MALMÖ HÖGSKOLA Miljövetenskap 41-60 p, VT-06 Teknik och samhälle Examensarbete 10 p
Människa, miljö, samhälle 120 p
Författare:
Madelene Carlsson, Emma van Hal
Fysisk planering med tanke på
klimatförändringar
Spatial planning due to effects of a
climate change
Handledare: Anna Ranger Examinator: Kjell Mårtensson
Sammandrag
Ett förändrat klimat kan komma att utsätta samhället för en rad olika påfrestningar, vilket förväntas ställa ökade krav på den fysiska planeringen av samhället. Detta examensarbete innefattar en studie vars syfte är att ta reda på hur tjänstemän som arbetar med fysisk planering på kommunal nivå upplever ansvarsförhållandet, liksom det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat. Studien syftar också till att ge svar på den mer övergripande frågan om huruvida fysisk planering är ett lämpligt verktyg att använda för att anpassa samhällelig bebyggelse till de situationer som kan tänkas uppträda i ett förändrat klimat. Studiens genomförande grundas på kvalitativa intervjuer med tjänstemän som arbetar med fysisk planering i Helsingborgs stad, Kristianstads kommun, Landskrona kommun och Vellinge kommun samt en dokumentstudie av ovanstående kommuners översiktsplaner.
Resultaten från studien visar bland annat att fysisk planering är ett lämpligt verktyg att använda för att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat om klimathänsyn integreras i planeringen. För att arbetet med att integrera klimathänsyn ska underlättas föreslås det att man på statsmaktsnivå bland annat preciserar ansvarsfördelningen mellan kommunerna och de övrigt berörda myndigheterna, reder ut ansvarsförhållandet vad gäller kommunernas juridiska och ekonomiska ansvar samt utser en myndighet på central nivå som utarbetar riktlinjer för hur anpassningen till ett förändrat klimat ska ske.
Abstract
A changing climate will affect and bring many consequences to society. The purpose of this thesis is to examine and evaluate how employees and officials in municipal planning organisations view climate change, understand their ideas about how municipal planning can continue in light of the emerging reality of climate change, and the division of responsibilities between the local and the national level. The aim of this study is also to find out if the present system of spatial planning work will be able to meet the challenges to adapt the municipalities and their infrastructure to unforeseen situations that may occur due to climate change.
The study is based on qualitative interviews made with officials working with spatial planning in four different communities: Helsingborg, Kristianstad, Landskrona and Vellinge. Furthermore a study of each community’s spatial planning in relation to climate change issues was conducted. The result of this study shows that spatial planning could be a suitable instrument to use for adjusting the municipal planning process with regard to climate change, provided that climate concerns are integrated in the planning process. To simplify integration of climate issues we suggest that the Swedish national authorities should address and clarify the assignment of responsibilities between local authorities and other concerned authorities when it comes to climate change. It is also important that the responsibilities between the local authorities from both a legal and a financial point of view be investigated further. We suggest the need for the creation of a new government agency, which could responsible for coordinating all the above work so that municipalities could more effectively work on the issues of climate change in the spatial planning process.
Förord
Examensarbetet har utförts under vårterminen 2006 på Miljövetarprogrammet – Människa, miljö och samhälle (120 p) vid Malmö högskola. Arbetet ingår som ett slutmoment i utbildningen och utgör resultatet av sex terminers studier i miljövetenskap där miljöfrågor studerats utifrån samhällsvetenskapliga, naturvetenskapliga och tekniska sammanhang.
Tanken bakom att välja ett studieområde som undersöker hur kommunala tjänstemän upplever ansvarsfrågan, liksom det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat, har varit att vi velat hjälpa till att öka förståelsen kring den problematik som tjänstemän kan ställas inför när det gäller att utreda och ta fram beslutsunderlag till politiker. Avsikten har också varit att försöka ge en ökad insikt, om hur man på kommunal nivå kan använda fysisk planering som ett verktyg för att minska samhällets sårbarhet inför ett så komplext miljöproblem som klimatförändringar. Förhoppningen är att studiens resultat ska kunna användas av myndigheter som Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Krisberedskapsmyndigheten, Boverket, Räddningsverket och Länsstyrelser. Studien vänder sig även till politiker för att de på ett bättre sätt ska kunna stödja tjänstemännen i arbetet med att integrera effekter av ett förändrat klimat i den kommunala planerings- och beslutsprocessen.
Vi vill tacka de personer som ställt upp och låtit sig intervjuats till studien. Vi vill även tacka vår handledare Anna Ranger för hennes uppmuntrande attityd och visat intresse för vårt ämnesområde samt för alla de värdefulla tips och råd hon givit oss under arbetets gång. Slutligen önskar vi Er en trevlig läsning.
Malmö, oktober 2006
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ...7
1.1 SYFTE OCH PROBLEMSTÄLLNINGAR...9
1.2 AVGRÄNSNINGAR...9
1.3 KÄLLKRITIK...10
2 ETT FÖRÄNDRAT KLIMAT KRÄVER ANPASSNING AV SAMHÄLLET...11
2.1 FÖRÄNDRADE KLIMATFÖRUTSÄTTNINGAR PÅ JORDEN...11
2.2 DET SVENSKA KLIMATET...12
2.2.1 Samhälleliga konsekvenser av ett förändrat klimat...13
2.2.2 Hot mot den samhälleliga bebyggelsen i ett förändrat klimat...14
2.3 SAMHÄLLETS BEREDSKAP ATT MÖTA KLIMATFÖRÄNDRINGAR...15
3 FYSISK PLANERING SOM ETT VERKTYG FÖR ATT ANPASSA SAMHÄLLET ...17
3.1 FYSISK PLANERING - EN SAMHÄLLELIG UPPGIFT...17
3.2 PLANERINGSANSVARIGA MYNDIGHETER...18
3.3 ETT FÖRÄNDRAT KLIMAT ÖKAR KRAVEN PÅ DEN FYSISKA PLANERINGEN...19
3.3.1 Oklar ansvarsfördelning och ett indirekt uttalat myndighetsansvar...20
3.4 KOMMUNERS ROLL OCH ANSVARSFÖRDELNING...21
3.4.1 Kommunala planeringsinstrument ...22
3.5 PLANERINGS- OCH BESLUTSSVÅRIGHETER...23
4 METOD ...25
4.1 SAMHÄLLSVETENSKAPLIG FORSKNINGSMETOD...25
4.2 STUDIENS FORSKNINGSMETOD...25
4.2.1 Kvalitativa intervjuer och dokumentstudier som forskningsmetoder ...25
4.3 URVAL TILL STUDIENS METOD...26
4.3.1 Kvalitativa intervjuer...26
4.3.2 Dokumentstudier ...28
4.4 DE KVALITATIVA INTERVJUERNAS GENOMFÖRANDE...28
4.4.1 Tolkning av intervjuerna ...30
4.5 DOKUMENTSTUDIERNAS GENOMFÖRANDE...31
4.6 FORSKNINGSETIK...31
4.7 STUDIENS VETENSKAPLIGA TILLFÖRLITLIGHET...33
5 PRESENTATION AV DE UNDERSÖKTA KOMMUNERNA...35
5.1 DE UNDERSÖKTA KOMMUNERNA...35
5.1.1 Helsingborgs stad ...36
5.1.2 Kristianstads kommun...36
5.1.3 Landskrona kommun...37
5.1.4 Vellinge kommun ...37
6 ANPASSNING AV SAMHÄLLET TILL ETT FÖRÄNDRAT KLIMAT ...38
6.1 TJÄNSTEMÄNNENS UPPFATTNINGAR OM ANSVARSFÖRHÅLLANDET...38
6.1.1 Kommunernas ansvar ...39
6.1.2 Lagstiftningen...40
6.1.3 Ansvarsfördelningen ...40
6.2 TJÄNSTEMÄNNENS UPPFATTNINGAR OM ANPASSNINGSARBETET...43
6.2.1 Tjänstemännens ansvar i anpassningsarbetet ...44
6.2.2 Planerings- och beslutssvårigheter i anpassningsarbetet...45
6.2.3 Sammanfattande diskussion för avsnitt 6.2...46
6.3 TJÄNSTEMÄNNENS UPPFATTNINGAR OM FÖRELIGGANDE INCITAMENT...48
6.3.1 Starka incitament...48
6.3.2 Sammanfattande diskussion för avsnitt 6.3...51
6.4 KLIMATFRÅGANS PRIORITET...52
6.4.1 Upplevd prioritet ...52
6.4.2 Uttalad prioritet ...54
6.4.3 Sammanfattande diskussion för avsnitt 6.4.1 och 6.4.2 ...55
6.4.4 Prioritetskonflikt...57 7 AVSLUTANDE DISKUSSION ...60 7.1 STUDIENS RESULTAT...60 7.2 FÖRFATTARNAS REFLEKTIONER...62 REFERENSER...66 BILAGA 1 ...70
1 Inledning
Enligt FN:s klimatpanel, IPCC, är majoriteten av världens klimatforskare överens om att det finns tydliga tecken som talar för att klimatet håller på att förändras utöver den naturliga variationen (IPCC, 2001). Klimatforskare menar att ett förändrat klimat successivt kommer att uppträda över jorden, vilket i sin tur kommer att ändra förutsättningar för både natur och samhällen. I ett förändrat klimat förväntas bland annat havsnivån att höjas, nederbördsmönster att förändras och fler extrema väderhändelser att uppträda. Klimatforskare världen över varnar för att klimatförändringens effekter kan komma att få stor inverkan på städer och tätorters bebyggda miljö då den samhälleliga bebyggelsen inte är anpassad för att stå emot extrema väderhändelser (Bernes, 2003).
Under de senaste åren har extrema väderhändelser som översvämningar, stormar och onormalt kalla eller varma väderförhållanden orsakat omfattande materiella skador på natur och samhällen världen över. Flera av händelserna har också orsakat stora humanitära katastrofer (Bernes, 2003). Huruvida de senaste årens händelser kan kopplas till en pågående klimatförändring uppges vara svårt att säga. I IPCC: s kunskapssammanställning Climate
Change 2001 - Impacts, adaptation and vulnerability från år 2001 framkom det att extrema
väderhändelser kan inträffa av helt naturliga skäl, men det framgick också att händelserna mycket väl kan vara tecken på att en förändring av klimatet är på väg (IPCC, 2001).
Ett exempel på en extrem väderhändelse som medfört omfattande skador är orkanen Katrina som drog in över New Orleans i augusti 2005 och lade 75 procent av stadens yta under vatten. Drygt 1 400 människor omkom i katastrofen som också medförde stora skador på stadens byggnader, infrastruktur och andra viktiga samhällsfunktioner. Andra exempel på händelser, som har fått förödande följder, är de kraftiga översvämningar som under senare år har drabbat städer och tätorter längs stora vattendrag i Öst- och Centraleuropa (Härdmark, 2006). Svenska städer och tätorter har inte heller kunnat undgå att drabbas av extrema händelser som medfört omfattande skador. Exempelvis har städer som Arvika, Ljungby, Värnamo, Kristianstad, Göteborg, Falkenberg, Sundsvall, Karlstad och Falun drabbats (Persson, 2005).
I flera länder runt om i Europa har beslutsfattare börjat fundera kring hur konsekvenser av ett förändrat klimat kommer att se ut på lokal nivå och vilka anpassningsstrategier och anpassningsåtgärder som är möjliga och meningsfulla att vidta för att möta
klimatförändringarnas negativa effekter. Exempelvis har länder som England, Holland, Finland, Norge och Italien börjat utveckla anpassningsprogram samt vidta åtgärder för att minska samhällets sårbarhet. Sverige som internationellt sett brukar ligga långt framme när det gäller miljöforskning och miljömedvetenhet har hittills vidtagit få åtgärder för att anpassa städer och tätorter inför kommande klimatförändringar. Svenska beslutsfattare har varken antagit något nationellt anpassningsprogram eller utsett någon central myndighet med samlat ansvar för erforderliga åtgärder (Viehhauser, 2005).
I ett kommittédirektiv från Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005), liksom i rapporterna Anpassning till klimatförändringar från SMHI (Rummukainen, m.fl., 2005) och
På säker grund för hållbar utveckling från SGI (2006) framgår det att fysisk planering
förväntas få en allt viktigare roll i anpassningsarbetet av samhället till ett förändrat klimat. Motiveringen till detta är att en betänksam fysisk planering kan leda till att bebyggelse lokaliseras och byggs på ett säkert sätt utifrån den nya klimatsituationen. Genom en väl genomtänkt planering förväntas även förebyggande skyddsåtgärder av utsatta områden komma till stånd (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2005; Rummukainen, m.fl., 2005; SGI, 2006).
Landets kommuner utpekas i rapporterna som viktiga aktörer i anpassningsarbetet då de, enligt plan- och bygglagen (1987:10) 1 kap. 2 §, ansvarar för planläggningen av kommunens mark- och vattenområden genom det kommunala planmonopolet. Kommunernas rätt att planlägga mark- och vattenområden är dock inte oinskränkt, utan rätten är förenad med olika krav och bestämmelser. Ett av kraven, som regleras av plan- och bygglagen, är att se till att den bebyggda miljön lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet (PBL 1987:10 2 kap. 3 §). I och med detta krav kan kommunerna sägas ha en viktig roll och ett visst ansvar för att se till att den samhälleliga bebyggelsen anpassas till ett förändrat klimat.
Mot bakgrund av ovanstående resonemang kommer det i detta examensarbete att utredas vilket egentligt ansvar landets kommuner kan anses ha, liksom hur det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat fortgår. I arbetet pekas tjänstemän som arbetar med fysisk planering på kommunal nivå, ut som en grupp av nyckelaktörer i anpassningsarbetet. Motiveringen till detta är att tjänstemännen har som uppgift att förse politiker med tillförlitliga planerings- och beslutsunderlag, så att politikerna vid beslutsfattandet är medvetna om olika konsekvenser av att tillåta bebyggelse i ett visst område.
1.1 Syfte och problemställningar
Syftet med studien är att undersöka hur tjänstemän som arbetar med fysisk planering på kommunal nivå upplever ansvarsförhållandet, liksom det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat. Syftet är också att söka svar på den mer övergripande frågan, om huruvida fysisk planering kan ses som ett lämpligt verktyg för att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat. Studien bygger på följande problemställningar:
• Vilket ansvar anser tjänstemän sig ha att anpassa ny och befintlig bebyggelse inför en befarad klimatförändring?
• Vilka svårigheter upplever tjänstemän sig ha att integrera effekter av en befarad klimatförändring i den fysiska planeringen?
• Vilka incitament föreligger för tjänstemän att integrera effekter av en befarad klimatförändring i den fysiska planeringen?
• Vilket stöd för att beakta och anpassa den samhälleliga bebyggelsen inför ett förändrat klimat upplever tjänstemän sig ha från kommunala politiker?
1.2 Avgränsningar
I det inledande avsnittet konstaterades det att ett förändrat klimat kan komma att förändra förutsättningarna för både natur och samhällen världen över. Forskare varnar för att konsekvenserna kan bli både många och omfattande. I detta arbete har vi valt att avgränsa oss till att beröra de effekter som kan komma att utgöra hot mot det svenska samhället och mot den samhälleliga bebyggelsen. Vi har valt att fokusera på effekterna: ökad nederbörd, höga flöden i hav, sjöar och vattendrag som ökar risken för översvämningar och risken för att skred och ras ska inträffa. Då inga säkra scenarier kan presenteras och då dagens klimatforskare inte med säkerhet kan säga hur omfattande effekterna av ett förändrat klimat kan bli, kan vi endast utgå från de klimatscenarier som tagits fram. Eftersom scenarierna sträcker sig inom tidsperspektivet 75-100 år, har vi valt att begränsa undersökningen till detta tidsperspektiv. En annan anledning till att vi har valt det tidsperspektivet är att byggnader ofta har en livslängd på 100 år eller mer, vilket innebär att planering av bebyggelsens lokalisering och utformning måste anpassas till byggnadernas livslängd, så att de klarar att stå emot de påfrestningar ett förändrat klimat kan komma att medföra under de närmaste hundra åren. I arbetet har vi valt att utelämna en disposition som ett eget avsnitt och i stället har vi valt att återkomma med en disposition över kapitlets innehåll i anslutning till varje kapitels början.
1.3 Källkritik
Den teoretiska referensramen som finns i kapitel två och tre bygger på fakta från rad olika källor. För att ge läsaren en möjlighet att bedöma källornas trovärdighet, har några av de källor som använts granskats närmare. En stor del av de fakta som används i arbetets andra kapitel är hämtad från FN: s klimatpanel IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change. Vad som gör IPCC till en tillförlitlig källa är att IPCC inte utför någon egen forskning utan enbart sammanställer forskningsresultat från hundratals olika klimatforskare världen över. De fakta som IPCC tillhandahåller kan sägas redogöra för det internationella kunskapsläget kring klimatfrågan och dess konsekvenser.
För att beskriva hur klimatet kommer att förändras i Sverige de närmaste hundra åren har vi använt oss av Bernes bok, En varmare värld – Växthuseffekten och klimatets förändringar, som bland annat bygger på fakta från det svenska klimatmodelleringsprogrammet, SWECLIME som utförts vid SMHI:s klimatforskningsenhet Rossby Centre. Boken är utgiven av Naturvårdverket och SWECLIME vilka båda bedöms vara tillförlitliga källor. Både Naturvårdsverket och SMHI är myndigheter som ligger under Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet där Naturvårdverket bland annat har till uppgift att samordna det nationella och internationella klimatarbetet. SMHI har i uppgift att förse olika myndigheter med planerings- och beslutsunderlag i frågor som rör klimatet.
För att sammanställa vilka samhälleliga konsekvenser och vilka hot som kan tänkas föreligga för den samhälleliga bebyggelsen i ett förändrat klimat, har vi bland annat använt oss av rapporten, På säker grund för hållbar utveckling – Förslag till handlingsplan för att förutse
och förebygga naturolyckor i Sverige vi ett förändrat klimat. Rapporten är utgiven av Statens
geotekniska institut, SGI, som är en statlig myndighet som bland annat arbetar med klimatförändringarnas inverkan på släntstabilitet, föroreningsspridning, erosion och översvämningar. Även övriga källor som använts i arbetet, har i den mån som det har varit möjligt, kritiskt granskats och ställts mot varandra.
2 Ett förändrat klimat kräver anpassning av
samhället
Kapitlet innefattar en introduktion till studiens undersökningsområde. Först följer en översiktlig redogörelse för hur klimatet på jorden kan komma att förändras de kommande hundra åren. I efterföljande stycke beskrivs hur klimatet i Sverige kan komma att ändras under samma tidsperiod. Därefter följer en beskrivning av de samhälleliga konsekvenser som kan uppkomma till följd av att klimatet förändras liksom en redogörelse för de hot som den samhälleliga bebyggelsen kan komma att utsättas för. Slutligen diskuteras vilken beredskap samhället har att möta de effekter som ett förändrat klimat kan komma att medföra.
2.1 Förändrade klimatförutsättningar på jorden
I dag anser klimatforskare att det finns tydliga tecken som talar för att klimatet håller på att ändras och att storskaliga förändringar av klimatet är på väg. Flera klimatforskare menar att ett förändrat klimat successivt kommer att uppträda över jorden och påverka natur och samhällen världen över (Bernes, 2003). År 2001 levererade FN:s Klimatpanel, IPCC1, en rapport som sammanställde det internationella kunskapsläget kring klimatfrågan och dess konsekvenser. Enligt rapporten har den globala medeltemperaturen på jorden ökat med 0.6ºC under 1900-talet, vilket i klimatsammanhang betraktas vara en stor och snabb ökning. I rapporten framhålls det att bevisen är starka för att det huvudsakligen är mänskliga aktiviteter med utsläpp av växthusgaser som medfört det senaste århundradets temperaturökning (IPCC, 2001).
Klimatforskare kan inte säkert fastställa i vilken omfattning klimatförändringarna kommer att ske, då den framtida klimatsituationen bland annat kommer att påverkas av de mängder växthusgaser som kommer att släppas ut de närmaste decennierna (Bernes, 2003). IPCC (2001) har dock fastslagit att minskade utsläpp skulle kunna mildra effekterna av ett förändrat klimat. Med hjälp av klimatmodeller som bygger på en rad olika utsläppsscenarier gör IPCC bedömningen att den globala medeltemperaturen kan komma att stiga med mellan 1.4 och 5.8ºC för perioden 1990 till 2100. De mest signifikanta och omedelbara förändringar som förväntas ske är förhöjd lufttemperatur, förhöjd temperatur i ytliga havsvatten, förhöjd
1
IPCC; Intergovernmental Panel on Climate Change. IPCC upprättades år 1988 av FN:s miljöprogram, UNEP och Världsmeteorologiska organisationen, WMO
havsyta, förändringar i nederbörd samt ökad risk för fler extrema väderhändelser (IPCC, 2001).
Osäkerheten om hur man ska agera för att hejda den hotade klimatförändringen är stor. För att försöka mildra effekterna av ett förändrat klimat har dock utsläppsbegränsningar av växthusgaser varit i fokus i den internationella politiken sedan FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Sedan konferensen har de deltagande länderna gjort vissa försök till att minska sina utsläpp av växthusgaser, men trots ansträngningar kan man ännu inte se någon nedgång av världens totala utsläppsmängder (IPCC, 2001). I en rapport från EU:s miljöbyrå EEA2 (2004) konstateras det att en kraftig minskning eller ett omedelbart stopp av utsläpp av växthusgaser knappast är realistiskt på grund av att världens energiförsörjning är starkt beroende av fossila bränslen som genererar stora utsläpp av växthusgaser. Eftersom utsläppen förväntas fortgå ett bra tag till, konstaterar EEA att en förändring av klimatet är att vänta i framtiden (EEA, 2004).
2.2 Det svenska klimatet
Enligt IPCC:s klimatmodeller kommer klimatet inte att förändras jämnt över hela jorden utan olika platser förväntas påverkas olika mycket och på olika sätt. Vissa platser kan exempelvis komma att utsättas för ökade nederbördsmängder och extrema vädersituationer medan andra platser kan komma att utsättas för stark hetta och svår torka (IPCC, 2001). För att få en uppfattning om hur framtidens klimat kan komma att se ut i Sverige de kommande hundra åren, har forskare vid Rossby Centre vid SMHI3 genomfört ett klimatmodelleringsprogram vid namn SWECLIME4 mellan åren 1996 och 2003. Med hjälp av klimatmodelleringsprogrammet genomfördes ett antal simuleringar av Europas framtida klimat, från vilka forskare kunnat ta fram underlag som visar på hur det svenska klimatet kan komma att se ut om hundra år (Bernes, 2003).
Resultaten från klimatmodelleringsprogrammet visar på väsentliga förändringar av det svenska klimatet. Årsmedeltemperaturen förväntas stiga med mellan 2.5 och 4.5ºC till år 2100. Jämfört med temperaturökningen för helåret beräknas vintertemperaturen påverkas något mer än sommartemperaturen. Resultatet av detta blir att årstiderna förväntas förskjutas
2
EEA, European Environment Agency 3
SMHI, Statens Metrologiska och Hydrologiska Institut 4
så att vintersäsongen blir något kortare. Klimatscenarierna visar även på att extrema vädersituationer som exempelvis skyfall, stormar och onormalt kalla eller varma väderförhållanden kan förväntas bli allt mer vanligt förkommande i framtiden. Nederbördsscenarierna indikerar att en större mängd nederbörd förväntas falla till följd av fler nederbördsdagar och mer intensiva och häftiga regn. Den totala årsnederbördsmängden i landet beräknas öka med cirka 30 procent. Nederbörden förväntas dock inte falla jämnt fördelat över landet. Vissa delar i norra och mellersta Sverige förväntas få en 30 procentig ökning, medan andra platser i södra Sverige kan få en mindre ökning eller till och med en minskad årsnederbördsmängd (Bernes, 2003).
Havsnivån längs de svenska kusterna kan komma att stiga med upp till 80 centimeter fram till år 2100. Detta motiveras med att en ökad global medeltemperatur kommer att leda till ökad avsmältning av glaciärer och havsis samt att det sker en termisk expansion5 av vattnet i världshaven. Risken ökar också för att extrema högvattenstånd kan komma att inträffa oftare längs de svenska kusterna då kraftiga vindar kan komma att driva upp vattenståndet. Höjningen av havsnivån förväntas bli som störst i södra Sverige medan höjningen successivt förväntas minska till en oförändrad nivå i området runt Bottenhavet och Bottenviken. Att höjningen av havsnivån förväntas bli mindre längs kusterna i norra och mellersta Sverige uppges bero på att den landhöjning som pågått sedan den senaste istiden har en kompenserande verkan i de norra och mellersta delarna av Sverige. I södra Sverige har landhöjningen i princip upphört och i vissa områden i de sydligaste delarna pågår en svag landsänkning om cirka ½ mm per år. En landsänkning kan på sikt medföra en ytterligare höjning av havsnivån (SGI, 2006).
2.2.1 Samhälleliga konsekvenser av ett förändrat klimat
Förändringar i klimatet enligt de scenarier som forskare vid Rossby Centre tagit fram kommer med största sannolikhet att medföra en ökad belastning på samhället. Redan inom dagens klimatsituation finns det tydliga tecken som talar för att samhället är sårbart inför extrema vädersituationer då de senaste årens översvämningar, skyfall och stormar har lett till omfattande materiella skador på viktiga samhällsfunktioner, infrastruktur och bebyggelse (SGI, 2006). Enligt Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005) kommer ett förändrat
5
Termisk expansion innebär att vatten utvidgas med stigande temperatur. Därmed kräver den befintliga vattenvolymen i världshaven större utrymme när det blir varmare (SVT Vetenskap, 2006).
klimat att påverka samhällets infrastruktursystem med vägar, järnvägar och broar. Även byggnader, avlopps- och vattenförsörjningssystem, kraftöverföring, telekommunikationer och dammar förväntas bli påverkade (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2005).
Anledningen till att det moderna samhället har utvecklat en ökad sårbarhet inför extrema väderhändelser uppges vara att samhällsfunktionerna i allt högre grad har blivit komplexa, sammanvävda med varandra och beroende av avancerad teknik som lätt slås ut när de utsätts för stora påfrestningar. När extrema väderhändelser inträffar medför de också ofta stora skadekostnader till följd av att samhället innehar stora materiella värden (Bernes, 2003). Samhällets sårbarhet inför extrema väderhändelser kan också ofta härledas till städer och tätorters lokalisering. Många städer och tätorter är lokaliserade i utsatta lägen längs kuster, i dalgångar och på slätter där större vattendrag rinner fram (Bernes, 2003). Orsaken till detta uppges vara att vattnet en gång har fungerat som transportväg och kraftkälla för samhällets industrier. Dessa funktioner har i dag till stor del spelat ut sin roll, men vattnet har än i dag en viktig funktion att fylla i stadsmiljön, då det är en uppskattad tillgång för invånarnas rekreation. Kustområden och övriga strandnära områden är till följd av detta, i dag mycket attraktiva för både bebyggelse, fritidsändamål och näringsliv. De städer och tätorter vars bebyggelse är lokaliserad till attraktiva, men låglänta och strandnära områden, kan i framtiden förväntas att utsättas för allt större påfrestningar till följd av de effekter ett förändrat klimat kan komma att föra med sig (Björk & Reppen, 2000).
2.2.2 Hot mot den samhälleliga bebyggelsen i ett förändrat klimat
Enligt en utredning gjord av SGI (2006) är de hot som föreligger för det svenska samhällets bebyggelse främst förknippade med extrema vädersituationer kopplade till förhöjda vattenstånd i hav, sjöar, vattendrag och mark men också till ett förändrat nederbördsmönster och stormar (SGI, 2006).
Redan i dag utsätts flera låglänta områden för översvämningsrisker. Vid ett förändrat klimat kan nya och större områden komma att bli översvämmade till följd av den generella nederbördsökning och den höjning av havsnivån som förväntas ske. Vattnets avrinningsmönster befaras också komma att se annorlunda ut. I den norra delen av landet beräknas vårfloden från snösmältningen tidigareläggas, medan vårfloden förväntas försvinna i de mellersta och södra delarna av landet. De mellersta och södra delarna kan istället för vårflod komma utsättas för högre avrinning vintertid då den nederbörd som i dag faller som
snö förmodas övergå i regn (SGI, 2006). Fler regndagar och intensivare regnoväder gör att vattenflöden i sjöar och vattendrag förväntas stiga och därmed kan flera städer och tätorters bebyggelse komma att utsättas för ökade översvämningsrisker. Många kuststäder kan komma att påverkas genom förändrade havsvattenstånd och utflöden. Bebyggelse, lokaliserad längs låglänta områden, längs den sydsvenska kusten, kan förväntas att utsättas för tilltagande översvämningsrisker eftersom havsnivån förväntas stiga. Kustnära bebyggelse kan även komma att utsättas för så kallade stormfloder genom att starka vindar kan komma att driva upp vatten, in över land, och orsaka skador på infrastruktur och bebyggelse (SGI, 2006).
Förändrade klimatförutsättningar kommer även att öka riskerna för företeelser som ras, skred och erosion. Ett förändrat nederbördsmönster med ökade nederbördsmängder kan leda till en försämrad hållfasthet och stabilitet av bebyggd mark då markens portryck förändras. Mark som i dag anses ha godtagbar stabilitet kan i framtiden komma att bli instabil och olämplig för bebyggelse. Erosion är en företeelse som kan förväntas drabba bebyggelse som är lokaliserad längs dalgångar, i fjällsluttningar och i kust- och sjönära områden genom att ökade vattenflöden och förhöjda vattenstånd kan komma att erodera bort jordvolymer och försvaga den kvarvarande markens stabilitet. Konsekvenserna för de områden som utsätts för erosion kan bli omfattande både då det gäller förlust av mark och översvämningar (SGI, 2006).
2.3 Samhällets beredskap att möta klimatförändringar
Inom dagens svenska klimat är extrema vädersituationer tämligen sällsynta men i ett förändrat klimat kommer riskerna för extrema vädersituationer successivt att öka och därmed förväntas hotbilden mot det svenska samhället att förvärras. De senaste årens översvämningar, skyfall och stormar visar att samhällets beredskap att möta klimatförändringar inte är särskilt god, då händelserna i flera fall medfört omfattande materiella skador på viktiga samhällsfunktioner, infrastruktur och bebyggelse (Rummukainen, m.fl., 2005).
I dagsläget har Sverige varken något nationellt anpassningsprogram eller någon central myndighet med samlat ansvar för anpassning av samhället inför ett förändrat klimat. Myndigheter som bland andra Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005), SGI (2006) och SMHI (Rummukainen, m.fl., 2005) konstaterar att konsekvenserna kan komma att bli omfattande om åtgärder inte vidtas. Enligt en utredning som gjorts av Rummukainen, m.fl., (2005) på uppdrag av SMHI, beror avsaknaden av anpassningsåtgärder främst på att det
saknas tydliga direktiv om vem eller vilka aktörer som bär ansvar för att klimatfrågan ska beaktas. Avsaknaden uppges också bero på att tillförlitliga och säkra underlagsmaterial om hur klimatet kommer att förändras saknas (Rummukainen, m.fl., 2005).
Samhällets anpassning uppges kräva en långsiktig omställning av samhällets alla sektorer. En viktig utmaning och grundläggande faktor sägs bestå av att anpassa samhällets bebyggelse till ett klimat i ständig förändring eftersom klimatförändringarna med tiden förväntas få en allt mer tilltagande effekt. För att samhället ska kunna anpassas till en ny klimatsituation föreslår bland andra SGI (2006), Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005) och SMHI (Rummukainen, m.fl., 2005) att såväl förebyggande åtgärder med att skydda utsatta områden vidtas, liksom att kvaliteten i den fysiska planeringen höjs.
3 Fysisk planering som ett verktyg för att anpassa
samhället
Kapitlet innehåller en redogörelse för hur fysisk planering kan användas för att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat. För att få en förståelse för vad fysisk planering är, liksom för hur fysisk planering bedrivs i Sverige inleds kapitlet med en beskrivning av detta. Därefter följer en översiktlig redogörelse över de myndigheter som kan ses som ansvariga för att bedriva fysisk planering. I efterföljande avsnitt görs en redogörelse över de krav som kan komma att ställas på den fysiska planeringen i framtiden. Ett resonemang kring varför det hittills har vidtagits få konkreta åtgärder för att anpassa samhällelig bebyggelse följer därefter. Sedan redogörs det för kommunernas ansvar i anpassningsfrågan. Slutligen förs ett resonemang kring svårigheter som kan uppkomma då effekter av ett förändrat klimat ska integreras i den kommunala planerings- och beslutsprocessen.
3.1 Fysisk planering - en samhällelig uppgift
Genom fysisk planering har Sverige utvecklat en långtgående samhällskontroll över användningen av landets mark- och vattenområden liksom över den bebyggda miljön. Fysisk planering som en samhällelig uppgift, betyder att det är upp till samhället att avgöra hur naturens och samhällets resurser ska disponeras och användas, det vill säga avgöra om mark- och vattenområden ska exploateras eller bevaras. Med hjälp av fysisk planering kan samhället även bestämma hur rättigheter till mark och vatten ska fördelas mellan olika intressenter, hur den bebyggda miljön ska utvecklas och var bebyggelse får lokaliseras och hur den ska utformas (Nyström, 2003). Plan- och bygglagen (1987:10) liksom de lagar och förordningar som samverkar med plan- och bygglagen, anger de huvudsakliga riktlinjerna för hur den fysiska planeringen ska bedrivas. Lagstiftningen redogör även för vilka myndigheter som är ansvariga för att bedriva fysisk planering i praktiken (PBL, 1987:10).
Enligt regeringen syftar fysisk planering till att uppnå ett antal övergripande samhällsmål, såsom en långsiktig och hållbar hushållning med landets mark- och vattenområden, skapandet av långsiktigt hållbara städer och tätorter liksom goda och säkra livsmiljöer för landets alla medborgare. Arbetet med att uppnå det första samhällsmålet, en långsiktig hållbar hushållning
med landets mark- och vattenområden, bygger på tankarna om att hänsyn ska tas till kommande generationers intressen och att det finns vissa naturliga gränser som måste beaktas vid användandet av landets mark- och vattenområden. Det andra målet, skapandet av långsiktigt hållbara städer och tätorter, bygger på tankarna om att uppnå en samhällsutveckling som är hållbar ur sociala, kulturella, ekonomiska och ekologiska aspekter. Det tredje målet, att skapa goda och säkra livsmiljöer, förutsätter att den samhälleliga bebyggelsen, infrastrukturen liksom övriga samhällsfunktioner utformas och lokaliseras så att de klarar av en flitig användning, varierande situationer och påfrestningar av skiftande slag (Boverket, 2004).
3.2 Planeringsansvariga myndigheter
Fysisk planering kan sägas pågå på tre myndighetsnivåer samtidigt, nämligen på central, regional och lokal nivå. Figur 1 nedan, redogör för principuppbyggnaden för den fysiska planeringen på de olika myndighetsnivåerna (Christoferson & Öhman, 1998).
Figur 1. Principuppbyggnad för den fysiska planeringens nivåer och verksamheter. Figur efter bearbetning av Christoferson & Öhman (1998:14).
Den översta, centrala nivån, beskriver statsmaktens roll i den fysiska planeringen. Statsmakten, bestående av regering och riksdag, har det övergripande ansvaret för den fysiska planeringen genom att de utformar övergripande visioner, målsättningar, lagar och riktlinjer som ska prägla och styra planeringen (Christoferson & Öhman, 1998). Ansvarigt departement för den fysiska planeringen är Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Statsmakten har delegerat delar av ansvaret för den fysiska planeringen till Boverket, vilket innebär att Boverket är den centrala myndighet som hanterar frågor som bland annat berör den bebyggda
miljön, hushållningen med landets mark- och vattenområden samt byggande och förvaltning av bebyggelse. Boverket har också tilldelats det övergripande ansvaret att se till att den lagstiftning som reglerar den fysiska planeringen fungerar och används tillfredställande i praktiken (Boverket, 2006).
På regional nivå har landets länsstyrelser i uppgift att tillvarata och samordna statliga intressen som rör fysisk planering. Det är tänkt att länsstyrelserna ska fungera som statsmaktens förlängda arm i dessa frågor. Ett urval vad gäller länsstyrelsernas uppgifter i den fysiska planeringen är att bidra med råd och underlag till kommunerna då de ska fatta beslut om användningen av mark och vatten. Länsstyrelserna har även i uppgift att företräda och samordna statens intressen i den kommunala planeringen, liksom att på angivna grunder eller efter överklagande, pröva kommunernas beslut om planer och bygglov (Nyström, 2003).
På lokal nivå har landets kommuner helhetsansvaret för genomförandet av den fysiska planeringen genom att statsmakten, genom lagstiftning, har tillskrivit landets kommuner den suveräna rätten att, inom den egna kommunens gränser, planlägga användningen av mark- och vattenområden. Kommunerna är därmed ansvariga för att avgöra hur kommunens mark- och vattenområden ska disponeras, hur rättigheter till mark och vatten ska fördelas mellan olika intressenter och hur den bebyggda miljön ska utformas och placeras för att skapa goda och säkra livsmiljöer för kommuninvånarna. Kommunernas suveräna rätt brukar kallas för kommunalt planmonopol och regleras i plan- och bygglagens 1 kap. 2 §. Kommunernas rätt att planlägga användning av mark- och vattenområden liksom styra utvecklingen av den fysiska miljön är dock inte oinskränkt utan den kommunala planeringen kan, som tidigare angetts, överprövas av länsstyrelserna om planeringen anses riskera hälsa och säkerhet, om riksintressen inte tillgodoses, om samordning med andra kommuner försummas eller om kommunens beslut på andra sätt överklagas (Regeringen, 2006).
3.3 Ett förändrat klimat ökar kraven på den fysiska planeringen
Det har redan tidigare i arbetet (i avsnitt 2.2.1 och 2.2.2) konstaterats att ett förändrat klimat förväntas utsätta samhället för en rad olika påfrestningar. Risken finns att bebyggelse tidvis kan komma att ställas under vatten eller på andra sätt komma att skadas. Risker finns också att effekter av ett förändrat klimat kan komma att rasera delar av den bebyggda miljön då markens stabilitet i vissa områden kan komma att försämras (Bernes, 2003).
Den bebyggda miljöns sårbarhet kan i de flesta fall härledas till utsatt lokalisering och till följd av detta förväntas fysisk planering få en allt viktigare roll i anpassningsarbetet. I rapporter, direktiv och kunskapssammanställningar som gjorts av bland andra SGI (2006), SMHI (Rummukainen, m.fl., 2005), Viehhauser (2005), EEA (2004) och Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005) är samstämmigheten stor kring att fysisk planering kommer att bli ett viktigt verktyg för att kunna styra hur den bebyggda miljön ska utformas och anpassas till den nya klimatsituationen. Genom fysisk planering förväntas de ansvariga aktörerna kunna se till att den bebyggda miljön lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet och där risker för översvämningar och andra effekter inte utgör hot mot den bebyggda miljön. Genom fysisk planering förväntas aktörerna även kunna se till att förebyggande åtgärder som exempelvis vallbyggen kommer till stånd för att skydda redan befintlig bebyggelse då det hör till den fysiska planeringens uppgift att uppmärksamma det långsiktiga behovet av eventuella skyddsåtgärder (SGI, 2006).
3.3.1 Oklar ansvarsfördelning och ett indirekt uttalat myndighetsansvar
I avsnitt 2.3 konstaterades det att det hittills har vidtagits få åtgärder för att anpassa samhället inför ett förändrat klimat. I Rummukainens m.fl. (2005) rapport som utförts på uppdrag av SMHI, framgår det att det finns en mängd aktörer som säger sig kunna vara ansvariga eller medansvariga för att vidta anpassningsåtgärder. I rapporten uppger sig bland andra Naturvårdsverket, Boverket, SGI, Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket, länsstyrelser, kommuner, domstolar, försäkringsbolag, banker, byggherrar ha ett visst ansvar för att vidta åtgärder. Att det hittills har vidtagits få anpassningsåtgärder, trots att det finns aktörer som ser sig som ansvariga, uppges bero på att det saknas ett uttalat helhetsansvar för vem eller vilka aktörer som i praktiken ska ses som ansvariga (Rummukainen, m.fl., 2005).
Frågan kring vem eller vilka aktörer som ska ses som huvudansvariga tydliggörs dock i skriften Robusthet i den fysiska miljön utgiven av Överstyrelsen för civil beredskap6 och Boverket (1998). I skriften framgår det, att det främst är statliga myndigheter som ska ansvara för att anpassningsåtgärder inför ett förändrat klimat kommer till stånd (Överstyrelsen för civil beredskap & Boverket, 1998). Myndighetsansvaret tydliggörs genom att riksdagen har beslutat om att det är en samhällelig uppgift att styra hur den bebyggda miljön ska utvecklas,
6
Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB, heter i dag Krisberedskapsmyndigheten, KBM. KBM har tagit över ÖCB:s uppgifter att samordna arbetet med att utveckla krisberedskapen i det svenska samhället.
planeras och utformas. Myndigheterna uppges genom planering, information och tillsyn över lagarnas tillämpning i samband med planläggning och tillståndsgivning kunna se till att frågan om ett förändrat klimat integreras i den fysiska planeringen (Christoferson & Öhman, 1998). De myndigheter som ansvarar för den fysiska planeringen på central, regional och lokal nivå, kan tillsammans med de myndigheter som ansvarar för säkerheten i samhället, som exempelvis Räddningsverket och Krisberedskapsmyndigheten, sägs vara de myndigheter som ska se till att anpassning av samhället till ett förändrat klimat sker. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är dock inte fastställd (Överstyrelsen för civil beredskap & Boverket, 1998).
3.4 Kommuners roll och ansvarsfördelning
Landets kommuner uppges ha en betydande roll för att vidta åtgärder som syftar till att anpassa den samhälleliga bebyggelsen till ett förändrat klimat. Detta eftersom kommunerna enligt plan- och bygglagen (1987:10) är ansvariga för att se till att den bebyggda miljön lokaliseras till markområden som är lämpliga att bebygga (SGI, 2006; Rummukainen, m.fl., 2005). Inom den kommunala organisationen är kommunfullmäktige högst ansvarig för att göra övergripande avvägningar om hur kommunens mark- och vattenområden ska användas. Därmed kan kommunfullmäktige också sägas ha det övergripande ansvaret för att se till att den bebyggda miljön, inom kommunen, lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet och därmed inte riskeras att utsättas för effekter av ett förändrat klimat i framtiden (Nyström, 2003).
Till sin hjälp för att i detalj avgöra hur kommunens mark- och vattenområden ska användas har kommunfullmäktige en nämnd, med folkvalda politiker, som särskilt ansvarar för plan- och byggfrågor (Christoferson & Öhman, 1998). För att avgöra vilka markområden som lämpar sig för bebyggelse liksom för annan markanvändning behöver politikerna ha tillgång till tillförlitliga beslutsunderlag där konsekvenser av olika beslutsalternativ är utredda. För att ha möjlighet att utreda olika beslutsalternativ har nämndens politiker, en förvaltning med anställda tjänstemän som besitter specialkunskaper i bland annat fysisk planering, till hjälp (Nyström, 2003). Tjänstemännens arbetsuppgifter vad gäller fysisk planering består bland annat av att ta reda på fakta, analysera rättsläget, ta fram lämpliga beslutsalternativ om mark- och vattenanvändning samt göra verklighet av de idéer och förslag som politiker har beslutat ska verkställas (Christoferson & Öhman, 1998). Tjänstemännen har i uppgift att förse
politikerna med planerings- och beslutsunderlag så att politikerna vid beslutsfattandet är medvetna om olika konsekvenser av att tillåta bebyggelse i ett visst område (Nyström, 2003). Man kan därmed säga att tjänstemännen har ett visst ansvar för att lyfta fram och synliggöra effekter som den bebyggda miljön kan komma att utsättas för i ett förändrat klimat.
3.4.1 Kommunala planeringsinstrument
För att de kommunala politikerna ska kunna göra avvägningar om hur kommunens mark- och vattenområden ska användas samt för att de ska kunna besluta om hur den bebyggda miljön ska utvecklas och var bebyggelse ska lokaliseras, ska politikerna enligt plan- och bygglagen (1987:10) 1 kap. 2 § ansvara för att planeringsinstrument upprättas. De kommunala planeringsinstrumenten utgörs dels av planer som redogör för kommunens önskvärda utveckling av mark- och vattenanvändningen och dels av olika typer av lovgivningar för konkreta byggnadsprojekt. Innehållet i planerna liksom bestämmelserna som rör lovgivningen regleras i plan- och bygglagen (Ebbesson, 2003).
De kommunala planeringsinstrumenten utgör alla viktiga verktyg för att anpassa samhället till ett förändrat klimat då planeringsinstrumenten kan användas för att styra lokalisering och utformning av den bebyggda miljön. Anledningen till detta är att plan- och bygglagen ställer krav på att kommunerna ska inventera och analysera de risker som utgör hot mot den bebyggda miljön, vid upprättandet av planer och vid lovgivning. Genom att planerna ska ta hänsyn till de effekter som kan komma att uppstå i ett förändrat klimat kan kommunen till stor del förhindra att bebyggelse beviljas lov att uppföras i områden som kan komma att bli utsatta för klimatförändringens effekter i framtiden (Överstyrelsen för civil beredskap & Boverket, 1998). Nedan redogörs översiktligt för två typer av planer, översiktsplan och detaljplan, samt en typ av lovgivning, bygglov, som kommunerna är skyldiga att upprätta till följd av bestämmelserna i plan- och bygglagen.
Översiktsplan
Översiktsplanen är kommunens viktigaste och mest långsiktiga instrument som beskriver de visioner och långsiktiga mål som politikerna har för mark- och vattenanvändningen liksom för den bebyggda miljön, de kommande 15-20 åren. Översiktsplanen är ett av kommunfullmäktige antaget dokument som bland annat används för att ringa in vilka delar av kommunen som lämpar sig för bostadsändamål, industriverksamhet eller annan verksamhet liksom för natur- och kulturområden (Nyström, 2003). I översiktsplanen ska kommunen bland
annat redovisa för hur allmänna intressen och riksintressen ska tillgodoses samt vilka miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden. Exempel på miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden är översvämningsrisker liksom risker för ras och skred. Översiktsplanen ska vara vägledande vid upprättandet av andra planer liksom vid lovgivning för konkreta byggprojekt. Vad som anges i översiktsplanen är dock inte juridiskt bindande utan kan frångås i andra kommunala planer (Ebbesson, 2003).
Detaljplan
Detaljplaner används för att genomföra avsikterna med den kommunala planeringen. Planerna har bindande verkan och reglerar användning och utformning av mark, vatten och bebyggelse med en giltighetstid på mellan 5 och 15 år. Detaljplaner antas i regel av kommunfullmäktige, men kan i vissa undantagsfall också antas av ansvarig nämnd. Detaljplaner används för att reglera och styra bebyggelses placering, användning och utformning i detalj. Detaljplaner reglerar allt från hur miljön ska tillvaratas, hur utformning av gator, kvarter och allmänna platser ska se ut, till hur bebyggelse, anläggningar för trafik, vatten och avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden ska utformas (Johansson, 2001).
Bygglov
Bygglov är ett instrument som används då kommunen ger en specifik intressent lov att uppföra ett konkret byggnadsprojekt på ett utpekat markområde. Bygglov krävs även för tillbyggnationer liksom vid ändringar av byggnaders eller anläggningars ändamål. I ett förhandsbesked för bygglov prövas om föreslagen lokalisering av bebyggelse är lämplig eller inte, och vid utfärdandet av bygglov prövas utformning av själva byggnaden.Vanligtvis är det kommunens byggnadsnämnd som prövar frågan om bygglov och ger tillstånd. Vid beviljandet av bygglov är byggnadsnämnden skyldig att se till att lovgivningen inte strider mot kommunens detaljplaner (Ebbesson, 2003).
3.5 Planerings- och beslutssvårigheter
Politiker och tjänstemän på kommunal nivå ställs inför en rad olika planerings- och beslutssvårigheter när det gäller att avgöra vilka markområden som är lämpliga att bebygga. Detta gäller inte minst då hänsyn ska tas till effekter som kan uppkomma i ett förändrat klimat i framtiden. Planering liksom lovgivning uppges försvåras av att markområden som i dag
anses vara lämpade att bebygga, i framtiden kan komma att bli olämpliga (SGI, 2006). Hänsynstagandet till klimatförändringens effekter försvåras av att det råder stora osäkerheter kring vad som kommer att hända med klimatet i framtiden. Forskarna kan inte leverera några noggranna beräkningar eller säkra prognoser om hur klimat kommer att te sig i framtiden, då ingen med säkerhet kan veta hur trenden med utsläpp av växthusgaser kommer att se ut i framtiden eller hur klimatsystemet faktiskt kommer att reagera på den ökade mängd växthusgaser som kommer att finnas i atmosfären. De beskrivningar som i dag finns om hur klimatet kan komma att ändras beskriver enbart tänkbara förändringar och det finns därför en risk för att klimatet kan komma att få andra utslag än de som beskrivs i scenarierna (Bernes, 2003).
Osäkerheten kring hur klimatet kan tänkas att förändras uppges medverka till att det uppstår svårigheter för tjänstemän att ta fram tillförlitliga planerings- och beslutsunderlag till politiker. Detta uppges i sin tur försvåra för politiker att fatta beslut, då underlagen för att bedöma situationen ofta blir otillräckliga (Lidskog, Sandstedt & Sundqvist, 1997). Problematiken kring planerings- och beslutssvårigheter diskuteras i böckerna Samhälle, risk
och miljö och i Livsstil och miljö, handlingsutrymme för förändring skrivna av författarna
Lidskog, Sandstedt och Sundqvist (1997) respektive Lundgren (1994). Lidskog, Sandstedt och Sundqvist (1997) uppger att otillräckliga faktaunderlag liksom den osäkerhet som råder vad gäller kunskapsläget, kan vara skäl till att så få anpassningsåtgärder hittills har vidtagits. Osäkerheten uppges också vara ett skäl till att politiker väntar med att vidta åtgärder tills de får tillförlitliga underlag att gå vidare med. Lundgren (1994) framhåller också att det osäkra kunskapsläget förmodligen bidrar till svårigheter för politikerna att nå enighet om vilka åtgärder som ska vidtas för att anpassa samhället inför ett förändrat klimat (Lundgren, 1994). Lidskog, Sandstedt & Sundqvist (1997) anger att både tjänstemän och politiker kommer att bli tvungna att acceptera att klimatfrågan är förenad med stora osäkerheter. Detta med anledning av att forskarna aldrig kommer att kunna ta fram några exakta prognoser över framtidens klimat som kan användas som tillförlitliga planerings- och beslutsunderlag. Klimatsystemet är så komplext att det inte går att undersöka dess förändringar i ett laboratorium utan klimatet måste studeras i verkligheten och därmed går det inte att förutsäga framtidens klimat. I och med detta är tjänstemännen och politikerna hänvisade till att planera och fatta beslut, grundade på de scenarier och uppskattningar om framtidens klimat som finns tillgängliga i dag, utefter bästa förmåga (Lidskog, Sandstedt & Sundqvist, 1997).
4 Metod
Innehållet i de tre föregående kapitlen har syftat till att ge en introduktion till examensarbetets undersökningsområde liksom till den studie som utförts i samband med detta arbete. Detta fjärde kapitel innefattar en redogörelse för vilken metod som använts för att anskaffa det empiriska material som ligger till grund för studien.
4.1 Samhällsvetenskaplig
forskningsmetod
Det finns ett flertal olika tillvägagångssätt inom den samhällsvetenskapliga forskningsprocessen för att samla in betydelsefull och relevant information. Litteraturstudier, enkäter, fallstudier, observationer, experiment och intervjuer är några vanliga metoder som används för att samla in underlag. I boken Rapporter och uppsatser av Backman (1998) delas den samhällsvetenskapliga forskningsmetoden in i kvantitativa och kvalitativa metoder. Förenklat innebär den kvantitativa metoden att forskaren systematiskt samlar in data genom exempelvis enkäter eller experiment för att hitta samband, lagar, förklaringar och systematiska relationer. Den kvalitativa metoden skiljer sig från den kvantitativa genom att den främst syftar till att studera de subjektiva uppfattningar och föreställningar som människor kan ha om ett visst fenomen eller ämne (Backman, 1998).
4.2 Studiens
forskningsmetod
Den studien som utförts i samband med detta examensarbete grundas på en forskningsmetod som kombinerar en kvalitativ metod med en dokumentstudie. Inom ramen för den kvalitativa metoden har kvalitativa intervjuer med fyra kommunala tjänstemän som arbetar med fysisk planering utförts. I dokumentstudien har kommunala översiktsplaner granskats.
4.2.1 Kvalitativa intervjuer och dokumentstudier som forskningsmetoder
Kvalitativa intervjuer beskrivs av författaren Kvale (1997) som en forskningsteknik som bygger på insamling av information genom att två parter, forskaren och intervjupersonen, samtalar om ett ämne av gemensamt intresse. Målet med kvalitativa intervjuer är att undersöka intervjupersoners individuella uppfattningar. Den kvalitativa intervjun sägs påminna om ett vardagligt samtal mellan två parter, men skiljer sig åt genom att den kvalitativa intervjun har en tydlig struktur och ett tydligt syfte. Avsikten med en kvalitativ
intervju är att generera användbar information från verkligheten. Forskaren är den som styr samtalet och intresset riktas mot hur intervjupersonen tolkar, uppfattar eller upplever en specifik händelse eller företeelse (Kvale, 1997).
Dokumentstudier är en forskningsmetod som innebär att forskaren studerar sådan information som antingen finns nedtecknad, tryckt eller på annat sätt lagrad. Dokumentstudier kan användas för att besvara frågeställningar kring faktiska förhållanden och faktiska skeenden. Exempel på dokument som kan användas i en dokumentstudie är statistik, protokoll, litteratur, tidningar, rapporter, kartor, filmer och foton. När en forskare utför en dokumentstudie är det viktigt att forskaren förhåller sig kritisk till de dokument som ska studeras (Patel & Davidsson, 2003).
4.3 Urval till studiens metod
4.3.1 Kvalitativa intervjuer
För att söka svar på hur kommunala tjänstemän som arbetar med fysisk planering upplever ansvarsförhållandet liksom det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat, har kvalitativa intervjuer med fyra tjänstemän i Helsingborgs stad, Kristianstads kommun, Landskrona kommun samt Vellinge kommun utförts. Anledningen till att kvalitativa intervjuer har använts i detta sammanhang är att denna metod lämpar sig för att fånga individers upplevelser.
För att utse intervjupersoner till studien kontaktades SMHI. Avsikten med detta var att ta reda på vilka kommuner som kommer att utsättas för störst påfrestningar i ett förändrat klimat. Svaret från SMHI blev att ett flertal kommuner har bebyggelse lokaliserad i utsatta lägen, men att påfrestningarna förväntas bli som störst i skånska kustkommuner. Motiveringen till detta var att den skånska kusten kan komma att utsättas för den största översvämningsrisken i framtiden till följd av att havsnivån förväntas stiga som mest där (se avsnitt 2.2). En annan anledning till att påfrestningarna förväntas bli som störst i skånska kustkommuner uppges vara att den tätaste kustbebyggelsen återfinns i Skåne. Risken ökar därmed för att den materiella förstörelsen ska bli omfattande och drabba många människor.
Med hjälp av ovanstående information från SMHI fastställdes att studien skulle avgränsas till att beröra skånska kustkommuner. För att utse de kommuner, vars tjänstemän som skulle intervjuas, skevs en lista med kriterier som skulle uppfyllas.
• Kommunen ska inrymma bebyggelse som redan nu har, eller som i framtiden kan komma att få problem med förhöjda flöden i vattendrag eller förhöjd havsnivå.
• Kommunen ska vara inne i ett expansivt skede vad gäller bostadsbyggande och ha planer på att utöka bebyggelsen de närmaste åren.
• Kommunen ska planera eller redan nu inneha bostadsområden i attraktiva, vattennära områden.
Motiveringen till listans första kriterium är att det inte vore särskilt intressant att intervjua tjänstemän som arbetar i kommuner vars bebyggelse inte riskerar att utsättas för effekter av förändrat klimat. Skälet till listans andra kriterium är att studien avser att undersöka hur man resonerar kring översvämningsrisker och andra effekter som kan uppkomma i ett förändrat klimat när ny bostadsbebyggelse planeras. Anledningen till att kommunen ska planera eller redan nu inneha bostadsområden i attraktiva, vattennära områden är att studien ska söka svar på hur tjänstemän resonerar kring den problematik som kan uppstå när kommunerna önskar att tillgodose den ökade efterfrågan på strandnära tomter i attraktiva lägen samtidigt som kommunen ska erbjuda kommuninvånarna ett säkert boende. Då Helsingborgs stad, Kristianstads kommun, Landskrona kommun och Vellinge kommun uppfyllde ovanstående kriterier valdes dessa kommuner ut till att delta i studien.
Nästa steg i urvalsprocessen handlade om att utse vilka tjänstemän som skulle medverka i studien. Följande kriterier sattes upp:
• Tjänstemännen ska arbeta med fysisk planering i de utvalda kommunerna.
• Tjänstemännen ska arbeta med att utreda och ge förslag till var bebyggelse kan vara lämplig att placera.
• Tjänstemännen ska arbeta med att integrera effekter av en befarad klimatförändring i den fysiska planeringen.
Motiveringen till ovanstående kriterier är att tjänstemännen behöver vara införstådda med de konsekvenser som kan uppkomma om en klimatförändring inträffar. Det ansågs också vara viktigt att tjänstemännen var väl införstådda med den egna kommunens situation. För att tjänstemännen skulle kunna ge svar på intervjufrågorna ansågs det krävas att tjänstemännen hade erfarenhet av att arbeta med att beakta effekter av en klimatförändring i praktiken.
4.3.2 Dokumentstudier
För att undersöka vilken prioritet anpassningsarbetet har på den lokalpolitiska agendan, har valda delar av Helsingborgs stads, Kristianstads kommuns, Landkrona kommuns och Vellinge kommuns översiktsplaner ingått i en dokumentstudie. Motivet till att studera kommunala översiktsplaner är att dessa dokument behandlar de frågeställningar som anses vara av vikt för mark- och vattenanvändningen liksom för den bebyggda miljön i kommunen. Är anpassningsarbetet av samhället inför ett förändrat klimat en prioriterad fråga i kommunen borde detta framgå i översiktsplanen eftersom planen behandlar det kommunala visionsarbetet om hur framtidens bebyggelse ska utvecklas och utformas. Dessutom ska översiktsplanen enligt plan- och bygglagen innehålla en redogörelse över de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användning av kommunens markområden. Tar politiker och tjänstemän klimatförändringens effekter på allvar bör en redogörelse av tänkbara miljö- och riskfaktorer finnas med i översiktsplanen.
Tidigare i kapitlet framgick det att det är viktigt att forskaren förhåller sig kritisk till de dokument som ingår i en dokumentstudie. Skulle det visa sig att materialet som studeras har vissa brister är det dock inte nödvändig att materialet måste underkännas. Som forskare måste man dock vara medveten om bristerna i materialet. Under källkritiksprocessen gjordes iakttagelsen att en översiktsplan är ett politiskt framtaget dokument som syftar till att beskriva den önskvärda utvecklingen i kommunen. En annan iakttagelse som gjorts är att översiktsplanen inte är juridiskt bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Översiktsplanen är endast vägledande för hur beslut om användningen av mark- och vattenområdena ska fattas, liksom för hur den bebyggda miljön ska utvecklas och bevaras. Mot bakgrund av detta ska kanske översiktsplanen ses som en vision för hur politikerna önskar att kommunen ska utveckla, snarare än att planen beskriver vad som faktiskt kommer att ske i kommunen de närmaste åren. Att kommunfullmäktige under varje mandatperiod ska ta ställning till den gällande översiktsplanens aktualitet, gör att prioriteringar och planerad användning kan komma att ändras. Trots dessa brister bedöms dock översiktsplanerna vara de dokument som är bäst lämpade för att studera vilken prioritet klimatfrågan har.
4.4 De kvalitativa intervjuernas genomförande
Genom telefonkontakt med de utvalda tjänstemännen som arbetar med fysisk planering i Helsingborgs stad, Kristianstads kommun, Landskrona kommun och Vellinge kommun
avtalades plats och tidpunkt för när intervjuerna skulle äga rum. De fyra intervjuerna genomfördes under perioden 2006-04-18 till 2006-04-26. Intervjuerna ägde rum på respektive intervjupersons arbetsplats och pågick ungefär 1 – 1,5 timme vardera. Intervjuerna spelades in i sin fulla längd med hjälp av en MP3-spelare, vilket underlättade både själva intervjusituationen och det senare analysarbetet. Genom att spela in intervjuerna kunde hela uppmärksamheten riktas mot intervjupersonerna och när det gäller analysarbetet av intervjumaterialet har ordalydelsen kunnat kontrolleras då valda delar av intervjuerna har citerats.
Inför intervjutillfällena utarbetades en intervjuguide (bilaga 1) innehållande en hög grad av strukturering. En hög grad av strukturering innebar att de teman och intervjufrågor som skulle täckas av under intervjuerna hade bestämts i förväg. Vid själva intervjutillfällena ställdes dock förhållandevis öppna frågor till intervjupersonerna. Intervjuguiden användes främst för att se till att de olika temana täcktes av, liksom för att se till att alla frågorna berördes under intervjutillfället. Skälet till att öppna frågor ställdes, var att intervjupersonerna skulle få möjlighet att fritt samtala om ämnet, svara med sina egna ord liksom för att de skulle få möjlighet att ge sin syn på saken utan att bli allt för styrda av intervjuguidens i förväg uttänkta frågor. Genom att ställa öppna frågor fick vi som forskare dessutom möjlighet att följa upp intressanta uppslag hos intervjupersonerna genom spontana följdfrågor.
Det inspelade materialet från intervjuerna har skrivits ut ordagrant så till vida att emotionella uttryck, pauser samt kortare stycken som varit uppenbart irrelevanta inte har tagits med. Enligt Kvale (1997) finns det vissa risker vid transkribering av intervjuer. Risken finns att transkribenten hör fel eller har svårt att återge betoningen i det som sägs, så att skriften blir inkorrekt. Osäkerheterna kring detta har dock minskats genom att vi båda efter transkriberingen, har lyssnat igenom det inspelade intervjuerna samtidigt som det transkriberade materialet har lästs. Dock ska utskrifterna inte ses som kopior av intervjusituationen, utan utskrifterna är tolkade konstruktioner av det talspråk som användes vid intervjutillfället. Avsikten med att transkribera det inspelade materialet från intervjutillfällena var att omarbeta det omfattande intervjumaterialet till ett hanterbart underlag till analysarbetet.
4.4.1 Tolkning av intervjuerna
För att få en allmän uppfattning om intervjumaterialet studerades intervjuutskrifterna ingående flertalet gånger. Därefter började tolkningsarbetet av intervjumaterialet. Till att börja med sammanfördes intervjuerna och materialet delades upp efter tematiseringen i intervjuguiden. Eftersom flertalet av de frågor som ställes var öppna, krävdes det i flera fall omstruktureringar av materialet. Efter omstruktureringarna lästes de samlade intervjuerna i sin helhet flertalet gånger. Därefter lästes hela intervjumaterialet liksom enskilda meningar och avsnitt växelvis. Syftet med detta var att urskilja likheter och skillnader liksom för att hitta sammanhang i tjänstmännens uttalanden. Enligt Kvale (1997) kallas denna arbetsmetod för hermeneutisk tolkning.
Enligt Backman (1998) sker förtydligande av problemformuleringen ofta parallellt med att datainsamlingen fortgår. Så har även varit fallet för denna uppsats. Till en början var arbetets problemställning bred och diffus i den mening att vi endast visste att vi ville undersöka vilka effekter ett förändrat klimat skulle kunde komma att få på den samhälleliga bebyggelsen. Vi visste också att vi ville undersöka vem eller vilka aktörer som bär ansvar för att anpassningsåtgärder vidtas. Vi kunde dock förhållandevis tidigt i arbetet peka ut att landets kommuner har en viktig roll i anpassningsarbetet och att de tjänstemän som arbetar med fysik planering på kommunal nivå var en grupp av nyckelaktörer i anpassningsarbetet. Utifrån intervjuerna som gjordes med tjänstemännen och under tolkningsprocessen av intervjumaterialet kunde det som började som en ren nyfikenhet på ämnet så småningom utformas till en definitiv problemformulering. Efter hand som arbetet med att strukturera och tolka intervjumaterialet fortskred, växte följande kategorier fram:
• Tjänstemännens uppfattningar om ansvarsförhållandet.
• Tjänstemännens uppfattningar om det praktiska anpassningsarbetet.
• Tjänstemännens uppfattningar om föreliggande incitament för att de ska belysa klimatförändringens effekter i den fysiska planeringen.
• Tjänstemännens uppfattningar om klimatfrågans prioritet på den lokalpolitiska agendan.
Ovanstående kategorier har använts för att formulera studiens slutgiltiga problemformuleringar. Kategorierna har även använts som avsnittsindelningar då resultaten från intervjuerna presenteras och analyseras i kapitel 6.
4.5 Dokumentstudiernas
genomförande
För att undersöka vilken prioritet anpassningsarbetet av samhällets bebyggelse har på den lokalpolitiska agendan har alltså valda delar av Helsingborgs stads, Kristianstads kommuns, Landkrona kommuns och Vellinge kommuns översiktsplaner ingått i en dokumentstudie. Ett förtydligande måste göras kring Kristianstads kommuns översiktsplan. Kristianstads kommuns nuvarande översiktsplan är från 1991 och enligt den tjänsteman som intervjuats till studien är planen inaktuell. I dagsläget håller Kristianstads kommun på att ta fram en ny översiktsplan och till grund för upprättandet av den nya översiktsplan har ett program som heter Kristianstad växer - Program för effekter Kristianstads utveckling 2005-2025 tagits fram. För att få så aktuell information som möjligt har programmet studerat istället för den inaktuella översiktsplanen. För dokumentstudiens syfte har programmet bedömts vara likvärdig de andra kommunernas översiktsplaner.
Enligt Patel & Davidsson (2003) finns det ingen utarbetad standardteknik för att utföra en dokumentstudie. Den teknik som användes i denna studie gick ut på att leta igenom översiktsplanerna för att undersöka om materialet i något av avsnitt berör klimatförändringen och dess effekter. Även förslag på anpassningsstrategier och anpassningsåtgärder för att möta klimatförändringarnas effekter eftersöktes. För att vara säkra på att vi inte förbisett avsnitt som behandlade klimatfrågan, gjordes en förfrågan vid intervjutillfällena med tjänstemännen om översiktsplanerna i något avseende behandlar frågan. De översiktsplaner som innehöll avsnitt om klimatfrågans effekter studerades ingående för att försöka utläsa vilken prioritet klimatfrågans effekter kan tänkas ha på den lokalpolitiska agendan.
4.6 Forskningsetik
Forskningsetik är en uppsättning regler för uppträdande och förhållningssätt som ska säkerställa att forskningen uppnår god kvalitet liksom att den blir moraliskt acceptabel. Forskaren har själv det ytterst ansvaret för att se till att god forskningsetik uppnås (Codex, 2006). I Kvale (1997) diskuteras etiska aspekter som bland annat informerat samtycke och skydd av intervjupersonens konfidentialitet.7 Informerat samtycke betyder att forskaren informerar intervjupersonerna om intervjuernas generella syfte och om hur intervjun är upplagd i stort. Informerat samtycke innebär också att intervjupersonerna deltar frivilligt i
7
Konfidentialitet i forskning betyder att privat data som identifierar undersökningspersonerna inte kommer att redovisas (Kvale, 1997).
studien och har rätt att dra sig ur när som helst. Skydd av intervjupersonernas konfidentialitet innebär att eventuella uppgifter som kan identifiera en intervjuperson, inte kommer att framföras i studien. Begreppet innefattar också de att eventuella uppgifter som forskaren vill ska ingå i studien, måste godkännas av intervjupersonerna före publicering (Kvale, 1997).
I denna studie har de etiska aspekterna hanterats genom att intervjupersonerna har informerats före varje påbörjad intervju om vad intervjuerna ska användas till och hur materialet kommer att publiceras. Intervjupersonerna ombads också både före och efter intervjutillfällena att ge samtycke till att intervjumaterialet får användas som underlag för studien. Intervjupersonerna upplystes om att de hade rätt till att vara anonyma i studien så till vida att varken namn eller yrkesbefattning inom förvaltningen skulle att lämnas ut. På begäran av en av tjänstemännen uppges inte heller namnen på förvaltningarna där tjänstemännen arbetar. Istället för att uppge namn och befattning benämns intervjupersonerna som exempelvis ”Tjänsteman, Helsingborgs stad”.
Alla medverkande i studien har medgett att deras uttalanden får publiceras. De har även skriftligt, via e-post, fått bekräfta att de utvalda citaten får användas i examensarbetet. Ett av skälen till att delge intervjupersonerna citaten, var att ge intervjupersonerna möjligheten att läsa igenom citaten innan publicering eftersom det kan vara obehagligt för intervjupersonerna att läsa att deras uttalanden har tolkats felaktigt när rapporten väl är skriven. Att intervjupersonerna har fått ta del av citaten anses dessutom förstärka studiens vetenskapliga kvalitet, eftersom att intervjupersonerna har kunnat påpeka om felaktigheter vid transkriberingen av intervjumaterialet har förekommit eller om deras uttalanden har tolkats felaktigt.
Principen med att skydda uppgifter som kan identifiera intervjupersoner är förenat med ett etiskt och vetenskapligt dilemma eftersom en konflikt uppstår mellan det etiska kravet på konfidentialitet och möjligheten för andra forskare att göra en rekonstruktion av undersökningen (Kvale, 1997). I denna studie har intervjupersonernas konfidentialitet värdesatts framför möjligheten att rekonstruera studien med samma intervjupersoner. Som forskare är vi högst medvetna om vårt vetenskapliga ansvar att se till att studien håller en hög vetenskaplig tillförlitlighet.
