi försöker stötta”
15 3. FORSKNINGSORIENTERING
3.1 Forskning om cutback management mellan 1978 och 2013
”Government organizations are neither immortal nor unshrinkable”
– Charles Levine, 1978
Med ovanstående citat inleder Charles Levine sitt arbete från 1978, Organizational decline and cutback management, vilket anses som startpunkten för forskningen om cutback management. Levines (1978) citat beskriver bilden av offentliga organisationer som temporära, dvs. att de mycket väl kan försvinna eller minska i antalet anställda. Levine (1978), som författare till de första arbetena om cutback management, definierar begreppet som ”att styra organisatorisk förändring mot lägre nivåer av resursanvändning och organisatorisk aktivitet” (Levine 1979: 180, vår övers.). Dagens offentliga verksamheter har krav på sig att leverera tjänster av hög kvalitet (Andrews et al. 2012), och de kan dessutom inte välja att avstå från att leverera sådana tjänster (Levine 1979). Att behöva minska offentliga verksamheters omfattning beror enligt Levine (ibid) mycket på lågkonjunkturer, globala finanskriser där stater ser sig tvungna att bespara skattemedel genom att dra ned på personal. Vidare beskriver Levine (1978, 1979) neddragningar av personal som en stor utmaning för chefer då det innebär negativa effekter för de anställdas välbefinnande.
Forskningen om cutback management nådde med Levine (1984) sin höjdpunkt under åttiotalet, för att sedan i flera år vara relativt bortglömd då en ny period av ekonomisk tillväxt tog fäste. Även om det bedrevs forskning inom ämnet så återupplivades inte det stora intresset förrän den nya stora lågkonjunkturen inleddes 2008 och de offentliga organisationernas behov av att vara kostnadseffektiva åter igen ökade. Neddragningar ses inte av forskare som permanenta lösningar eller långsiktiga strategier utan som en kortsiktig snabbkorrigering (Scorsone & Plerhoples 2010; Pandey 2010), för att förbättra effektiviteten och skära ner på kostnader. Detta får enligt forskare sidoeffekter i form av minskad arbetsglädje och moral, en högre arbetsrelaterad stress och avsikt att lämna organisationen (Levine 1984; Rhodes 2000; Van Thiel & Leeuw 2000; Hood & Peters 2004; Pollitt 2010; Raudla et al. 2013). Från och med 2000-talet har forskningen därmed riktat in sig på att försöka förstå vilka effekter cutback management har på anställdas välbefinnande. Forskningen har bland annat fokuserat på högt uppsatta chefers förändringsledarskap och strategier (Herold et al. 2008).
16 Förändringsledarskapslitteraturen tar bland annat upp att anställda inte enbart reagerar på själva förändringen utan också på hur förändringen genomförs eller styrs (Armenakis & Bedeian 1999; DeVos et al. 2007). Det har således forskats en större del om ledarskapet under och styrningen av neddragningsprocesser samt andra organisationsförändringar genom att framför allt se till ledare och chefers perspektiv, och mycket lite forskning har genomfört kvalitativa undersökningar om hur de offentligt anställda egentligen upplever ledarskapet under en neddragningsprocess, vilka planer och strategier de själva lägger upp och varför, samt vilka konsekvenser detta får eller kan få för organisationerna.
Ytterligare forskning har genomförts av Worrall et al. (2000) och Lindorff et al. (2011). I sina studier analyserade författarna effekterna av neddragningar på anställda och de använde sig enbart av chefers perspektiv i både den privata och den offentliga sektorn i Australien och Storbritannien. Enligt författarna visade studiernas resultat att organisationsförändringar i form av neddragningar har en negativ påverkan på människors motivation, lojalitet och moral.
3.2 Forskning nära i tiden: 2014-2018
Som vi har nämnt återupplivades intresset för forskning om cutback management i samband med finanskrisen som uppstod 2008. Det blev framför allt intressant att studera vidare vilka strategier som organisationer kan använda sig av för att förbättra prestationen och kostnadseffektiviteten (Schmidt et al. 2017), och sådana strategier innebär vanligtvis att det sker stora organisationsförändringar som påverkar arbetsvillkoren och de anställdas beteenden (Van der Voet & Van de Walle 2015). De negativa effekter som neddragningar föreslås ha på anställdas välbefinnande har således dokumenterats i litteraturen, men det finns fortfarande begränsad kvalitativ forskning (Van der Voet & Van de Walle 2015: 6), inte minst i Sverige. Den forskning som finns till hands om neddragningars effekter på offentligt anställdas beteende och attityder samt välbefinnande kommer framför allt från rätt nyligen internationellt genomförda studier (se t ex Conway et al. 2014; Kiefer et al. 2015; Van der Voet & Van de Walle 2015; Van der Voet & Vermeeren 2016; Raudla et al. 2017). Nästan alla dessa studier kopplar neddragningar till en minskad arbetsglädje och minskat välbefinnande hos de anställda, samt ett lägre ”citizenship behaviour”, dvs. ett mindre organisatoriskt engagemang, dock inte gentemot arbetet i sig (Esteve et al. 2017: 545). Det organisatoriska engagemanget är det band de anställda har till organisationens värderingar och som oftast minskar vid förändringar och
17 särskilt vid en neddragning. Den stora frågan för dessa studier är framför allt vilka effekter genomförandet av en neddragning får för de anställda, dvs. hur genomförs neddragningar och hur upplever anställda det.
Studien genomförd av Conway et al. (2014) fokuserade på Storbritanniens offentliga sektor efter att regeringen meddelat ett beslut om budgetminskning och att detta skulle innebära neddragningar av offentligt anställda. Författarna undersökte om de förändringar som genomfördes i enlighet med sådant beslut påverkade de anställdas psykologiska kontrakt med organisationen på något vis. Vi kommer att återkomma längre fram till dessa psykologiska kontrakt och dess innebörd. Studien genomfördes med enkäter som skickades ut före och efter beslutet hade meddelats, och totalt användes för studien svaret från 340 stycken offentligt anställda (ibid: 737). Enligt Conway et al. (ibid) bekräftades fyra hypoteser i studien. Den första hypotesen som bekräftades var att organisationsförändringar skapar psykologiska kontraktsbrott som håller i sig över tid (ibid: 740). Den andra hypotesen som bekräftades var att psykologiska kontraktsbrott har en negativ effekt på organisatoriskt engagemang, dvs. på anställdas beteenden gentemot organisationen (Organizational citizenship behaviour, OCBO), mindre negativ effekt på anställdas beteende gentemot den offentliga sektorn och brukare av offentliga tjänster (OCBP), samt ingen effekt på beteenden gentemot kollegor (OCBI) (ibid: 742). Den tredje hypotesen som bekräftades var att arbetstryggheten, dvs. tryggheten av att ha ett arbete, mildrar det negativa förhållandet mellan psykologiska kontraktsbrott och de anställdas organisatoriska engagemang. Det innebär att effekten är mindre negativ om de anställda upplever eller vet att de kommer att få behålla sitt arbete (ibid: 743). En fjärde hypotes som bekräftades var att anställdas engagemang i den offentliga sektorn, dvs. deras medborgerliga pliktkänsla, mildrar förhållandet mellan psykologiska kontraktsbrott och bemötandet de erbjuder brukare (ibid). Resultatet i studien visar att en ökning av organisatoriska förändringar innebär psykologiska kontraktsbrott, vilket i sin tur innebär en minskning av anställdas organisatoriska engagemang. Däremot visade det inte ha någon effekt på de anställdas beteende gentemot kollegor och brukare av offentliga tjänster. Författarna visade i sin studie att när det sker organisationsförändringar i form av neddragningar påverkar de psykologiska kontraktsbrotten de offentligt anställdas organisatoriska engagemang, men inte deras engagemang gentemot den offentliga sektorn och brukarna (ibid). Studien visade således att de negativa konsekvenserna som neddragningar kan tänkas få för organisationen i form av prestation och engagemang inte är så stora (ibid).
18 Året efter Conway et al. (2014) publicerade sin studie om Storbritannien, publicerades ytterligare en studie om cutback management som hade som fokus sambandet mellan neddragningar och högt uppsatta chefers arbetsrelaterade attityder (van der Voet & Van de Walle 2015). Studien var kvantitativ och genomfördes med enkäter till 3 555 chefer inom den offentliga sektorn i Europa (ibid: 11f). Sverige var inte med i studien. Författarna undersökte relationen mellan specifika neddragningsstrategier och arbetsglädjen som högt uppsatta chefer inom den offentliga sektorn i tolv europeiska länder kände i samband med hur mycket autonomi de hade (ibid: 5). Tre hypoteser testades i studien. Den första hypotesen var om genomförandet av neddragningar var negativt kopplat till högt uppsatta chefers arbetsglädje inom den offentliga sektorn (ibid: 9). Den andra hypotesen var om det negativa förhållandet mellan neddragningar och arbetsglädje var delvis kopplat till chefers autonomi (ibid: 11). Den tredje hypotesen som testades i studien var om det negativa förhållandet mellan neddragningar och arbetsglädje var delvis kopplat till politisk inblandning (ibid). Resultatet visade att det knappt fanns något samband mellan specifika neddragningsåtgärder och högt uppsatta chefers arbetsglädje (ibid: 5). Däremot drog författarna slutsatsen att eftersom neddragningsstrategier är negativt kopplade till den autonomi som chefer inom den offentliga sektorn upplever att de har och positivt kopplade till hur pass mycket politisk inblandning som sker i chefers arbete, kan autonomi vara en mekanism som förklarar ”minskad arbetsglädje som en konsekvens av neddragningar” (ibid, vår övers.).
För två år sedan genomförde Van der Voet & Vermeeren (2016) en studie om förändringsledarskap i neddragningsprocesser. Den största frågan som de ställde sig var om förändringsledarskap kan lindra det negativa sambandet mellan neddragningar och offentligt anställdas organisatoriska engagemang och engagemang gentemot sitt arbete (ibid). Författarna till studien genomförde en kvantitativ undersökning av 6 066 offentligt anställda i Holland (ibid: 236). Resultatet visade att neddragningar har ett negativt samband med anställdas attityd vad gäller deras beteende gentemot organisationen (organisatoriskt engagemang), men inte med attityder vad gäller deras arbete, dvs. anställdas engagemang gentemot sitt arbete (ibid: 230). Författarna menade att trots att strategier som är vanliga för förändringsledarskap tämligen används när neddragningar genomförs, visar studiens analys att sådana strategier kan till viss del lindra de negativa effekter som neddragningar har på anställdas engagemang gentemot organisationen (ibid). Författarna föreslog att det borde fokuseras mer på hur neddragningar som görs på grund av budgetminskningar genomförs i organisationerna (ibid).
19 I en fjärde studie undersökte Raudla et al. (2017) hur europeiska stater hade agerat de senaste åren i samband med den stora lågkonjunkturen och försök att minska budgetunderskottet. Författarna studerade framför allt olika strategier och hur de påverkade neddragningar inom den offentliga sektorn (ibid: 376). Studien genomfördes med enkäter där 7 077 högre uppsatta tjänstemän i nitton europeiska länder deltog, inklusive Sverige. Resultatet visade att rationella strategier i form av bland annat strategisk planering och belöningssystem hade ett positivt samband med neddragningar för att öka effektiviteten (ibid). Författarna föreslog att staternas rationella strategier skulle kunna användas av chefer och ledare på organisationsnivå för att fatta strategiska beslut i neddragningsprocesser.
3.3 Forskning om neddragningar i Sverige
I Sverige forskades det från och med 1950-talet och fram till 1970-talet om neddragningars effekter för de anställda i den privata sektorn, däremot finns det knappt någon forskning om vad som händer innan de blir uppsagda (Ardelius 1979: 5; Gonäs 1983: 3ff; Ahlstrand 2006: 50). Den forskning som finns visar att en del anställda har svårare att få arbete vid en neddragning på grund av de arbetsuppgifter de utför i sin verksamhet samt att det inte finns arbetsmöjligheter till alla när en stor neddragning genomförs (Gonäs 1979, 1989; Mossfeldt 1987; Pettersson 2000; Ahlstrand 2006: 16). Hur enkelt eller svårt det är för anställda som blir uppsagda att få ett nytt arbete är också beroende av hur arbetsmarknadspolitiken på orten ser ut, vilken nationalitet de anställda har, utbildning eller benägenhet till att utbilda sig, m.m. (Angelöw 1988: 120f).
Under sjuttiotalet riktade sig forskningen in på framför allt konsekvenserna som neddragningar får för samhället och speciellt dess kostnader (Ahlstrand 2006: 16). Från och med 1980-talet handlade forskningen mestadels om modeller, lösningar, alternativ och studier genom aktionsforskning. Men forskningen i Sverige anses fortfarande som begränsad, inte minst inom den offentliga sektorn. Ahlstrand (2006: 17) nämner dock vissa studier som kan vara relevanta för den intresserade, även om de inte har direkt med företags neddragningar att göra, och som publicerades i mitten på nittiotalet och tidigt 2000-tal: Åsa Lundqvists bok Bygden, bruket och samhället. Om människor och organisationer i brukssamhället Böksholm, 1900-1979 (2001), Henrik Lindbergs bok Att möta krisen. Politikbyte på lokal nivå under industrikrisen i
20 Söderhamn 1975-1985 (2002) och Göran Hallins bok Struggle over strategy. States, Localities, and Economic Restructuring in Sunderland and Uddvalla (1997).
Enligt Ahlstrand (2006: 19) handlar tidigare forskning framför allt om det sociala samspelet mellan de olika aktörerna som är inblandade i en neddragning och deras möjlighet att påverka processen genom bland annat lagstiftning. Sådana aktörer kan vara både privata och offentliga, t ex företaget som genomför neddragningar, fackförbunden, kommun och stat (ibid). Något som framgår av forskning om företagsnedläggningar under sjuttiotalet är att fackförbunden ofta ställde sig på företagets sida och såg ett behov av att säga upp personal, även om det rörde sig om deras egna fackmedlemmar, då sådana åtgärder ibland kunde komma att krävas för att skapa ett starkt företag (Lennartsson 1984; Ahlstrand 2006: 19). Fackförbunden kunde t o m se med goda ögon att arbetsgivaren bortsåg från Lagen om anställningsskydd (LAS) och turordningarna (ibid). Det innebär att arbetsgivare har haft mycket mer att säga till om än de anställdas fackförbund. Enligt Mossfeldt (1987: 109ff) var det lättare för fackförbunden att förhandla med statligt ägda bolag än privat ägda då de första hade svårare att motstå det yttre trycket och opinionsbildningen.
Under sjuttiotalet krävde politikerna att de företag som skulle lägga ner hittade nya jobb till de anställda (Berger et al. 1982: 7ff; Alsén & Nilsson 1983: 538f). Från och med åttiotalet var kraven på att företag och kommuner skulle ta sitt ansvar vid neddragningar mycket mindre (Ahlstrand 2006: 27). Däremot när Kalmar län drabbades av industrinedläggningar fick de på tidigt 2000-tal statliga medel för att skapa jobb genom olika insatser för de som blev uppsagda vid nedläggningarna (Lönnkvist 2005; Ahlstrand 2006: 29).
Enligt Ahlstrand (2006: 30) har tidigare forskning försökt hitta modeller att tillämpa på framtida neddragningar. En av dessa studier är Lennartssons (1984) Projekt 80 som handlar om ett statligt ägt bolag som sa upp 1 000 personer i slutet på sjuttiotalet. Projektet innebar att man skulle erbjuda de anställda vissa förmåner och möjligheten att delta i tillfälliga projekt. I början visste inte bolaget hur många som egentligen var övertaliga men alla hölls sysselsatta och projektet ansågs ha varit lyckat (Ahlstrand 2006: 30ff).
Tidigare forskning om neddragningar inom svenskt näringsliv har framför allt riktat in sig på samspelet mellan olika aktörer, arbetsmarknadspolitiska frågor och konsekvenser för samhället (jfr Ahlstrand 2006). Den stora frågan som behandlats har varit varför neddragningar eller
21 nedläggningar sker. Nästan ingen forskning har undersökt hur anställda upplever sådana processer och ännu mindre innan de har fått besked om eventuell uppsägning. En studie har dock undersökt detta något närmare, Ahlstrands (2006) Strategier i tiden.
Strategier i tiden - Norrköpingsmodellen
Den forskning som framför allt har bedrivits i Sverige om neddragningar har genomförts inom privata och statligt ägda bolag, och inte i offentliga verksamheter som myndigheter, kommuner eller landsting. Vidare har nästan ingen forskning i Sverige handlat om vad som händer innan de anställda blir uppsagda. Dock finns det en studie som är både intressant och relevant i detta sammanhang. Studien genomförd av Ahlstrand (2006) om bland annat nedläggningen av Ericsson Telecoms anläggning i Norrköping 1999 har som syfte att försöka förstå varför vissa företag gör mer för sina anställda under en neddragningsprocess än tidigare samt mer än vad som krävs av företaget enligt lag (ibid). Även om denna studie rör ett privat företag så är den intressant i vårt forskningssyfte därför tjänstemän berördes av nedläggningen, företaget samverkade med både privata och offentliga aktörer i strävan efter att ta sitt sociala ansvar och göra processen mindre negativ för de anställda och företaget själva, samt den tar upp hur anställda i Norrköping upplevde delar av processen. Den är likaså intressant ur den synpunkten att den visar vilka höga krav som ställs från regeringens sida när det sker stora neddragningar inom näringslivet, vilket står i kontrast till bristen på engagemang som upplevs bland de offentligt anställda i vår studie när staten säger upp ”sina egna”. Studien visade att trots neddragningarna uppfattade de anställda företaget som en bra arbetsgivare (ibid: 99f). De anställda ansåg att de strategier som Ericsson använde sig av hade hjälpt dem att öka sitt självförtroende, lära sig mer om egna intressen och förutsättningar, samt få ökade kunskaper om hur arbetsmarknaden såg ut. De ansåg också att de hade fått stöd (ibid). Studien visar samtidigt att politiker satte press på företaget att ta sitt sociala ansvar. Den allmänna opinionen och yttre trycket som hade skapats gjorde också att Ericsson försökte undvika ett dåligt rykte så mycket som möjligt (ibid: 110). Samtidigt hade offentliga organisationer som Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) inte möjlighet att bidra med hjälp vid stora neddragningar och regeringen hade bland annat sagt nej till ersättningssysselsättning, dvs. staten krävde att företaget tog sitt ansvar men kunde eller ville inte bistå med någon hjälp.
22 3.4 Sammanfattning av tidigare forskning
Startskottet för internationell forskning om cutback management inom den offentliga sektorn gick på sent sjuttiotal och nådde sin höjdpunkt därefter på åttiotalet (se Levine 1978, 1979, 1984). Anledningen till att det började forskas inom området var framför allt en lågkonjunktur och krav på besparingar av skattemedel. I över tjugo år var forskningen begränsad på så sätt att intresset för området var lågt. En ny ekonomisk tillväxt hade inletts och det var inte förrän finanskrisen 2008 inträffade som fler forskare fick upp ögonen på nytt för cutback management. Det var framför allt efter 2008, även om tidigare studier finns, som forskare började titta närmare på anställdas upplevelser av hur cutback management genomförs i organisationerna. Dock var alla dessa studier kvantitativa (se t ex Conway et al. 2014; Van der Voet & Van de Walle 2015; Van der Voet & Vermeeren 2016; Raudla et al. 2017).
En stor del av forskningen om neddragningar i Sverige är inriktad på interaktionen mellan olika inblandade aktörer, konsekvenser som stora nedläggningar får för samhället och varför neddragningar sker överhuvudtaget. Forskningen fokuserar således mycket lite på de anställdas upplevelser under en pågående neddragningsprocess och innan de har fått besked om eventuell uppsägning. Studien genomförd av Ahlstrand (2006) om Ericsson Telecoms nedläggning i Norrköping tar däremot upp en del av anställdas upplevelser och visar att företag har möjlighet att upplevas som bra arbetsgivare under en neddragningsprocess även av de anställda som sägs upp, vilket visar att ledarskapet och hur neddragningar genomförs påverkar de anställdas upplevelser.
3.5 Studiens positionering
Vi har beskrivit hur forskningsområdet ser ut idag inom cutback management och anställdas upplevelser av hur en ledning genomför en neddragningsprocess i den offentliga sektorn. Dock är mestadels av sådan forskning internationell och kvantitativ. Den forskning som finns i Sverige om neddragningar är inriktad på privata och statligt ägda bolag. Vi har därför valt att göra en kvalitativ intervjustudie om anställdas upplevelser av och strategier i en pågående neddragningsprocess inom offentlig sektor, samt innan de anställda har fått besked om eventuell uppsägning.
23 4. TEORETISK REFERENSRAM
Det går en trend i världen och således i Sverige som består bland annat av att strama åt offentliga verksamheters budget samtidigt som samhället ställer höga krav på offentliga organisationers kvalitet (Karanikolos et al. 2013; Raudla et al. 2015). Sådan trend heter New public management. Men att styra den offentliga sektorn som om den vore privat, och således prioritera bland annat besparingar av skattemedel genom att minska organisationers budget och ställa höga krav på kostnadseffektivitet får den effekten att organisationerna ser sig tvungna att göra förändringar som innebär att dra ned på antalet anställda. Samtidigt minskar inte kraven på resultat och kvalitet, vilket har gjort att offentliga organisationer runt om i världen hamnat under stress på grund av mer krävande arbetsmiljöer (Raudla et al. 2015). Anställda har blivit ombedda att göra mer med mindre (Pollitt 2010). New public management kan tänkas vara en anledning till att vissa organisationsförändringar sker och inte minst neddragningar.
Samtidigt har sambandet mellan åtstramning, ökade arbetskrav och organisatoriskt beteende (OB) blivit en central faktor i styrningen av den offentliga sektorn (Esteve et al. 2017: 544). Teorin om organisatoriskt beteende förklarar varför människor agerar som de gör vid bland annat organisationsförändringar, samt vad det egentligen är de reagerar på. Genom att belysa olika faktorer som påverkar människors reaktioner och upplevelser under en pågående neddragningsprocess kan man bättre förstå varför anställda beter sig på ett visst sätt, dvs. varför de t ex väljer vissa strategier. Vi har valt att belysa sådana reaktioner genom olika relevanta psykologiska teorier. Vidare har vi valt att använda oss av teori om förändringsledarskap och dess koppling till det transformativa ledarskapet för att analysera de anställdas upplevelser av ledningen i en pågående neddragningsprocess. Vi använder oss av sådan teori för att belysa anställdas upplevelser av hur en neddragningsprocess genomförs.
4.1 Anställdas beteende vid organisationsförändringar – Organizational behaviour Förändringar i omvärlden, lågkonjunkturer, besparingar av skattemedel och krav på kostnadseffektivitet leder som vi har belyst till förändringar i offentliga organisationer. Sådana förändringar kan påverka organisationers strukturer och processer men också dess människor, dvs. de anställda; hur de upplever förändringen, varför och vad de gör i enlighet med sådana upplevelser. Anställdas beteende i organisationer, och särskilt vid organisationsförändringar,
24 bygger enligt teorin om Organizational behaviour (OB) på individuella och emotionsinriktade förklaringar (Huczynski & Buchanan 2001; Huzell 2005). En individs beteende, handlingar och reaktioner kan bland annat kopplas till motivation, ledarskap och kommunikation (Rose 1988; Thompson & McHugh 2009; Watson 2002; Huzell 2005). Som nämnts tidigare är beteende ett problemområde som ledare bör känna till och kunna hantera (Huzell 2005), och med beteende menar vi hur de anställda reagerar vid organisationsförändringar.
Teorin om OB framställer de anställda som passiva och konservativa varelser som vid en förändring reagerar irrationellt och känslomässigt. Förklaringar till detta kan hittas bland psykologiska teorier. Ett av målen med teorin om OB är att försöka förklara varför människor beter sig på ett visst sätt. För chefer och ledare, att analysera anställdas beteende och framför allt varför de reagerar som de gör i vissa situationer kan underlätta organisationsförändringar. Även om inte alla negativa effekter kan tas bort finns möjligheten med sådan förståelse samt agera därefter att anställda upplever förändringsprocessen mindre negativ, och att de negativa effekterna för organisationen lindras. Enligt Huzell (ibid) är ett stort karakteristiskt drag inom teorin om OB att anställda sluter upp kring förändringar eller att deras negativa upplevelser minskar om de känner sig motiverade. Samtidigt menar Huzell (2005: 32) att förändringen så småningom kommer att accepteras av de anställda då deras känslomässiga och icke rationella reaktioner kommer att avta. Däremot finns det forskning som visar att anställda egentligen inte reagerar på själva förändringen i sig utan på vad den innebär för dem i termer av tryggheten av att ha ett arbete, ekonomisk förlust, minskad status eller försämrade arbetsvillkor (Dent & Goldberg 1999). Det är inom ramen av sådan forskning samt vissa psykologiska teorier som vi har valt att belysa vad anställda i allmänhet reagerar på i en neddragningsprocess som organisationsförändring, samt vad det är som får dem att använda sig av vissa strategier, dvs. agera som de gör.
Människors reaktioner vid förändringar
Enligt Angelöw (2010) reagerar människor på förändringar beroende på om förändringen är självvald eller inte, samt om de anser att sådan förändring kommer att medföra positiva eller negativa effekter, framför allt för de själva. Enligt Devos et al. (2007) behöver en förändring som innebär varsel inte enbart mötas av negativa reaktioner från de anställda. Om de anställda får möjlighet att vara delaktiga i förändringen kan detta skapa en pålitlig bild av ledarskapet,
25 och de anställda få en mer positiv inställning till förändringen. Vidare menar Devos et al. (ibid) att förändringar som exempelvis en neddragning och som i vanliga fall antas påverka den anställdes moral, kan utföras utan att minska moralen om de anställda ses som en tillgång. När en ledare är ärlig och uppriktig med beslutet och kan förklara sådant beslut på ett bra tillvägagångssätt, kan de anställda få en förståelse för behovet av sådant beslut och att det inte är ett beslut som tas enbart för att gynna ledarna eller organisationen (ibid). Detta skulle enligt författarna kunna förklara varför de anställda visar sig mottagande för förändringar trots att det leder till att vissa blir varslade och riskerar att förlora sitt jobb. De anställda som känner att de får en viss kontroll över förändringen verkar vara de individer som är mest redo för en organisationsförändring (ibid).
Psykologiska försvarsmekanismer och stress
Människor är vi alla olika och därmed är det inte anmärkningsvärt att vi också reagerar olika vid förändringar. Enligt Argyris & Schön (1997) beror människors reaktioner vid förändringar på deras grundvärderingar och psykologiska försvarsmekanismer. Sådana reaktioner kan t ex vara entusiasm, likgiltighet eller motstånd. Om anställda har uppfattningen att de kommer att förlora något på förändringen så kommer deras psykologiska försvarsmekanismer automatiskt aktiveras. Förändringen kan då ses som ett hot med risk för att förlora t ex tryggheten av att ha ett arbete och en stabil inkomst (Plank & Eneroth 2008: 49).
En annan reaktion som kan uppstå hos människor under en organisationsförändring är stress. Smollan (2015) beskriver stress som en reaktion hos människor när saker och ting inte går som de vill. Förändringen kan uppfattas av de anställda som för snabb eller långsam samt att ledningen brister i sin kommunikation (ibid), och enligt Angelöw (2010) är en bristfällig kommunikation en faktor för misslyckad förändring. Smollan (2015) genomförde en studie som visade att den högsta nivån av stress för medarbetare inträffar när förändringen är pågående, och att sådan stress framför allt utlöstes på grund av att de anställda inte ansåg att de fick tillräckligt med information om förändringen samt att de i samband med förändringen skulle få en högre arbetsbelastning.
26 4.2 Psykologiska teorier – utbytesteori, psykologiska kontrakt och Public service motivation
Vi har beskrivit diverse reaktioner som kan uppstå hos människor som berörs av förändringar. Orsakerna till reaktionerna kan vara flera, men vi har valt att häri belysa genom tre psykologiska teorier de som är relevanta för denna uppsats.
Förhållandet mellan neddragningar och anställdas organisatoriska engagemang och engagemang gentemot sitt arbete kan förklaras med bland annat utbytesteori (Lavelle et al. 2007). Utbytesteorin menar att anställda försöker balansera sin utbytesrelation med organisationen, dvs. det är ett givande och tagande (Homans 1958). Utbytesteorin förespråkar att alla förhållanden formas, bibehålls eller avbryts enligt en kostnads-nyttoanalys (ibid). När anställda i en organisation anser att kostnaderna för vad de ger är högre än vad de tjänar eller får tillbaka är det troligt att de väljer att klippa banden med organisationen. Då neddragningar kan resultera i en minskad arbetstrygghet, menar utbytesteorin att anställda försöker balansera sin utbytesrelation genom att minska sin prestation och investering i organisationen (Van der Voet & Vermeeren 2017: 234).
Vidare förklarar Rousseaus (1990) teori, vilken grundar sig i utbytesteori, idén om ett oskrivet avtal (ett psykologiskt kontrakt) mellan anställda och organisationen. I detta avtal förväntas anställda utföra vissa uppgifter för att erhålla vissa belöningar. En större förutsägbarhet av löner och förmåner i den offentliga sektorn stärker de offentligt anställdas upplevda styrka och vikten av detta kontrakt (Esteve et al. 2017: 545). Neddragningar skapar ett kontraktsbrott, både när det kommer till det psykologiska kontraktet och de anställdas föreställningar av vad som är rättvist, och som konsekvens minskar anställdas arbetsglädje (ibid). Samtidigt förstärker neddragningar arbetskraven och minskar antalet resurser som anställda kan räkna med för att utföra sitt arbete, vilket i sin tur kan påverka de anställdas mentala och fysiska hälsa, samt resultera i att de engagerar sig mindre och upplever en lägre nivå av arbetsglädje (ibid). Som nämnts tidigare visade Van der Voet & Vermeeren (2016) att psykologiska kontraktsbrott påverkar offentligt anställdas beteende gentemot organisationen, men inte gentemot brukarna av offentliga tjänster. Detta kan i sin tur belysas med idén om Public service motivation (PSM). Begreppet skapades på åttiotalet i debatterna om de etiska aspekterna av den offentliga sektorn och skillnaderna mellan privat och statligt anställdas förmåner (Rainey 1982). Idag är de flesta forskare överens om att PSM grundar sig på etiska element genom vilka offentligt anställda
27 arbetar inom offentlig service för det allmänna intresset och den offentliga värdegrunden (Vandenabeele 2008). PSM kan således ses som en vilja att tjäna andra, upplevelsen av att ha en medborgerlig plikt. Idén om PSM kan förklara varför anställda kan stödja en organisationsförändring även om den påverkar deras arbete negativt (Van der Voet & Vermeeren 2017: 245). PSM anses som en viktig resurs för anställda i den offentliga sektorn och bidrar till att de kan påverkas mindre negativt av neddragningar, i alla fall när det kommer till att utföra sina arbetsuppgifter (ibid: 246).
Christensen & Wright (2009) visar att individer med högre nivåer av PSM är mer benägna att ta jobb som ger möjligheten att tjäna andra, och forskning om PSM visar att det främjar arbetet (Pandey, Wright & Moynihan 2008; Ritz et al. 2009). Bright (2007) och Brewer (2008) visar också att PSM har en positiv effekt på anställdas prestationer, och idén används således idag inom offentliga organisationer för att rekrytera personal och förbättra både de anställdas men också organisationens prestationer.
4.3 Förändringsledarskapet som en orsak till anställdas upplevelser i en pågående neddragningsprocess
Det finns diverse orsaker till anställdas reaktioner vid organisationsförändringar och specifikt neddragningar, av vilka vi har beskrivit vissa. Förändringsledarskapet är ytterligare en orsak till hur anställda upplever en pågående neddragningsprocess, och i förändringsledarskapet har vi fokuserat på tre centrala faktorer som enligt forskare många gånger anses som främjande när ledare ska genomföra förändringar i organisationen.
Som nämnts tidigare tar förändringsledarskapslitteraturen bland annat upp att anställda inte enbart reagerar på själva förändringen utan också på hur förändringen genomförs eller styrs (Armenakis & Bedeian 1999; DeVos et al. 2007). Anställdas upplevelser av hur en neddragning genomförs kan således till viss del översättas till upplevelser av ledarskapet och ledarnas strategier för att genomföra sådan förändring. Herold et al. (2008) diskuterar att förändringsledarskap ofta är associerat till ”det transformativa ledarskapets begrepp om inspiration genom vision, bemyndigande genom att involvera och att vara lyhörd för följarnas behov” (ibid: vår övers.). Det transformativa ledarskapet innebär en process där en individ förändras och transformeras, samt fokuserar mer på karismatiskhet och emotionella element
28 (Northouse 2017). Sådana element kan vara känslor, värderingar och långsiktiga mål (ibid). I det transformativa ledarskapet handlar det även om att bedöma de anställdas motivation och behov samt behandla de anställda som människor och inte som objekt (ibid).
Herold et al. (2008) fokuserar på tre tillvägagångssätt av förändringsledarskapet som inspireras av det transformativa ledarskapet: kommunikation (att som den transformative ledaren inspirera genom en vision), delaktighet (att som den transformative ledaren involvera de anställda i förändringsprocessen) samt bekräftelse (att som den transformative ledaren vara lyhörd för de anställdas behov och ”se dem”). Enligt Herold et al. (ibid) är dessa egenskaper som till stor del kännetecknar det transformativa ledarskapet användbara för förändringsledaren då den transformative ledaren ofta lyckas genom sin kommunikation, genom att involvera de anställda samt genom att vara lyhörd för deras behov att de anställda får en mer positiv inställning till förändringar och följer ledaren i den riktning denne går. Vidare beskriver vi utifrån relevant forskning dessa egenskaper mer utförligt.
Kommunikation
Enligt Dawson (2003) bör kommunikationen mellan förändringsledaren och de anställda vara kontinuerlig och konstant under en förändringsprocess. Att en förändring måste genomföras snabbt, att det finns ett behov för en förändring samt visionen av förändringen är tre punkter som måste kommuniceras till de anställda på ett klart och tydligt sätt (Kotter 1996; Wright et al. 2013). Genom att förklara för de anställda varför neddragningar är nödvändiga, kan anställda bättre förstå och stödja genomförandet av neddragningar. De anställda måste också bli informerade om hur förändringen kommer att genomföras och när, samt vad och vem som berörs (van Dam et al. 2008). En bra och tydlig kommunikation under förändringsprocessen kan minska de anställdas känsla av ovisshet samt stress (Bordia et al. 2004). En kommunikation av hög kvalitet innebär dessutom att det finns mindre utrymme för överraskningar, ryktesspridning och spekulationer i organisationen (Angelöw 2010). Enligt kapitalteorier avgörs de anställdas reaktioner i en neddragningsprocess av hur pass rättvis de upplever neddragningen (Brockner et al. 1986), och den upplevda rättvisan är direkt beroende av hur neddragningar kommuniceras och genomförs. Bland annat upplever anställda en högre grad av rättvisa när beslutsfattandeprocessen har varit transparent och rätt information har meddelats.
29 Upplevd rättvisa är direkt beroende av förändringsledarens kommunikation, och påverkar den anställdes beteende vid en neddragning (Clay-Warner et al. 2005).
Delaktighet
Ytterligare en central faktor för ledarskapet under organisationsförändringar är delaktigheten. Enligt Angelöw (2010) finns det flera studier som visar att inte involvera de anställda i förändringsprocessen medför problem. Om de anställda upplever att de inte har någon talan i förändringsprocessen eller möjlighet att påverka sin situation är det troligt att deras engagemang minskar (ibid). Att få ta del av planeringen och genomförandet av en förändring kan således öka de anställdas engagemang och mildra deras negativa upplevelse (Russ 2008; Wright et al. 2013). Ett sätt att skapa delaktighet är enligt Angelöw (2010) att ge alla i organisationen samma information och erbjuda möjligheten att komma med synpunkter. Däremot ser vissa ledare det som ett problem att de anställda ger sina synpunkter på förändringsprocessen istället för att försöka använda deras åsikter på ett konstruktivt sätt som möjligtvis kan underlätta processen (Dawson 2003). Vidare förklarar Dawson (ibid) att genom att öka förståelsen hos de anställda för förändringsprocesser finns det en större möjlighet för dessa att komma med rimliga förslag på hur processen kan förbättras. Att inte ge de anställda en chans att påverka eller delta i processen kan medföra att de förlorar engagemang, samt känner sig besvikna och trötta på förändringen (ibid). Brockner et al. (2004) visar att upplevelsen av att ha kontroll kan medföra att anställda reagerar mindre negativt gentemot organisationen och arbetet. Att ledarna erbjuder de anställda möjligheten till viss kontroll samt att delta i förändringsprocessen kan medföra att de anställdas välbefinnande ser sig mindre påverkat vid en pågående neddragningsprocess (Van der Voet & Vermeeren 2017: 236).
Bekräftelse
Då människor är olika påverkas troligtvis inte alla anställda på samma sätt av hur ledarna genomför en neddragningsprocess (Armenakis et al. 1993). Forskning om förändringsledarskap anser det viktigt att de anställda blir sedda av ledarna, dvs. att ledarna ger dem någon form av individuell eller riktad uppmärksamhet, framför allt om de anställda verkar ha problem med förändringen (Kotter 1996). De bör känna sig värderade och uppskattade som individer (Bass
30 1999). Teori om transformativt ledarskap (Avolio & Bass 1995) menar att individuell uppmärksamhet är nödvändig för att den anställde ska förstå betydelsen av förändringen. Att bli sedd, få bekräftelse eller någon form av uppmärksamhet kan enligt teori minska en neddragnings negativa effekt på anställdas välbefinnande och hur de upplever förändringsprocessen (Van der Voet & Vermeeren 2017: 236).
Att ledningen bland annat visar sitt stöd, ger de anställda uppmärksamhet, värdesätter deras arbete, samt visar intresse för deras behov kan medföra positiva effekter som t ex ett fortsatt engagemang gentemot organisationen och arbetet (Self et al. 2007).
31 5. METOD
I det här kapitlet har vi för avsikt att belysa hur arbetet med uppsatsen har genomförts. När vi gick igenom litteratur och riktlinjer för val av metod kom vi snabbt fram till att det var en kvalitativ undersökning vi ville genomföra, och vi har följt riktlinjer för metod så noggrant som möjligt. Vi har haft för avsikt att bedriva vår forskning på ett strukturerat sätt, metodiskt och med en hög tillförlitlighet. Avsnittet följer en kronologisk ordning med start i val av uppsatsämne. Vidare följer beskrivningar av val av metod, urval av enheter och intervjupersoner, beskrivning av själva intervjuerna samt insamling av övrigt relevant material. Avsnittet avslutas med en överblick av etiska aspekter, samt studiens tillförlitlighet och trovärdighet.
5.1 Val av uppsatsämne
Vi som har skrivit den här uppsatsen har olika bakgrunder, både vad gäller utbildning och arbete. En av oss arbetar inom vården som sjuksköterska och den andra arbetar som teamledare på den statliga myndighet som har varit föremål för vår uppsats. Vi har således kunskap om och erfarenhet från två helt skilda verksamhetsområden, dock inom den offentliga sektorn.
Vid val av uppsatsämne var vi tidigt överens om att skriva om något som vi själva kunde lära oss av. Vi ville öka kunskapen hos andra men också hos oss själva, samt försöka bidra med något nytt eller utvecklande inom forskningen om den offentliga sektorn. Det var en självklarhet att ämnet skulle beröra något av de områdena vi arbetar inom. Efter en kortare tids diskussion om vad som för tillfället var aktuellt i den svenska offentliga sektorn kom vi fram till den pågående omställningen som Migrationsverket genomgår: en av de största, om inte den största, neddragningarna i svensk myndighetshistoria. Vi ville veta mer om hur sådan neddragning upplevdes av de anställda och hur de gick tillväga, dvs. vilka strategier de använde sig av. Det som var av särskild vikt för oss var att få intervjua anställda innan de hade fått reda på om de skulle sägas upp från sitt arbete eller inte, samt vilka strategier de har använt eller använder sig av i sådan ovisshet.
32 5.2 Val av metod
Den forskning som har bedrivits internationellt inom ämnet har varit framför allt kvantitativt inriktad (se t ex Conway et al. 2014; Van der Voet & Van de Walle 2015; Van der Voet & Vermeeren 2016; Raudla et al. 2017). Vi har haft önskan att göra något annorlunda, och därmed tagit tillfället i akt att genom en kvalitativ studie undersöka anställdas upplevelser i samband med en pågående neddragningsprocess. För att få ta del av människors syn på verkligheten samt bland annat tolka den krävs en kvalitativ studie (Ahrne 2011). I en kvalitativ intervjustudie är det inte nödvändigt att intervjua ett stort antal människor, utan det är själva innehållet som är intressant (McCracken 1988). Ett fåtal personer kan säga mycket. Vi har intervjuat sju personer på Migrationsverket, och anser oss ha erhållit tillräckligt med underlag för att genomföra en djupgående analys samt öka förståelsen för forskningsområdet.
Vi har i vår kvalitativa studie genomfört semistrukturerade intervjuer där varje deltagare har intervjuats enskilt. En vecka innan första intervjun genomförde vi en provintervju med oss själva för att säkerställa att vi fick fram det vi var intresserade av samt övade på att ställa spontana frågor om det som samtalades om under provintervjuns gång. Detta var möjligt då en av oss är anställd på den myndighet som är föremål för vår uppsats och därmed berörs av Migrationsverkets omställning. Efter att alla våra intervjuer genomförts har vi transkriberat dessa. Varje intervju har tagit mellan tre och fyra timmar att transkribera. Vi har transkriberat ordagrant allt som har sagts under intervjun, inklusive pauser, skratt och dylikt. Vidare har vi sammanfattat intervjuerna och tagit ut teman som vi senare har använt och analyserat i vår uppsats. Citat för varje tema har plockats ut, numrerats och rapporterats i vår uppsats som exempel. Vi har dock valt att korrigera alla utsagor till grammatisk korrekt svenska för att undvika misstolkningar samt minska spårbarheten.
5.3 Urval av enheter och intervjupersoner
Även om vi hade bestämt oss för det här uppsatsämnet var vi medvetna om att det enbart skulle kunna studeras om vi fick möjlighet att intervjua anställda i organisationen i fråga. I slutet på januari 2018 bestämde vi oss därför för att ta en informell kontakt via e-post med två enhetschefer på Migrationsverket i Malmö. Anledningarna till att vi valde Migrationsverket i Malmö är tre stycken. Den första anledningen är att det är den ort där vi som författare befinner
