Institutionen för Tema Campus Norrköping
C-uppsats från Miljövetarprogrammet, 2020
Johan Holmgren
Striden om stranden
LIS-dispensernas politik och praxis
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats C-uppsats D-uppsats Övrig rapport Språk Language Svenska/Swedish Engelska/English Titel
Striden om stranden – LIS-dispensernas politik och praxis Title
The Battle about the Beach – LIS exemptions in politics and praxis Författare
Author Johan Holmgren
Sammanfattning
Denna uppsats undersöker hur olika aktörer inom politik och juridik ser på landsbygdsutveckling i strandnära lägen, så kallade LIS-områden, som syftar till att bidra till landsbygdskommuners ekonomiska och demografiska utveckling i strandnära områden. Det empiriska materialet består uteslutande av domstolsreferat från Mark- och miljööverdomstolen samt riksdagsdebattprotokoll mellan åren 2012–2019 som analyserats kvalitativt. Sammanfattningsvis verkar naturvärden spela en liten roll vid juridiska överväganden om strandskyddsdispenser i strandnära lägen. Däremot används naturen och landskapet som argument för politiska ståndpunkter för eller emot ett förändrat strandskydd. En annan slutsats som kan dras från analysen är att länsstyrelserna i många fall hamnar i kläm mellan juridik och politik när man överprövar strandskyddsdispenser i landsbygdskommuner. Slutligen förefaller den allmänna politiska viljeriktningen i riksdagen idag gå mot att kommunerna delegeras mer makt till självbestämmande kring byggande i strandnära lägen och att strandskyddet kommer att bli alltmer selektivt.
Abstract
This essay explores how various actors within politics and law look upon rural development at waterfront locations, the so-called LIS-areas, which aims at contributing to the rural municipalities’ financial and demographic development in riparian areas. The empirical material is exclusively based on court reports from the Land and Environment High Court in Sweden and debate records from the Swedish Parliament between 2012-2019 which have been analysed qualitatively. In summary, nature seems to play a small role in court decisions about exemptions from the riparian law. However, nature and scenic landscapes are being used as political arguments for or against exemptions from the riparian law. Another conclusion from the analysis is that the Swedish County Boards are pushed into a tight corner between law and politics when they retry exemptions from the riparian law in rural municipalities. Finally, there is a common political direction of will, in the Swedish Parliament
ISBN ____________________________________________ _________ ISRN LIU-TEMA/MV-C—20/13—SE _________________________________________________________________ ISSN _________________________________________________________________ Serietitel och serienummer
Title of series, numbering Handledare Tutor Emelie Fälton Datum Date 2020-06-03
URL för elektronisk version
http://www.ep.liu.se/index.sv.html
Institution, Avdelning
Department, Division Tema Miljöförändring, Miljövetarprogrammet
Department of Thematic Studies – Environmental change Environmental Science Programme
Abstract
This essay explores how various actors within politics and law look upon rural development at waterfront locations, the so-called LIS-areas, which aims at contributing to the rural
municipalities’ financial and demographic development in riparian areas. The empirical material is exclusively based on court reports from the Land and Environment High Court in Sweden and debate records from the Swedish Parliament between 2012-2019 which have been analysed qualitatively. In summary, nature seems to play a small role in court decisions about exemptions from the riparian law. However, nature and scenic landscapes are being used as political
arguments for or against exemptions from the riparian law. Another conclusion from the analysis is that the Swedish County Boards are pushed into a tight corner between law and politics when they retry exemptions from the riparian law in rural municipalities. Finally, there is a common political direction of will, in the Swedish Parliament today, towards delegating more power to the municipalities for deciding on building in riparian areas and that beach protection will become more selective in the future.
Keywords
Environmental law, beach protection, LIS, environmental politics, commodification, power. Number of words: 11 692
Sammanfattning
Denna uppsats undersöker hur olika aktörer inom politik och juridik ser på landsbygdsutveckling i
strandnära lägen, så kallade LIS-områden, som syftar till att bidra till landsbygdskommuners
ekonomiska och demografiska utveckling i strandnära områden. Det empiriska materialet består uteslutande av domstolsreferat från Mark- och miljööverdomstolen samt riksdagsdebattprotokoll mellan åren 2012–2019 som analyserats kvalitativt. Sammanfattningsvis verkar naturvärden spela en liten roll vid juridiska överväganden om strandskyddsdispenser i strandnära lägen. Däremot används naturen och landskapet som argument för politiska ståndpunkter för eller emot ett förändrat strandskydd. En annan slutsats som kan dras från analysen är att länsstyrelserna i många fall hamnar i kläm mellan juridik och politik när man överprövar strandskyddsdispenser i landsbygdskommuner. Slutligen förefaller den allmänna politiska viljeriktningen i riksdagen idag gå mot att kommunerna delegeras mer makt till självbestämmande kring byggande i strandnära lägen och att strandskyddet kommer att bli alltmer selektivt i framtiden.
Förord
Jag vill rikta ett stort tack till min handledare Emelie Fälton för inspirerande handledning och stöd! Tack också till min familj som stått ut med en ibland stressad och frånvarande make och far under en lång period av uppsatsskrivande – Älskar er!
Förkortningar
C CenterpartietFP Folkpartiet [numera Liberalerna] KD Kristdemokraterna
L Liberalerna
LIS Landsbygdsutveckling i strandnära lägen M Moderaterna
MB Miljöbalken
MMD Mark- och miljödomstolen MP Miljöpartiet de gröna
MÖD Mark- och miljööverdomstolen PBL Plan- och bygglagen
RF Regeringsformen S Socialdemokraterna SD Sverigedemokraterna
SKL Sveriges kommuner och landsting [numera Sveriges kommuner och regioner] V Vänsterpartiet
Innehållsförteckning
ABSTRACT ... 3 SAMMANFATTNING ... 3 FÖRORD ... 4 FÖRKORTNINGAR ... 4 INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 5 1. INLEDNING ... 62. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 8
3. TIDIGARE FORSKNING ... 9
3.1.STRÄNDERNAS ATTRAKTIVITET ... 9
3.2.DET SVENSKA STRANDSKYDDETS HISTORIA ... 10
4. TEORETISKA PERSPEKTIV ... 13 4.1.NATURENS VÄRDE ... 13 4.2.MAKT ... 13 5. EMPIRISKT MATERIAL ... 16 6. METOD ... 19 6.1.ANALYSPROCESSEN ... 19 6.2.METODDISKUSSION ... 20 7. RESULTAT ... 22 7.1.STRANDMILJÖNS BETYDELSE ... 22
7.1.1. Analys av strandmiljöns betydelse i Mark- och miljödomstolens referat ... 22
7.1.2. Sammanfattande reflektion kring strandmiljöns betydelse i MÖD:s referat ... 23
7.1.3. Analys av strandmiljöns betydelse i riksdagsdebatten ... 25
7.1.4 Sammanfattande reflektion kring strandmiljöns betydelse i riksdagsdebatten ... 27
7.2.MAKTEN ÖVER STRANDEN ... 28
7.2.1 Analys av bestämmanderättsfrågan i Mark- och miljödomstolens referat ... 28
7.2.2. Sammanfattande reflektion kring bestämmanderättsfrågan i MÖD:s referat ... 31
7.2.3 Analys av bestämmanderättsfrågan i riksdagsdebatten ... 32
7.2.4. Sammanfattande reflektion kring bestämmanderättsfrågan i riksdagsdebatten ... 36
8. SLUTSATSER ... 38
9. FORTSATT FORSKNING ... 40
10. LITTERATURFÖRTECKNING ... 41
11. BILAGOR ... 46
BILAGA 1:TANKEKARTA GRUMS-FALLET 2012 ... 46
BILAGA 2:TANKEKARTA JOKKMOKK-FALLET 2017 ... 47
BILAGA 3:TANKEKARTA LUDVIKA-FALLET 2019 ... 48
BILAGA 4:TANKEKARTA RIKSDAGSPROTOKOLL 2012/13:84 ... 49
BILAGA 5:TANKEKARTA RIKSDAGSPROTOKOLL 2016/17:80 ... 50
1. Inledning
Dispenser och undantag från strandskyddsreglerna är en känslig och svårhanterlig fråga för såväl kommuner, länsstyrelser som miljödomstolar och slutar ofta i långdragna, komplicerade och kostsamma rättsprocesser. Det finns en rad anledningar till detta, såväl politiska som juridiska.
Strandskyddet går ut på en begränsning av markägarens rådighet där hen måste tåla att allmänna intressen tillgodoses långsiktigt – d.v.s. att allmänheten ges tillgång till stränderna för friluftsliv och rekreation och att växt- och djurlivet skyddas för framtiden (Åhman, 2009). Regleringen utgör enligt jur. professor Bertil Bengtsson ”en kännbar begränsning av äganderätten” (ibid. s. 14) som är ”svår att acceptera för politiker och organisationer som anser denna som en av de väsentliga mänskliga rättigheterna” (ibid.).
Sedan decennier tillbaka finns också en tydlig ideologisk skillnad mellan partier som förespråkar en stark privat äganderätt och andra som ser allmänhetens tillgång till stränderna för friluftsliv och rekreation som en demokratisk rättighet (se 3.2. Strandskyddets historia), vilket lett till en politisk maktkamp om strandskyddslagstiftningen på riksdagsnivå.
Strandskyddsreglernas vaga eller ibland motstridiga formuleringar öppnar för ett antal svåra intresseavvägningar mellan skydd av djur- och växtliv, bevarande av allemansrättslig tillgång till stränder, skydd av privata markägares rätt till hemfrid, utveckling av turism och areella näringar såsom fiske och jordbruk med mera (Åhman, 2009; Michanek, 2016; Darpö & Michanek, 2019).
LIS-dispensreglerna som infördes 2009, i syfte att underlätta för kommunerna att lätta på strandskyddet för att öka bebyggelsen i glesbygdsområden med god tillgång till stränder (Michanek & Zetterberg, 2017), har dock inte gjort de juridiska avvägningarna mellan olika intressen på olika beslutsnivåer lättare. Begreppen landsbygd och framför landsbygdsutveckling väcker en mängd frågor: Var drar man den geografiska gränsen mellan stad och land? Vilka hör till landsbygdsbefolkningen? Vilka är i behov av landsbygdsutveckling? Spelar demografi och socioekonomisk status någon roll för vilken kommun som räknas som landsbygdskommun? Värderas strandnära lägen på samma sätt om det gäller kust, sjö eller vattendrag?
Som kommer att visas i uppsatsens analys av domstolsreferat och riksdagsdebattprotokoll kopplat till Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (hädanefter LIS) lyser ett missnöje igenom hos
För många av inlandskommunerna i Norr- och Västerbotten, Jämtland och Dalarnas län är exploateringsökningen i stort sett obefintlig (0-0.1 % mellan 2013-2018), trots att
glesbygdskommuner sedan 2009 haft laglig rätt att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i sina respektive översiktsplaner. I och med att översiktsplaner, till skillnad från detaljplaner, inte är ”rättsligt bindande” (Michanek & Zetterberg, 2017, s. 130) blir dock LIS-områdena bara ”vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor”
(Regeringskansliet, 2009, s. 1).
Michanek & Zetterberg (2017) hävdar dock att kommunerna genom dispensregel MB 7:18d har relativt goda möjligheter till upphävande av strandskydd om man kan motivera att en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden, förutsatt att ”intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än
strandskyddsintresset” (SFS 2010:900). Detta är dock inte helt lätt att avgöra juridiskt, till många riksdagspolitikers frustration.
2. Syfte och frågeställningar
Denna uppsats syftar till att ge insikt i hur parterna i olika domstolsprocesser och representanter för olika riksdagspartier ser på landsbygdsutveckling i strandnära lägen samt vilka intressen som uttalat eller outtalat väger tyngst i dispensärenden. Genom att analysera Mark- och
miljödomstolens domstolsavgöranden i LIS-dispensärenden, samt debatten om motsvarande frågor i riksdagens protokoll, belyser uppsatsen det politiska och juridiska spelet kring
landsbygdsutveckling i strandnära lägen, vilket är aktuellt inte minst med tanke på den diskussion som förts på riksdagsnivå de senaste åren kring landsbygdskommunernas ansträngda ekonomi (Hospers & Syssner, 2018).
Frågeställningarna blir således följande:
§ Vilka värden tillskrivs landsbygdskommunernas strandmiljöer i politiska och juridiska dokument?
§ Vem bör enligt olika aktörer ha rätten att bestämma över LIS-områdena?
§ Hur har synen på landsbygdsutveckling i strandnära lägen förändrats sedan LIS-dispensregeln (MB 7:18d) infördes?
3. Tidigare forskning
3.1. Strändernas attraktivitetFå forskare har jämfört politik och juridisk praxis kring strandskyddsfrågan i Sverige i närtid. Det närmaste man kan komma är Segrells avhandling Den attraktiva kusten från 1995 som både
redogör för den historiska utvecklingen av den politiska kontroversen kring strandskyddsfrågan mellan olika politiska partier och olika synsätt kring nationell och lokal tillämpning av
strandskyddsreglerna. När det gäller Landsbygdsutveckling i strandnära lägen har jag bara hittat en primär artikel om ämnet – Shore Protection in Sweden – Efficiency or Waste of Space? av E. Lindgren (2011) vid institutionen för fastighetsvetenskap (KTH) – som direkt berör dispensgivning i s.k. LIS-områden vid inlandssjöar, som jag har valt som avgränsning för den juridiska empirin.
Lindgren (2011) ifrågasätter dagens krav i MB och PBL på utpekande av s.k. LIS-områden i glesbygdskommunernas respektive översiktsplaner för att få utöka det strandnära byggandet i områden med god tillgång till icke exploaterade stränder. Istället föreslår Lindgren att
”Miljöbalken borde ändras så att undantag från de generella bestämmelserna kan rättfärdigas baserat på hur lång stranden i fråga är som sällan besöks av allmänheten eller att terrängen eller vegetationen är av sådan art att den är ointressant i fråga om syften för bad- och
utomhusaktiviteter” (Lindgren, 2011, s. 314; min översättning).
Sekundärt nämns även olika synsätt på landsbygdsutveckling i strandnära lägen i
kulturgeografiska artiklar om interregional migration i Sverige, såsom Niedomysls (2008) artikel
Residential preferences for interregional migration in Sweden som dock skrevs innan LIS-reglerna trädde i
kraft. Niedomysl menar, till skillnad från Lindgren (2011), att strandnära byggande bara har en marginell betydelse för kommuners attraktivitet för ett fåtal personer, baserat på en enkät som över 2500 slumpmässigt utvalda informanter mellan 18 och 70 år från hela landet svarat på. Studien visar däremot att allmän tillgång till natursköna landskap värderas högt av
respondenterna. Niedomysl (2008) menar därför att strandnära byggande, som ett medel för att öka en glesbygdskommuns attraktivitiet ”kan visa sig ge oönskade miljömässiga konsekvenser som bara ökar attraktiviteten för några få medan det minskar attraktiviteten för majoriteten” (Niedomysl, 2008, s. 1127). Även om den aktuella forskningen kring landsbygdsutveckling i strandnära lägen är synnerligen tunn, visar de nyss nämnda artiklarna att det inte råder
vetenskaplig konsensus kring nyttan av strandnära byggande för att öka kommuners attraktivitet. Som tidigare nämnts i inledningen (kap. 1) finns det heller ingen politisk samsyn kring
landsbygdsutveckling i strandnära lägen, vilket visar på att detta är ett omstritt ämne på många plan och att detta inte utforskats i någon större utsträckning. Denna uppsats, som syftar till att belysa det aktuella politiska och juridiska spelet kring landsbygdsutveckling i strandnära lägen fyller därför, till viss del, en kunskapslucka som är viktig att forska vidare på.
Förutom ovan nämnda studier finns även ett antal tvärvetenskapliga artiklar inom
forskningsområdet Integrated Coastal Zone Management (ICZM) som bland annat berör
intressekonflikter kring hållbar förvaltning av öst- och västkusterna – se t.ex. Karlsson (2019) och Stepanova & Bruckmeier (2013) – som dock bedöms ligga utanför ämnets avgränsning i och med att dessa inte berör den politiska debatten och att LIS-reglerna enligt MB 7:18e, pkt. 4, inte är tillämpbara längs kusterna i söder.
Då aktuell forskning kring den politiska och juridiska utvecklingen i strandskyddsfrågan i stort sett saknas blir min primära källa Segrells (1995) avhandling Den attraktiva kusten, trots att denna har sitt fokus på kustområden och inte sjöstränder i glesbygd. Nedan följer en historisk bakgrund till dagens politiska kontrovers kring strandskyddet, främst med hänvisning till nyss nämnda avhandling.
3.2. Det svenska strandskyddets historia
Diskussionen om äganderätt och privat exploatering i strandnära lägen kontra allmänhetens rätt till rekreation har förts ända sedan 1930-talet, ett par decennier innan den först strandskyddslagen infördes. Allt sedan dess har debatten böljat fram och tillbaka mellan riksdagspartierna om vilka intressen som bör ha störst betydelse i frågan (Segrell, 1995).
Under 1936 års riksdag kom de första friluftsmotionerna från Socialdemokraterna om vikten av rörligt friluftsliv för den industrialiserade arbetarens folkhälsa. Tillgången till stränderna vid hav och sjöar för den icke markägande befolkningen för friluftsbad och friluftsliv ansågs som viktigt, inte bara för folkhälsan utan även för demokratisering och social rättviseutveckling (Segrell, 1995). Motionärerna var ur den synvinkeln upprörda över att rika stadsbor i allt högre
utsträckning köpte och bebyggde strandnära mark, särskilt i närheten av större samhällen, vilket man menade gjorde det svårare för arbetarna att få tillgång till friluftsbad:
Förmögna stadsbor lägga beslag på så gott som alla natursköna områden, som gränsa intill hav, sjöar och vattendrag. Miltals från staden bli på detta sätt strandområdena förvandlade till tomter och parker i enskild ägo. Hundratusentals människor, vilka äro bosatta i städerna och de tätbebyggda samhällena bli på detta sätt, trots att de äro bosatta i närheten av hav och sjöar, berövade
möjligheter till friluftsbad och friluftsliv inom rimligt avstånd till sin bostadsort (Sveriges Riksdag, 1936, s. 3-4)
Den första strandskyddslagen, som antogs 6 december 1950, var tänkt att vara i två år medan ett förslag till en ny permanent lag skulle utarbetas (Segrell & Lundqvist, 1993). Länsstyrelserna gavs med den provisoriska lagen rätt att bestämma att byggnader inte fick uppföras inom vissa, särskilt
(Hansson, af Schmidt, Melander, Lemne, & Ehrencrona, 2020) och Bondeförbundet (sedermera Centerpartiet).
Den främsta kritiken från Högern handlade om avsaknaden av ersättningsbestämmelser i lagförslaget. Bondeförbundet menade å sin sida att det framför allt var fattiga småbönder och fiskare som skulle drabbas av införandet av strandskyddsområden och inte de ”godsägare,
bolagsdirektörer och grosshandlare” (Kungliga Biblioteket, 1950, s. 106) vars fritidshusbebyggelse Socialdemokraterna ville begränsa.
Folkpartiet (numera Liberalerna) förhöll sig dock generellt mer positiva till strandskyddslagen (Segrell, 1995) och menade att det kunde vara ”nödvändigt med en reglering av
strandbebyggelsen, som tvingar upp villor och sportstugor en bit från strandlinjen” (Kungliga Biblioteket, 1950, s. 127) för att långsiktigt värna naturvännernas intressen bland såväl stadsbor som lokalbefolkning. Man höll dock med Högern om att de markägare som kunde lida
ekonomisk förlust av strandskyddet genom minskad dispositionsrätt till sin mark måste ha ersättning (ibid.).
År 1952 infördes den permanenta strandlagen som fortfarande var selektiv och framför allt omfattade kustområden, såsom Stockholms skärgård, samt de stora sjöarna. Skillnaden mot den tillfälliga lagen 1950 var att bestämmelser om ekonomisk kompensation till markägare nu togs med, vilket gjorde att den permanenta lagen röstades igenom med bred majoritet. Fortfarande var det hotet mot den urbana befolkningens friluftsmöjligheter i strandområden genom
sommarstugeexpansionen på 1950-talet som var i fokus, inte naturskydd. Betoningen på vetenskapligt motiverat naturskydd längs stranden kom först 1964 i och med Naturvårdslagen, som dock i praktiken inte utgjorde någon skillnad i tillämpning (Segrell & Lundqvist, 1993).
År 1974 beslutade riksdagen slutligen att strandskyddet skulle gälla generellt för alla
strandområden i en zon på 100 m från strandlinjen runtom i Sverige. Länsstyrelserna kunde dock bevilja dispenser för viss bebyggelse kopplad till näringsverksamhet såsom jordbruk och
yrkesfiske m.m. och även undanta vissa områden, som inte ansågs ha någon betydelse för strandskyddets syften (Segrell & Lundqvist, 1993).
Det generella strandskyddet gällde fram till 1994, då en lagskärpning till fördel för växt- och djurliv infördes. Samtidigt blev strandskyddet differentierat såtillvida att länsstyrelserna gavs möjlighet att lätta på strandskyddet i glest bebyggda områden i inlandet, där tillgången till stränder var stor och exploateringstrycket litet (Segrell, 1995). Naturvårdslagen (1964:822), där
strandskyddet tidigare reglerats, ersattes 1998 när Miljöbalken trädde ikraft. Sedan dess har flera reformer kommit att påverka strandskyddets tillämpning.
År 2009 antog riksdagen proposition 2008/09:119 - Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden för
en förnyad plan- och bygglag där särskilt glesbygdskommuner skulle ges större möjligheter att bevilja
områden där byggprojekt eller näringsverksamheter kan stimulera tillväxt i avfolkade bygder (Boverket, 2018b). Länsstyrelsen blev dock ”skyldig att överpröva och upphäva felaktiga dispensbeslut” (Michanek, 2016, s. 394). Året därpå trädde den förnyade Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ikraft, där dessa kommuner kunde redovisa LIS-områdena som tematiskt tillägg till sina respektive översiktsplaner.
Den senaste justeringen av strandskyddsreglerna röstades igenom 2014 i enlighet med proposition 2013/14:214 - Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. De nya reglerna gav
länsstyrelserna möjligheten att upphäva strandskyddet vid små sjöar (ca 1 ha eller mindre) och vattendrag (cirka 2 m breda eller smalare) om området har ”liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften” (Boverket, 2018a).
I skrivande stund pågår en ny utredning som ska se över strandskyddslagstiftningen återigen. Utredningen är en del av januariavtalet, som enligt regeringen är en ”sakpolitisk
överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna” (Regeringskansliet, 2019c). I bilagan till kommittédirektiv 2019:41 betonas att den nya strandskyddslagstiftningen ska gynna såväl bostadsmarknad, näringsverksamhet som allemansrätt och till och med leda till ett starkare strandskydd i hårt exploaterade områden vid behov:
Det ska vara enklare att få bygga strandnära och skapas bättre förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. Det lokala inflytandet ska öka. Ett fortsatt starkt och, om behov finns, förstärkt strandskydd ska finnas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i områden som redan är starkt exploaterade (Regeringskansliet, 2019b, s. 10)
4. Teoretiska perspektiv
4.1. Naturens värdeNär avvägningar enligt lag måste göras mellan naturskydd och ekonomisk utveckling tenderar det senare intresset få företräde även när de ekologiska och sociala vinster i realiteten övertrumfar de rent monetära vinsterna (Turner et al., 2003). Det är därför viktigt att studera hur synen på naturen påverkar detta förhållande i politik och juridik. Min utgångspunkt är att naturen, i ett kapitalistiskt samhälle, ofta reduceras till en handelsvara eller kommoditet – för att använda Castrees (2003) definition. Castree menar att naturen, sedd som allmän resurs, först måste bli fysiskt och moraliskt separerad (alienerad) från säljaren [t.ex. stat eller kommun] innan den kan
kommodifieras. Utbytet av kommoditeter kan alltså inte ske om parterna inte är fria att alienera sig
från det moraliska ansvaret över miljön. Privatisering av naturen handlar alltså lika mycket om kontroll över kommoditeter som ägarskap i teknisk eller juridisk mening (Castree, 2003). Detta bygger på ett traditionellt antropocentriskt synsätt där naturens utilitaristiska värde (användbarheten för mänskligt bruk) eller dess instrumentella värde (naturen som medel för att nå andra mål)
övertrumfar det inneboende ekologiska värdet (Washington, 2013). Enligt Cronon (1996) kan det dock också finnas risker med att i alltför hög grad romantisera naturen i miljöpolitiken. Genom att tillskriva naturen estetiska eller andliga egenskaper som ’orörd’ eller ’storslagen’ (jmf Sveriges miljömål Storslagen fjällmiljö) tenderar vi att privilegiera vissa delar av naturen framför andra, vilket gör att vi lätt glömmer vikten av att vårda naturen runtomkring oss i det lilla (Cronon, 1996). Detta perspektiv har betydelse även i fallet med strandskyddsdispenser i svensk glesbygd – vad gör till exempel skärgårdsmiljöerna mer skyddsvärda än stränderna vid sjöar i Sveriges inland ur ekologisk synvinkel?
4.2. Makt
Som tidigare nämnts i introduktionen (kap. 1) pågår just nu en politisk maktkamp om
strandskyddslagstiftningen på riksdagsnivå. Makt kommer därför att vara ett centralt begrepp i denna uppsats. Det finns dock en mängd olika definitioner, teorier och synsätt på makt, vilket gör studier av makt svåra att operationalisera. Mitt perspektiv på makt i detta sammanhang är att maktkampen utspelar sig på flera olika arenor parallellt, dels nationellt på Riksdagens, myndigheternas och Mark- och miljödomstolens arena, regionalt på Mark- och miljödomstolarnas och Länsstyrelsernas arena och lokalt på kommunernas, det lokala näringslivets och individernas arena. Jag kommer därför att använda mig av Lukes (2005) begrepp ’Tredimensionell makt’ för att diskutera hur makt kan utövas av många olika aktörer i strandfrågan. Lukes (2005) tredimensionella syn på makt handlar förenklat om att det inte enbart är de formella institutionerna som har makten att bestämma över individerna genom kontroll eller tvång utan att individer, civilsamhälle och lobbygrupper kan utöva makt på de formella
institutionerna. Nedan följer Lukes (2005) beskrivning av hur den tredimensionella synen på makt påverkar vad man fokuserar på i analysen av politiska processer:
Som kan ses i figur 1 ovan är det viktigt att i sociologisk och politisk forskning vara särskilt vaksam inte bara på beslutsfattande i sig utan även på underliggande, maskerade problem, konflikter och intressen. John Gaventa, en av Lukes forna studenter (Sievers & Jones, 2020), har vidareutvecklat Lukes teoretiska ramverk genom att skapa en tredimensionell maktkub för att visualisera hur maktens olika rum, nivåer och former kan förhålla sig till varandra (se figur 2 nedan).
Den tredimensionella synen på makt
Kritiserar beteendemässigt fokus
Fokus på a) beslutsfattande och kontroll över den politiska agendan (inte nödvändigtvis genom beslut)
b) problem och potentiella problem
c) observerbara (öppna eller maskerade), och underliggande konflikter
d) subjektiva och verkliga intressen
Figur 1. Den tredimensionella synen på makt (Lukes, 2005). Min översättning.
FORMER
Figur 2. Maktkuben, efter Gaventa & Martorano (2016). Min översättning.
NIVÅER RUM Osynlig Gömd Synlig Global Nationell Lokal Slutet Öppet Skapat
Utifrån Gaventas synsätt är makten i rörelse och kan ”formas genom en samverkan mellan olika former, nivåer och maktrum” (Gaventa & Martorano, 2016, s. 15; min översättning) vilket i sina bästa stunder kan innebära att individer eller frivilligorganisationer bjuds in att delta i politiska beslutsprocesser som i förlängningen kan förändra världen till det bättre. Som exempel kan nämnas Greta Thunberg, och hennes globala rörelse Fridays for Future (Fridays For Future Sweden, 2020). Thunberg har lyckats skapa sig ett rum för påverkan genom att inspirera till offentliga skolstrejker och blivit en sådan maktfaktor att hon blivit inbjuden till politiska och ekonomiska forum på den globala nivån, vilket i sin tur kan ha betydelse för hur de
internationella klimatsamtalen kommer att föras i framtiden. I det empiriska materialet för denna uppsats förekommer dock inga sådana idealexempel på hur individer och frivilligorganisationer inbjuds att delta i politiska beslutsprocesser. Däremot, som kommer att visas i kapitel 7,
förekommer exempel på hur aktörer på olika nivåer försöker få kontroll över den politiska och juridiska agendan genom att gömma den verkliga politiska avsikten bakom olika retoriska och juridiska argument. Det är denna form av vilseledande, som Lukes (2005) menar kan skapa en ”falsk medvetenhet” (Lukes, 2005, s. 149; min översättning) hos mottagaren som gör att denna kan ändra ståndpunkt utan att egentligen vara medveten om det och som därför är viktigast att vara uppmärksam på. Enligt Lukes (2005) tar sig makten att vilseleda många former ”alltifrån censur och desinformation till de olika institutionella och personliga sätt som finns för att infantilisera omdömet, gynna och nära allt möjligt illusoriskt tänkande, bland annat ’naturalisering’ av vad som skulle kunna vara annorlunda, så att man missförstår sina egna önskningar och övertygelser” (ibid.). Dessa påverkansmekanismer kan alltså ha avgörande betydelse för hur opinioner och åsikter förändras undermedvetet, vilket gör begreppet
tredimensionell makt viktigt att ha i åtanke vid analyser av politiska och juridiska dokument. Därmed
inte sagt att vi är helt utelämnade åt denna påverkan. Lukes (2005) tar tydligt avstånd från misstolkningar av Foucalts texter som säger att vi inte kan frigöra oss från dominerande makt, istället menar Lukes att människor ”kan foga sig efter makten och motsätta sig sättet på vilket den utövas” (Lukes, 2005, s. 150; min översättning).
5. Empiriskt material
För att analysera texter kvalitativt, på djupet, måste det empiriska materialet avgränsas (Titscher, 2000). I och med att en av uppsatsens forskningsfrågor handlar om hur synen på
landsbygdsutveckling i strandnära lägen förändrats politiskt och juridiskt över tid sedan LIS-reglerna infördes behövde ett antal stickprov mellan år 2009 och 2020 göras. Det slutgiltiga urvalet blev totalt sex textdokument - tre referat från Mark- och miljööverdomstolen och tre riksdagsprotokoll som berör landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Eftersom LIS-reglerna trädde ikraft först 2010 (SFS 2009:532) fanns ingen anledning att söka bland dokument tidigare än så.
Under sökprocessen identifierades 268 strandskyddsavgöranden från 2009 och framåt på Sveriges Domstolars hemsida. Endast 20 av dessa dokument berörde dock överklagade
strandskyddsdispenser utifrån det särskilda skälet landsbygdsutveckling i strandnära lägen (MB 7:18d). Motsvarande sökning på Sveriges riksdags hemsida för sökord ’landsbygdsutveckling i
strandnära lägen’, filtrerat på Kammarens protokoll för Riksmöte 2008/09–2020/21, var 49. Av dessa bedömdes 29 dokument relevanta för ämnet. För att få en snabb överblick över de olika
dokumenten och kunna välja ut ett hanterbart antal dokument att analysera kvalitativt valde jag att ladda upp de identifierade dokumenten i QSR-programmet Nvivo 12, som är särskilt utvecklat för just kvalitativ innehållsanalys (QSR International, 2020). I detta program gjordes dock först en slags kvantitativ innehållsanalys för att hitta dokument som särskilt tog upp
LIS-dispensgivning. Dokument som hade färre än 15 träffar på sökord ’strandnära’ sorterades bort. Mitt antagande här var att många träffar på ordet ’strandnära’ som i ’strandnära lägen’ skulle indikera ”något utanför texterna” (Boréus & Bergström, 2018, s. 50). Först valdes tre MÖD-referat ut som hade 15 sökträffar eller fler med några års mellanrum. Sedan valdes tre
riksdagsdokument ut på motsvarande sätt men som hade som publicerats på Riksdagens hemsida inom ett år efter att de utvalda MÖD-fallen avgjorts för att se ifall dessa domstolsfall haft någon inverkan på riksdagsdebatten om ämnet.
De slutgiltigt utvalda MÖD-referaten har det gemensamt att det rör sig om bebyggelse vid inlandssjöar i mindre kommuner med vikande befolkningsunderlag och som inte begränsas av de geografiska områden som, mer eller mindre, är undantagna från LIS-dispens genom MB 7:18e – t.ex. starkt exploaterade kustområden.
De utvalda riksdagsprotokollen består av två interpellationsdebatter relaterade till landsbygdsutveckling i strandnära lägen riktade till då sittande miljöministrar samt en
Gärsnäs, Grums kommun
Domstolsavgörande M 10239-11 från den 18 oktober 2012 handlar kortfattat om ett överklagat avgörande om strandskyddsdispens med tillämpning av 7 kap. 18 d-e §§ miljöbalken för
nybyggnad av fritidshus i Gärsnäs, Grums kommun, Värmland.
Strandskyddsdispensen gällde ett fritidshus vid sjön Värmeln, ca 50 m från närmaste
bostadshus. Länsstyrelsen i Värmland överprövade kommunens beviljade strandskyddsdispens för fritidshuset. Mark- och miljödomstolen (hädanefter MMD) vid Vänersborgs tingsrätt upphävde länsstyrelsens beslut och beviljade dispens. MÖD, däremot, fastställde länsstyrelsens beslut och upphävde MMD:s dom. Som domskäl nämner MÖD bland annat att Grums kommun inte tillräckligt väl redovisat hur det utpekade LIS-området ska bidra till landsbygdsutveckling och att detta område varit alltför stort – ca 4 km långt (Svea Hovrätt, 2012).
Storholmen, Jokkmokks kommun
Domstolsavgörande M 9980-16 från den 8 mars 2017 handlar om strandskyddsdispens för nybyggnad av en 54 kvm stor byggnad avsedd för kajakaktiviteter och ekoturism på ön Storholmen i sjön Saggat i närheten av Kvikkjokk fjällstation (Hellsten Hotels, 2020), i Jokkmokks kommun. Länsstyrelsen i Norrbotten överprövade kommunens beviljade
strandskyddsdispens för anläggningen. Beslutet överklagades, av den berörda företagaren, till MMD vid Umeå tingsrätt som avslog överklagan. Företagaren, företrädd av Jokkmokks kommun, överklagade till högsta instans – MÖD, som fastslog att Jokkmokks kommuns hade rätt att bevilja dispens. Som domskäl nämner MÖD bland annat att det ”saknas skäl att
ifrågasätta att ett strandnära läge för byggnaden skulle gynna verksamheten på ett avsevärt sätt, och i förlängningen även utvecklingen av landsbygden” (Svea Hovrätt, 2017, s. 4-5).
Brittsand, Ludvika kommun
Domstolsavgörande P 4928-18 från den 10 oktober 2019 faller under Plan- och bygglagen, då ärendet gäller en kommunal detaljplan, men omfattar även LIS-dispensregel MB 7:18d. Handlingen utspelar sig vid sjön Väsman, Ludvika kommun och gäller utvidgning av ett äldre fritidshusområde med cirka 60 tomter, varav 9 i strandskyddat område. Länsstyrelsen i Dalarnas län överprövade först detaljplanen men beslutade sedan att inte upphäva den. MMD vid Nacka Tingsrätt upphävde samhällsbyggnadsnämndens beslut framför allt på grund av att respektive tomtstorlek inte var reglerad, vilket kunde möjliggöra ytterligare strandbebyggelse. MÖD
fastställde slutligen samhällsbyggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen (Svea Hovrätt, 2019).
Riksdagsprotokoll 2012/13:84 från den 26 mars 2013
Interpellationsdebatt där dåvarande miljöminister Lena Ek (C) besvarar Sven-Eric Buchts (S) interpellation 2012/13:306 Om möjligheterna att bygga i strandnära lägen. Medverkar gör även Jan-Olof Larsson (S). Vid denna tidpunkt ledde Fredrik Reinfeldt (M) en minoritetsregering bestående av Moderata samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna och
Kristdemokraterna (Nationalencyklopedin, 2020d).
Riksdagsprotokoll 2016/17:80 från den 15 mars 2017
Debatt om miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2016/17:MJU9 om naturvård och områdesskydd. Medverkande i debatten är Eskil Erlandsson (C), Lars-Axel Nordell (KD), (Lars Tysklind (L), Jesper Skalberg Karlsson (M), Stina Bergström (MP), Johan Büser (S), Runar Filper (SD) och Jens Holm (V). Vid denna tidpunkt ledde Stefan Löfven (S) en minoritetsregering bestående av Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna (Nationalencyklopedin, 2020d).
Riksdagsprotokoll 2018/19:72 från den 12 november 2019
Debatt där miljöminister Isabella Lövin (C) besvarar två interpellationer från Moderaterna, dels Carl-Oskar Bohlins (M) interpellation 2019/20:82 – Utredning om strandskyddet och dels Kjell Janssons (M) interpellation 2019/20:84 – Stärkt äganderätt och strandskydd. Medverkar gör även Lars Beckman och Sten Bergheden (M). Stefan Löfven leder i skrivande stund en
minoritetsregering bestående av Socialdemokraterna och Miljöpartiet de gröna med stöd av Centerpartiet och Liberalerna. (Nationalencyklopedin, 2020d).
6. Metod
6.1. Analysprocessen
I denna uppsats har jag använt mig av en kvalitativ innehållsanalysmetod med en abduktiv snarare än induktiv ansats. En abduktiv analysprocess är dynamisk på så vis att forskaren upprepade gånger ”rör sig fram och tillbaka mellan [empirisk] data och teori” (Timmermans & Tavory, 2012, s. 168; min översättning) och låter dessa processer prägla varandra. Genom att kontinuerligt växla mellan en typ av forskningsaktivitet till en annan och mellan empiriska observationer och teori kan en forskare ”utöka sin förståelse för både teori och empiriska fenomen” (Timmermans & Tavory, 2012; min översättning). En rent induktiv ansats innebär däremot att man försöker analysera med ett “öppet sinne för att identifiera betydelsefulla ämnen för att svara på forskningsfrågan” (Bengtsson, 2016, s. 10; min översättning) och syftar därför, i motsats till en deduktiv ansats, inte till att bevisa en särskild teori. En helt induktiv ansats hade, för denna uppsats, inneburit att jag skulle ha antagit en objektiv/neutral position inför det empiriska materialet, vilket (om det ens är möjligt) inte varit mitt syfte. Istället har valet av teoretiska perspektiv vuxit fram successivt allteftersom analysarbetet fortskridit, vilket i sin tur påverkat det slutgiltiga resultatet.
En abduktiv analys innehåller flera steg och växlar mellan induktion (empiriskt driven analys) och deduktion (teoridriven analys), vilket i detta fall innebar att jag i de första stegen försökte förhålla mig empiriskt nära de texter jag valt för att i ett senare skede koppla ett par av de teman som bedömdes särskilt viktiga för studiens syfte till befintliga teorier relaterade till dessa (se kap. 4). Dessa teoretiska perspektiv har fungerat som den lins genom vilken de citat som valts ut har tolkats. Allteftersom jag bekantat sig med de teorier som presenterats i kap. 4 har dessa fått genomsyra mitt tänkesätt genom vilka textmaterialet har tolkats, vilket i sin tur inneburit att jag i flera fall fått gå tillbaka och tolka om mina kodningar på nytt. Denna del av den abduktiva arbetsprocessen har alltså varit mer deduktiv eller teoristyrd till sin karaktär.
Mer specifikt började analysprocessen i samband med ”avkontextualiseringen” (Bengtsson, 2016, s. 11; min översättning) av innehållet. Avkontextualisering innebär att man läser igenom och gör sig en övergripande bild av materialet innan man sedan bryter ned materialet till mindre
”betydelsebärande enheter” (ibid.) och kodar dessa. I första steget innebar detta att jag först läste jag igenom de 6 utvalda textdokumenten innan jag bröt jag ned materialet till ett stort antal koder manuellt för respektive dokument för att få en uppfattning om hur olika aktörer resonerar, argumenterar eller debatterar kring landsbygdsutveckling i strandnära lägen.
Steg två i analysen blev att ”rekontextualisera” (Bengtsson, 2016, s. 12; min översättning) textmaterialet genom att läsa om texterna och jämföra dessa med den kodning som gjorts för att bestämma vilka kodningar som skulle behållas eller sorteras bort.
”underliggande mening på en latent tolkningsnivå” (Bengtsson, 2016, s. 12; min översättning) som också knöt ihop de olika kodningarna i respektive textdokument. För att få en överblick över de kodningar som gjorts byggde jag upp tankekartor (se bilagor) för respektive dokument i analysprogrammet Nvivo efter att ha gått igenom kodningarna minst en gång. Tankekartorna har varit nödvändiga för att få en överblick över olika kategorier och koder och hur dessa hänger ihop.
Först i steg fyra valde jag ut de två teman/kategorier som vidareutvecklades till specifika forskningsfrågor att fokusera på, nämligen synen på ’djur- och växtliv’ samt synen på ’bestämmanderätt’ över strandskyddsprocesserna. Utifrån dessa kategorier valde jag ut de huvudsakliga teoretiska perspektiven – naturen som kommoditet (Castree, 2003) och den
tredimensionella synen på makt (Lukes, 2005) som sedan fått påverka och fördjupa den slutgiltiga
tolkningen av materialet.
6.2. Metoddiskussion
När det gäller reliabilitet, validitet och generaliserbarhet kan det finnas synpunkter på valet av empiriskt material, metodval och operationalisering i denna uppsats, särskilt då analysprocessen har en abduktiv ansats som inte hör till de vanligare sätten på vilket en kvalitativ analys
genomförs. Reichertz (2012) hävdar dock att abduktion inte är “en exakt metod som bistår till en alstring av logiskt ordnade (och därför operationaliserbara) hypoteser eller någon ny teori.
Abduktiv slutledning handlar snarare om attityden gentemot empirisk data och ens egen kunskap:
”data måste tas på allvar, och validiteten av tidigare utvecklad kunskap ska ifrågasättas. Det är ett tillstånd av beredskap för att vara oförberedd” (Reichertz, 2010)
Detta innebär alltså att en abduktiv ansats gör en öppen för oväntade upptäckter som kan leda till nya insikter och kunskap. Som exempel kan nämnas att jag vid analysen av riksdagsdebatterna blev förvånad över vissa motsägelsefulla uttalanden som gjorde mig nyfiken att leta vidare i ideologiska partiprogram utanför det huvudsakliga empiriska materialet som gav mig en större insikt i hur den miljöpolitiska retoriken kan variera i olika situationer. Detta innebär dock att analysprocessen har varit allt annat än linjär och har fått omarbetas ett antal gånger.
När det gäller reliabilitet, eller studiens tillförlitlighet, är det omstritt om man i kvalitativ forskning ens kan tala om en perfekt reliabilitet ”när man försöker skapa meningsfulla studier i den verkliga världen” (Taylor, Bogdan, & DeVault, 2016, s. 20; min översättning). En studie är utifrån ett positivistiskt synsätt tillförlitlig om den mäter exakt och precist det den vill mäta (Taylor et al., 2016), vilket innebär att kvalitetsmärket är att studien är objektiv och generaliserbar. På det sätt
Som framgår explicit av teoriavsnittet (kap. 4) antar jag varken en neutral hållning till naturresurshantering överlag eller till hur makt formas, vilket kan ses som en tydlig vinkling. Genom att hålla mig öppen med såväl min personliga hållning till olika miljörelaterade
vetenskapliga perspektiv liksom tydliga referenser till lättillgängliga offentliga dokument anser jag dock att läsaren med enkelhet själv kan jämföra mina tolkningar med originaldokumenten och bilda sig en egen uppfattning om materialet. Min avsikt är att mana till eftertanke och fortsatt forskning, snarare än att försöka förmedla den absoluta sanningen.
Vid uppsatsperiodens start var mitt syfte att se hur politik och juridik korrelerar i
strandskyddsfrågan, d.v.s. hur juridisk praxis påverkar politik och vice versa, vilket visade sig vara mycket svårt med ett så begränsat material. Min grundhypotes var att domstolsutlåtandena om strandskyddsdispens i högsta instans skulle visa sig i den politiska debatten i närtid, vilket inte explicit visade sig i materialet, varför syfte och frågeställningar har omarbetats under processens gång. Den tidigare frågan hade dock varit intressant att undersöka vidare om inte tiden varit begränsad. Mitt försök till jämförelse mellan politiska och juridiska dokument har också varit en stor utmaning med tanke på dess helt olika textgenrer, varför det varit svårt att hitta teoretiska förklaringsmodeller som passar dem båda. Något som också bör kommenteras är att de analyser av olika aktörers inställning till landsbygdsutveckling i strandnära lägen som gjorts utifrån
domstolsreferat från Mark- och miljööverdomstolen, med bilagor till Mark- och miljödomstolens domslut, utgår ifrån vad klagande och svarande i huvudsak anför och inte vad de uttryckt i sin helhet. Detta innebär alltså att citaten kan vara valda till endera partens för- eller nackdel och därmed vinklade från domstolarnas sida. För att försäkra sig mot denna eventuella skevhet hade jag behövt intervjua respektive part i målen, vilket dock inte varit möjligt utifrån uppsatsens omfång.
Validitet handlar förenklat om att en undersökning eller test svarar på det den avser att mäta och inte något annat (Wellington & Szczerbiński, 2007). När det gäller denna uppsats validitet, eller giltighet, menar jag att den, utifrån sin avgränsning, svarar på forskningsfrågorna även om tolkningsmöjligheterna är många. Denna uppsats bidrag till forskningen ligger dock, enligt mig, inte i själva svaren utan i vilka frågor som väcks om strandskyddets vara eller icke vara.
7. Resultat
7.1. Strandmiljöns betydelse
I detta avsnitt kommer frågan om vilka värden som tillskrivs landsbygdens naturvärden i politiska och juridiska dokument att undersökas. Först kommer naturvärdesbeskrivningar i de tre
domstolstolsreferaten att presenteras. Sedan följer en analys av hur naturvärden beskrivs i de tre riksdagsdebatt-protokollen. Respektive delavsnitt avslutas med en kort sammanfattande
reflektion där kritiska resonemang förs relaterat till de tidigare presenterade teoretiska perspektiven.
7.1.1. Analys av strandmiljöns betydelse i Mark- och miljödomstolens referat 7.1.1.1. Grums-fallet 2012
I Grums-fallet (M 10239-11), som handlar om strandskyddsdispens för ett enskilt fritidshus inom LIS-området Gärsnäs,bedömer Länsstyrelsen Värmland att vissa delar av LIS-området har ett ”alltför värdefullt djur och växtliv” (Svea Hovrätt, 2012, s. 13; min kursivering) för att accepteras, medan Grums kommun anser att området ”inte omfattar några kända ”höga naturvärden”” (ibid., 2012, s. 16; min kursivering). I detta fall yttrar sig även arbetsgivarorganisationen för Sveriges kommuner och landsting (hädanefter SKL) som remissinstans i målet att området inte verkar ha ”något särskilt värde för växt- och djurlivet” (Svea Hovrätt, 2012, s. 7). MÖD dömer i detta fall till länsstyrelsens fördel dels på grund av brister i underlaget just när det gäller bedömningen av naturvärden och dels på grund av att LIS-området varit alltför omfattande. Sammanfattningsvis innebar detta att Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätts tidigare domslut att bevilja strandskyddsdispens upphävdes (Svea Hovrätt, 2012).
7.1.1.2. Jokkmokk-fallet 2017
I Jokkmokk-fallet (M 9980-16) dömer MÖD till den enskilda klagandens fördel och fastställer MMD:s domslut att bevilja strandskyddsdispens (Svea Hovrätt, 2017, s. 11) för en
ekoturismanläggning på ön Storholmen inom Jokkmokk kommuns utpekade LIS-område. Enligt tidigare praxis (M 1792-16) skulle det faktum att länsstyrelsen i ett granskningsyttrande ställt sig kritisk till lämpligheten att anlägga en turistanläggning på ön inneburit att området inte skulle klassas som LIS-område. Då kriterierna för LIS-område inte ansågs uppfyllda innebar det att MÖD hade att göra en bedömning ”utifrån tyngden av de sakliga skäl som parterna anför” (ibid.,
att strandskyddet upphävs.
Ur bevarandeekologisk synpunkt bedömer Länsstyrelsen att skogen på Storholmen är ”äldre och
mindre påverkad av plockhuggning” (Svea Hovrätt, 2017, s. 4; min kursivering) än i det
ursprungligen utpekade LIS-området i närheten av Kungsleden.
MÖD, å andra sidan, anser att exploateringen på ön ”inte medför någon oacceptabel påverkan […] på de biologiska värdena på platsen” (Svea Hovrätt, 2017, s. 11; min kursivering). MÖD ifrågasätter dock framför allt logiken i Länsstyrelsens bedömning ”att det ur det rörliga friluftslivets intressen verkar motsägelsefullt att placera en anläggning på en ö” (Svea Hovrätt, 2017, s. 3-4; min kursivering), då dispensen rör sig om att få bygga en kajakanläggning för turister. Även om naturargumenten från de olika parterna, ur MÖD:s synvinkel, primärt inte verkar anses som sakliga argument tas ändå värderingar av strandmiljön ur såväl estetisk som ekologisk synpunkt upp ett antal gånger i dokumentet, särskilt ur entreprenörens synvinkel: ”särskild dragningskraft” (Svea Hovrätt, 2017, s. 11), ”avlägsen fjällnära natur” (ibid., s. 9; min kursivering)”, ”långt ifrån storstadens buller eller
mobiltelefoner” (ibid.), ”särskild upplevelse” (ibid., s. 8; min kursivering), ”väglöst land” (ibid.), ”orörda
strandområden” (ibid., s. 2; min kursivering) o.s.v.
7.1.1.3. Ludvika-fallet 2019
I Ludvika-fallet (P 4928-18) är inte naturargumenten lika framträdande som i de tidigare
referaten. Här är det framför allt de redan boende (klagande) i fritidshusområdet Brittsand, som använder sig av naturargument i sina yttranden mot Ludvika kommun och den nya markägaren för att försöka motivera att strandskyddsdispens inte ska beviljas för de cirka 60 nya fritidshusen i området. Ludvika kommun, däremot, hävdar att det inte finns några ”kända naturvärden” (Svea Hovrätt, 2019, s. 6) inom LIS-området.
Länsstyrelsen Dalarna skriver dock i samrådsredogörelsen till översiktsplanen att ”noggranna
inventeringar behöver göras” (Svea Hovrätt, 2019, s. 6; min kursivering) inför detaljplaneläggning av
området. MÖD kommenterar att Länsstyrelsen i ett senare skede överprövat detaljplanen men att man valt att inte upphäva den. I och med att länsstyrelsen inte haft några direkta invändningar mot översiktsplanen menar MÖD att kommunens ställningstaganden väger tungt i bedömningen.
Hade Länsstyrelsen valt att uttryckligen ifrågasätta översiktsplanen med anledning av att noggranna naturvärdesinventeringar inte gjorts i första steget är det möjligt att MÖD:s domslut kunnat bli ett annat.
7.1.2. Sammanfattande reflektion kring strandmiljöns betydelse i MÖD:s referat
Strandskyddets syfte enligt MB 7:13 pkt. 2 – att långsiktigt ”bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten” (SFS 1998:808) är långtifrån entydigt, vilket Olsen-Lundh & Morales, vid Mark- och miljödomstolen Vänersborg, kommenterar såhär i artikeln Strandliv:
Vad innebär det då att goda livsvillkor för djur- och växtliv ska bevaras? Till att börja med infinner sig frågan om vilket växt- och djurliv som omfattas av bevarandemålet. Kort sagt; för vilka arter eller för vilken typ av arter ska livsvillkoren vara goda? Måste det röra sig om skyddsvärda arter; hotade eller sällsynta? Handlar det om alla arter som för sin förekomst (överlevnad eller existens) behöver tillgång till stranden eller vattnet? Måste arten dra nytta av eller utnyttja själva stranden? Räcker det att en art bara ”råkar” finnas där? (Olsen-Lundh & Morales, 2016)
Vem som har ’rätt’ i bedömningarna av LIS-områdenas höga eller låga naturvärden ur en ekologs perspektiv ligger utanför denna uppsats att undersöka, men sättet att betrakta naturen på från olika involverade parter är ändå värt att belysa. Vilka blir konsekvenserna av ett synsätt där djur- och växtliv enligt SKL i Grums-fallet inte har ”något särskilt värde” (Svea Hovrätt, 2012, s. 7), eller där en exploatering i strandskyddat område, enligt MÖD, i Jokkmokk-fallet inte utgör någon ”oacceptabel påverkan” (Svea Hovrätt, 2017, s. 4) på de biologiska värdena?
Mark- och miljööverdomstolens formulering icke ”oacceptabel påverkan på de biologiska värdena” (Svea Hovrätt, 2017, s. 4) i Jokkmokk-fallet innebär utifrån Castrees (2003) synsätt en
alienering av naturmiljön. Denna alienering av naturmiljön innebär att Jokkmokks kommun ges
frihet att frånsäga sig det moraliska ansvaret över djur- och växtliv vilket möjliggör att den tidigare skyddade strandmiljön omvandlas till en kommoditet, eller handelsvara.
Resultatet, i och med MÖD:s domslut i Jokkmokk-fallet (2017), blir att naturism till förmån för landsbygdsutveckling i strandnära lägen blir ett sakligt skäl för att avverka relativt opåverkad gammelskog på en ö i fjällnära natur inom strandskyddat område, vilket blir ganska ironiskt med tanke på att själva företagsidén här är att introducera den ’orörda’ naturen för turister.
Vid intresseavvägningar förefaller alltså ekonomisk landsbygdsutveckling vara ett viktigare sakligt skäl än att skydda potentiellt känsliga strandmiljöer. Den juridiska makten, i detta fall MÖD, antar här alltså ett antropocentriskt synsätt där det utilitaristiska värdet (användbarheten för mänskligt bruk) värderas högre än det inneboende värdet hos naturen (Washington, 2013).
MÖD-referaten visar också att strandmiljöerna används för sina instrumentella värden – d.v.s. som medel för att nå andra mål (Washington, 2013). I Ludvika-fallet (2019) handlar det om att de boende i Brittsand, som ogärna vill se ett 60-tal nya byggnader som skymmer utsikten mot sjön, framhäver betydelsen av ett ”rikt djurliv” (Svea Hovrätt, 2019, s. 13; min kursivering) i de limniska miljöerna i anslutning till stränderna för att försöka förhindra att strandskyddsdispens ges.
I Jokkmokk-fallet (2017) handlar det istället om att turistentreprenören och Jokmokks kommun romantiserar strandlandskapet – t.ex. ”orörda strandområden” (Svea Hovrätt, 2017, s. 2; min kursivering), ”särskild dragningskraft” (ibid., s. 11; min kursivering), ”väglöst land” (Svea Hovrätt, 2017, s. 8; min kursivering) o.s.v. för att motivera att särskilda skäl finns för strandskyddsdispens.
kommuner ur ett etiskt perspektiv fyller en mindre viktig funktion än det så kallade ’väglösa landet’ runt Storholmen i Jokkmokks kommun? Visserligen tar vägen slut vid Kvikkjokk
Fjällstation, men tusentals turister trafikerar Kvikkjokkvägen varje år med bil eller buss (Svenska Turistföreningen, 2020), en knapp kilometer öster om ön. Intressant är också att Mark- och miljödomstolen vid Umeå Tingsrätt, som gått syn vid platsen, ansluter till kommunen och företagarens betoning på Storholmen som ett ’naturskönt’ besöksmål. Påståendena att
Storholmen är ett naturskönt besöksmål långt ifrån en storstad med särskild dragningskraft förefaller i detta fall räknas som sakliga skäl för exploatering i MÖD:s bedömning när Mark- och
miljödomstolen, kommunen och företagaren uttrycker det medan Länsstyrelsens bedömning att ön inte lämpar sig för rörligt friluftsliv, dels p.g.a. svårigheten för allmänheten att ta sig ut till ön och dels p.g.a. dess relativt opåverkade natur, inte gör det.
7.1.3. Analys av strandmiljöns betydelse i riksdagsdebatten 7.1.3.1. Sveriges Riksdag 2013
I riksdagsprotokollet från den 26 mars 2013 (Prot. 2012/13:84) återfinns argument från S för ett mer generöst strandskydd i kommuner som såsom Arvidsjaur och Arjeplog i Norrlands inland. Sven-Eric Bucht (S) kritiserar dåvarande miljöminister Lena Ek (C) för att å ena sidan göra för lite för att göra det lättare för glesbygdskommuner att få strandskyddsdispens för utpekade LIS-områden och å andra sidan att det blivit för många beviljade dispenser i redan hårt exploaterade områden. Lena Ek (C) betonar också, i egenskap av miljöminister, att ”man måste fundera över hur man skyddar särskilt känsliga områden där det redan är hårt exploaterat” (Sveriges Riksdag, 2013, s. 61; min kursivering). Jan-Olof Larsson (S) trycker istället på att skydda de
allemansrättsliga aspekterna av strandskyddet i Stockholms skärgård. Gemensamt för alla debattörer i detta riksdagsprotokoll är dock att de hänvisar till sina hemregioner i väldigt romantiserande ordalag om de estetiska aspekterna av strandmiljöerna. Sven-Eric Bucht (S) nämner orter i Norrbottens län: ”drömmar om att få bygga, bo och leva nära vackra stränder […] i Arvidsjaur och Arjeplog” (Sveriges Riksdag, 2013, s. 59), Jan-Olof Larsson (S) hänvisar till sina hemtrakter i Bohuslän som ”den sjunde vackraste platsen i världen” (Sveriges Riksdag, 2013, s. 61; min kursivering), Västra Götalands län, medan Lena Ek (får man anta) beskriver sina hemtrakter (Nationalencyklopedin, 2020c) i Kalmar län:
Jag kommer själv från en kommun med väldigt mycket strandnära lägen, oerhört lång kustremsa och tusentals öar. Där finns det gott om plats utan att man vare sig förstör naturvärden eller omöjliggör för människor att komma ned till stranden, paddla kanot och njuta av den svenska kustlinjen eller de svenska sjöarna som faktiskt är fantastiska (Sveriges Riksdag, 2013, s. 61; min kursivering).
7.1.3.2. Sveriges Riksdag 2017
I riksdagsprotokoll 2016/17:80 från den 15 mars 2017 nämns inga referenser till respektive debattörs hembygder. Landskapets estetiska aspekter används dock vid ett flertal tillfällen i dokumentet, från olika partier, som ett slags retoriskt pathos för att tala till publikens känslor. Pathos handlar om ”de starka känslor en talare eller författare försöker väcka hos sin publik för att övertyga den” (Boréus & Bergström, 2018, s. 94). Stina Bergström (MP) betonar
strandskyddets betydelse för vacker och även orörd natur:
… landsbygdens utveckling i stor utsträckning är beroende av de värden och möjligheter som strandskyddet för med sig, som orörd natur och allas vår tillgång till stränderna” (Sveriges Riksdag, 2017, s. 85; min kursivering)
Eskil Erlandsson (C) betonar däremot att vissa antropogena aktiviteter såsom strandbete kommit att bli en värderad naturmiljö i landskapet. Avsaknad av strandbete kan därför ses som negativt ur mänsklig synvinkel:
[Landskapet kommer att bli] förfärligt tråkigt och fult när de öppna markerna inte längre kommer att vara öppna eftersom betande djur, i det här fallet häst, inte kommer att få nyttja marken i fråga (Sveriges Riksdag, 2017, s. 88; min kursivering)
Socialdemokraterna, genom Johan Büser, framhäver denna gång särskilt det unika hos det svenska strandskyddet ”i ett internationellt perspektiv” (Sveriges Riksdag, 2017, s. 75; min kursivering), då den ger allmänheten tillträde till ”naturupplevelser” (ibid.) i strandmiljö ”samtidigt som det bidrar till ”bevarandet av biologisk mångfald” (ibid.). Jens Holm (V) instämmer i detta men betonar dock särskilt den senare aspekten av strandskyddet – biologisk mångfald – och är mer specifik i sin värdering av de ekologiska aspekterna, nämligen värdefulla biotoper och arter.
7.1.3.3. Sveriges Riksdag 2019
I det sista riksdagsprotokollet (Prot. 2019/20:30) från den 11 nov 2019 anklagas miljö- och klimatminister Isabella Lövin (MP) av Lars Beckman (M) för att alltför ensidigt värdera skydd av naturvärden och allemansrättslig tillgång framför ökat byggande i strandnära lägen längs
Norrlandskusten. Isabella Lövin kontrar med att hon vet tillräckligt om marinbiologi och ekologi för att veta att ”det är stora kustekosystem man kan behöva ta hänsyn till” (Sveriges Riksdag, 2019, s. 16) när det gäller strandskyddslagen. Detta påstående att hon skulle veta tillräckligt om marinbiologi
”den karaktär eller personlighet som en person vill tillskriva sig för att vinna publikens intresse och förtroende” (Boréus & Bergström, 2018, s. 94).
Pathos-argument om biologisk mångfald används också, där syftet är att få mottagarna av budskapet att reagera känslomässigt på påståendet ”vi har mycket hotade marina ekosystem” längs stora delar av den svenska kusten (Sveriges Riksdag, 2019, s. 12; min kursivering). När Lövin istället använder sig av rapporten från FN:s panel för biologisk mångfald, 2019, blir retoriken både ethos – trovärdigheten i att ett internationellt miljövetenskapligt organ står bakom
faktaunderlaget, ett logos-argument – d.v.s. ”vädjar till publikens […] förnuftsförmåga” (Boréus & Bergström, 2018, s. 93) – att vi måste leva upp till internationella åtaganden och slutligen pathos – att människors känslor berörs av larmrapporten där det står att ”1 miljon arter riskerar att
utrotas” (Sveriges Riksdag, 2019, s. 17) i världen.
Även om Lövin (MP) menar att påverkan på den biologiska mångfalden i hårt exploaterade områden längs den svenska kusten behöver undersökas, i den pågående översynen av
strandskyddet (Regeringskansliet, 2019a), verkar det samtidigt som att strandmiljöerna bara ska vårdas med ”viss försiktighet” (Sveriges Riksdag, 2019, s. 17). Detta skiljer sig från partikamraten Stina Bergströms beskrivning av de skyddade strandmiljöerna som ”orörd natur” två år tidigare (Sveriges Riksdag, 2017, s. 85; min kursivering).
7.1.4 Sammanfattande reflektion kring strandmiljöns betydelse i riksdagsdebatten
Även om MP och V hör till de partier som har en mer ekocentrisk syn på strandskyddet går det inte att komma ifrån att människan, och dess behov, är det primära subjektet även i deras respektive ideologi. Vänsterpartiet skriver, under rubriken Ett grundläggande ekologiskt
förhållningssätt, i sitt partiprogram att kampen för en ”rättvis fördelning av naturresurser handlar om rättvisa och solidaritet och är därför sammankopplad med köns- och klassaspekterna”
(Vänsterpartiet, 2017, s. 10; min kursivering). Jens Holm (V) använder sig i sammanhanget av en slags kolonial metafor när han försvarar det generella strandskyddet:
Jag vill verkligen ansluta mig till Stina Bergströms [MP] beskrivning av historiken bakom att vi har en lagstiftning kring strandskydd, nämligen att det är en del av vår allemansrätt i Sverige. Det har helt enkelt handlat om allmänhetens tillgång till dessa viktiga områden, att våra tidigare lagstiftare har tyckt att det inte är acceptabelt att man bara för att man har en tjock plånbok ska kunna kolonisera miltals
av de finaste områdena i vårt land i form av stränder längs sjöar, hav och andra vattendrag. Därför har
vi en lagstiftning som säger att man inte får bygga närmare än 100 meter från strandkanten (Sveriges Riksdag, 2017, s. 90).
Här skulle man alltså kunna dra slutsatsen att V menar att strandskyddet är en allmän naturresurs, ur ett allemansrättsligt friluftsperspektiv, som hotas av penningstinna kolonisatörer och att tillgången till denna resurs ska fördelas rättvist (i det här fallet möjligheten till rörligt friluftsliv) oberoende av klass. Miljöpartiets fokus på ”modern ekoturism” (Miljöpartiet, 2013, s. 25; min kursivering) som s.k. grön näring i sitt partiprogram har också sin grund i ett antropocentriskt
synsätt, då naturturism i sig faktiskt kan orsaka störningar eller skador på växt- och djurliv i strandmiljöer, vilket en rad naturvetenskapliga artiklar visar (Seer, Irmler, Schrautzer, & Acosta, 2016).
När det gäller synen på stranden som kommoditet (Castree, 2003) eller naturresurs finns det vissa likheter mellan riksdagsprotokollet från 2013 och MÖD-referatet från 2017 (Jokkmokk-fallet) där romantiserade naturbeskrivningar får ett instrumentellt värde i syfte att övertyga människor om vikten av ökad exploatering i glest befolkade områden för att stärka kommunernas ekonomi. Det förekommer dock också att negativa beskrivningar av naturen används för att motivera ett minskat strandskydd, där C menar att strandskyddad natur bidrar till igenväxning och förfulning ur ett areellt perspektiv. Intressant är också att Socialdemokraterna, som i närmare 70 år försvarat strandskyddet för dess allemansrättsliga värde ur social synvinkel 2013 anklagar
Centerpartiet/Alliansen för att göra för lite för att öka byggandet i strandnära lägen på landsbygden.
7.2. Makten över stranden
I detta avsnitt presenteras en analys av hur respektive aktör ställer sig till frågan om vem som ska (eller borde) ha rätten att bestämma över LIS-områden och dispenser inom dessa, utifrån
domstolsavgöranden och riksdagsprotokoll. Liksom tidigare avslutas analyserna med korta diskussioner som tar avstamp i teoretiska perspektiv.
7.2.1 Analys av bestämmanderättsfrågan i Mark- och miljödomstolens referat 7.2.1.1. Grums-fallet 2012
Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt och MÖD har olika uppfattningar om Länsstyrelsens makt att påverka den kommunala planprocessen. MMD, menar att kommunens möjligheter att peka ut lämpliga områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen i sin översiktsplan ger dem rätten att avgöra vilket ändamål som är ”lämpligt för utveckling av landsbygden” (Svea Hovrätt, 2012, s. 17; min kursivering). MÖD å andra sidan pekar på att strandskyddet i grunden är ett statligt intresse och att länsstyrelsen, som företrädare för statens intressen, ska ha en viktig roll i att granska kommunernas översiktsplaner (även fast dessa inte är juridiskt bindande och överklagningsbara i sig). Detta synsätt är också tydligt i proposition 2009/10:170 - En enklare plan- och bygglag:
Grums kommun menar i sin tur att det inte går att uttyda ”om länsstyrelsen är för eller emot
landsbygdsutveckling” (Svea Hovrätt, 2012, s. 4; min kursivering). Underförstått kan man alltså tolka
det som att kommunen förutsätter att länsstyrelsen borde ha en generellt positiv inställning till landsbygdsutveckling om kommunen pekat ut vad som är landsbygdsutveckling, i
översiktsplanen. Kommunen menar också att länsstyrelsens invändning i granskningsyttrandet om att LIS-området varit alltför omfattande är en ’ofullständig synpunkt’ på så vis att man varit ”alltför passiv och vag” (Svea Hovrätt, 2012, s. 4; min kursivering). I målet agerar Sveriges
kommuner och landsting (SKL) remissinstans i ärendet, som tydligt stöder Grums kommuns linje i detta fall:
Utrymmet av utpekande bör vara större i kommuner som har en låg grad av bebyggelse vid
stränderna. Således finns ingen övre gräns för områdets storlek i sig […] Det aktuella området synes inte ha något särskilt värde för växt- och djurlivet och inte heller i övrigt någon särskild betydelse för strandskyddets syften (Svea Hovrätt, 2012, s. 6-7)
Den klagande privatpersonen som dispensärendet berör instämmer kring detta och menar att det inte gått att förutse hur staten, företrädd av Länsstyrelsen, kommer att bedöma vad ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är. Det behöver dock påpekas att detta fall är speciellt på så vis att Grums kommun påbörjade planprocessen för Gärsnäs fritidsområde året innan den nya plan- och bygglagen vunnit laga kraft, varför det kan antas ha funnits en osäkerhet hos såväl kommun som länsstyrelse om vad som egentligen skulle komma att gälla.
Länsstyrelsen Värmland markerar från sin sida att en alltför starkt delegerad makt till kommunerna hotar att urholka strandskyddsreglerna:
[Om] kommunerna själva skulle kunna utpeka LIS-områden utan att länsstyrelsen hade något att säga till om, skulle stora delar av det som idag är strandskyddade områden komma att bebyggas och reglerna om strandskydd skulle därigenom urholkas (Svea Hovrätt, 2012, s. 18)
MÖD går i detta fall på länsstyrelsens linje och menar att strandskyddsreglerna ”gäller generellt för
hela landet och är i grunden ett statligt intresse” (ibid., s. 6; min kursivering). Detta skulle alltså kunna
tolkas som att MÖD anser att dispensgivning även i LIS-sammanhang ska vara ett undantag, inte en regel.
7.2.1.2 Jokkmokk-fallet 2017
Jämfört med Grums-fallet ovan verkar MÖD i Jokkmokk-fallet (2017) ha ändrat inställning om länsstyrelsernas kompetens och menar att det nu är kommunerna som har ”bäst förutsättningar att
bedöma” (Svea Hovrätt, 2017, s. 4; min kursivering) vilka strandområden och aktiviteter som är
bäst lämpade för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt verkar däremot mena att kommunerna inte har rätt kompetens för denna typ av
