Regeringens skrivelse
2019/20:3
Riksrevisionens rapport om
myndighetsgemensamt arbete mot organiserad
brottslighet
Skr.
2019/20:3
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 26 september 2019
Stefan Löfven
Mikael Damberg
(Justitiedepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av Riksrevisionens rapport Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RiR 2019:11).
Riksrevisionen anser att regeringens styrning av det myndighetsgemensamma arbetet bör samordnas regelbundet för att förtydliga styrningen. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten.
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning. Regeringen överväger därför flera åtgärder med anledning av rekommendationerna.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
Skr. 2019/20:3
Innehållsförteckning
1 Ärendet och dess beredning ... 3
2 Riksrevisionens iakttagelser ... 3
2.1 Regeringens styrning ... 3
2.2 Myndigheternas gemensamma arbete ... 5
2.3 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer ... 6
3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser ... 7
4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser ... 12
Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport ... 14
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2019 ... 87
Skr. 2019/20:3
1
Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Granskningen har redovisats i rapporten Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RIR 2019:11), se bilaga.
Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 4 april 2019. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och de samverkande myndigheterna. Med de samverkande myndigheterna avses Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.
Regeringen har inhämtat underlag från myndigheterna om hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer. De rekommendationer som riktar sig till myndigheterna behandlas inte i denna skrivelse.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
2
Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionen har granskat om regeringen i arbetet mot organiserad brottslighet har styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt. Vidare har Riksrevisionen granskat om de samverkande myndigheterna har skapat förutsättningar för att uppnå målen för det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet.
2.1
Regeringens styrning
Regeringen har enligt Riksrevisionen främst styrt inriktningen på myndigheternas arbete med att upprätta en organisation för det gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet genom två särskilda uppdrag.
Det första uppdraget beslutades av regeringen 2008 och föregicks av att regeringen 2007 tog initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Uppdrag gavs till ett antal experter som lämnade förslag på åtgärder i promemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Uppdraget från 2008 innebar att Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, dåvarande Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten skulle vidta åtgärder mot den grova organiserade
Skr. 2019/20:3 brottsligheten (Ju2008/5776/PO). Den befintliga samverkan inom området som i huvudsak bedrevs på nationell nivå samt i vissa regionala forum skulle enligt uppdraget vidareutvecklas. Regeringen underströk i uppdraget vikten av att myndigheterna sammanställde en myndighetsgemensam nationell lägesbild som grund för det gemensamma arbetet. I syfte att uppnå effektivitet och uthållighet skulle myndigheterna även besluta om en gemensam strategisk inriktning för verksamheten. Uppdraget slutredovisades 2009. Arbetet fortsatte och på initiativ av myndigheterna utökades samverkan med tre myndigheter: under 2010 anslöt Försäkringskassan, under 2013 trädde Migrationsverket in och under 2014 tillkom Arbetsförmedlingen.
Regeringen beslutade 2015 det andra uppdraget om att utveckla arbetet mot organiserad brottslighet och gav de sammanlagt tolv myndigheterna i uppdrag att inom ramen för samarbetet bland annat utveckla organisationen med anledning av Polismyndighetens ombildning (Ju2015/09350/PO). I samband med regeringsbeslutet 2015 ändrade regeringen inriktningen i arbetet från ”grov organiserad brottslighet” till ”organiserad brottslighet”. Regeringsuppdraget slutredovisades till regeringen 2017.
Det myndighetshetsgemensamma arbetet har därefter fortsatt och ytterligare nio myndigheter har kommit att, i en vidare krets, knytas till det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Riksrevisionen konstaterar att det i 2015 års regeringsuppdrag anges att det är regeringens intentioner att det myndighetsgemensamma arbetet ska fortsätta och utvecklas. Vidare understryker Riksrevisionen att även samtliga berörda departement har uppgett att arbetet ska fortsätta trots att regeringsuppdraget är slutredovisat.
Regeringskansliet har framfört till Riksrevisionen att det finns två övergripande mål för det myndighetsgemensamma arbetet. För det första ska arbetet bidra till att uppnå det kriminalpolitiska målet att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. För det andra ska arbetet uppfylla vad som anges i 6 § myndighetsförordningen (2007:515) om att myndigheterna genom att samarbeta med varandra och andra aktörer ska ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Regeringskansliet har vidare framfört att syftet med det myndighetsgemensamma arbetet är att säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den organiserade brottsligheten.
Polismyndigheten har sedan 2015 det myndighetsgemensamma arbetet inskrivet i sin instruktion. Av förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten framgår det att Polismyndigheten senast den 31 mars varje år i en skrivelse till regeringen ska redogöra för den verksamhet som har bedrivits i den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten. Myndigheterna som deltar i det myndighetsgemensamma arbetet har inte haft någon öronmärkt finansiering för arbetet under den av Riksrevisionen studerade perioden 2013–2018. Vidare konstaterar Riksrevisionen att ingen av de tolv myndigheterna har någon skrivning som avser arbetet i sitt regleringsbrev för 2018.
Skr. 2019/20:3 och att det är en uppgift för myndigheterna att avgöra hur de ska prioritera
det myndighetsgemensamma arbetet i förhållande till övrig verksamhet. Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna och de fyra ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är brottsbekämpning. Riksrevisionen noterar att de berörda departementen uppger att de inte anser att det myndighetsgemensamma arbetet behöver anges i regleringsbrev eller instruktion. Anledningen uppges vara att arbetet avses rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie uppdrag. Riksrevisionen pekar vidare på att det inte finns någon regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och att inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.
2.2
Myndigheternas gemensamma arbete
I och med regeringsuppdraget 2015 gav regeringen i uppdrag till myndigheterna att utveckla innehållet i den befintliga organisationen för det myndighetsgemensamma arbetet på nationell och regional nivå. Det innebar att myndigheterna behövde avdela fler resurser till arbetet än tidigare. Myndigheterna etablerade en organisation och struktur för såväl strategisk och operativ verksamhet som myndighetsgemensamt underrättelsearbete och genomförande av insatser. Det fanns tidigare ingen bemanning på lokal nivå men genom regeringsuppdraget 2015 fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa en effektiv samordning med lokalt brottsförebyggande arbete.
Myndigheterna har kommit överens om att de som huvudregel ska bemanna den gemensamma organisationen både på regional och nationell nivå. Undantag från denna regel görs dock för myndigheter vars medverkan inte är lämplig i vissa sammanhang mot bakgrund av myndighetens uppdrag och befogenheter. Alla myndigheter deltar inte i samtliga insatser som beslutas. Den enskilda myndigheten väljer ytterst var tillgängliga resurser sätts in.
Den myndighetsgemensamma organisationen består av sex olika former av samverkansforum. Dessa forum omfattar ca 20 personer per myndighet, dock inte på heltid. Om de myndighetsgemensamma stödfunktionerna räknas in i organisationen uppgår den totalt till ca 460 personer (närmare hälften polisanställda), varav minst 207 stycken arbetar heltid. Myndigheterna uppskattar att de tillsammans under perioden 2013–2018 har använt mer än 2,8 miljoner arbetstimmar på det gemensamma arbetet, till en kostnad på minst 1,4 miljarder kronor.
Genom regeringsuppdraget 2015 fick myndigheterna i uppdrag att säkerställa en effektiv och långsiktig samordning med det lokala brottsförebyggande arbetet. Myndigheterna ansvarar därmed för hur det arbetet ska läggas upp. Sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet, som är två former av samverkansforum, har uppgett till Riksrevisionen att samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet framför allt har kommit att bli ett polisiärt ansvar. Anledningen till detta
Skr. 2019/20:3 uppges vara att Polismyndigheten är den myndighet som är tydligast etablerad på lokal nivå och som har ett brottsförebyggande uppdrag.
Inom det myndighetsgemensamma arbetet ansvarar varje myndighet för styrning och ledning av sin del av verksamheten. Styrdokument har tagits fram i olika utsträckning inom de olika myndigheterna. På strategisk nivå har till exempel Kriminalvården tagit fram en strategi för arbetet 2017 och både Ekobrottsmyndigheten och Migrationsverket har en strategisk inriktning för arbetet. Nästa alla myndigheter har instruktioner, föreskrifter eller liknande för den operativa verksamhetens genomförande. Uppföljningen av det myndighetsgemensamma arbetet sker i den gemensamma årliga rapporteringen. Dessutom kan myndigheterna redovisa sin del av verksamheten i respektive årsredovisning och även göra en egen uppföljning av myndighetens tid och kostnader för medverkan.
2.3
Riksrevisionens slutsatser och
rekommendationer
Riksrevisionen anser att regeringen inte på ett tillräckligt tydligt sätt har inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande i arbetet för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Slutsatsen baseras på att det inte finns ett aktuellt regeringsuppdrag till myndigheterna, eller styrning i annan form som regleringsbrev eller instruktion, som anger mål för eller omfattningen av det arbete som myndigheterna förväntas utföra. Det myndighetsgemensamma arbetet finansieras genom respektive myndighets förvaltningsanslag. Myndigheterna måste därför enligt Riksrevisionen själva i hög grad formulera vad det myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. Riksrevisionen anser också att de enskilda myndigheterna ställs inför prioriteringsbeslut mellan att å ena sidan avsätta resurser till det myndighetsgemensamma arbetet, och å andra sidan se till att det inte får negativ inverkan på myndighetens övriga verksamhet. Riksrevisionen framhåller att myndigheter alltid måste prioritera men att det i detta fall riskerar att ytterst leda till situationer där en myndighet sänker sin ambitionsnivå inom det myndighetsgemensamma arbetet till den grad att det påverkar den gemensamma verksamhetens effektivitet.
Vidare anser Riksrevisionen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har följt upp verksamheten, för att se till att den når sina mål eller för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Regeringen har i huvudsak följt upp det myndighetsgemensamma arbetet genom den gemensamma årliga rapport som sammanställs av Polismyndigheten. Riksrevisionen anger att Regeringskansliet inte genomfört någon regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringens informella dialoger med myndigheterna kring arbetet har enligt Riksrevisionen till synes inte heller ägt rum regelbundet. Vidare anser Riksrevisionen att det saknas en regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller
Skr. 2019/20:3 heller ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som
helhet.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
• säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet i syfte att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna, och
• regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.
Riksrevisionen konstaterar att de samverkande myndigheterna har upprättat en organisation för hur de regelbundet ska arbeta tillsammans och att de bedriver en omfattande verksamhet. Riksrevisionen bedömer att myndigheterna i vissa delar har skapat tillräckliga förutsättningar för såväl det myndighetsinterna som det gemensamma arbetet. Riksrevisionen bedömer att en stor del av regeringens ansvar emellertid har delegerats till myndigheterna som därigenom fått ett stort utrymme att tolka uppdraget och avgöra dess omfattning. Riksrevisionen anser att myndigheterna inte har skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet.
Riksrevisionen rekommenderar de samverkande myndigheterna att • skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet.
3
Regeringens bedömning av
Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot samhället och en effektiv bekämpning av brottsligheten förutsätter samverkan och aktivitet från en mängd aktörer. Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är omfattande och utvecklas kontinuerligt. Det berör i dag, förutom de tolv samverkande myndigheterna, även ytterligare nio myndigheter som har engagerat sig i samarbetet. Det är samtidigt viktigt att understryka att myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet endast utgör en del av myndigheternas samlade insatser mot organiserad brottslighet.
Sammanfattningsvis noterar regeringen Riksrevisionens problembeskrivning, delar vissa iakttagelser och instämmer delvis i andra iakttagelser, men drar andra slutsatser av de skäl som framgår i det följande.
Den tid och de resurser som de samverkande myndigheterna har lagt på arbetet mot organiserad brottslighet har gett goda resultat. I budgetpropositionen för 2020 konstaterar regeringen att det
myndighets-Skr. 2019/20:3 gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet har fortsatt att visa goda resultat. Regeringen bedömer att det gemensamma arbetet ger ett tydligt mervärde i kampen mot den organiserade brottsligheten (prop. 2019/20:1 utg. omr. 4 avsnitt 2.5 och utg.omr. 3 avsnitt 2.3).
Av rapport för verksamhetsåret 2018, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2018 (dnr Ju2019/01440/PO), framgår att de samverkande myndigheterna bedömer att satsningen bland annat lett till att stora belopp har återförts till staten vad gäller undanhållande av skatter och avbrutna felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare har satsningen medfört att fler personer än tidigare har dömts till fängelse samt att omfattande beslag av narkotika, vapen och handgranater har gjorts. Resultaten av samverkan är i vissa avseenden svåra att mäta. Myndigheternas samverkan visar dock att staten står enad mot den organiserade brottsligheten. Den visar också att när flera myndigheter med skilda uppgifter och befogenheter går samman i gemensamma insatser så nås resultat som hade varit svåra att åstadkomma för den enskilda myndigheten. Samverkan är också avgörande för att kunna rikta samhällets samlade resurser mot den organiserade brottsligheten. I det arbetet är det värdefullt att de berörda myndigheterna skapar en gemensam bild av problematiken.
Riksrevisionen skriver i sin rapport att de samverkande myndigheterna och de fyra ansvariga departementen är överens om att brottsbekämpning är det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringen instämmer i iakttagelsen att syftet med samarbetet är brottsbekämpning och att samverkan om detta ska fungera bra. Regeringen anser också att det myndighetsgemensamma arbetet utvecklas kontinuerligt. Regeringen anser därför att en ökad styrning av arbetet för närvarande inte är nödvändig i den utsträckning som Riksrevisionen föreslår. Riksrevisionen hänvisar till att de två regeringsuppdragen från 2008 respektive 2015 om det myndighetsgemensamma arbetet har slutredovisats, vilket stämmer. I det första uppdraget beslutas att en organisation för det gemensamma arbetet ska byggas upp. I det andra uppdraget vidareutvecklas därefter inriktningen för arbetet. Det ligger i sakens natur att regeringen anser att detta är en viktig verksamhet som kräver ett långsiktigt perspektiv, i synnerhet då en särskild organisation inte byggs upp för ett kortare uppdrag. Det är regeringens intention att det myndighetsgemensamma arbetet ska fortsätta och utvecklas även om det inte finns ett särskilt inriktat regeringsuppdrag.
Polismyndigheten har i uppgift att årligen i en skrivelse till regeringen redogöra för den verksamhet som har bedrivits inom det myndighetsgemensamma arbetet mot den organiserade brottsligheten. Detta fastslås i förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. I samband med redovisningen träffar ansvarigt statsråd för Polismyndigheten vanligtvis rikspolischefen och en eller flera chefer för övriga samverkande myndigheter. Vid detta årliga möte deltar även företrädare för samtliga berörda departement. Under mötet diskuteras de årliga resultaten, det pågående arbetet och hur arbetet kan fortsätta under det kommande året. Utifrån den senaste rapporteringen för verksamhetsåret 2018, Myndigheter i samverkan mot den organiserade
Skr. 2019/20:3 Det har framgått till riksdagen i budgetpropositionen för 2020 att det är
viktigt att myndigheterna fortsätter att bidra till och utveckla samverkan inom ramen för arbetet med att bekämpa organiserad brottslighet, inte minst i särskilt utsatta områden (utg.omr. 4 avsnitt 2.7). Det framgår även att myndigheterna utifrån sina respektive kompetensområden ska fortsätta att bidra till och utveckla samverkan inom ramen för arbetet med att förhindra och motverka organiserad brottslighet (utg.omr. 3 avsnitt 2.4).
Samtliga myndigheter inom rättsväsendet bidrar till brottsbekämpning och det framgår av författningar som gäller för myndigheterna. Andra myndigheter, till exempel Försäkringskassan och Migrationsverket, har till uppgift enligt sina instruktioner att vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten har bland annat till uppgift att motverka brottslighet och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv. Regeringen bedömer att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet ryms inom dessa uppgifter.
Att statliga myndigheter är skyldiga att samverka är en väl etablerad princip inom svensk förvaltning och framgår av 8 § förvaltningslagen (2017:900) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515). I myndighetsförordningen slås det fast att myndigheterna genom samarbete med myndigheter och andra ska ta till vara på de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kravet på samverkan kommer också till uttryck i lagstiftning som berör de olika myndigheterna. För Polismyndighetens del framgår det exempelvis av 6 § polislagen (1984:387).
De tolv samverkande myndigheterna gör bedömningen att det gemensamma arbetet utgör en unik samverkanskultur för att bekämpa brottslighet. Vidare framhåller myndigheterna i den årliga resultatredovisningen för 2018 (Ju2019/01440/PO) bland annat att satsningen har gett goda resultat och att ingen myndighet självständigt kan hantera de stora utmaningar som organiserad brottslighet innebär för samhället. I resultatredovisningen anger de tolv myndigheterna att en fortsatt breddning och utveckling av myndighetssamverkan är en avgörande fråga för samhällets möjligheter att ytterligare förstärka den samlade förmågan att bekämpa den organiserade brottsligheten.
Regeringen anser att en tydlig, verksamhetsanpassad, sammanhållen och tillitsfull styrning bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan berörda aktörer. Myndigheter måste inom sitt ansvarsområde ha utrymme att utveckla verksamheterna. Regeringen anser att myndigheterna självständigt och utifrån sina respektive uppgifter kan utveckla verksamheten på ett rättssäkert, behovsstyrt, ändamålsenligt och samhällsekonomiskt effektivt sätt samt i enlighet med uppsatta mål så att tjänster av god kvalitet levereras till medborgarna. Behoven av styrning och uppföljning, utöver i fråga om de uppgifter som myndigheterna redan har, måste alltid bedömas utifrån den verksamhetsnära kunskap och erfarenhet som myndigheterna besitter. Att regeringen delegerar uppgifter till förvaltningsmyndigheterna är en fundamental del i den svenska förvaltningsmodellen.
Skr. 2019/20:3 förvaltning (SOU 2007:75). Utredningen underströk att förvaltningsmyndigheter är av vitt skilda slag och att styrningen inte kan vara uniform. Tvärtom bör den vara anpassad för att kunna beakta olikheter mellan verksamheter och myndigheter. Statskontoret pekar i rapporten Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen (2016:26) på att en effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Enligt Statskontoret ska detaljstyrningen minska för att ge större utrymme för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. Regeringen delar denna utgångspunkt som till exempel kommit till uttryck vid tillsättandet av Tillitsdelegationen (Fi 2016:03).
Regeringen gör bedömningen att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet i hög grad karaktäriseras av denna typ av verksamhetsanpassad styrning.
Dessutom kan tilläggas att myndigheter styrs på annat sätt än genom myndighetsinstruktion, särskilda uppdrag och regleringsbrev. Lagstiftning är givetvis ett centralt verktyg. Ett exempel på sådan styrning från riksdagen som berör det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Lagen underlättar informationsutbytet mellan de samverkande myndigheterna för att förebygga, förhindra eller upptäcka organiserad brottslighet.
Ett annat exempel som kan nämnas är regeringens skrivelse Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126). I skrivelsen presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program som syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. En del i det myndighetsgemensamma arbetet innebär att arbeta brottsförebyggande och i programmet underströk regeringen vikten av sådant arbete.
Några indikationer på att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet inte fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har inte framkommit. Regeringen har därför hittills inte ansett att det utöver den styrning som redan sker genom bland annat myndigheternas respektive instruktioner och myndighetsförordningen, funnits något behov av särskilt inriktad styrning av de samverkande myndigheternas arbete efter regeringsuppdraget 2015. Genom att arbetet anses rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie uppgifter och myndighetsförordningens bestämmelser om samverkan lämnas utrymme till myndigheterna att utveckla verksamheten, vilket ger myndigheterna utrymme att hantarera eventuella målkonflikter och minska risken för onödig administration.
Regeringen bekräftar Riksrevisionens iakttagelse att det inte finns någon öronmärkt finansiering för det myndighetsgemensamma arbetet. Fem av myndigheterna har under den granskade perioden 2013–2018 äskat finansiering för sitt deltagande utan att få särskilda medel. Regeringen gör bedömningen att det myndighetsgemensamma arbetet ingår i de samverkande myndigheternas arbetsuppgifter och att respektive myndighets förvaltningsanslag därmed kan finansiera arbetet.
Skr. 2019/20:3 prioritera det myndighetsgemensamma arbetet i förhållande till övrig
verksamhet. Regeringen anser att arbetet är en del i myndigheternas ordinarie uppgifter och att myndigheterna är väl skickade att avgöra hur det myndighetsgemensamma arbetet ska prioriteras i förhållande till andra uppgifter. Det är därför primärt upp till respektive myndighet att prioritera var tillgängliga resurser används för att utföra uppdraget. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelse att det inte finns någon regelbunden samordning mellan ansvariga departement när det gäller styrningen av de samverkande myndigheterna. Regeringen delar emellertid inte iakttagelsen att inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. Justitiedepartementet har det övergripande ansvaret för styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet. Det sker mot bakgrund av att Justitiedepartementet ansvarar för Polismyndigheten som i sin tur har en samordnande funktion i arbetet mot organiserad brottslighet genom att den leder arbetet i samverkansrådet och i det operativa rådet.
Riksrevisionen gör iakttagelsen att det myndighetsgemensamma arbetet sällan finns på dagordningarna till dialogerna mellan departementen och myndigheterna. Riksrevisionen anser vidare att det är svårt att följa sådana dialoger i efterhand eftersom det inte upprättas några minnesanteckningar. Regeringen delar delvis denna iakttagelse men anser att det förekommit regelbunden dialog om myndigheternas deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet, vilket sju av de tolv myndigheterna bekräftar i sin dialog med Riksrevisionen.
Huvudsakligen instämmer regeringen i iakttagelsen att regeringen följer upp verksamheten genom den gemensamma årliga rapporten som sammanställs av Polismyndigheten och att regeringen utöver detta inte gör någon regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Emellertid anser regeringen att den gemensamma årliga rapporten utgör ett viktigt underlag för årlig uppföljning och fortsatt analys inom Regeringskansliet. Rapporten presenteras vid ett årligt gemensamt möte och följs även upp i samband med de ordinarie processer som finns för uppföljning av myndighetens verksamhet. Frågor om samarbetet tas också upp till exempel vid departementens dialoger med respektive myndighet.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Regeringen delar Riksrevisionens utgångspunkt att det är viktigt att i styrningen förtydliga eventuella frågor som kan uppstå hos myndigheterna och anser att det i huvudsak hanteras bäst i den ordinarie dialogen med respektive myndighet.
Slutligen rekommenderar Riksrevisionen regeringen att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för den fortsatta styrningen. Riksrevisionens rekommendation gäller såväl de enskilda myndigheternas del i arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. Regeringen instämmer i att uppföljning av resultat är betydelsefulla i syfte att garantera värden såsom transparens, rättssäkerhet och effektivitet.
Skr. 2019/20:3 och är i hög grad styrda av lagar och förordningar. Myndigheterna förmedlar regelbundet information till regeringen om verksamheterna, deras resultat och vilka utvecklingsbehov som myndigheterna ser. De samverkande myndigheterna redovisar årligen verksamheten och dess resultat i den årliga rapporten som sammanställs av Polismyndigheten. Myndigheternas olika förutsättningar och redovisningsmodeller medför dock vissa svårigheter att hitta en myndighetsgemensam uppföljningsmodell för att ge en bild av måluppfyllelsen för satsningen i dess helhet. Så sent som 2017 fick sekretariatet för myndighetssamverkan i uppdrag av samverkansrådet att kontakta Brottsförebyggande rådet (Brå). Uppdraget syftade till att finna en modell för att utveckla förmågan att mäta effekten och samhällsnyttan av det arbete som görs inom den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Brå avböjde uppdraget eftersom myndigheten bedömde att uppdraget inte var möjligt att utföra. Regeringen noterar att det finns svårigheter att mäta effekterna av det myndighetsgemensamma arbetet men att det i dag mäts både utifrån kvantitativa och kvalitativa underlag. Det operativa arbetet är något lättare att mäta än de viktiga långsiktiga och preventiva effekter som det myndighetsgemensamma arbetet har. Arbetet ger synergieffekter och ökar till exempel kunskapen inom berörda myndigheter. Samhällsnyttan och signalvärdet av att rättsväsendet och den offentliga förvaltningen aktivt arbetar för att upprätthålla den demokratiska rättsstatens funktionalitet är betydelsefulla effekter av arbetet. Sådana effekter är dock ofta svåra att mäta.
Regeringen anser att syftet med arbetet mot organiserad brottslighet är tydligt och konstaterar att de samverkande myndigheterna inte har uttryckt osäkerhet kring detta. Myndigheterna har inte heller begärt att regeringen ska styra verksamheten på något specifikt sätt eller område. Därför ser inte regeringen något behov av att introducera ett särskilt mål för arbetet mot den organiserade brottsligheten. Däremot anser regeringen att det kan vara möjligt för myndigheterna att utveckla resultatredovisningen genom en utökad analys, även om regeringen noterar att förbättringar på detta område har skett de senaste åren.
4
Regeringens åtgärder med anledning av
Riksrevisionens iakttagelser
Enligt regeringen är det angeläget att fortsätta utveckla det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Ingen myndighet kan självständigt hantera de stora utmaningar som den organiserade brottsligheten utgör för samhället. Myndighetssamverkan är därför en viktig förutsättning för att bekämpa den organiserade brottsligheten.
Regeringens bedömning är att Riksrevisionens rapport visar att det myndighetsgemensamma arbetet och regeringens styrning till stor del fungerar tillfredställande. Men som Riksrevisionen lyfter fram i sin rapport
överväga om behov finns att vid lämpligt tillfälle se över instruktionerna för någon eller några av de berörda myndigheterna.
Att samordna och följa upp myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet är betydelsefullt. Detta sker i dag exempelvis vid möte i samband med att den årliga rapporten om det myndighetsgemensamma arbetet publiceras. Vidare förekommer samordning och uppföljning i dialoger mellan respektive myndighet och ansvarigt departement. Regeringen överväger att förstärka samordningen inom Regeringskansliet inför dessa myndighetsspecifika dialoger och att utveckla dialogformerna i samband med avrapporteringen av den myndighetsgemensamma årliga rapporten. Med en mer samordnad dialog kan den gemensamma utgångspunkten för arbetet tydliggöras och stärkas. Vidare kan dialogen bidra till att arbetet fortsätter att fördjupas, förbättras och utvecklas i fortsatt positiv riktning.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
riksrevisionen
myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet
en granskningsrapport från riksrevisionen
Organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället
och är en stor utmaning för många statliga aktörer. Myndigheter såväl inom
som utanför rättsväsendet har sedan 2008 samarbetat för att bekämpa den
organiserade brottsligheten. Riksrevisionen har granskat om regeringen och de
samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet
bedrivs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kan nås.
Granskningen har visat att myndigheterna i vissa delar skapat tillräckliga
förut-sättningar för det myndighetsgemensamma arbetet, men inte när det gäller att
följa upp verksamheten och kunna uttala sig om måluppfyllelse och effektivitet.
Granskningen visar vidare att regeringen inte har haft en tillräckligt tydlig och
samordnad styrning av de myndigheter som ingår i det myndighetsgemensamma
arbetet. En stor del av regeringens ansvar har delegerats till myndigheterna
som därigenom har fått ett stort utrymme att själva tolka uppdraget och avgöra
omfattningen. Uppföljning är därför särskilt viktigt. Riksrevisionen anser dock
att regeringen inte i tillräcklig utsträckning följt verksamheten för att försäkra
sig om att den når sina mål.
Riksrevisionens samlade slutsats är att varken regeringen eller myndigheterna
säkerställt att verksamheten bedrivs så att målen nås, framförallt då det saknas
tillräckliga förutsättningar för att de ska kunna uttala sig om den
myndighets-gemensamma verksamhetens måluppfyllnad.
ISSN 1652-6597
ISBN 978-91-7086-518-3
Beställning: www.riksrevisionen.se
Myndighetsgemensamt
arbete mot organiserad
brottslighet
– brister i styrning och uppföljning
rir 2019:11
Skr. 2019/20:3 Bilaga 1insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 2011 direkt till riksdagen.
riksrevisionen isbn 978-91-7086-518-3 rir 2019:11
T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 3 - 2 0 D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 8 - 0 4 3 7 R I R 2 0 1 9 : 1 1
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad
brottslighet
– brister i styrning och uppföljning
Riksrevisionen har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Resultatet av granskningen redovisas i denna
granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och
Åklagarmyndigheten.
Riksrevisor Stefan Lundgren har beslutat i detta ärende. Revisor Susanna Honnér har varit föredragande. Revisor Linnéa Olander och enhetschef Jörgen Lindström har medverkat i den slutliga handläggningen.
Stefan Lundgren
Susanna Honnér
För kännedom:
Regeringskansliet; Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet.
Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.
Innehåll
Sammanfattning och rekommendationer 5
1 Inledning 9
1.1 Motiv till granskning 10
1.2 Syfte och frågeställningar 10
1.3 Begreppsdefinitioner 11
1.4 Bedömningsgrunder 11
1.5 Metod och genomförande 15
2 Regeringens styrning 18
2.1 Myndigheternas olika uppgifter och ansvar 18
2.2 Regeringsuppdrag 19
2.3 Målet med det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet 22
2.4 Samordningen på Regeringskansliet 25
2.5 Styrning genom regleringsbrev och instruktion 25
2.6 Ingen öronmärkt finansiering för det myndighetsgemensamma arbetet 27
2.7 Myndighetsdialoger och informella kontakter 28
2.8 Prioritering av det myndighetsgemensamma arbetet 29
2.9 Regeringskansliets uppföljning av myndigheternas arbete 30
2.10 Iakttagelser 31
3 Det myndighetsgemensamma arbetet 33
3.1 Organisation och struktur för det myndighetsgemensamma arbetet 33
3.2 Myndighetsinterna förutsättningar 39
3.3 Myndighetsgemensamma förutsättningar – strategisk styrning 40 3.4 Myndighetsgemensamma förutsättningar – operativ styrning 43 3.5 Uppföljning av den myndighetsgemensamma verksamheten 50
3.6 Iakttagelser 54
4 Slutsatser och rekommendationer 57
4.1 Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt
och samordnat sätt? 57
4.2 Har myndigheterna skapat förutsättningar för att nå målen? 59
4.3 Sammanfattande slutsats 62
4.4 Rekommendationer 63
Referenslista 64
Bilaga 1. Myndigheternas respektive uppgifter 66
Elektronisk bilaga
Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen.
Sammanfattning och rekommendationer
Granskningens bakgrund och syfte
På uppdrag av regeringen har myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet sedan 2008 samarbetat för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Totalt tolv myndigheter har deltagit i samarbetet; Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. De har upprättat en gemensam organisation och struktur för att bedriva underrättelsearbete samt för att fatta beslut om att genomföra operativa insatser på nationell och regional nivå. Verksamheten är omfattande – myndigheterna uppskattar att de under perioden 2013–2018 tillsammans lagt ner mer än 2,8 miljoner arbetstimmar och haft kostnader på minst 1,4 miljarder kronor.
Regeringen beslutade 2015 att det myndighetsgemensamma arbetet mot
organiserad brottslighet skulle utvecklas och gav därför myndigheterna i uppdrag att bland annat genomföra organisatoriska förändringar samt möjliggöra
samverkan på lokal nivå med ett särskilt fokus på utsatta områden. Regeringsuppdragen har slutredovisats men verksamheten fortgår. Syftet med denna granskning har varit att undersöka om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet bedrivs på ett sådant sätt att målen med
verksamheten kan nås.
Granskningens två revisionsfrågor är:
1. Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt?
2. Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att uppnå målen?
Granskningens resultat
Riksrevisionens sammanfattade iakttagelser och bedömningar av de två revisionsfrågorna presenteras nedan. Sammanfattningen avslutas med Riksrevisionens slutsats.
Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt
och samordnat sätt?
Regeringen har inte inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt
Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna och de ansvariga departementen är överens om att det övergripande målet med det myndighetsgemensamma arbetet är att myndigheterna tillsammans ska bekämpa organiserad brottslighet. Det har dock lämnats till myndigheterna att själva formulera vad det
myndighetsgemensamma arbetet mer konkret ska uppnå. Det
myndighetsgemensamma arbetet har under delar av perioden 2008–2017 funnits angivet i vissa av de samverkande myndigheternas regleringsbrev men ingen myndighet hade arbetet uttryckligen inskrivet i sitt regleringsbrev 2018 och ingen myndighet utom Polismyndigheten har arbetet inskrivet i sin instruktion. Regeringskansliet menar att det fortsatta arbetet ska ske inom ramen för
myndigheternas ordinarie uppdrag, och därigenom kan eventuella målkonflikter undvikas.
Den myndighetsgemensamma verksamheten ska finansieras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag. Regeringen har därmed inte förtydligat hur mycket medel som ska gälla för verksamheten. Fem av myndigheterna har under perioden 2013–2018 äskat pengar för sitt deltagande utan att någon extra finansiering har erhållits. Fyra av tolv myndigheter anser i nuläget att
finansieringen av det myndighetsgemensamma arbetet är problematisk. Merparten anser heller inte att regeringen har tydliggjort hur de ska prioritera detta arbete i förhållande till övrig verksamhet.
Ingen regelbunden samordning eller uppföljning av respektive myndighets del
Regeringens uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet sker i huvudsak genom den gemensamma årliga rapport som sammanställs av Polismyndigheten. Regeringskansliet gör dock ingen regelbunden uppföljning av respektive
myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Regeringens informella dialoger med myndigheterna kring arbetet sker till synes inte heller regelbundet. Vidare saknas en regelbunden samordning mellan ansvariga departement vad gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och inget departement har ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.
Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att
uppnå målen?
Det finns tillräckliga myndighetsinterna förutsättningar
Representanterna för de olika myndigheterna som gemensamt arbetar mot organiserad brottslighet upplever att de har fått bra förutsättningar av den egna myndigheten för att förstå vilket ansvar och vilka befogenheter de har inom ramen
för det myndighetsgemensamma arbetet, hur de ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det myndighetsgemensamma arbetet och hur de ska vidareföra kunskap inom den egna myndigheten.
Strategiska inriktningen styr underrättelseverksamheten och insatserna Riksrevisionen har funnit att inriktningen på det myndighetsgemensamma arbetet styrs av den gemensamt framtagna strategiska inriktningen. Detta baseras bland annat på de enkäter som Riksrevisionen genomfört, där en majoritet av myndigheternas representanter i olika samverkansforum svarat att den strategiska inriktningen styr verksamheten. I Riksrevisionens aktgranskning framkom också att myndigheterna utgick från någon av de för tillfället gällande inriktningarna i de underlag som låg för beslut om nationella insatser.
Myndigheterna har inte skapat tillräckliga förutsättningar för att uttala sig om huruvida verksamheten nått målen
Myndigheterna har formulerat mål för verksamheten men har inte gjort en bedömning av måluppfyllelsen i relation till målformuleringen. I den årliga återrapporteringen till regeringen för myndigheterna fram att de har svårt att värdera måluppfyllelsen, effekterna och samhällsnyttan med verksamheten. Myndigheterna uppger vidare att det är en utmaning att följa upp det operativa arbetet. Uppföljningen försvåras även av att det inte finns gemensamt
överenskomna och använda uppföljningsmetoder samt att myndigheterna har olika organisationer för uppföljning. Även då den regionala verksamheten uppges vara omfattande återrapporteras den endast i begränsad utsträckning. Majoriteten av myndigheterna kan inte heller uppge tid och kostnad för myndighetens del av det myndighetsgemensamma arbetet på regional nivå.
Riksrevisionens sammanfattande slutsats
Riksrevisionen bedömer att myndigheterna i vissa delar skapat tillräckliga förutsättningar för det myndighetsgemensamma arbetet, men att de inte skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten och därmed uttala sig om dess måluppfyllelse och effektivitet.
Riksrevisionen bedömer vidare att regeringen inte har haft en tillräckligt tydlig och samordnad styrning av de myndigheter som ingår i det
myndighetsgemensamma arbetet. En stor del av regeringens ansvar har delegerats till myndigheterna och därigenom har dessa fått ett stort utrymme att tolka uppdraget och avgöra omfattningen. Uppföljning är därför särskilt viktigt, inte minst då arbetet fortsätter att öka i omfattning sett till antalet involverade myndigheter och den mängd resurser som tas i anspråk. Riksrevisionen anser dock att regeringen inte i tillräcklig utsträckning följt verksamheten för att försäkra sig om att den når sina mål.
Baserat på de bedömningar som presenterats ovan är Riksrevisionens
sammanfattande slutsats att varken regeringen eller myndigheterna säkerställt att verksamheten bedrivs så att målen kan nås, framför allt då det saknas tillräckliga förutsättningar för att de ska kunna uttala sig om den myndighetsgemensamma verksamhetens måluppfyllnad. Besläktat med detta är också att det saknas uppgifter för att kunna följa den totala resursåtgången, varför det alltså än mindre går att uttala sig om effektiviteten i arbetet.
Rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
• säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Detta för att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna.
• regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.
Riksrevisionen rekommenderar de samverkande myndigheterna att • skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig
redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma
verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet.
1
Inledning
Regeringen tog 2008 beslut om att ge dåvarande Rikspolisstyrelsen, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och
Åklagarmyndigheten i gemensamt uppdrag att upprätta en organisation som säkerställde en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten.1 Arbetet har sedan successivt utökats med tre
myndigheter: Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Regeringen beslutade 2015 att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet skulle utvecklas och gav därför de sammanlagt tolv myndigheterna i uppdrag att bland annat genomföra organisatoriska förändringar samt möjliggöra samverkan på lokal nivå med ett särskilt fokus på utsatta
områden.2 Regeringsuppdragen har slutredovisats men verksamheten fortgår.
Myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet ingår i arbetet mot organiserad brottslighet. Myndigheterna har upprättat en organisation och struktur för det gemensamma arbetet och bedriver tillsammans underrättelsearbete samt fattar beslut om att genomföra operativa insatser på både nationell och regional nivå. Verksamheten är bland annat inriktad på strategiska personer som bedriver organiserad brottslighet och bedöms vara samhällsfarliga.3 Verksamheten är
omfattande – myndigheterna uppskattar att de under perioden 2013–20184
tillsammans lagt ner mer än 2,8 miljoner arbetstimmar5 och haft kostnader på
minst 1,4 miljarder kronor6. I dessa siffror ingår alltså inte den verksamhet mot
organiserad brottslighet som varje myndighet bedriver enskilt eller i andra konstellationer.
1 Regeringsbeslut. Uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten,
JU2008/5776/PO. 2008.
2 Regeringsbeslut. Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. 2015. 3 Den myndighetsgemensamma verksamheten kan sedan 2016 även inriktas mot utsatta områden
eller av särskilda skäl inriktas mot annan allvarlig och omfattande organiserad brottslighet. Den myndighetsgemensamma organisationen och verksamheten beskrivs närmare i kapitel 3.
4 Till och med oktober 2018.
5 Riksrevisionens frågeformulär ställt till Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården,
Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Tio av myndigheterna kunde uppge uppskattade timmar för myndighetens medverkan under perioden januari 2013-oktober 2018.
6 Ibid. Åtta av myndigheterna kunde uppge uppskattade kostnader för myndighetens medverkan
1.1
Motiv till granskning
Riksdag och regering har uttalat att organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer.7 Riksdagen har konstaterat att en effektiv bekämpning av
organiserad brottslighet förutsätter aktivitet från aktörer från hela samhället och att myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet berörs.8
Riksrevisionen ser att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet är av betydande omfattning, förutom i timmar och kronor också genom att det innefattar 12 myndigheter som skiljer sig åt vad gäller uppgifter och mål.
Motivet för att genomföra denna granskning är att det är väsentligt att den organiserade brottsligheten bekämpas effektivt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Eftersom det myndighetsgemensamma arbetet pågått i över 10 år, men inte granskats av någon extern part i dess nuvarande form,9 ser
Riksrevisionen att det är motiverat att granska verksamhetens måluppfyllelse.
1.2
Syfte och frågeställningar
Syftet är att granska om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet bedrivs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kan nås. Granskningens två revisionsfrågor är:
1. Har regeringen styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt?
2. Har de samverkande myndigheterna skapat förutsättningar för att uppnå målen?
Avgränsningar
Granskningen omfattar det arbete som skett inom ramen för det
myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet med tyngdpunkt på de senaste fem åren, det vill säga tidsperioden 2013–2018. I vissa fall har det dock varit möjligt att granska arbetet från 2008 och framåt.
Granskningen har fokuserat på myndigheternas styrning av verksamheten, i syfte att säkerställa måluppfyllelsen av det myndighetsgemensamma arbetet som
7 Bet. 2008/09:JuU22, prot. 2008/09:101 samt 2015/16:JuU20, rskr. 2015/16:197. Regeringsbeslut. Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. 2015.
8 Bet. 2008/09:JuU22, prot. 2008/09:101 samt 2015/16:JuU20, rskr. 2015/16:197.
9 Det myndighetsgemensamma arbetets första ett och ett halvt år utvärderades av Brottsförebyggande
helhet. Granskningen har inte omfattat det arbete mot organiserad brottslighet som myndigheterna bedriver utanför det myndighetsgemensamma arbetet. Granskningen har inte heller omfattat kvalitet eller effektivitet i enskilda insatser eller underrättelsearbetet.
1.3
Begreppsdefinitioner
1.3.1 Definition av organiserad brottslighet
Regeringen har inte definierat begreppet organiserad brottslighet men
myndigheterna har gemensamt kommit fram till att det ska röra sig om minst två personer som varaktigt över tid begår allvarliga brott i samarbete och i syfte att uppnå ekonomisk vinning.Myndigheterna poängterar att de använder sig av en vid definition av organiserad brottlighet för att alla de samverkande
myndigheterna ska ha möjlighet att beskriva de kriminella aktörer de möter i sin verksamhet.10
1.3.2
Definition av det myndighetsgemensamma arbetet mot
organiserad brottslighet
Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet innefattar Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården,
Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. I denna rapport syftar vi på det myndighetsgemensamma arbete som bedrivs med utgångspunkt i regeringsuppdragen från 200811 och
201512 när vi refererar till ”det myndighetsgemensamma arbetet”.
1.4
Bedömningsgrunder
1.4.1
Regeringens styrning av de samverkande myndigheterna
Regeringens styrning är återkommande föremål för riksdagens
ställningstaganden. I finansutskottets betänkande med anledning av 2010 års förvaltningspolitiska proposition tydliggjorde riksdagen att ”styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive
10 Nationella underrättelsecentrumet. Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018– 2019, 2017, s. 3.
11 Regeringsbeslut. Uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten,
JU2008/5776/PO. 2008.
12 Regeringsbeslut. Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, JU2015/09350/PO. 2015.
verksamhet”. Genom att regeringen lämnar uppdrag till myndigheterna delegerar den därmed en del av sitt ansvar.13 Regeringens styrning blir tydlig om
myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna bör formuleras så att myndigheten har rimliga möjligheter att genomföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.14 Regeringen tillämpar så
kallad tillitsbaserad styrning. Med tillitsbaserad styrning avser regeringen en styrning som både tydliggör vad som ska uppnås och ger ett så stort
handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. Styrningen ska även omfatta en uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning.15
Regeringens styrning i förhållande till förvaltningsmyndigheterna tar sig i regel uttryck genom instruktioner och andra förordningar, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut samt finansiering. Konstitutionsutskottet (KU) menar att myndigheters grundläggande uppgifter och förutsättningar bör anges i instruktionen medan regleringsbrevet i första hand är avsett för den årliga
styrningen av myndigheten, exempelvis tidsbegränsade uppdrag eller om det finns en koppling till myndighetens finansiering.16
Regeringen kan diskutera myndighetens verksamhet genom så kallade informella kontakter. Konstitutionsutskottet har dock återkommande framhållit att det är väsentligt att informella kontakter snarare är mer inriktade mot informations- och kunskapsutbyte än styrning.17 Regeringskansliet har uttalat att den årliga
myndighetsdialogen bör dokumenteras på lämpligt sätt för att ligga till grund för överväganden i det fortsatta styrnings- och uppföljningsarbetet, till exempel för att analysera behovet av förändringar i myndighetens instruktion eller
regleringsbrev.18
Utifrån de uttalanden som riksdag och regering har gjort enligt ovan, utgår Riksrevisionen från följande kriterier vid bedömningen av om regeringen har styrt de samverkande myndigheterna på ett tydligt och samordnat sätt.
13 Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 35 och bet 2009/10
FiU:38, s. 11.
14 Ibid, s. 98.
15 Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 2, s. 86.
16 Bet. 2015/16:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning,
s. 85–86. Konstitutionsutskottet hänvisar till Anvisning för arbetet med regleringsbrev från
Finansdepartementets budgetavdelning, cirkulär nr Fi 2014:3, 2014-09-12.
17 Bet. 2015/16:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning,
s. 62. och bet. 2016/17:KU10. Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas
handläggning, s. 107.
Tydlig och samordnad styrning
Även när regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna har regeringen fortfarande ansvar för att styra myndigheterna mot de mål som har satts upp. Riksrevisionen anser därför att regeringen bör styra det
myndighetsgemensamma arbetet genom mål som tydliggör vad myndigheterna ska uppnå, och genom att förtydliga de uppgifter, uppdrag, prioriteringar och medel som ska gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten. Ett sätt för regeringen att tydliggöra myndigheternas gemensamma uppdrag är att det framgår av exempelvis regleringsbrev eller instruktion. Regeringen bör även se till att målen för det myndighetsgemensamma arbetet inte står i konflikt med myndigheternas övriga mål, uppgifter och uppdrag. Detta för att ge myndigheten rimliga möjligheter att genomföra sin verksamhet på ett tillfredsställande sätt.
Uppföljning
Regeringen bör även regelbundet följa upp det myndighetsgemensamma arbetet för att tillse att verksamheten når sina mål och för att få tillräckliga underlag för fortsatt styrning. Ett sätt för regeringen att hålla sig informerad är genom de informella kontakterna. Riksrevisionen anser även att styrningen av det
myndighetsgemensamma arbetet regelbundet bör samordnas mellan ansvariga departement.
1.4.2
Myndigheternas skapade förutsättningar
Myndigheterna har både ett gemensamt och ett eget ansvar för att skapa förutsättningar för att nå målen för det myndighetsgemensamma arbetet. Det egna ansvaret utgår ifrån att varje myndighet är självständig och att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.19 Varje myndighetsledning ansvarar
bland annat för att den egna verksamheten bedrivs effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.20 En del av de förutsättningar som kommer
att gälla för den myndighetsgemensamma verksamheten skapas därmed av varje myndighet internt.
Samtidigt har myndigheterna gemensamt givits ett ansvar för verksamheten genom regeringsuppdragen 2008 och 2015. Regeringen anger i sin skrivelse
Tillsammans mot brott att tydliga mål och gemensamma arbetsmetoder är
förutsättningar för en god samverkan och att en välfungerande
samverkansstruktur behövs på såväl nationell som regional och lokal nivå. Vidare
19 12 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 20 3 § myndighetsförordningen (2007:515).
anges att samverkan främjas av rutiner som tydliggör hur samverkan ska bedrivas såväl internt som externt samt av att dessa rutiner är förankrade hos ledningen i de olika organisationerna.21 Även i regeringens uppdrag till myndigheterna 2008
underströks att väl utvecklade former för samverkan över myndighetsgränserna är ”en viktig framgångsfaktor i bekämpningen av den grova organiserade
brottsligheten”.22 Samverkan är alltså en viktig förutsättning för att myndigheterna
ska nå sina gemensamma mål.23
Utifrån de yttranden som riksdag och regering har gjort enligt ovan, utgår Riksrevisionen från följande kriterier vid bedömningen av om myndigheterna gemensamt har skapat förutsättningar för att nå målen.
Målstyrning
Varje myndighet är självständig och har ett eget ansvar för att den egna verksamheten bedrivs effektivt. Riksrevisionen anser vidare att myndigheterna ansvarar för att ge sina respektive representanter i det gemensamma arbetet tillräckliga förutsättningar för att arbeta myndighetsgemensamt. Riksrevisionen anser att varje myndighet därför behöver förtydliga vilket ansvar och vilken befogenhet dess representanter har inom det myndighetsgemensamma arbetet, hur representanterna ska prioritera mellan sitt ordinarie arbete och det
myndighetsgemensamma arbetet samt hur representanterna ska föra vidare kunskap inom den egna myndigheten.
Samtidigt agerar myndigheterna tillsammans i det gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Riksrevisionen anser därför att myndigheterna också gemensamt ansvarar för att skapa förutsättningar för att nå de gemensamma målen. Det innebär att myndigheterna behöver ha en gemensam strategi för hur det myndighetsgemensamma arbetet ska uppnå målen, och säkerställa att verksamheten arbetar utifrån denna strategi.
Gemensamma riktlinjer och rutiner
Riksrevisionen anser också att det är rimligt att förvänta sig att myndigheterna har gemensamt framtagna och dokumenterade riktlinjer för hur samverkan ska bedrivas, vilka roller och vilket ansvar myndighetsrepresentanterna har och vilka
21 Regeringens skrivelse 2016/17:126, Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program,
s. 28.
22 Regeringsbeslut. Uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten,
JU2008/5776/PO. 2008.
23 Det saknas en generell definition av samverkan. Begreppet samverkan avser den dialog och det
handlande som sker mellan myndigheterna i syfte att nå ett gemensamt mål. Det kan då ses som inkluderande både samarbete (ett gemensamt arbete i en avgränsad uppgift) och samordning (koordination av resurser). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Samverkan - för säkerhets
gemensamma arbetsmetoder som gäller. Vidare bör det finnas dokumenterade rutiner för beredning och beslut som medger en långsiktig planering.
Uppföljning
Riksrevisionen anser även att myndigheterna har både ett gemensamt och ett eget ansvar för att det myndighetsgemensamma arbetet, och resultatet av det, redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. De behöver därmed ha skapat
förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten för att tillse att de mål som satts uppnås och att verksamheten bedrivs effektivt.
1.5
Metod och genomförande
Riksrevisionen har inhämtat underlag till granskningen genom dokumentstudier, aktgranskning, intervjuer, skriftliga frågor till myndigheterna och ansvariga departement samt genom enkäter.
I syfte att kartlägga regeringens styrning har i huvudsak instruktioner,
regleringsbrev och särskilda regeringsuppdrag studerats. För att få en bild av vad som avhandlats i dialog mellan regeringen och myndigheterna har Riksrevisionen också studerat den dokumentation som finns hos Regeringskansliet, inriktad mot kontakter mellan ansvariga departement och de samverkande myndigheterna under perioden 2013–2018.
Vidare har Riksrevisionen studerat myndighetsspecifika underlag såsom årsredovisningar, verksamhetsplaner och budgetunderlag för att få information om respektive myndighets verksamhet kopplat till det myndighetsgemensamma arbetet. Myndighetsgemensamma dokument såsom överenskommelser mellan de samverkande myndigheterna, mötesanteckningar, rapporter, årlig
återrapportering av det myndighetsgemensamma arbetet och slutredovisning av regeringsuppdrag har även det utgjort underlag för att se hur myndigheterna gemensamt har styrt och återrapporterat sitt gemensamma arbete. Riksrevisionen har också gått igenom de protokoll som förts under den gemensamma
beredningen av nationella insatser. De protokoll som undersöktes fördes under perioden januari 2013-oktober 2018.
Riksrevisionen har även granskat akterna för samtliga myndighetsgemensamma insatser som föreslagits24 på nationell nivå under perioden januari 2013-juni
24 Se vidare i avsnitt 3.4.3 hur de gemensamma insatserna bereds och beslutas på nationell nivå.
Aktgranskningen gäller endast underlag till föreslagna insatser, och inte det faktiska genomförandet eller resultaten av insatserna.
2018.25 Syftet var att undersöka vilka överväganden som ligger till grund för ett
beslut om att inleda eller inte inleda en insats samt hur en insats motiveras. Aktgranskningen utgjorde även underlag till Riksrevisionens intervjuer med representanterna i operativa rådet26.
För att få information om regeringens styrning av myndigheterna har intervjuer genomförts med ansvariga tjänstemän på Justitiedepartementet,
Finansdepartementet och Socialdepartementet.27 Dessa tre departement samt
Arbetsmarknadsdepartementet har även besvarat skriftliga frågor gällande regeringens styrning av respektive myndighet. För att få information om vilka förutsättningar myndigheterna har skapat och den myndighetsgemensamma styrningen av arbetet har intervjuer genomförts med samtliga myndigheters representanter i operativa rådet samt vissa ansvariga vid sekretariatet för samverkansrådet och operativa rådet.28
Ett frågeformulär har skickats ut till samtliga tolv myndigheter som ingår i det myndighetsgemensamma arbetet. Frågeformuläret bestod av ett antal frågor med öppna svar. Genom frågeformuläret har myndigheterna inkommit med
administrativ och ekonomisk information om myndighetens deltagande i det myndighetsgemensamma arbetet. Även frågor om regeringens styrning har täckts in genom detta frågeformulär.
Webbenkäter har skickats ut till myndigheternas representanter i fyra olika samverkansforum på nationell och regional nivå.29 Enkäterna innehöll frågor om
representanternas uppfattning om de myndighetsinterna förutsättningarna och den myndighetsgemensamma styrningen, men även frågor om effektiviteten i det specifika forumet som representanten arbetar i. Svaren bestod av fasta
svarsalternativ och återges på aggregerad nivå i rapporten. Antal respondenter i de fyra enkäterna uppgick till totalt 198 stycken.30 Respondenterna hade på de flesta
av frågorna även möjlighet att svara Vet ej eller Varken eller (neutral).
Enkätresultaten redovisas i rapporten genom att uttrycket majoriteten innebär en
25 Det finns inget centralt arkiv av insatser som beslutats regionalt, utan denna dokumentation
hanteras av respektive regionalt samverkansråd. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum
för samverkan se avsnitt 3.1.
26 Operativa rådet består av representanter från samtliga myndigheter. Rådet är bland annat ansvarigt
för att besluta om att inleda myndighetsgemensamma insatser på nationell nivå. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1.
27 Arbetsmarknadsdepartementet avböjde intervju med Riksrevisionen och har därför endast besvarat
frågor skriftligt.
28 Sekretariatet bytte i oktober 2018 namn till Sekretariatet för myndighetssamverkan.
29 Enkäterna skickades till nationella underrättelsecentrumets styrgrupp, nationella
underrättelse-centrumets handläggargrupp, regionala samverkansråd och regionala underrättelsecentrum. För beskrivning av myndighetsgemensamma forum för samverkan se avsnitt 3.1.
