Prioritetskonflikt

I föregående avsnitt konstaterades det att klimatfrågan behandlas i någon form i kommunernas översiktsplaner. Flertalet planer innehöll dessutom vissa riktlinjer för hur klimatfrågan ska hanteras vid upprättandet av planer och vid bygglovgivning. Eftersom kommunfullmäktige antar översiktsplanen, kan formuleringarna tolkas som att politikerna åtminstone till viss del är medvetna om, att ett förändrat klimat kan komma att medföra ökade påfrestningar på den samhälleliga bebyggelsen.

Samtidigt som det tycks råda en viss medvetenhet hos politikerna, planeras det eller också pågår det, i dagsläget projekt med att öka antalet bostäder längs kusten eller i andra vattennära områden. Det har tidigare i arbetet konstaterats att den samhälleliga bebyggelsens utsatthet inför ett förändrat klimat, ofta kan härledas till vattennära lokalisering i låglänta områden.

Med bakgrund av ovanstående information redogörs det i nedanstående avsnitt för den konflikt som tjänstemännen uppfattar uppstår när politikernas riktlinjer för hur klimatfrågan ska hanteras, kommer i konflikt med politikernas planerade eller pågående projekt med att öka antalet bostäder i vattennära områden.

Konflikten om det vattennära boendet

Under intervjuerna uppgav flera av tjänstemännen att kustområdena har stor betydelse för de undersökta kommunernas attraktivitet, då kustområden och övriga vattennära områden i dag är mycket attraktiva för både bebyggelse, fritidsändamål och näringsliv. Tjänstemännen framhöll att det är i de vattennära områdena som det finns flest förfrågningar om att få tillstånd att uppföra nya bostäder. Nedanstående citat får exemplifiera tjänstemännens uttalanden om den efterfrågan som finns efter det vattennära boendet:

Det finns ett högt tryck på att få bygga i områden som är belägna vid vatten och anledningen till detta är att många människor gärna vill bo med utsikt över vatten. (Tjänsteman, Vellinge kommun)

Tjänstemännen uppgav att det är viktigt för kommunerna att kunna möta invånarnas förfrågningar om ett vattennära boende, eftersom konkurrensen om invånarna är hård mellan kommunerna. Ingen av kommunerna vill förlora invånare då ett minskat invånarantal ofta betyder minskade skatteintäkter och ett minskat serviceunderlag till kommunen.

Tjänstemännen påtalade att det i dagsläget pågår projekt i alla kommunerna med att öka antalet bostäder i vattennära områden. I Helsingborg uppgavs det finnas långtgående planer på att bygga en ny stadsdel vid namn Södra hamnen, i Landskrona håller stadsdelen Södra centrum på att byggas och i både Vellinge kommun och Kristianstads kommun finns det planer på att upplåta fler tomter i kustnära områden. Några av tjänstemännen uppgav sig tycka att projekten inte alltid stämmer överens med den riskhänsyn som plan- och bygglagen föreskriver ska tas, inte heller verkar de riktlinjer som vissa kommuner formulerat i översiktsplanerna stämma.

Tjänstemännen uppgav att den politiska viljan att erbjuda invånarna vattennära bostäder, i vissa fall verkar vara större än viljan att integrera riskhänsyn för de effekter ett förändrat klimat kan komma att medföra. Detta motiverades med att nya bostäder planeras eller redan byggs i områden där det i framtiden kommer att finnas risk för översvämningar. Två exempel

som visar detta är stadsdelarna Södra hamnen i Helsingborg och Södra Centrum i Landskrona. Tjänstemannen i Helsingborgs stad uttalade sig om projektet Södra hamnen på följande sätt:

Södra hamnen är ett stort område där man vill bygga bostäder precis vid vattnet och då är vi nere på en låg nivå, kanske bara någon eller några få meter över havet. Jag kan inte se att man vägt in några risker om framtida klimatförändringar i planläggningen av projektet. Att bygga i attraktiva områden är kanske inte alltid lämpligt, men det kan vara något som politiker anser krävs för att behålla kommunens attraktivitet. (Tjänsteman, Helsingborgs stad)

Stadsdelarna Södra hamnen i Helsingborg och Södra Centrum i Landskrona utgör alltså exempel på projekt som tillkommit för att tillgodose den ökade efterfrågan på vattennära bostäder. Det ska dock poängteras att fler kommuner än de som det redogörs för här erbjuder sina invånare liknande boenden, jämför exempelvis med Hammarby sjöstad i Stockholm, Västra hamnen i Malmö och Varvsholmen i Kalmar.

För att sammanfatta avsnittet kan det konstateras att politikernas strävan efter att erbjuda ett vattennära och attraktivt boende till invånarna verkar gå före den långsiktiga planeringen att bebyggelsen ska klara att stå emot de successiva förändringar som klimatet förväntas genomgå de närmsta 100 åren. Att politikerna tillåter bebyggelse, och dessutom ser till att nya stadsdelar förs upp i områden som kan komma att översvämmas, visar på strävan efter att framställas som en attraktiv kommun verkar stå klart högre på den politiska agendan än vad beaktandet av ett förändrat klimat gör. Vad detta kan komma att innebära för samhället i framtiden liksom vilka samhällsekonomiska konsekvenser som kan uppstå, överlåts härmed till någon annan att undersöka.

7 Avslutande diskussion

Kapitlet innefattar en avslutande diskussion. Det första avsnitt innehåller en redogörelse som söker svar på huruvida studiens syften har blivit besvarade. Kapitlets andra avsnitt innefattar ett stycke som behandlar de tankar som uppkommit om problemområdet i samband med arbetet.

7.1 Studiens resultat

Till att börja med kan det konstateras att studiens första syfte, att söka svar på hur tjänstemännen upplever ansvarsförhållandet, liksom det praktiska arbetet med att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat, har blivit besvarat. Det gäller även för studiens andra syfte, att söka svar på huruvida fysisk planering kan ses som ett lämpligt verktyg för att anpassa samhällelig bebyggelse till ett förändrat klimat. I nedanstående stycken sammanfattas studiens resultat.

Ansvarsförhållandet

Under intervjuerna framkom det att samtliga tjänstemän ansåg att kommunerna har ett visst ansvar att anpassa den samhälleliga bebyggelsen till ett förändrat klimat. Tjänstemännen grundade främst sina åsikter om det kommunala ansvaret på att det i plan- och bygglagen (1987:10) 2 kap. 3 §, står att kommunerna ska se till att bebyggd miljö lokaliseras till markområden som är lämpliga att bebygga. Exakt vilket ansvar kommunerna har i anpassningsarbetet eller vilka anpassningsåtgärder som kommunerna bör vidta, hade dock tjänstemännen svårt att precisera. Skälet till detta uppgavs vara att tjänstemännen ansåg att ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna är oklar och att ansvarsfrågan är komplex och svår att greppa. För att reda ut ansvarsförhållandet påtalades vikten av, att på statlig nivå, precisera ansvarsfördelningen liksom myndigheternas juridiska och ekonomiska ansvar.

En annan bidragande faktor till att tjänstemännen hade svårt att uttala sig om vilket egentligt ansvar kommunerna har eller vilka anpassningsåtgärder som kommunerna bör vidta, var att lagstiftningens hantering av klimatfrågan upplevdes vara bristfällig och otydlig. Lagstiftningen uppgavs både sakna anvisningar för hur effekter av ett förändrat klimat ska hanteras i praktiken och bestämmelser om vilka aktörer som är ansvariga för att vidta

anpassningsåtgärder. Mot bakgrund av detta efterfrågade tjänstemännen ett förtydligande av klimatfrågans hantering i lagstiftningen.

Det praktiska arbetet

Vad gäller tjänstemännens uppfattningar om det praktiska arbetet, kan det först och främst konstateras att samtliga tjänstemän uppfattade att de har en viktig roll i anpassningsarbetet. Tjänstemännens roll tydliggjordes genom att tjänstemännen uppgav att de har ett visst ansvar att se till att klimatförändringens effekter synliggörs i de planerings- och beslutsunderlag som ligger som grund för politikernas beslutsfattande. De incitament som tjänstemännen uppgav vara drivande för att de ska belysa klimatförändringens effekter i den fysiska planeringen, var länsstyrelsens pådrivande roll, kommunernas eventuella betalningsansvar liksom allmänhetens medvetenhet om problemet.

Flera av tjänstemännen påpekade dock att det inte är någon lätt uppgift att ta fram planerings- och beslutsunderlag som tar hänsyn till klimatförändringens effekter. Tjänstemännen påtalade att det finns flera faktorer som komplicerar arbetet. Det oklara kunskapsläget med otillräckliga faktaunderlag om vad som kommer att hända med klimatet i framtiden, de motstridiga faktaunderlag som oeniga klimatforskare levererar, liksom klimatmodellernas storskalighet, uppgavs vara tre omständigheter som försvårar deras arbete. För att tjänstemännen ska kunna integrera klimathänsyn i den fysiska planeringen på ett bättre sätt, efterfrågades bättre och mer tillförlitliga faktaunderlag att planera utefter. För att underlätta det praktiska arbetet, föreslogs det att en myndighet på central nivå, som exempelvis Boverket, skulle kunna ha det samlade ansvaret för att sammanställa information och utarbeta riktlinjer för hur anpassningen till ett förändrat klimat ska ske. Flera av tjänstemännen påtalade också att ett tydligt uttalat stöd och en högre prioritet av klimatfrågan på det kommunpolitiska planet, skulle underlätta för dem att integrera effekter av ett förändrat klimat i planerings- och beslutsunderlagen.

Fysisk planering som ett verktyg för att anpassa samhällelig bebyggelse

Genom de fakta som presenterats i arbetet, liksom från de resultat som framkommit i studien kan det konstateras att fysisk planering kommer att spela en viktig roll för det framtida anpassningsarbetet. Motiveringen till detta är att myndigheterna, genom fysisk planering, kommer att kunna styra hur den bebyggda miljön ska utformas och lokaliseras så att bebyggelsen anpassas till den nya klimatsituationen. Genom ökad hänsyn till

klimatförändringens effekter förväntas den bebyggda miljön kunna lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet, det vill säga där risker för översvämningar och andra effekter inte utgör hot mot den bebyggda miljön. Även åtgärder som exempelvis vallbyggen förväntas kunna komma till stånd för att skydda redan befintlig bebyggelse i utsatta lägen. Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att fysisk planering är ett lämpligt verktyg att använda för att anpassa samhället till ett förändrat klimat. Dock krävs det att klimatförändringen och dess effekter börjar tas på större allvar, liksom att klimatfrågan tillåts att ta större plats i den fysiska planeringen än vad den gör i dag. Diskussionen om hur ett förändrat klimat kan komma att påverka den samhälleliga bebyggelsen liksom vilka åtgärder som är nödvändiga och berättigade att vidta, måste föras upp på de lokalpolitiska planen runt om i landet. Eftersom i stort sätt alla landets kommuner, på ett eller annat sätt, kan förväntas komma att bli berörda och förmodligen också drabbade av klimatförändringens effekter, föreslår vi att övergripande bestämmelser och riktlinjer som berör anpassningsarbetet utformas och preciseras på statlig nivå. Genomförandet av anpassningsåtgärderna bör som tidigare ligga på det kommunala planet så att kommunerna har möjlighet att anpassa åtgärderna till de lokala förhållandena. För att tjänstemännens arbete med att integrera klimatförändringens effekter i den fysiska planeringen ska kunna underlättas, anser vi att man på statlig nivå bör vidta följande åtgärder:

• Precisera ansvarsfördelningen mellan kommunerna och de övrigt berörda myndigheterna.

• Reda ut ansvarsförhållandet vad gäller kommunernas juridiska och ekonomiska ansvar.

• Utse en myndighet på central nivå med ansvar för att sammanställa information och utarbeta riktlinjer för hur anpassningen till ett förändrat klimat ska ske.

• Avsätta resurser för att ta fram faktaunderlag som beskriver förväntade lokala klimatförhållanden.

• Förtydliga klimatfrågans hantering i lagstiftningen.

7.2 Författarnas reflektioner

Vi har i detta examensarbete valt att beröra ett i dag högaktuellt område, nämligen hur den bebyggda miljön ska kunna anpassas till en förändrad klimatsituation. Det kan konstateras att anpassningen av den bebyggda miljön endast utgör en liten, men ändå mycket viktig, del av

samhällets totala anpassning. Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005) slår i kommittédirektiv 2005:80 fast, att en anpassning av hela samhället kommer att kräva att anpassningsåtgärder vidtas inom en rad olika områden. Bland annat kommer teknisk infrastruktur som exempelvis vägar, järnvägar och telekommunikation liksom hamnar, dammar, slussar, energiproduktion, elförsörjning, vattenförsörjning, avloppssystem och areella näringar som jordbruk och skogsbruk också att behöva anpassas. I detta arbete har det konstaterats att fysisk planering kommer att spela en viktig roll i arbetet med att anpassa den del av samhället som berör den bebyggda miljön. För att anpassa samhällets övriga delar kommer förmodligen helt andra metoder och andra verktyg än fysisk planering att krävas.

I Sverige finns det en stark planeringstradition som sträcker sig långt bakåt i tiden och som bygger på en långtgående samhällskontroll över användningen av landets mark- och vattenområden liksom över den bebyggda miljön. Att lösa mark- och vattenanvändningsfrågor liksom frågor som berör den bebyggda miljön med hjälp av fysisk planering är alltså ingen ny företeelse. Väderhändelser som stormar, skyfall och intensiva regnoväder är inte heller några nya fenomen. Vad som däremot är nytt är att väderhändelserna, i flera fall de senaste åren, har orsakat omfattande materiella skador, med stora ekonomiska kostnader som följd. Enligt Persson (2005), forskare vid SMHI:s klimatforskningsenhet Rossby Centre, kan de senaste årens omfattande materiella skador härledas till svenskarnas nästan obetvingliga lust att bo i vattennära områden liksom samhällets ökade sårbarhet inför extrema väderhändelser. Samhällets sårbarhet kan förklaras med att Sverige, under en lång tidsperiod, har haft ett tämligen gynnsamt och stabilt klimat, utan frekvent återkommande extrema väderhändelser. Detta har gjort att den bebyggda miljön har byggts och anpassats till den klimatsituation som har varit och som i dag råder. Viktiga samhällsfunktioner som byggnader, vägar, vatten- och avloppsledningar, dagvattenhantering, liksom el- och telefonnät är byggda och dimensionerade för att klara dagens klimatsituation, inte för att klara framtidens klimat. För att omfattande materiella skador ska kunna undvikas i framtiden då ett förändrat klimat kan komma att föra med sig fler extrema väderhändelser, måste förmodligen ett nytt sätt att tänka till i den fysiska planeringen.

Som vi har förstått det är det övergripande målet med fysisk planering att skapa ett robust samhälle som på ett naturligt och självklart sätt kan hantera olika typer av påfrestningar och klara långvariga kriser. Hade alla hot, påfrestningar och kriser liksom dess konsekvenser och följder varit kända, hade arbetet med att skapa ett robust samhälle förmodligen varit mycket

lättare för både tjänstemän och politiker. I dag är hoten mot samhället komplexa och mångskiftande och för att nämna några kategorier av risker kan natur- och miljörisker, ekonomiska risker, tekniska risker, hälso- och olycksrisker nämnas. De hot och risker som ett förändrat klimat kan komma att utsätta samhället för, kan placeras in under kategorin natur- och miljörisker. Att hantera natur- och miljörisker i den fysiska planeringen är enligt Erik Wirén (1998) författare till boken Planering för säkerhets skull inte helt lätt, eftersom natur- och miljörisker inte kan hindras i någon nämndvärd omfattning genom fysisk planering. Vad som däremot kan göras, om tillräcklig kunskap om hoten och riskerna finns är att förutse, lindra och i vissa fall också förhindra dess verkningar.

Som tidigare fastslagits kommer ett förändrat klimat att utsätta den samhälleliga bebyggelsen för ökade påfrestningar. Exakt vilka hot eller vilka risker som kommer att uppstå kan dock inte forskarna fastställa med någon större säkerhet. Detta eftersom effekterna bland annat kommer att kunna härledas till faktorer som hur kraftigt och hur snabbt klimatet kommer att förändras, hur lokala förhållanden ser ut liksom hur väl förberett samhället är att möta klimatförändringarnas effekter. Under de intervjuer som utförts i samband med denna studie, uppgav flera av tjänstemännen att de upplevde att en av de största svårigheterna med att anpassa den bebyggda miljön till ett förändrat klimat, är att förutse de risker och hot som kan komma att uppstå i samband med klimatförändringen. Flera av tjänstemännen påtalade också att hotet om att en klimatförändring kan komma att inträffa är så pass nytt och att osäkerheterna ännu är så pass stora, att det ännu inte finns några inarbetande rutiner för att behandla hoten och riskerna på ett tillfredställande sätt i den fysiska planeringen. Enligt Wirén (1998) är en av de viktigaste och mest avgörande faktorerna för att myndigheterna ska kunna skapa ett robust samhälle, att tjänstemännen och beslutsfattarna hittar ett sätt att hantera de hot och risker som gör samhället sårbart. Wirén (1998) föreslår därför att kommunerna utarbetar kommunala riskanalyser för att få en översiktlig bild av kommunens riskförhållanden. Då ny bebyggelse planeras bör planeringsprocessen innefattas av en så kallad riskkonsekvensanalys som syftar till att belysa olika konsekvenser av att bygga i ett visst område.

Wirén (1998) framhåller också att faktorer som osäkerhet och risk alltid är närvarande då planering bedrivs. När man har att göra med ett så komplext problem som klimatförändringar kommer planerarna och beslutsfattarna aldrig få alla korten på bordet om vilka effekter som kommer att inträffa. Wirén (1998) påpekar att planering inte handlar om att helt kunna

reducera hoten och riskerna innan beslut fattas, däremot menar han att man genom planering kan uppmärksamma de osäkerheter som finns, så att hoten och riskerna kan hanteras på ett medvetet sätt. Osäkerheter kan alltså bara reduceras till en viss gräns, sedan måste de accepteras. Att acceptera att klimatfrågan är förknippad med stora osäkerheter liksom än så länge bristfälliga kunskapsunderlag är något som tjänstemännen och beslutsfattarna måste godta. För att kunna minska samhällets sårbarhet måste tjänstemännen och politikerna hitta ett sätt att hantera de hot och risker som klimatförändringen för med sig. Målet är att hitta lösningar så att framtidens förändrade väder och klimat kan mötas på rätt sätt.

Referenser

Litteratur och tryckta källor

Backman, J. (1998). Rapporter och uppsatser. Lund: Studentlitteratur.

Bell, J. (2000). Introduktion till forskningsmetodik. (3:e uppl.) Lund: Studentlitteratur.

Bernes, C. (2003). En varmare värld – Växthuseffekten och klimatets förändringar. Stockholm, Norrköping: Naturvårdsverket och SWECLIME.

Björk, C & Reppen, L. (2000). Så byggdes staden. Stockholm: AB Svensk Byggtjänst.

Boverket. (2004). Hållbara städer och tätorter i Sverige – förslag till strategi. Karlskrona: Boverket.

Christoferson, I & Öhman, J. (1998). Kommunal planering under 1990-talet: en studie av

Sveriges kommuner. Uppsala: Ascender.

Ebbesson, J. (2003). Miljörätt. Uppsala: Iustus Förlag AB.

EEA. (2004). Impacts of Europe’s changing climate – An indicator-based assessment. Copenhagen: European Environment Agency reports No2/2004

Halvorsen, K. (1992). Samhällsvetenskaplig metod – Teori Forskning Praktik. Lund: Studentlitteratur.

Holme, I M. & Solvang, B K. (1991). Forskningsmetodik: Om kvalitativa och kvantitativa

metoder. (2:a uppl.) Lund: Studentlitteratur.

Härdmark, E. (2006). Det vilda vädret. Svenska Dagbladet. 2006-04-16, Del 1, sidan 20-21.

IPCC. (2001). Climate change 2001: Impacts, adaptation and vulnerability. Cambridge: University Press.

Johansson, B. (2001). Stadens tekniska system - Naturresurser i kretslopp. Stockholm: Formas.

Kvale, S. (1997). Den kvalitativa forskningsintervjun. Lund: Studentlitteratur.

Lidskog, R, Sandstedt, E & Sundqvist, G. (1997). Samhälle, risk och miljö. Lund: Studentlitteratur.

Lundgren, L. (1994). Varför löser inte politikerna miljöproblemen. I: Lundgren L. J. (red),

Livsstil och miljö- och handlingsutrymme för förändring. Stockholm: Statens

Naturvårdsverk.

MB. (1998:808). Miljöbalken

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. (2005). Kommittédirektiv 2005:80 - Effekterna

av klimatförändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa kan minskas.

Stockholm: Regeringskansliet.

Nyström, J. (2003). Planeringens grunder. (2:a uppl.) Lund: Studentlitteratur.

Patel, R & Davidson, B. (2003). Forskningsmetodikens grunder att planerna, genomföra och

rapportera en undersökning. Lund: Studentlitteratur.

PBL. (1987:10). Plan- och bygglagen.

Persson, G. (2005). Ta hänsyn till översvämningsrisker! Miljöforskning 2005:2 sid 29. Stockholm: Formas.

Rummukainen M., Bergström S., Persson G. och Ressner E. (2005). Anpassning till

klimatförändringar. Kartläggning av arbete med sårbarhetsanalyser, anpassningsbehov och anpassningsåtgärder i Sverige till framtida klimatförändring.

SGI. (2006). På säker grund för hållbar utveckling - Förslag till handlingsplan för att förutse