Halvmiljonstaden Malmö: Utmaningar för kommun och allmännytta

Halvmiljonstaden Malmö: Utmaningar för kommun

och allmännytta

Half a million people: Challenges facing Malmö’s

local government and its housing company

Nils Hugo Fredriksson Johan Holmberg

Kandidatuppsats i fastighetsvetenskap. 15 hp.

VT 2020.

1

Sammanfattning

Detta arbete är en undersökning av hur Malmö stad och MKB Fastighets AB, kommunens allmännyttiga bostadsbolag, arbetar för att tillgodose stadens bostadsbehov mot bakgrund av befolkningens förväntade tillväxt och relativt svaga betalningsförmåga. Genom kvalitativa intervjuer med representanter för Malmö stad och MKB har vi fått inblick i vilka förhållningssätt, strategier och mekanismer som styr det framåtblickande arbetet och hanteringen av utvecklingen. MKB är kommunens viktigaste verktyg för att styra bostadsproduktionen och har under en tid varit Malmös största bostadsproducent. Företaget kommer sannolikt att fortsätta ha denna position. Trots att allmännyttan idag är finansialiserad finns fortfarande visst utrymme för socialt ansvarstagande. accepterar till exempel försörjningsstöd som inkomstkälla för sina hyresgäster. Man utnyttjar också tillgången till statligt investeringsstöd för att göra nyproduktion prismässigt tillgänglig för fler – något som i dagsläget är svårt – och man bygger på tomträtt hellre än på köpt mark. Villkorade tomträttsavtal är också något kommunen använder sig av för att säkerställa att det byggs nog med hyresrätter i staden. Samtidigt betonar både Malmö stad och MKB vikten av blandad bebyggelse vad gäller prisklass, upplåtelseform och läge: ett attraktivt bostadsutbud har en gynnsam effekt på arbetsmarknaden och en stor del av den framtida bostadsförsörjningen handlar om att skapa fler arbetstillfällen.

2

Abstract

This paper is an inquiry into what Malmö’s local government and its public housing company, MKB Fastighets AB, are doing to ensure that the Malmö’s housing needs are catered for, considering the city’s projected population growth and the relatively poor nature of its residents. Through qualitative interviews with representatives of the City of Malmö and MKB we have gained an understanding of the approaches, strategies and mechanisms that are used to handle the city’s development. MKB is the municipality’s most important tool for controlling the housing production and has for some time been the foremost producer of homes in the city. This will most likely continue being the case. Despite the relatively recent financialization of Sweden’s public housing companies there is still some room for them to undertake social responsibilities. One of the ways MKB uses this opportunity is to accept welfare payments as a source of income for their tenants. To make their newly produced homes more affordable, something that is currently difficult, they also make use of state-funded investment support and acquire property through long lease contracts instead of buying it outright. Such contracts are also being used by the municipality to ensure that enough rental housing is being built. That being said, the representatives of both the City of Malmö and MKB pointed out the importance of variation in the housing stock in terms of price, housing types and location within the city, especially as such variation ensures attractive housing opportunities which promotes job creation – an integral part of housing provision.

3

Innehåll

1.2. Syfte, fråga och avgränsningar 6

2. Teoretisk inramning 7

2.1. Litteraturöversikt 7

2.2. Policydokument och offentlig information 8

2.3. Teori 10

3. Metod 13

3.1. Etik 15

3.2. Operationaliseringstabell 16

4. Resultat 17

4.1. Allmännyttans roll i bostadsförsörjningsfrågan 17

4.1.1. Malmö stad 17 4.1.2. MKB 18 4.2. Befolkningstillväxt 18 4.2.1. Malmö stad 18 4.2.2. MKB 19 4.3. Betalningssvaga hushåll 19 4.3.1. Malmö stad 19 4.3.2. MKB 19 4.4. Bostadsbrist 20 4.4.1. Malmö stad 20 4.4.2. MKB 21 4.5. Markanvisningar 21 4.5.1. Malmö stad 21 4.5.2. MKB 22

5. Analys och diskussion 23

6. Slutsatser 27

Referenser 29

Bilagor 32

Bilaga 1: Intervjuguide 32

Frågor till Malmö stad 32

Intervju 32

E-postkorrespondens 33

4

1. Inledning

Bostadsförsörjningsfrågan har varit ett hett ämne under det senaste decenniet – Sveriges befolkning har ökat med drygt 900 000 sedan 2010 (SCB, 2020) och behovet av bostäder har därmed också växt sig större, men det var inte förrän decenniets andra hälft som bostadsbyggandet nådde nivåer jämförbara med det tidiga 1990-talets, före finanskrisen (Hyresgästföreningen, 2020). Boverket (2018) beräknar det årliga behovet av nybyggda bostäder till 51 200 mellan 2021 och 2025. Enligt bostadsförsörjningslagen har varje kommun ansvar för att ”skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs”. Ett av kommunernas verktyg för att fullfölja sina förpliktelser enligt lagen är de kommunala bostadsbolagen – allmännyttan.

Bostadspolitiken i Sverige föddes ur 1930-talets ekonomiska kris – den nya socialdemokratiska regeringen förde en mer expansiv finanspolitik, där ökat bostadsbyggande var en dimension. De allmännyttiga kommunala bostadsbolagen började bildas i samband med byggandet av de bostäder för stora familjer med små inkomster (så kallade barnrikehus) som föreslagits av Bostadssociala utredningen som tillsattes 1933. Dessa bolag fick speciella lån av staten under förutsättning att de uppfyllde vissa villkor – företagen fick inte vara vinstdrivande, inga extra ekonomiska fördelar för ledare eller anställda fick förekomma och de behövde underkasta sig kommunal kontroll. (Sveriges Allmännytta, u.å.a.)

Från att ha fokuserat på bostadssituationen för landets mindre bemedlade utvecklades målet med bostadspolitiken under 1940-talet till att skapa ”goda bostäder åt alla”. Lösningar specifikt för betalningssvaga hushåll, exempelvis social housing, som andra länder arbetade med undvek man i Sverige. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen fastslogs av Bostadssociala utredningen under 1940-talets andra hälft. I mitten av 1900-talet rådde stor brist på bostäder vilket ledde till en kraftigt ökad bostadsproduktion framför allt under 1960-talet. De allmännyttiga bolagen fick låna upp till 100 procent av produktionskostnaderna för nya bostäder till skillnad från privata byggherrar och kooperativ som fick låna upp till 85 respektive 95 procent. (Sveriges Allmännytta, u.å.b.)

Under 1990-talet, efter att en borgerlig regering tagit över, förlorade allmännyttan sin särställning och därmed sina finansieringsfördelar som dittills varit givna per definition. En ny

5

definition kom genom den så kallade allbolagen, lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, 2002: för att räknas som allmännyttigt behövde ett bostadsbolag verka utan vinstsyfte och i huvudsak förvalta hyreslägenheter. Året dessförinnan hade kommunernas bostadsförsörjningsansvar fastställts i lag. (Sveriges Allmännytta, u.å.c.)

En ny version av allbolagen utfärdades 2010 och trädde i kraft 2011. De allmännyttiga bostadsbolagens uppgifter förblev desamma – skillnaden var nu att deras verksamhet enligt lag skulle drivas enligt affärsmässiga principer med avkastningskrav. Därigenom kunde kommunerna heller inte längre förlita sig på sina allmännyttiga bostadsbolag för att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar. (Sveriges Allmännytta, u.å.d.)

1.1. Problematisering

Malmö är för närvarande Sveriges snabbast växande storstad. Kommunen räknar med att antalet invånare passerar en halv miljon 2050. Den utbyggnad av staden som kommer att behövas för att rymma befolkningstillskottet vill kommunen se innanför Yttre Ringvägen, som idag markerar stadens gräns. Ambitionen är nämligen att bevara en så stor del som möjligt av kommunens återstående brukbara åkermark, detta som ett led i kommunens miljömässiga hållbarhetsarbete. (Malmö stad, 2018b.)

Att växa till en halvmiljonstad medför stora utmaningar för Malmö, inte minst när det gäller bostadsförsörjningen för de drygt 160 000 nya invånare som ska få plats i staden – något som kommunen enligt bostadsförsörjningslagen är skyldig att skapa förutsättningar för och som därför kräver god planering (Boverket, 2020a). Att Malmö har en av Sveriges lägsta medianinkomstnivåer är en försvårande omständighet (SCB, 2017). Hur ska stadens framtida befolkning kunna efterfråga de nya och sannolikt, i de flesta fall, dyra bostäder som kommer behöva byggas?

I 2019 års lägesrapport för bostadsförsörjning beskriver Malmö stad det generellt ökade bostadsbyggandet som ett sätt att möta utvecklingen då ett bostadsunderskott driver upp hyresnivåerna, och man uttrycker en förhoppning om att framtidens betalningssvaga hushåll ska kunna efterfråga dagens nyproducerade bostäder (Malmö stad, 20). På kort sikt är detta dock inte tillräckligt – man behöver antingen frigöra bostäder i det befintliga beståndet eller subventionera billigare projekt för att lösa dagens bostadsförsörjningsfråga.

6

Ett av kommunernas instrument för att ta ansvar för bostadsförsörjningen är de allmännyttiga bostadsbolagen – i Malmös fall MKB. Det är intressant att undersöka, speciellt mot bakgrund av den snabba befolkningsökning som Malmö förväntar sig de kommande trettio åren, vilka strategier kommunen och allmännyttan i staden planerar att tillämpa för att klara uppgiften. Denna fråga kommer att vara fokus i arbetet.

Vi vill gärna poängtera att syftet inte är att recensera vare sig Malmö stads eller MKB:s insatser, utan studera och analysera kommunens och allmännyttans roller i förhållande till en utveckling och en juridisk ram. Arbetet skrivs utifrån ett samhällsbyggnadsperspektiv, där målet är att reda ut vad den offentliga sidan kan göra för att på bästa sätt möta befolkningsutvecklingen.

1.2. Syfte, fråga och avgränsningar

Sveriges kommuner har ansvar för att skapa förutsättningar för samtliga av sina invånare att leva i goda bostäder. Allmännyttan har som en av sina primära uppgifter att i allmännyttigt syfte främja bostadsförsörjning för sina kommuninvånare. Hur planerar Malmö stad och MKB Malmös framtid som halvmiljonstad när det gäller att tillgodose ett kommande behov av bostäder? Det är huvudfrågan som ligger till grund för vårt arbete. Underfrågorna lyder:

● Hur planerar Malmö stad för att tillgodose en växande befolknings behov av bostäder och vilken är MKB:s roll i detta arbete?

● Vilka möjligheter finns att göra MKB:s existerande och framtida bostadsbestånd tillgängligt även för betalningssvaga kommuninvånare?

● Kan Malmö stads ambition att förtäta försvåra eller äventyra byggandet av billigare bostäder?

Ett stort befolkningstillskott får en rad olika konsekvenser i en kommun; i vårt arbete ägnar vi oss enbart åt frågan om bostadsförsörjning.

7

2. Teoretisk inramning

2.1. Litteraturöversikt

Den svenska bostadspolitiken kännetecknas av en universalistisk ambition. Inte sedan barnrikehusen uppfördes på 1930-talet har det förekommit bostadsbyggande riktat till vissa grupper – något som gör Sverige tämligen unikt i Europa (Grander, 2018). Vidare har den svenska bostadsmarknaden traditionellt sett haft en stor andel hyresrätter och kooperativ. De senaste trettio åren har dock andelen hyresrätter sjunkit med 11 procent. Huvudförklaringen är att många hyresrätter omvandlats till bostadsrätter, skriver Holmqvist och Turner (2014). Vidare menar de att allmännyttans finansialisering och det svenska hyresregleringssystemet har påverkat byggvolymen av hyresrätter.

I syfte att förbättra förutsättningarna att bygga nya hyresrätter införde man regeln om presumtionshyra (12 kap. 55 c § JB) 2006 (Hyresgästföreningen, 2013). Bestämmelsen innebär att hyresvärden tillsammans med hyresgästorganisation som är lokalt etablerad har rätt att förhandla fram en hyresnivå över bruksvärdet. Bostäderna måste vara nyproducerade eller nykonverterade och överenskommelsen gäller i femton år, varefter hyrorna är föremål för omförhandling enligt bruksvärdesprincipen. Grundtanken är att kostnaden för en nybyggd lägenhet ska kunna täckas av hyran. Man ansåg det inte rimligt att hyresvärden skulle behöva riskera att inte kunna täcka sina byggkostnader efter en hyresförhandling. Utöver detta ville man att hyresnivån skulle gå att förutse, oskäliga hyror på marknaden undvikas samt hyresgästens besittningsskydd vara solitt.

Lösningen på frågan om bostadsförsörjning finns inte bara på hyresrättsmarknaden, även bostads- och äganderätter utgör betydande delar av Sveriges totala bostadsbestånd (SCB, 2018). Andersson och Abramsson (2012) tar upp flyttvanorna inom en specifik demografisk grupp: trettio- och fyrtiotalister. De bor ofta kvar i samma småhus och lägenheter där de bott i decennier. En flytt kan leda till att flera andra bostäder blir lediga – en så kallad flyttkedja. Författarna noterar att fyrtiotalister flyttar mer än trettiotalister, men att de tenderar att bli mer stationära efter pensionen. Allra mest stationära är de som är bosatta i småhus.

Vad gäller Malmö specifikt rymmer staden idag över 300 000 invånare – en nästan tiofaldig ökning från 1800-talets cirka 38 000. Anderson (2014) tar upp faktorer som påverkat befolkningstillväxten med start när storföretaget Kockums påbörjade sin verksamhet i staden

8

1840, då Kockums Mekaniska Verkstad grundades. Omkring 1900 hade Malmö cirka 60 000 invånare. Sjuttio år senare passerade man 250 000-strecket. 1986 lades Kockums ned vilket gjorde stadens framtid oviss. Åtta år senare började staden ett förändringsarbete som innebar en förvandling från industristad till kunskapsstad. Malmö universitet grundades 1998 som Malmö högskola. Öresundsbron, som invigdes 2000, har skapat möjligheter för människor att bo på ena sidan sundet och arbeta på den andra. Under en tioårsperiod från och med det att bron öppnades ökade antalet danska medborgare bosatta i Malmö från cirka 2 400 till cirka 12 000. Malmö har de senaste åren också fått en stor tillströmning av invånare av utomnordisk härkomst. 2013, när invånarantalet uppgick till cirka 300 000, var ungefär en tredjedel utlandsfödda. Anderson konstaterar att prognoser tyder på att Malmös ekonomi och befolkningstillväxt är hållbar, men att det finns för lite planerat bostadsbyggande.

En intressant iakttagelse mot bakgrund av Malmös förtätningsambitioner är hur förtätning påverkar markpriserna i en stad. Ball et al. (2014) studerade vad som hände med markpriserna när man i Melbourne i Australien införde så kallade tillväxtgränser – det vill säga fysiska gränser för hur långt ut staden fick växa (precis som Malmö stad vill göra). Studien visade på att markpriserna innanför tillväxtgränserna ökade med 65 procent. En sådan ökning skedde inte utanför dessa gränser. Exploatörer med projekt utanför gränserna, påtalar författarna, ansträngde sig att få dem färdiga innan regeln trädde i kraft, samtidigt som mer mark innanför gränserna köptes upp utan att exploatering påbörjades.

2.2. Policydokument och offentlig information

De som ansvarar för planeringen inom Malmö stad är medvetna om problematiken i att säkerställa att även betalningssvaga kommuninvånare får tillgång till bostäder. Att detta är ett växande problem i Malmö återspeglas av ökningen om 11 procent av antalet hemlösa mellan 2017 och 2018 (Malmö stad, 2020). Man bedömer att upp till 20 000 hushåll i staden skulle ha svårt att efterfråga en nybyggd bostadsrätt, och cirka 75 procent av dessa även av det befintliga beståndet. Det teoretiska bostadsunderskottet, som vid rapportens tillkomst bedömdes uppgå till 7 000, gör sig utöver hemlösheten känt genom utbredd trångboddhet i vissa stadsdelar. Malmö stad författade 2018 en handlingsplan för hur arbetet med bostadsförsörjningen i kommunen ska ske de närmaste fyra åren. En av utmaningarna man betonar är att öka tillgängligheten till bostäder för hushåll med låga inkomster (Malmö stad, 2018a). För att detta ska kunna uppnås listar man ett antal förutsättningar: fler bostäder med låga boendekostnader,

9

incitament att bygga för låga boendekostnader, att undvika hyreshöjande renoveringar av bostäder i det befintliga beståndet, att fler hyresvärdar godtar försörjningsstöd som inkomstkälla för hyresgäster och bättre utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. Det sistnämnda syftar på det faktum att Sverige har högst andel ensamhushåll av alla EU-länder (Eurostat, 2018). I sammanhanget kan nämnas att 27 procent av unga vuxna i Malmö är ofrivilligt kvarboende hos sina föräldrar – cirka 18 000 i absoluta tal (Hyresgästföreningen, 2019). När det gäller försörjningsstöd är det för närvarande endast MKB och tre privata hyresvärdar (Malmö stad, 2020) som godkänner försörjningsstöd som inkomst. Malmö stad har endast inflytande genom planmonopolet och MKB, men man arbetar med utredningar för att hitta nya finansieringsformer (Malmö stad, 2018a).

Kommunerna måste enligt lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar anta riktlinjer om markanvisningar, som i lagtexten definieras som ”överenskommelse[r] mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande”. Av riktlinjerna ska bland annat de grundläggande villkoren för markanvisningar och principerna för markprissättning framgå. Byggherren kan i Malmö vanligtvis välja fritt mellan att köpa anvisad mark eller att få den upplåten med tomträtt (Malmö stad, 2019). Vid ett tomträttsavtal har kommunen i vissa fall möjlighet att erbjuda sänkt tomträttsavgäld för att ”främja vissa ändamål”. Vad gäller markprissättningen bestäms den av fastighets- och gatukontorets fastighetsvärderingsfunktion, och baseras normalt på den maximala byggrätten enligt detaljplan. Priset ska vara marknadsanpassat.

Staten har möjlighet att bidra med investeringsstöd för nybyggnad, tillbyggnad eller ombyggnad till hyresbostäder i flerbostadshus (Sveriges Allmännytta, 2020). Utöver kravet på upplåtelseform finns även bland annat krav kopplade till kvadratmetermässig normhyra beroende på region. Den 1 februari 2020 tillkom även bland annat krav på smålägenheter samt på att erbjuda kommunen 12,5 procent av lägenheterna för andrahandsuthyrning via så kallade sociala kontrakt eller initial förmedling till personer under 31 år. Anslaget ökar från och med 2021 från 2,1 miljarder kronor per år till 3 miljarder (Boverket, 2020c). Detta är statens verktyg för att undsätta kommunerna i deras bostadsförsörjningsansvar.

10

2.3. Teori

Klassisk urbanekonomisk teori säger att urban tillväxt i en stad driver upp medelhyran. Ahlfeldt och Pietrostefani (2019) utvecklar och skriver att ökade hyror i storstäder leder till ökad densitet, vilket i sin tur leder till en ännu större ökning av hyrorna. Detta som resultat av de högre byggkostnader som täta stadsmiljöer innebär. Författarna menar att hyresgästerna är förlorarna i en tätare stad på grund av att deras höga hyra överstiger de bekvämlighetsfördelar som tätheten medför.

I Sverige finns inga subventionerade boenden för låginkomsttagarhushåll – så kallad social

housing. Denna så kallade integrerade hyresmarknad är tänkt att främja utjämning och

integration i samhället. Undantaget är vissa grupper, exempelvis personer med allvarliga fysiska eller psykiska sjukdomar, som kommunerna har ett generellt ansvar för. Eftersom den reglerade hyressättningen primärt baseras på byggår och renoveringar, och inte läge, är trycket högt på äldre, centralt belägna lägenheter. (Lind, 2017; Salonen, 2015.)

Att man byggt relativt få bostäder sedan 90-talskrisen och att de bostäder man byggt har varit riktade till grupper med högre inkomster har i samband med det ökade behovet av bostäder fått ett antal konsekvenser. Hyror i nybyggda bostäder har stigit år för år och var 2017 ungefär dubbelt så höga som de i det äldre beståndet. Hushåll med inkomster under genomsnittet kan inte efterfråga de lägenheterna, och den realiteten förmildras inte av att bostadsbidragen inte höjts. Den allmänt höga efterfrågan på hyreslägenheter kombinerat med det faktum att det också finns många hushåll som har möjlighet att betala högre hyror har skapat incitament för fastighetsägare att genomföra renoveringar, med hyreshöjningar och potentiella omvandlingar till bostads- eller äganderättslägenheter som följd. Slutligen finns risken att vissa som sitter på ett förstahandskontrakt i en lägenhet med låg hyra, illegalt upplåter den i andra hand för att göra vinst – något som enligt Lind (2017) inte är särskilt riskabelt. Sådana företeelser leder också till att färre lägenheter går tillbaka till hyresvärden och därmed till kösystemet. (Lind, 2017.)

Hyresvärdarna, som äger rätten att bestämma till vem de ska hyra ut sina lägenheter, kräver typiskt sett att hyresgästerna ska ha en inkomst som är tre till fyra gånger så hög som hyran, i vissa fall även fast anställning, och att de inte har nyare betalningsanmärkningar (Annadotter och Blomé, 2014). De hushållsgrupper som har störst problem i det här avseendet är enligt Lind (2017) de med svag förankring på arbetsmarknaden och de som är nya i en stad – framför allt

11

människor av utländsk härkomst. Av dem som hör till den första kategorin är fler och fler tvungna att söka ekonomiskt stöd hos socialtjänsten, och socialtjänsten tvingas tillämpa successivt dyrare åtgärder för att ge stöd till de grupper, framför allt barnfamiljer, som har lagstadgad rätt till boende. Hyresvärdarna, även vissa allmännyttiga sådana, accepterar inte alltid den typen av stöd. Vad beträffar bostadssökande av utländsk härkomst är många av dem låginkomsttagare, och många också beroende av offentligt stöd. De är av naturliga skäl också dåligt placerade i kösystemet, eftersom de endast varit i landet under en kortare tid. En del nyanlända bor med släktingar, och trångboddheten förvärras framför allt i invandrartäta förorter. Det är också för denna grupp som många av de svarta andrahandskontrakten är aktuella (Lind, 2017).

På ägande- och bostadsrättsmarknaden har en kombination av befolkningsökning, högre genomsnittsinkomst, lägre inteckningsräntor och låg produktion av nya bostäder lett till ökade inköpspriser (Lind, 2017). Svenska låntagares ränte- och amorteringskostnader är låga, och relativt billiga lägenheter finns tillgängliga i vissa förorter. Konsekvensen av kontantinsatskravet på 15 procent kombinerat med de låga inteckningsräntorna (6–7 procent) är dock enligt Lind att det nästan är omöjligt för låginkomsttagarhushåll att köpa dessa relativt billiga lägenheter.

Lind och Lundström (2007) konstaterar att samtliga befintliga upplåtelseformer behövs på bostadsmarknaden. Äganderätten låter hushåll ta del av eventuell tillväxt i samhället, men är förknippad med en viss ekonomisk risk samt minskad rörlighet. Bostadsrätten påminner mycket om äganderätten i praktiken, men tillåter ökad rörlighet då bostadsrättshavaren har möjlighet att lämna tillbaka sin bostadsrätt till föreningen. Hyresrätten har ingen kontantinsats vilket troligen resulterar i den högsta rörligheten mellan de tre upplåtelseformerna. Den höga rörligheten kan dock, menar författarna, hämmas av hyresregleringssystemet.

Vad gäller allmännyttan har omvärldsutvecklingen inom finans-, fastighets- och välfärdsområdena i Sverige tillsammans med lagstiftningsutvecklingen enligt Grander (2018) inneburit ökad belastning för de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen som i de flesta fall begränsat deras upplevda handlingsutrymme gällande att tillhandahålla bostäder på ett sätt som motverkar ojämlikhet. Förutsättningarna för att bibehålla den universalistiska modellen, menar han, är därför starkt förändrade. Samtidigt är den nationella, universalistiska målsättningen fortsatt oförändrad och har gediget stöd från politiken – allmännyttan förväntas fortfarande vara instrumentella i att säkra bostadsförsörjningen. På så sätt har både allt och inget förändrats

12

för allmännyttan, konstaterar Grander och menar att detta tillstånd av finansialiserad

universalism, som han kallar det, medför att allmännyttans karaktär blir hybrid och tvetydig.

Det har också medfört en stor lokal variation i uppfattningen av allmännyttans karaktär och handlingsutrymme relaterat till motverkandet av bostadsojämlikhet. Då den nationella målsättningen för allmännyttan fortfarande är att försörja befolkningen med goda bostäder till allmän nytta menar han att det finns en kontrast mellan denna målsättning och den lokalt diversifierade verkligheten.

Det finns saker som tyder på att dagens allmännytta både underbygger och bekämpar bostadsojämlikheten. Grander (2018) påpekar att finansialiseringen lett till att allmännyttans utbud blivit mer selektivt – det kan efterfrågas framför allt av de betalningskraftigaste och, genom så kallade sociala kontrakt (kommunal andrahandsuthyrning med särskilda villkor), de betalningssvagaste. De som exkluderas är de med låg eller irreguljär inkomst som inte är så låg att kommunen tar över ansvaret. Det är heller inte alltid endast inkomstnivån som spelar roll, utan också hur pengarna kommer in – sedan finansialiseringen är det flera allmännyttiga bostadsbolag som slutat godkänna försörjningsstöd som inkomstkälla för sina hyresgäster. Grander föreslår därför en utökad definition av bostadsojämlikhet – denna måste behandlas kontextuellt, multidimensionellt och relationellt. Bostadsojämlikheten har sina grunder i resursojämlikhet, och ger i sin tur upphov även till andra kategorier av ojämlikhet. På så sätt är de som går miste om en god bostad idag också de som mest behöver en.

Trots detta menar Grander (2018) att allmännyttan fortfarande besitter latenta egenskaper som skulle kunna användas för att bekämpa bostadsojämlikhet. Dessa aktualiseras också på lokal nivå – i vissa kommuner finns det ett motstånd från det allmännyttiga bostadsbolagets sida mot den rena finansialiseringen och en vilja att bibehålla det universalistiska arbetssättet. På så vis är inte finansialiseringen av allmännyttan fulländad, utan det förekommer motstånd och debatt på lokal nivå. Grander konkluderar att vad allmännyttan är och kommer att bli är föremål för förhandling.

13

3. Metod

Poängen med detta arbete är inte att kvantifiera och dra allmängiltiga slutsatser, utan snarare att få en djupare förståelse för problematiken och hur den hanteras. För att uppfylla ett sådant syfte passar en kvalitativ ansats bäst (Bryman, 2018).

För att få svar på våra frågor genomför vi ett antal semistrukturerade intervjuer. I en kvalitativ intervjustudie ligger tyngdpunkten på att få förståelse för hur respondenterna uppfattar verkligheten (Bryman, 2018). Att genomföra intervjuerna semistrukturerat ger oss möjlighet att ställa de specifika frågor vi vill ha svar på, men det ger också respondenterna möjlighet att fritt utforma sina tankar och svar. Antalet intervjuer vi genomför i just detta arbete kan tyckas vara litet, men det vägs upp av det faktum att våra respondenter är experter inom sina respektive områden. Bogner, Littig och Menz (2009) beskriver expertintervjuer som ett snabbt, effektivt sätt att samla in goda resultat. Experter har också ofta förmågan att leda intervjuaren vidare till andra experter när det behövs, vilket också var fallet för oss i vår kontakt med Malmö stad. Inför en kvalitativ undersökning talar Bryman (2018) om vikten av att identifiera olika för arbetet relevanta begrepp som ska ge forskaren en allmän bild av vad han ska leta efter – ett moment som ibland kallas konceptualisering. DeCarlo (2018) beskriver konceptualisering som processen där man så tydligt som möjligt definierar de begrepp som är relevanta för arbetet. I en kvalitativ studie som denna konceptualiserar man genom att formulera operativa definitioner, grundade i litteraturen, som är föremål för förändring beroende på hur deltagarna i studien förstår de olika koncepten. Dessa operativa definitioner ligger sedan till grund för de frågor som ställs till deltagarna – detta är operationalisering i en kvalitativ studie.

De begrepp vi identifierat som relevanta för detta arbete är följande:

⚫ Allmännyttans roll i bostadsförsörjningsfrågan: Allmännyttiga bostadsbolag har bland annat i uppgift att främja bostadsförsörjningen i allmännyttigt syfte. Dock ska bolaget bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer (Boverket, 2020).

⚫ Befolkningstillväxt: Vår operativa definition av befolkningstillväxt i det här arbetet är fertilitet och immigration, minus mortalitet och emigration inom Malmö stads gränser. Specifikt behandlar arbetet stadens befolkningsökning upp till 500 000 personer.

14

⚫ Betalningssvaga hushåll: Hushåll som antingen besitter medlen för att efterfråga en bostad, alternativt en bostad passande hushållets storlek, i det befintliga beståndet (Malmö stad, 2018a).

⚫ Bostadsbrist: Boverket (2012) menar att ”bostadsbrist existerar när bostadsstocken inte hunnit öka tillräckligt för att eliminera de ökningar i huspriserna som beror på befolkningstillväxten sedan bostadsmarknaden var i balans (d.v.s. ett jämviktsår)”. I korta termer, när utbudet inte hunnit öka i takt med efterfrågan.

⚫ Markanvisningar: En ”överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande” (Malmö stad, 2019).

Intervjuguiden (bilaga 1) anpassades för att besvara de frågor vi formulerade initialt. Under bearbetningen av intervjuresultaten dök en del nya tankar och perspektiv upp, varpå arbetets

syfte och frågor delvis ändrades. Inledningsvis tittade vi endast på

markprissättningsdimensionen av kommunens markanvisningar och formulerade de relaterade intervjufrågorna därefter, då vi hade en av tidigare studier stödd hypotes om att markpriserna i staden skulle kunna komma att öka i takt med förtätningen och på så sätt ytterligare försvåra bostadsförsörjningen för det betalningssvaga segmentet av befolkningen. Efter våra intervjuer framgick det dock att överlåtelse av mark, i varje fall till MKB, vid ett nybyggnationsprojekt i Malmö ofta inte är aktuellt – staden upplåter istället via tomträtt och kan enligt sin markanvisningspolicy förena upplåtelsen med vissa åtaganden från en eller båda av parterna. Vi valde därför att skifta fokus från markprissättning till markanvisning som helhet inför vår uppföljning med Malmö stad via e-post.

Valet av respondenter har gjorts med intentionen att få de tydligaste, mest kompletta svaren på våra frågor. Vi intervjuar representanter för Malmös allmännyttiga bostadsbolag, MKB, och dessutom för dess ägare, Malmö stad. Som möjliga respondenter från MKB identifierade vi företagets affärsutvecklings- och fastighetsutvecklingschefer som personer som möjligtvis skulle kunna svara på våra frågor. Vi blev istället hänvisade till nyproduktionschefen Håkan Sörensen och marknadskoordinatorn Carina Lans, som vi sedan intervjuade samtidigt. Vad gäller Malmö stad tog vi först kontakt med stadens utvecklingsstrateg, som några månader tidigare medverkat i ett seminarium, där vi båda var närvarande, om Malmös framtid som halvmiljonstad. Han hänvisade oss till stadens planarkitekt, Tyke Tykesson, som sedan förra

15

året även ansvarar för samordning för bostadsförsörjning i kommunen. Under intervjun med Tyke Tykesson ställde vi en fråga om markprissättning som han ansåg att fastighets- och gatukontoret skulle kunna svara bättre på. Han hänvisade oss till en lämplig kontaktperson på den enheten. Då det endast var ett par korta frågor vi ville ha svar på från denna person valde vi att ställa dem via e-post.

Med tanke på covid-19-pandemin som sammanföll med vårt arbete blev vi tvungna att genomföra intervjuerna via digitala medier. Att genomföra intervjuer på det viset är att betrakta som likvärdigt med att intervjua via telefon, vilket enligt Bryman (2018) inte bör resultera i annorlunda svar än vad man fått i ett fysiskt möte.

3.1. Etik

Samtliga respondenter tillfrågades inför och under intervjutillfällena om de önskade bidra med sina insikter med sina namn angivna. Vi fick aldrig svar på den frågan från den representant för fastighets- och gatukontoret vi intervjuade kort via e-post, varför denne inte är namngiven i metodkapitlet. Den redovisning av intervjumaterialet som förekommer i resultatkapitlet skickades till respondenterna för bekräftelse av att vi förstått deras uttalanden rätt. Respondenterna fick även möjlighet att ta del av det fullständiga arbetet efter att det färdigställts.

16

3.2. Operationaliseringstabell

Begrepp Definition Intervjufrågor

(bilaga 1) Allmännyttans roll i

bostadsförsörjnings- frågan

Allmännyttiga bostadsbolag har bland annat i uppgift att främja bostadsförsörjningen i allmännyttigt syfte. Dock ska bolaget bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer (Boverket, 2020).

1.1–1.5

Befolkningstillväxt Vår operativa definition av befolkningstillväxt i det här arbetet är fertilitet och immigration, minus mortalitet och emigration inom Malmö stads gränser. Specifikt behandlar arbetet stadens befolkningsökning upp till 500 000 personer.

2.1–2.8

Betalningssvaga hushåll

Hushåll som antingen besitter medlen för att efterfråga en bostad, alternativt en bostad passande hushållets storlek, i det befintliga beståndet (Malmö stad, 2018a).

3.1–3.4

Bostadsbrist Boverket (2012) menar att ”bostadsbrist existerar när

bostadsstocken inte hunnit öka tillräckligt för att eliminera de ökningar i huspriserna som beror på befolkningstillväxten sedan bostadsmarknaden var i balans (d.v.s. ett jämviktsår)”. I korta termer, när utbudet inte hunnit öka i takt med efterfrågan.

4.1–4.7

Markanvisningar En ”överenskommelse mellan en kommun och en

byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande” (Malmö stad, 2019).

17

4. Resultat

I detta kapitel redovisas såväl de rena svaren på de frågor vi ställt till respondenterna som andra enligt oss intressanta perspektiv som dök upp under de semistrukturerade intervjuerna. Vi väljer att presentera resultaten per begrepp och intervju.

4.1. Allmännyttans roll i bostadsförsörjningsfrågan

4.1.1. Malmö stad

MKB har under lång tid varit den aktör som byggt flest nya bostäder i Malmö. Den representant för bolaget vi intervjuade tror att så kommer bli fallet även framöver, och beskriver MKB som ett av Malmö stads viktigaste kommunala redskap vad gäller bostadsförsörjning, som man enligt lagen ansvarar för. Med det sagt har inte kommunen längre samma rådighet som tidigare, när de kommunala bostadsbolagen var en renodlad allmännytta. Någon social bostadspolitik finns egentligen inte i Sverige idag och bostadsförsörjningen är jämfört med andra länder i hög grad marknadsstyrd – något som väcker frågan om vilka segment av befolkningen som har möjlighet att flytta in i nyproducerade bostäder – och MKB:s representant påpekar att bolaget spelar en viktig roll därför att, om det finns möjlighet för kommunerna att styra någonting, är det genom de kommunala bostadsbolagen vilka man kan ge ägardirektiv. När det gäller hur pass stort kommunens inflytande över det kommunala bostadsbolaget får vara är det en fråga om att balansera ägardirektiv med lagstiftning – åsikterna inom kommunen varierar gällande hur skarpa ägardirektiven är i dagsläget, men hursomhelst finns också dimensionen att MKB är ett aktiebolag som styrs av allbolagen. Malmö stad styr MKB alltså, men inte i detalj. Det faktum att MKB under lång tid producerat flest nya bostäder i Malmö är ett resultat av de ägardirektiv man fått av Malmö stad. Tidigare har direktiven skett på årsbasis, men för närvarande sätts målen tre år fram i tiden beroende på hur staden beräknar befolkningsutvecklingen och behovet av bostäder. Enligt MKB:s representants mening kommer man också från kommunens sida framöver att behöva sätta press på MKB att tillgodose behov för olika inkomstgrupper, och vad gäller att hålla nere priserna i byggandet av nya bostäder tror han att det finns mer man kan göra från MKB:s sida. Händer inget dramatiskt exempelvis lagstiftnings- eller marknadsmässigt tycker MKB:s representant dock inte att det finns anledning att tro att MKB skulle få problem att fullfölja sitt uppdrag relaterat till bostadsförsörjning om befolkningen skulle öka enligt nuvarande prognoser fram till 2050.

18

4.1.2. MKB

MKB arbetar enligt treårsmål där till exempel målet mellan 2017 och 2019 var att färdigställa 2 250 hyresrätter (samma mål gäller för perioden 2020–2022). I Malmö äger MKB 32 procent av hyresrättsmarknaden och 14 procent av det totala bostadsbeståndet. Hur stora och dominerande MKB ska vara och bli är en politisk fråga. MKB agerar efter ägardirektiv från kommunen och är stadens verktyg i bostadsförsörjningen.

Malmö stad står för prognostisering av behov för och planering av vad som ska byggas. Uppdraget MKB har är att bygga bostäder som passar alla i kommunen, vilket betyder att det ska byggas i alla delar av Malmö och för olika plånböcker. MKB har Malmö indelat i tio olika hyresnivåer framförhandlade med Hyresgästföreningen – den så kallade Malmömodellen. För närvarande är man liksom många andra aktörer med och bygger bland annat Hyllie, Kalkbrottet och Västra hamnen. I dessa delar har kommunen avsatt mark för att kunna förse kommande generationer med bostäder. Förtätningsprojekt i olika delar av staden är också något MKB arbetar med eftersom kommunen vill att staden ska växa innanför Yttre Ringvägen.

MKB arbetar med att försöka effektivisera utnyttjandet av sitt befintliga bestånd genom lokal-till-hemprojekt, där man omvandlar lokaler som blivit mindre attraktiva till lägenheter. Man ser också över förtätningsmöjligheter i sitt befintliga bestånd.

MKB:s representanter anser inte att det finns någon konflikt mellan deras ansvar relaterat till bostadsförsörjningen och de affärsmässiga krav som finns sedan en tid tillbaka, och tror att bolaget har alla möjligheter att utföra sina uppdrag även framöver.

4.2. Befolkningstillväxt

4.2.1. Malmö stad

Att Malmö skulle växa till en halv miljon invånare vid cirka 2050, vill Malmö stads representant poängtera, är någonting som kan komma att ske baserat på vissa prognoser – inte något man nödvändigtvis från kommunens sida vill se eller har ett mål om. Målet är snarare att kunna möjliggöra detta och bygga upp en beredskap för en sådan utveckling eftersom det i dagsläget är ditåt det pekar. Att prognoser inte alltid är tillförlitliga, förklarar Malmö stads representant, framgår av utredningar från mitten av 60-talet som pekade på att Malmö skulle nå halvmiljonen redan omkring millennieskiftet. Det finns många utmaningar kopplat till

19

befolkningsökning, men Malmö stads representant beskriver den största som att få en balans mellan behov, betalningsförmåga och efterfrågan i förhållande till nyproduktion.

4.2.2. MKB

Den största befolkningstillväxten MKB ser är bland de äldre och de yngre hushållen. Det behov man ser för de äldre hushållen är lägenheter med god tillgänglighet.

4.3. Betalningssvaga hushåll

4.3.1. Malmö stad

Hur betalningsförmågan hos de människor som kommer att stå för Malmös befolkningsökning framöver kommer att se ut går inte att säga. Däremot kan man tala om olika scenarier där ett är att Malmö fortsätter växa, men gör det med en betalningssvag befolkning. Då finns risken – en liten men befintlig risk – att staden grovt uttryckt går in i ett slags förslumning. Malmö stads representant beskriver dock stadens demografi idag som dess stora potential, och menar att man om man fortsätter odla den har alla förutsättningar att vara en blomstrande storstad i framtiden. Dock är det svårt att sia om. Framgångsreceptet bygger mycket på att bygga attraktiva bostadsområden som lockar företag som genererar arbetstillfällen, och samtidigt att lyfta de mindre attraktiva delarna av staden.

Potentialen i det befintliga beståndet, där de mer prismässigt åtkomliga bostäderna finns, menar Malmö stads representant minskar successivt eftersom man i samband med vakanser tenderar att utföra renoveringar som resulterar i höjda hyror. Detta menar han gäller även MKB:s bestånd, ”även om de menar att de minimerar det”.

4.3.2. MKB

Att det som produceras idag i Malmö inte helt matchar alla stadens inkomstnivåer är enligt MKB:s representanter något branschen är medveten om. Det MKB gör för att hålla nere produktionskostnaderna och därmed hyrorna i nyproduktionen är bland annat att nyttja investeringsstödet. För att underlätta för betalningssvaga hushåll att få boende godkänner man även försörjningsstöd som inkomstkälla. Detta tror MKB:s representanter att fler hyresvärdar behöver göra för att en större del av Malmös befolkning ska kunna efterfråga en bostad. En reflektion som dök upp under intervjun är att det framför allt är arbetstillfällena som kommer

20

att behöva bli fler om Malmös befolkning ska växa, då bostadsförsörjning till stor del handlar just om arbete.

4.4. Bostadsbrist

4.4.1. Malmö stad

Problemen med bostadsbrist i Malmö artar sig i ofrivilligt kvarboende hos föräldrar, trångboddhet och hemlöshet. Hur stora de olika dimensionerna är varierar beroende på befolkningsgrupp och stadsdel. Malmö stads representant menade att det i Malmö i grunden egentligen inte finns någon bostadsbrist eftersom man konsumerar mycket bostadsyta per person. Dock råder det stor ojämlikhet i bostadskonsumtionen – vissa konsumerar mycket bostadsyta och en annan del av befolkningen bor trängre.

Just trångboddheten påpekade han också kunde bero på olika saker – i vissa fall är det självvalt och i andra fall är det en ekonomisk fråga, men det finns också fall där man har svårt att hitta en lägenhet även om man annars besitter medlen.

Malmö stads ambition är att hålla en bostadsproduktion som går i takt med befolkningsökningen och matcha den produktionen med betalningsförmågan i olika segment. Malmö stads representant beskriver bostadsproduktionen 2017–2019 som extrem – något som förmodligen inte håller i sig – och det finns en osäkerhet, menar han, kring hur den kommer att se ut framöver. Förhoppningen är att man går tillbaka till en ”normalnivå”, men risken finns att en kommande lågkonjunktur skulle skapa en större svacka. I vilket fall har kommunen, bortsett från genom MKB, begränsad rådighet, men Malmö stads representant poängterar också att det finns många detaljplaner färdiga och pågående, vilket ger marknaden alla möjligheter att bygga. Att låg bostadsproduktion skulle bero på att kommunen inte tillhandahåller mark eller inte planerar tillräckligt mycket, menar han, är inte fallet och har aldrig varit i Malmö. För att försörja stadens invånare med bostäder och bekämpa bostadsbrist krävs ett brett, blandat bostadsbestånd. Det billigare segmentet upplevs dock många gånger som svårare att bygga i, och Malmö stads representant ställer sig frågan om, ifall det nu är så att det byggts lite för mycket i det dyra segmentet, marknaden har en förmåga att ställa om och se att det finns en potential även i ett billigare bestånd. Med dagens förutsättningar för bostadsproduktionen verkar det vara svårt eller omöjligt att bygga billigare och för att få till ett billigare bostadsbyggande krävs en betydande omställning i byggindustrins alla led, inklusive

21

finansieringsmodeller med mera. Dessutom belyser han att det finns en potential i det befintliga beståndet, men att åtgärderna som skulle behövas för att låsa upp den potentialen står utanför kommunens rådighet. Bostadsförsörjning handlar för övrigt inte bara om att bygga, utan också mycket om arbete och försörjning. En stor del av utmaningen ligger, snarare än i att bygga fler bostäder för det betalningssvaga segmentet, i att skapa förutsättningar för människorna att lyfta sig ur det segmentet.

4.4.2. MKB

MKB:s representanter presenterade frågan om bostadsbrist som en fråga om konjunktur – det man ser är att efterfrågan på bostäder sjunker i samband med till exempel osäkerhet kring jobb. En av representanterna påpekar att om befolkningen i Malmö hade kunnat välja helt fritt, så finns det förmodligen en brist på bostäder i staden. För att möta den prognostiserade befolkningsutvecklingen behöver det i staden byggas 1 900 bostäder per år fram till 2027, plus cirka 800 bostäder för att täcka det underliggande behovet. Frågan om hur bostadsbristen ska bekämpas är komplex, och beror på politiken, konjunkturen, tron på framtiden samt vad investerare vill.

4.5. Markanvisningar

4.5.1. Malmö stad

Att Malmös tillväxt ska ske endast genom förtätning är rent ytmässigt inget stort problem enligt Malmö stads representant – Malmö är idag glest bebyggt jämfört med andra, större städer. Förvisso går det en gräns för hur mycket det går att förtäta inom den existerande stadsbebyggelsen men det finns samtidigt ganska mycket plats i stadens utkanter. Det är dock svårare att bygga billigare bostäder när man förtätar, i varje fall sett till direkta produktionskostnader (utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det möjligen medföra fördelar).

Markanvisningar är kommunens verktyg för att möjliggöra bostadsbebyggelse på kommunal mark, och görs i samband med att fastighets- och gatukontoret beställer detaljplaner för områden som ska utvecklas. Kommunen anger vid markanvisningar och parallellt med detaljplaner vilken typ av bostäder och i vilken upplåtelseform det ska byggas. Kommunens strävan är blandad bebyggelse med olika upplåtelseformer.

22

Kommunen kan antingen överlåta eller upplåta sin mark för bebyggelse. Upplåts den görs det via tomträtt, och enligt kommunens markanvisningspolicy kan man i vissa fall ”reducera tomträttsavgälden för att främja vissa ändamål”. Malmö stads andra representant säger att det verktyget hittills har använts för att säkerställa att det byggs hyresrätter. Huruvida det kan komma att användas annorlunda i framtiden (mot bakgrund av befolkningstillväxten och det ökade bostadsbehovet) är dock i dagsläget oklart.

4.5.2. MKB

För att enklare få projekten att gå ihop arbetar MKB mycket med tomträtt, men markköp förekommer också. Det är inte enkelt att hitta sätt att bygga billigare, men ska man försöka måste man se över hela ”kedjan” i byggprocessen, där markkostnader utgör en länk.

23

5. Analys och diskussion

Inledningsvis utreder vi Malmö stads och MKB:s olika ansvarsområden relaterat till byggande av bostäder och bostadsförsörjning. Det är Malmö stad som ansvarar för planprocessen och ger genom ägardirektiv MKB i uppdrag att bygga ett visst antal bostäder i vissa delar av staden. I dagsläget lyder direktiven att MKB ska bygga i alla stadens delar, och antalet preciseras i treårsmål som baseras på Malmö stads befolkningsutvecklingsprognoser. Nu gällande treårsmål är enligt MKB satta efter prognosen om en halv miljon invånare vid cirka 2050. MKB:s roll är operativ – en av företagets representanter uttryckte under intervjun att man kan se MKB som en underleverantör till Malmö stad. Planeringsmässigt ansvarar man endast för utformningen av de byggnader som ska uppföras. MKB är idag och har under lång tid varit den lokala marknadens dominerande aktör – ett faktum som grundar sig i politiska beslut. Kommunerna har enligt lagen ansvar för bostadsförsörjning – något som de innan den nya allbolagen trädde i kraft kunde förlita sig på sitt allmännyttiga bostadsbolag för att fullfölja (Svensk Allmännytta, u.å.d). Huruvida ägardirektiven, kommunens instrument för att styra MKB, idag är tillräckligt strikta vad gäller MKB:s sociala ansvar är föremål för debatt inom kommunen. Detta tangerar vad Grander (2018) talar om i sin avhandling, där han bland annat beskriver allmännyttans tillstånd som både drastiskt förändrat och helt oförändrat till följd av dess finansialisering och talar om att det nya regelverket tillämpas på olika sätt från kommun till kommun. I varje fall uppger både MKB:s och Malmö stads representanter att de ser positivt på Malmös allmännyttas möjligheter att utföra sitt uppdrag i framtiden enligt de aktuella befolkningsprognoserna.

Efterfrågan på äldre, centralt belägna lägenheter är hög – inte minst då det svenska, reglerade hyressättningssystemet framför allt tar hänsyn till byggår och renoveringar snarare än läge (Lind, 2017). Det kommer på så sätt inte som en överraskning att Malmö stad har ambitionen att bygga ut staden exklusivt genom förtätning – och som Malmö stads representant säger – Malmö är jämfört med många andra städer ganska glest bebyggt idag, vilket torde innebära att den ökning av produktionskostnader som associeras med förtätning (Ahlfeldt och Pietrostefani, 2019) jämförelsevis inte är ett lika stort orosmoment i Malmö. På så sätt är kanske inte just förtätningen som kommer att bli det största hindret för att bygga prismässigt tillgängliga bostäder.

På frågan om hur allvarliga stadens bostadsbristsproblem är i dagsläget fick vi olika, men inte nödvändigtvis oförenliga svar av Malmö stads och MKB:s representanter. Om ojämlikheten i

24

bostadskonsumtionen som Malmö stads representant nämnde resulterar i en bostadssituation som inte är god för delar av befolkningen skulle Malmö inte leva upp till den universalistiska målsättningen (Grander, 2018). Det ska dock poängteras, vilket Malmö stads representant också nämnde, att just trångboddheten i vissa fall är självvald och därför inte nödvändigtvis är något som hindrar en god bostadssituation för de berörda hushållen. Det skulle vara värt att undersöka i hur pass hög grad trångboddheten i staden är självvald, just för att få en bättre bild av i vilken utsträckning Malmö stad uppfyller sitt bostadsförsörjningsansvar och av vilka utvecklingsområden som kan finnas. Frivillig trångboddhet kan inte ses som ett bostadsbristsproblem – huruvida det innebär problem på andra sätt är ett ämne som står utanför ramen för vårt arbete.

Oavsett om Malmös befolkning kan anses vara försörjd med bostäder i dagsläget eller ej är det uppenbart att beståndet kommer behöva utökas i takt med att staden växer – återigen har det här arbetet sin utgångspunkt i prognosen om Malmö som halvmiljonstad vid seklets mitt. Ett undantag från bruksvärdessystemet när det gäller hyressättning, den så kallade regeln om presumtionshyra, tillämpas just vid nyproduktion (eller nykonvertering), och tillåter fastighetsägaren att i femton år framöver ta ut hyror från lägenheterna som överstiger deras bruksvärde (Hyresgästföreningen, 2013). Tätare stadsmiljöer är även dyrare att bygga i (Ahlfeldt och Pietrostefani, 2019). Detta identifierade vi tidigt i arbetet som en realitet som skulle kunna komma i konflikt med det faktum att Malmös befolkning relativt sett har låg medianinkomst (SCB, 2017), varför vi valde att ställa frågan till såväl Malmö stad som MKB om hur man förväntade sig att befolkningstillskottet framöver skulle se ut med hänsyn till betalningskraft. Vi trodde att Malmö stad skulle kunna svara, eftersom det är kommunen som ansvarar för befolkningsprognoserna, men under intervjun med Malmö stads representant framgick det att sådana prognoser inte är genomförbara. Istället menade han att man skulle kunna tala om olika scenarier för hur befolkningsutvecklingen skulle se ut – ett scenario där Malmö växer med en betalningssvag befolkning bedömde han som osannolikt, men inte otänkbart. Det skulle ha varit intressant att få ta del av vad de befolkningsprognoser som finns baseras på. De senaste årens befolkningstillskott har till stor del utgjorts av invandrare (Anderson, 2014) – en grupp som enligt Lind (2017) naturligt står långt från bostadsmarknaden av olika anledningar. Baseras prognoserna på antaganden om hög invandring även framöver? Strategin om blandad bebyggelse som ska leda till att också grupper med högre betalningskraft bosätter sig i kommunen har funnits under lång tid, och ändå har resultatet idag blivit en relativt

25

sett betalningssvag befolkning. Vad finns det som tyder på att situationen framöver skulle förändras?

En av arbetets huvudsakliga frågor har varit hur Malmös allmännytta planerar möta befolkningsutvecklingen, och med tanke på att det finns ett scenario där staden växer med en betalningssvag befolkning ansåg vi det lämpligt att specifikt fråga MKB vad de gör för att göra nyproduktionen tillgänglig även för detta segment. Ganska konkret svarade man från MKB:s sida att man utnyttjar investeringsstöd samt som en av få hyresvärdar i Malmö godkänner försörjningsstöd som inkomstkälla. Grander (2018) skriver om att flera allmännyttiga bolag sedan kraven på affärsmässighet infördes slutat godkänna den typen av stöd, vilket exkluderar en substantiell del av befolkningen vars enda chans att komma in på hyresmarknaden, annat än att skaffa sig en stabil, tillräckligt hög inkomst, är kommunens andrahandskontrakt med särskilda villkor. I Stormalmö hyr man fortfarande ut ett stort antal lägenheter via sådana kontrakt, i princip lika många som i Storgöteborg (Boverket, 2020b), vilket bara bekräftar stadens stora behov av enklare vägar in på bostadsmarknaden. MKB:s policy kring försörjningsstöd leder inte bara till en säkrare bostadssituation för de behövande, utan besparar också kommunen pengar de annars hade behövt lägga på hyror. Bolaget utmärker sig här som ett av de allmännyttiga bolag som valt att hålla fast vid ett visst socialt ansvar inom ramen för vad som är möjligt med dagens lagstiftning. Som Grander (2018) nämner råder det stor lokal variation inom det här området. På så sätt är Malmös allmännytta fortfarande en allmännytta som gör nytta, och blir ett allt viktigare verktyg för kommunen när det kommer till att uppfylla bostadsförsörjningsansvaret. För om ett allmännyttigt bolag inte åtar sig något socialt ansvar över huvud taget – vad har det då för existensberättigande?

Enligt Lind (2017) har den allmänt höga efterfrågan på hyreslägenheter i kombination med den höga betalningsförmågan i vissa segment av befolkningen lett till ökade incitament för fastighetsägare att renovera sina lägenheter, i många fall för att kunna ta ut högre hyra. Under intervjuerna bekräftades att MKB också sysslar med den typen av renoveringar, men att de håller dem till ett minimum. Detta är samstämmigt med Granders (2018) beskrivning av den kontemporära allmännyttans karaktär som hybrid och tvetydig. Om vi ska tro på MKB när de säger att de minimerar renoveringarna, vilket vi väljer att göra, är detta ytterligare en aspekt som tyder på MKB:s strävan att hålla fast vid sitt sociala ansvar. Det är också ett konkret exempel på hur konflikten mellan affärsmässighet och socialt ansvar kan se ut – är det så att MKB verkligen inte kan genomföra färre hyreshöjande renoveringar på ett affärsmässigt sätt skulle de bryta mot lagen om de undvek dem helt och hållet.

26

Utmaningen om betalningssvaga hushålls bostadsförsörjning ligger inte bara, och kanske inte heller primärt i att bibehålla och utveckla ett bestånd som kan efterfrågas av det betalningssvaga segmentet, utan också i att hitta vägar för att i så hög utsträckning som möjligt eliminera betalningssvagheten. Då resursojämlikhet ligger till grund för bostadsojämlikhet (Grander, 2018) är bostadsförsörjningsfrågan i hög grad också en fråga om arbete och försörjning. I linje med vad Lind och Lundström (2007) konstaterar gällande blandade bostadsformer bekräftar Malmö stads representant att det krävs ett blandat bostadsbestånd för att bekämpa bostadsbristen. Malmö stad har sedan 1960-talets idéer om höghusbyggande inom kommunen och villabyggande i grannkommunerna övergått till att sträva efter ett blandat bestånd inom kommunen som kan vara attraktivt även för högre inkomstgrupper, vilket är ett sätt att locka företag till staden och därmed skapa fler arbetstillfällen. Det uppdrag MKB har fått från kommunen är att bygga för alla, vilket innebär alla inkomstgrupper och alla stadsdelar. Detta kan relateras till den emfas som sattes under båda våra intervjuer på att säkerställa att det finns arbetstillfällen i kommunen som gör att det betalningssvaga segmentet kan lyfta upp sig och därmed också kunna efterfråga bostäder med högre standard. Att fokusera på byggande för vad som idag är det betalningssvaga segmentet, vilket kan vara impulsen med tanke på stadens medianinkomstnivåer idag, är kortsiktigt och också en fundamentalt pessimistisk linje att gå – utgångspunkten kan inte vara att man ska ha ett segment av befolkningen som för all framtid inte kommer kunna betala för sig. Och ska man inom kommunen ha ambitionen att, inom sin rådighetsram, skapa förutsättningarna för det segmentet att lyfta upp sig måste man också se till att det finns ett utbud även av mer attraktiva bostäder.

Hur det praktiskt sett skulle gå till att sätta press på MKB att bygga för att tillgodose bostadsbehovet för olika inkomstgrupper, vilket Malmö stads representant tror att man kommer behöva göra framöver, är oklart – speciellt eftersom man från både Malmö stads och MKB:s sida belyser det svåra i att bygga billigare i dagsläget, och efterlyser omställningar i byggindustrins alla led för att få bukt med situationen. Med det sagt är det dock inte så att man inte gör vad man kan idag – MKB nyttjar i dagsläget vissa tillgängliga mekanismer för att hålla nere hyrorna i sin nyproduktion. En av dessa är, som tidigare nämnt, investeringsstödet, som kan ses som statens indirekta del av bostadsförsörjningsansvaret idag, och med årets ändrade krav och högre anslag kan man dra slutsatsen att trenden går mot ett större statligt ansvar.

27

6. Slutsatser

Malmö stad har ett ansvar att se till att det finns en hållbar bostadssituation för kommunens invånare där det inte råder bostadsbrist och där invånarna har råd att bo. I och med den befolkningsökning staden ser som ett tänkbart scenario och förbereder sig för, blir det allt mer aktuellt att arbeta för att kunna tillgodose ett ökat behov. Detta samtidigt som det behöver arbetas aktivt med att bekämpa den bostadsbrist som redan finns. Som ett verktyg för att kunna uträtta detta används Malmös allmännyttiga bostadsbolag, MKB, där deras primära arbetsuppgift är att främja bostadsförsörjningen.

Den huvudfråga vi initialt riktade in arbetet på var hur MKB planerar arbeta för att bidra till bostadsförsörjningen mot bakgrund av den relativt hastiga befolkningstillväxt som förväntas i kommunen. Efter att ha genomfört våra intervjuer blev det klart att medan det största planeringsansvaret i själva verket ligger på Malmö stad, och MKB endast har en operativ roll i sammanhanget, så tar MKB vissa initiativ för att erbjuda ett större bestånd som också inkluderar mer prismässigt tillgängliga bostäder. I nyproduktionen används mekanismer såsom att utnyttja det statliga investeringsstödet, och beträffande det befintliga beståndet arbetar MKB med omvandling av mindre attraktiva lokaler. MKB är också planeringsmässigt mycket viktigt för Malmö stad, som kommunens enda verktyg för att styra bostadsproduktionen.

Ytterligare en mekanism MKB använder sig av för att göra sina bostäder tillgängliga är att godkänna försörjningsstöd som inkomst för sina hyresgäster. Det gör att MKB:s bostäder även blir tillgängliga för det betalningssvaga segmentet av befolkningen. Detta skiljer dem inte bara från nästan alla andra hyresvärdar i kommunen, utan även från många andra allmännyttiga bostadsbolag runt om i landet. Enligt egen utsago håller de också hyreshöjande renoveringar till ett minimum vilket utgör en tredje mekanism i arbetet med att hålla beståndet tillgängligt. Med tanke på den för 2011 nya allbolagen innebär detta att MKB tar ett socialt ansvar som många av deras systerbolag i landet väljer att inte ta, vilket kanske är särskilt viktigt just i Malmös fall med tanke på den relativt sett betalningssvaga befolkningen.

Att förtätningen av Malmö i takt med dess befolkningstillväxt var något som skulle kunna driva upp markpriserna och således försvåra möjligheterna att bygga billigare var en hypotes vi lade fram tidigt i arbetet. Och medan en viss prisökning fortfarande är att betrakta som trolig bör detta faktum i vår mening inte bli ett av de största hindren för att bygga billigare, och ambitionen att förtäta bör således inte vara oförenlig med prismässig tillgänglighet. Något som

28

däremot har en stor inverkan på den prismässiga tillgängligheten är produktionskostnader. Under våra undersökningar framkom det att representanterna för såväl Malmö stad som MKB delade uppfattningen att det med dagens mekanismer i byggindustrin är svårt att hitta sätt att bygga billigare, och att hela kedjan behöver ses över för att göra omställningar för att få ner produktionskostnader. Vilka omställningsmöjligheter som kan finnas är i sig ett intressant ämne för en framtida studie.

Trångboddhet är en del av bostadsbristen och det hade varit av intresse att vidare undersöka hur pass utbredd trångboddheten är i Malmö och av vilka skäl man bor trångt. Malmö stads representant nämner att det konsumeras väldigt mycket kvadratmeter per person, men att en viss del av befolkningen är trångbodd och att den kan vara frivillig. Det skulle då även vara intressant att titta närmare på hur pass utbredd den frivilliga trångboddheten är för att få en tydligare bild av hur allvarlig den faktiska bristen på bostäder är i Malmö.

29

Referenser

Ahlfeldt, G. M., & Pietrostefani, E. (2019). The economic effects of density: A synthesis. JOURNAL OF

URBAN ECONOMICS, 111, 93–107. https://doi-org.proxy.mau.se/10.1016/j.jue.2019.04.006

Anderson, T. (2014). Malmo: A city in transition. Cities, 39, 10–20. https://doi-org.proxy.mau.se/10.1016/j.cities.2014.01.005

Andersson, E., & Abramsson, M. (2012). Changing residential mobility rates of older people in Sweden.

AGEING & SOCIETY, 32, 963–982. https://doi-org.proxy.mau.se/10.1017/S0144686X11000808

Annadotter, K. & Blomé, G. (2014). UTHYRNINGSPOLICY – jämförelse och diskussion av uthyrningsregler i

nio bostadsföretag med fördjupning för Landskrona Stad. Hämtad från https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:727151/FULLTEXT02.pdf

Ball, M., Cigdem, M., Taylor, E., & Wood, G. (2014). Urban growth boundaries and their impact on land prices.

ENVIRONMENT AND PLANNING A, 46(12), 3010–3026. https://doi-org.proxy.mau.se/10.1068/a130110p

Bogner, Littig & Menz. (2009). Interviewing Experts. (1. uppl.). Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Boverket. (2012). Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv. Hämtad från

https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2012/bostadsbristen-ur-ett-

marknadsperspektiv.pdf?fbclid=IwAR2OI9QBQDZyDlMiIG2gVDVohMFn-odD9g2AKYHblGdcrmJLC7s5l2QY9kg

Boverket. (2018). Behov av nya bostäder 2018–2025. Hämtad från

https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2018/behov-av-nya-bostader-2018_2025.pdf

Boverket. (2020a). Kommunernas bostadsförsörjning – en handbok. Hämtad 2020-03-04 från

https://www.boverket.se/sv/kommunernas-bostadsforsorjning/

Boverket. (2020b). Kommunernas särskilda boendelösningar. Hämtad 2020-05-24 från

https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/olika-grupper/hemlosa/kommunernas-boendelosningar/

Boverket. (2020c). Stöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Hämtad 2020-05-15 från

https://www.boverket.se/sv/bidrag--garantier/stod-for-hyresbostader-och-bostader-for-studerande/

Bryman, A. (2018). Samhällsvetenskapliga metoder. (3. uppl.). Stockholm: Liber.

DeCarlo, M. (2018). Scientific Inquiry in Social Work [Elektronisk resurs]. (1. uppl.). Hämtad från

30

Eurostat. (2018). Rising proportion of single households in the EU. Hämtad 2020-02-26 från

https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20180706-1?inheritRedirect=true

Grander, M. (2018). For the Benefit of Everyone? Explaining the Significance of Swedish Public Housing for

Urban Housing Inequality. (Doktorsavhandling, Malmö universitet, Malmö). Hämtad från

http://muep.mau.se/bitstream/handle/2043/25068/978-91-7104-933-9_Grander.pdf?sequence=2&isAllowed=y

Holmqvist, E., & Turner, L. M. (2014). Swedish welfare state and housing markets: Under economic and political pressure. Journal of Housing and the Built Environment, 29(2), 237-254.

http://dx.doi.org.proxy.mau.se/10.1007/s10901-013-9391-0

Hyresgästföreningen. (2013). Presumtionshyror – Åtgärder för att öka byggandet av hyresrätter. Hämtad från

https://www.hyresgastforeningen.se/globalassets/faktabanken/rapporter/2013/presumtionshyror-atgarder-for-att-oka-byggandet-av-hyresratter-20131001.pdf

Hyresgästföreningen. (2019). Unga vuxnas boende i Malmö/Lundregionen 2019. Hämtad från

https://www.hyresgastforeningen.se/globalassets/faktabanken/rapporter/unga-vuxna/unga-vuxna-2019/unga- vuxnas-boende-2019--- malmolund.pdf?_t_id=YPrPl7oEHNK67koW9b6acw%3d%3d&_t_uuid=I_K5ji9LQ_Ol7- M6ydnxsA&_t_q=unga+vuxnas+boende+malm%c3%b6&_t_tags=language%3asv%2csiteid%3a6b2a719e- 0680-4c14-8579-4ba3422121e6%2candquerymatch&_t_hit.id=Hyresgastforeningen_Web_Features_Shared_Media_PdfFile/_a7a 4713c-adf8-4993-8979-37fc58c61672&_t_hit.pos=3

Hyresgästföreningen. (2020). Bostadsbyggande. Hämtad 2020-03-05 från

https://hurvibor.se/byggande/bostadsbyggande/

Lind, H. & Lundström, S. (2007). Bostäder på marknadens villkor (1. uppl.). Stockholm: SNS.

Lind, H. (2017). The Swedish housing market from a low-income perspective. Critical Housing Analysis, 4(1), 150–160. https://doi.org/10.13060/23362839.2017.4.1.334

Malmö stad. (2018a). Handlingsplan för bostadsförsörjning. Hämtad från

https://www.lansstyrelsen.se/download/18.11a2cbf716d6c8f9f74159a7/1571729824725/Malm%C3%B6%2020 18.pdf?fbclid=IwAR3H14ERPXbbmKtdg0FyF_pIfD9qf5z-ZqmSR4pAq2dvVziHAJWvKa1Llvk

Malmö stad. (2018b). Översiktsplan för Malmö. Hämtad från

https://malmo.se/download/18.270ce2fa16316b5786c16dcf/1527863990626/%C3%96VERSIKTSPLAN%20F %C3%96R%20MALM%C3%96_antagen_31maj2018.pdf

Malmö stad. (2019). Markanvisningspolicy. Hämtad från https://motenmedborgarportal.malmo.se/welcome- sv/namnder-styrelser/miljonamnden/mote-2019-09-23/agenda/bilaga-1-markanvisningspolicy-remissversion-juni-2019pdf?downloadMode=open