STADSPLANERINGENS PUSSEL
En kvalitativ fallstudie om medborgardeltagandets betydelse vid planeringen
av Hammarby stadsdel utifrån politiker, tjänstemän samt medborgarens
perspektiv.
Fall: Hammarby (detaljplan 1858), Västerås Stad.
EMMA ISOSALO JANSSON
GUSTAF RENSTRÖM
Kurs: Statsvetenskap 61-90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Lotta Gröning Examinator: Terence Fell Datum: 2020-06-03
ABSTRACT
This case study seeks to examine citizen participation in urban planning by closely examining The purpose of this case study is to examine how citizen participation has worked in the planned construction project on Hammarby in Västerås and the effects the citizen
participation has had. The theoretical framework of the study is rational and collaborative planning theory and a combination of Arnstein’s ladder of citizen participation and SKR’s participation stair. The method used for the study is a combination of semi structured qualitative interviews and asynchronous interviews. The parties that the study examines include politicians from byggnadsnämnden, officials from stadsbyggnadsförvaltningen and citizens from Hammarby stadsdelsförening. The findings of this study are that all
respondents were positive towards the concept of citizen participation from a theoretical point of view but that the dialog between the city and the citizens did not work as intended. However, the citizens did have a major influence in cancellation and subsequent rework of local plan 1858. It was apparent that the citizens favoured one form of citizen dialogue while the city favoured another. The citizens wanted a more deliberate approach to citizen dialogue while the politicians and officials favoured an approach based on rational planning theory. Put simply the citizens wanted the dialogues to take place in a larger forum while the politicians wanted to split the meetings into smaller groups to get a wider variety of comments from the citizens.
SAMMANFATTNING
Syftet med fallstudien är att undersöka hur medborgardeltagandet fungerade vid det planerade bygget på stadsdelen Hammarby i Västerås samt då vilken effekt den förda medborgardialogen hade. Studiens teoretiska anknytning är rationellt och kommunikativ planeringsteori samt en kombination utav Arnsteins deltagarstege samt SKR:s
deltaktighetstrappa. Metoden som har används i undersökningen är en kombination utav semistrukturerade kvalitativa intervjuer samt asynkroniska intervjuer. Aktörerna som medverkat i undersökningen är politiker från byggnadsnämnden, en tjänsteman ifrån stadsbyggnadsförvaltningen samt medborgare ifrån Hammarby stadsdelsförening. Undersökningens slutsats är att samtliga respondenter var positivt inställda till
medborgardeltagande ur ett teoretiskt perspektiv men främst dialogen mellan medborgare och Västerås Stad fungerade däremot inte på ett önskvärt sätt. Medborgarna hade däremot stort inflytande i och med att detaljplan 1858 lades på is och numera omarbetas. Det var däremot tydligt att medborgare förespråkade en typ av medborgardialog medan politikerna och tjänstemannen föredrog en annan. Medborgarna ville ha en mer kommunikativ och deliberativ dialog medan politikerna och tjänstemannen i större omfattning drevs utav den rationella planeringsteorin. I mer konkret bemärkelse så ville medborgarna att
medborgardialogerna skulle bedrivas i betydligt större forum medan politiker och tjänstemannen föredrog att dialogen skulle föras i mindre grupper för att på sådant sätt kunna samla in en större bredd i medborgarens synpunkter.
Nyckelord: Dialog, fysisk planering, kommunikation, medborgardeltagande, samråd, medborgardialog
INNEHÅLL
1 INTRODUKTION ...1
1.1 Bakgrund...Fel! Bokmärket är inte definierat.2 1.1.1 Medborgardeltagande ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1.2 Plan- och bygglagen ... 4
1.1.3 Översiktplan och detaljplan ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 1.1.4 Samråd ... 6
1.2 Problemformulering och frågeställning ... 7
1.3 Syfte och mål ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 2 TEORETISK REFERENSRAM ...9
2.1 Rationell planering ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 2.2 Kommunikativ planering ...90
2.2.2 Kritik av kommunikativ planering ... Fel! Bokmärket är inte definierat.2 2.3 Medborgarinflytande ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 2.3.1 Deltagarstegen bakgrund ... Fel! Bokmärket är inte definierat. 2.3.2 Deltagandestegen ... Fel! Bokmärket är inte definierat.4 2.3.3 Delaktighetstrappan ... Fel! Bokmärket är inte definierat.6 3 METOD OCH MATERIAL ... 168
3.1 Kvalitativ forskningsansats ... 188 3.2 Datainsamling ... 199 3.2.1 Urval ... 199 3.2.2 Om respondenterna ...20 3.3 Intervjuguide ... 200 3.3.1 Frågor ... 2021
3.4 Tillvägagångssätt och genomförande ... 2121
3.4.1 Transkribering och citat ...21
3.5 Databearbetning och analys ... 2222
3.5.1 Bortfall ... 2424
3.6.1 Tillförlitlighet och trovärdighet ...25
4.1 Upplevelse av samråd ... Fel! Bokmärket är inte definierat.26 4.1.1 Samrådsutformning ... Fel! Bokmärket är inte definierat.27 4.1.2 Kommunikationsmöjligheter ...30 4.2 Syn på kommunikation utöver samråd ... Fel! Bokmärket är inte definierat.31 4.2.1 Metodval ... Fel! Bokmärket är inte definierat.31 4.2.2 Synpunktshantering ... Fel! Bokmärket är inte definierat.34 4.3 Syn på medborgardeltagande i planering ... Fel! Bokmärket är inte definierat.35 4.3.1 Praktik ... Fel! Bokmärket är inte definierat.35 4.3.2 Inflytande ... Fel! Bokmärket är inte definierat.37
5 DISKUSSION... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT.40 5.1 Resultatdiskussion ... Fel! Bokmärket är inte definierat.40 5.1.1 Upplevelse av samråd ... Fel! Bokmärket är inte definierat.40 5.1.2 Syn på kommunikation utöver samråd ... Fel! Bokmärket är inte definierat.41 5.1.3 Syn på medborgardeltagande i planering . Fel! Bokmärket är inte definierat.42 5.1.4 Medborgardialogens effekt ... Fel! Bokmärket är inte definierat.43
5.2 Metoddiskussion ... Fel! Bokmärket är inte definierat.44 5.3 Fortsatt forskning ... 4445 6 SLUTSATSER ... 4746 REFERENSER ... 488 BILAGA 1: MISSIVBREV ... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT.51 BILAGA 2: INTERVJUFRÅGOR BYGGNADSNÄMNDEN ... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT.52
BILAGA 3: INTERVJUFRÅGOR STADSBYGGNADSFÖRVALTNINGEN ... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT.53
BILAGA 4: INTERVJUFRÅGOR HAMMARBY STADSDELSFÖRENING ... FEL! BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT.55
TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING
Figur 1 Deltagandestegen ... Fel! Bokmärket är inte definierat.5 Figur 2 Delaktighetstrappan ... Fel! Bokmärket är inte definierat.17 Figur 3 Om respondenterna ... Fel! Bokmärket är inte definierat.20 Figur 4 Analysexempel ... Fel! Bokmärket är inte definierat.24 Figur 5 Huvudkategorier och underkategorier .... Fel! Bokmärket är inte definierat.27
FÖRKORTNINGAR
Förkortning Beskrivning
SKR Sveriges Kommuner och Regioner. PBL Plan- och bygglagen.
1
1
INTRODUKTION
I Västerås Stad år 2012 så antogs översiktsplan 2026 som innehöll en strategi som kallades för bygg staden inåt som då kortfattat gick ut på att istället för att bygga nya områden så skulle redan existerande bostadsområden att förtätas. Strategin gick alltså ut på att Västerås stad skulle förtätas och tomma ytor inom bostadsområden skulle därmed fyllas med
exempelvis då bostäder, skolor eller annan typ av service som ansågs behövas i ett specifikt område. Syftet med denna strategi var då inte bara att få fram fler antal bostäder utan också att det då skulle vara nära till olika servicealternativ för medborgaren. Bostäder samt
servicealternativ skulle därmed vara tillgängligt för medborgaren inom gångavstånd utifrån förtätningsstrategin (Västerås stad, 2017).
Ett av projekten inom bygg staden inåt strategin var detaljplan 1858. Detaljplanen innehöll exempelvis planer på att över 500 nya lägenheter skulle byggas inom stadsdelen Hammarby I Västerås Stad. Bostäderna som skulle byggas var bland annat hyresrätter som skulle byggas på bland annat tidigare obebyggda ytor såsom grönområden och parkeringsplatser (Västerås stad, 2020). Detaljplan 1858 bemöttes däremot av en hel del kritik ifrån allmänheten och från boende i närområdet som då ansåg att förtätningen skulle resultera i att Hammarbys problem skulle förvärras. Kritik riktades också gentemot att det planerade bygget endast utgjordes av hyresrätter då planområdet redan uteslutande bestod utav hyresrätter. (Gustafsson, 2018, 15 maj).
Som en reaktion gentemot detaljplan 1858 så startade invånare i Hammarby en förening med beteckningen Hammarby stadsdelsförening. Målsättningen för Hammarby stadsdelsförening är att verka för en positiv utveckling av Hammarby som stadsdel. Hammarby
stadsdelsföreningen motsatte sig därmed detaljplanen då föreningen ansåg att Hammarby redan var ett segregerat område och att byggandet av framförallt fler hyresrätter bland annat riskerade att göra området mera utsatt (Bergström, 2019, 5 april). Föreningens medlemmar engagerade sig därmed i detaljplanen på flera olika sätt. En utav dem metoderna som
föreningen använde sig utav var till exempel delta på byggnadsnämndens sammanträden för att under den allmänna frågestunden bland annat ställa frågor angående Hammarby och vidare om stadsdelens utveckling. Föreningen anordnade även rundvandringar för politiker med syfte att visa hur området skulle förändras i och med exempelvis byggnationen utav hyresrätterna (Gustafsson, 2018, 18 maj).
Efter den massiva kritik som detaljplan 1858 resulterade ifrån allmänheten så valde till slut Västerås Stad att lägga detaljplan 1858 på is tills vidare för att omarbeta den. En social hållbarhetsanalys skall utföras för att bland annat att få in mer information kring hur exempelvis Hammarbys sociala förhållanden ser ut. Enligt Västerås Stads hemsida så skall det föras en dialog med dem boende kring vad som behövs i Hammarby stadsdel efter det att den sociala hållbarhetsanalysen är färdig (Västerås stad, 2020).
2
1.1
Bakgrund
Bakgrundavsnittet är uppdelat utifrån fyra olika rubriker. En kortare beskrivning av det huvudsakliga innehållet i rubrikerna kommer kortfattat nedan beskrivas i följande ordning: medborgardeltagande, plan- och bygglagen, översiktsplan och detaljplan samt samråd. Den första rubriken är medborgardeltagande. Avsnittet innehåller också underrubriken medborgardeltagande i samhällsplaneringen ur svensk kontext. Rubriken
medborgardeltagande syftar till att ge en överblick kring varför medborgardeltagandet har aktualiserats inom forskningen. Underrubriken medborgardeltagande i samhällsplanering ur svensk kontext syftar därmed att återge en historisk överblick kring vad som har präglat den svenska samhällsplanering samt hur medborgardeltagandet har fungerat och utvecklats historiskt inom den svenska samhällsplaneringen.
Den andra rubriken är plan- och bygglagen som syftar till att ge en översiktlig kunskap kring på vilket sätt plan- och bygglagen har haft betydelse för medborgardeltagandet inom den svenska samhällsplaneringen.
Den tredje rubriken är översiktsplan och detaljplan som syftar till att ge grundläggande kunskaper kring vad respektive ting innebär i praktiken.
Den fjärde rubriken är samråd som syftar till att beskriva bland annat kommuners
samrådsskyldighet och vad det innebär i praktiken. Avsnittet innehåller också underrubriken medborgardialog utöver samråd som syftar till att beskriva medborgardialoger som då kommuner ibland använder utöver samrådsskyldigheten för att stärka beslutsunderlag.
1.1.1
Medborgardeltagande
Under det senaste årtiondet så har den representativa demokratin debatterats och kritiserats utifrån aspekter som exempelvis minskat valdeltagande, minskat politiskt förtroende samt nedgång i politiskt medlemskap. Utifrån föregående resonemang så debatteras det ofta kring vilken typ av strategi som skall användas för att stärka den representativa demokratin. Ett alternativ som då brukar förespråkas och användas är att politiska institutioner skall börja erbjuda alternativa former av poliskt deltagande, så kallat deltagande initiativ (Karlsson, 2012). Utvecklingen med nedgående valdeltagande och minskat politiskt intresse är vad kritiker menar är ett uttryck för att etablerade representativa institutioner inte längre lyckas att skapa meningsfulla relationer till medborgare (Hedlund & Montin, 2009).
Bengtsson & Christensen (2016) beskriver också att utifrån utvecklingen med bland annat nedgående valdeltagande och partimedlemskap så har forskningen börjat att inrikta sig gentemot olika faktor eller mekanismer genom vilka medborgare kan återförenas till politiken. Exempelvis så har politiska teoretiker i större uträckning börjat efterlysa flera deltagarformer inom den representativa demokratin. Forskare och beslutfattare har också därmed exempelvis i större omfattning börjat att genomföra olika typer av projekt som syftar till att engagera medborgarna utifrån deltagarperspektiv samt ur ett deliberativt perspektiv.
3
Medborgardeltagande i samhällsplanering ur svensk kontext
Hedlund & Montin (2009) beskriver att samhällsplaneringen i Sverige såväl som i många andra länder i världen länge har influerats och präglats utav den rationella planeringsteorin. Rationell planering innebär att planeringen bygger på vetenskaplig rationalitet. Kunskap, information och datainsamling är därmed viktiga aspekter enligt rationell planering. Planerarna i sammanhanget ansågs därmed vara viktiga aktörer i sammanhanget och
tillskrevs därmed en mer vetenskaplig och expertbaserad yrkesroll vid samhällsplaneringen. Under 1960- och 1970-talet så började däremot kritik gentemot rationell planering att sprida sig. Kritiken spred sig främst ifrån USA och Storbritannien och därmed också inom den svenska samhällsplaneringsdebatten. Kritiken grundande sig i del synpunkter kring bristen på medborgardeltagande i bland annat stadsplaneringen. Bristen på medborgardeltagande resulterade och gav uttryck i en hel del utredningar som bland annat då
Kommunaldemokratiutredningen (1975) samt bygglagsutredningen (1974) som då tillsammans med andra utredningar konstaterade att medborgardeltagandet i
samhällsplaneringen behövdes förbättras. En del försök genomfördes därmed med olika metoder för att försöka få medborgare att delta och engagera sig i planeringen men utan några vidare goda resultat. Förklaringen till att försöken inte lyckades var bland annat att försöken snarare hade implementerats vid fel tidpunkt eftersom samhällsplaneringen då fortfarande var starkt präglad av rationell planering. Rationell planering främjade därmed inte medborgardeltagande i planeringen i någon bredare bemärkelse (Hedlund & Montin, 2009).
Monno & Khakee (2012) antyder att det existerar en typ av paradox kring
medborgardeltagande inom samhällsplaneringen i förhållande till samhällsutvecklingen i Sverige. Monno & Khakke menar exempelvis att dem neoliberala idéerna som under 1970- och 1980 talet samt den senare övergången mot en mer marknadsstyrd stadsutveckling innebar att medborgarens deltagande likställdes med konsumenternas valfrihet och
betalningsvilja. Trots att marknadsledd utvecklingen fortfarande råder så existerar det trots allt ett stort intresse gentemot en mer kommunikativ eller samarbetsbaserad
samhällsplanering, vilket förskjuter den offentliga debatten ifrån en representativ gentemot en mer deliberativ demokratimodell.
Medborgardeltagandet har på sådant vis därefter institutionaliserats och involverats i flera olika stadsstyrningsprocesser men med det råder fortfarande delade meningar kring medborgardeltagandets funktion i samhällsplanering utifrån vissa perspektiv. Monno & Khakee beskriver exempelvis att medborgardeltagandet inte alltid fyller någon större
funktion i fysisk planering och hänvisar till vissa empiriska undersökningars olika slutsatser. Att medborgardeltagandet inte fyllt någon större funktion i empiriska undersökningar brukar exempelvis handla om att medborgardeltagandet exempelvis ansetts vara allt för
tidskrävande, ineffektivt eller resurskrävande. Andra empiriska undersökningar drar istället slutsatser kring att problematiken är att medborgares förväntningar eller bidrag inom planeringen inte alltid förenas med det slutgiltiga resultatet (Monno & Khakee, 2012). Andra forskare som exempelvis Fung (2015) menar istället att medborgardeltagande snarare är av en politisk utmaning och därmed inte grundar sig i någon typ av institutionellt
4 designproblem. Fung förklarar att medborgardeltagande visserligen kan och innebära
förbättringar i flera avseenden. Ökat medborgardeltagande kan exempelvis främja social rättvisa, legitimera politiska beslut eller resultera i åtgärder som exempelvis projekt som förbättrar områden som människor bor i. Men medborgardeltagande är snarare en politisk utmaning eftersom det kan saknas motivering ifrån organisationer eller ledare att faktiskt genomföra vissa åtgärder eller projekt som syftar till att exempelvis förbättra ett område. Det är snarare andra aspekter så som att stärka styrningens effektivitet eller legitimitet som motiverar organisationer eller politiska ledare att främja medborgardeltagandet.
1.1.2
Plan- och bygglagen
Plan- och bygglagen (PBL) kommer i detta avsnitt att beskrivas översiktligt i förhållande till medborgardeltagande som fenomen då det är mer lämpligt att beskriva utifrån uppsatsens syfte.
PBL trädde i kraft år 1987 och ställde därmed formella krav på medborgardeltagande i samhällsplaneringen. PBL i förhållande till medborgardeltagande har därmed också varit en aspekt som i många fall har diskuterats och kritiserats i olika sammanhang. Därav så har lagstiftningen i omgångar också reviderats (Hedlund & Montin, 2006).
Henecke & Khan (2002) genomförde bland annat en undersökning kring PBL och vilken typ av demokratisyn (medborgardeltagande och medborgarinflytande) som uttrycktes i olika kommuners översiktsplaner. I undersökningen så undersöker också Henecke & Khan förarbeten (PBL). Syftena enligt förarbeten var bland annat att förenkla och demokratisera planprocessen, stärka den lokala demokratin samt att stärka medborgardeltagandet genom att föra besluten närmare dem berörda. För att stärka exempelvis den lokala demokratin så skulle kommunerna ansvara för planläggning medan statens roll skulle begränsas mer i vissa avseenden. Statlig begränsning i sammanhanget var exempelvis att dem statliga
efterhandskontrollerna av kommunala planer togs bort. Utökat kommunalt
självbestämmande över markanvändningen skulle således också tänkas öka intresset kring samhällsplaneringen inom dem beslutade organen samt öka intresset ifrån allmänheten. När PBL trädde i kraft så resulterade det i ett sammanfattningsvis mer förenklat och
förändrat sätt att formulera planeringen. Formuleringen av planeringen i konkret bemärkelse innebar att planeringen formulerades i mål- och tillvägagångsätt för planeringen istället för i allt för detaljerade normer och förhandsgivna lösningar som tidigare.
Henecke & Khan menar på att PBL visserligen innehar deltagardemokratiska ambitioner och intentioner som exempelvis då samrådsskyldigheten där medborgaren ges möjlighet att delta i planeringsprocessen och lämna synpunkter kring exempelvis en översiktsplan eller
detaljplan. Det är snarare problematiskt i den bemärkelsen att det existerar ett slags gap mellan retorik och praktik i samrådsförfaranden av den anledningen att PBL inte innehåller någon specificering kring samrådets utformning. Kommunerna innehar därmed en stor handlingsfrihet vid samrådsförfaranden och därav så skiljer sig samrådsförfaranden ofta åt i kommunerna. Ur ett medborgardeltagandeperspektiv så innebar PBL många främjande
5 aspekter och möjligheter så som samrådsskyldigheteten men det faktiska
medborgarinflytandet anses däremot vara mer begränsat (Henecke & Khan, 2002).
1.1.3
Översiktsplan och detaljplan
Översiktsplan
SKR (2020) beskriver att varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som skall täcka kommunens yta. Översiktsplanen beskrivs därav av SKR som ett vägledande dokument kring hur vatten, mark och den byggda miljön skall användas. En översiktsplan beskrivs även som ett politiskt dokument som ger uttryck för dem värderingar eller riktlinjer som präglar kommunens fysiska planering. Boverket (2020b) förklarar att en översiktsplan också skall vara aktuell. Aktualitet i en översiktsplan innebär konkret att kommunen senast 2 år efter ordinarie val skall ha framfört en placeringsstrategi som redogör för översiktsplanens aktualitet, alternativt kan kommunen välja att anta en ny översiktsplan. Översiktsplanen är inget som Boverket (2018b) antyder är bindande utan fyller snarare än mer vägledande funktion, översiktsplan går därmed inte att överklaga utan det är endast själva
tillvägagångssättet vid upprätthållandet utav en översiktsplan som går att överklaga. Översiktsplanen innefattar inte heller några rättigheter eller skyldigheter gentemot myndigheter, aktörer eller enskilda individer utan snarare så vägs intressen in eller prioriteras gentemot varandra i översiktsplanen.
Detaljplan
Boverket (2019) förklarar att kommunen reglerar användning utav mark- och vattenområden eller bebyggelser i områdesbestämmelser samt i detaljplaner. Områdesbestämmelser och detaljplaner är juridiskt bindande men områdesbestämmelser innefattar ingen garanterad byggrätt. Detaljplanens plankarta samt planbestämmelser är juridiskt bindande.
Detaljplanens planbeskrivning fungerar mer som ett vägledande dokument inför
genomförande utav planen och är därefter inte juridiskt bindande. Konkret i en detaljplan så kan kommunen exempelvis bestämma hur marken skall användas, storleken på en
bebyggelse eller vad som är allmän respektive kvartersmark. Allmänmark är mark som kommunen äger och kvartersmark är den mark som kommunen eller en privat byggherre bygger på för speciella ändamål som exempelvis bostäder. Kommunen kan också använda detaljplaner för att pröva ifall ett område är lämpligt för att bygga på vilket då är vanligt när kommuner exempelvis planerar att bygga nytt eller när en bebyggelse planeras att utvecklas på något vis. Detaljplaner omfattas också utav samrådsskyldighet. Samrådsförfrågningar skickas ut till berörda parter (sakägare) och görs tillgängliga för allmänheten via olika
metoder som exempelvis via kommunens hemsida. Hur samrådet är utformat beror oftast på detaljplanens omfattning (Boverket, 2019).
6
1.1.4
Samråd
Samrådsskyldigheten innebär konkret att när en kommun upprätthåller eller ändrar i en översiktsplan så skall kommunen samråda med bland annat länsstyrelsen, regionala organ och grannkommuner. Kommunen skall också samråda med medborgare för att samla in synpunkter eller förslag. Samrådsskyldigheten gäller vid såväl översiktsplan som vid detaljplan. Synpunkterna som inkommer vid samråd dokumenteras sedan i en
samrådsredogörelse. Utifrån samrådsredogörelsen så genomför kommunen dem ändringar som anses vara av relevans, det slutgiltiga förslaget granskas sedan. Enligt PBL så användes inte medborgare som begrepp utan istället används begreppet kommunmedlem,
kommunmedlem är således inte kopplat till det formella medborgarskapet utan omfattar alla individer som bor eller på något vis berörs utav planeringen (Boverket, 2018a).
Boverket (2020b) beskriver att vid samråd så bör kommunen presentera ett grundligt underlag för alla parter som deltar på samrådet. Kommunen bör exempelvis presentera förslagets innebörd, syftet med förslaget samt vilka konsekvenser som planeringsunderlaget har haft vid bedömningen av förslaget. Boverkets beskrivning utav samrådsutformningen och vilken information som bör framgå vid ett samrådsförfarande är därmed endast
rekommendationer och inget som kommunerna måste följa.
Boverket (2020b) beskriver också att kommuner ibland väljer att också genomföra medborgardialoger utöver samråd i olika skeden. Vanligtvis så genomför kommuner exempelvis medborgardialoger i samband med översiktsplaner i ett tidigare skede för att samla in medborgarens kunskap, behov eller erfarenhet för att på sådant vis förbättra beslutsunderlaget. Vid detaljplaner är det inte lika vanligt med medborgardialoger vid ett tidigare skede eftersom vissa avgöranden redan är gjorda när initiativ tagits till planen.
Medborgardialog utöver samråd
Som tidigare nämnt så väljer ibland kommuner i syfte att förbättra beslutsunderlaget att genomföra medborgardialoger. Det råder däremot ingen entydig definition kring vad medborgardialog är och vilken metodik som medborgardialogen skall bygga på. Medborgardialoger skiljer sig därför åt i praktiken och det finns en del metodiker som Boverket (2019) beskriver som exempelvis SWOT-analys, enkäter, intervjuer och sociala medier. På grund av att det inte finns någon entydig definition kring medborgardialog så föll valet att då beteckna all form av dialog med medborgare som kommunen använder utanför den formella samrådsskyldigheten att betecknas som medborgardialog i uppsatsen.
Det har således genomförts en hel del studier kring medborgardialog i den fysiska planeringen så därav föll valet att nedan presentera forskning kring medborgardialoger baserat utifrån den svenska planeringkontexten då det är mer relevant för uppsatsens syfte. Nedan så presenteras två studier kring medborgardialog som har genomförts i samband med fysisk planering:
Exempelvis så genomförde Soneryd & Lindh (2019) en undersökning kring medborgardialogar vid stadsplaneringen i Göteborg (Frihamnen och Älvstaden).
7 Medborgardialogerna användes i syfte att motverka segregation, exkludering i
samhällsplanering samt för att öka tilltron till det demokratiska systemet. Slutsatsen som Soneryd & Lind drog utifrån undersökningen var att medborgardialog istället bör förstås som en teknologi för att stärka en viss typ av rationalitet. Det blir däremot problematiskt ifall exempelvis ett stadsförnyelseprojekt involverar planer och målsättningar utifrån olika rationalitet. Neoliberalism och deliberativ demokrati benämns som två konkurrerande rationalitet i undersökningen. Neoliberalism innebär stadsutveckling med
målsättningsprogram: politiska eller institutionella strategier för att åstadkomma ökad produktivitet och tillväxt.
Det kan också vara så som Micheletti (2017) antyder i sin undersökning kring det omdebatterade förnyelseprojektet Slussenområdet att kritiska medborgare ibland söker inflytande eller använder andra typer av metoder för att uttrycka sina synpunkter än vid samråd. Micheletti undersökte samspelet mellan politiker, förvaltning och medborgare i undersökningen och beskriver att det ifrån respektive sida är väldigt problematiskt att föra en god dialog när det handlar om kritiserade förnyelseprojekt som Slussenområdet utvecklades till. I undersökningen så antyder Micheletti att det var främst förvaltningen som hanterade dem positivt respektive negativt inställa medborgarnas synpunkter till förnyelseprojektet. Politikerna i sammanhanget ansåg inte att dem hade verktygen eller metoderna för att kunna hantera synpunkterna. Det var således inte vid det tillfället heller enkelt enligt tjänstemännen att föra en konstruktiv dialog med medborgarna och särskilt dem som var negativa gentemot förnyelseprojektet. Motståndare sökte ofta kontakt med förvaltningen och ansvariga politiker i planeringsärendet för att uttrycka sina synpunkter men politiker tackade oftast då nej i det sammanhanget. Micheletti uttrycker att det är anmärkningsvärt att politiker inte tackat ja i dem fallen men reflekterar kring om det kanske kan ha och göra med den kritik gentemot dem politiker som motståndarna uttryckte hade och göra med att politikerna avböjde förfrågningarna. Den slutsatsen Micheletti drog utifrån byggnadskonflikten var att den generella samtalstonen under och efter samrådsförfarandet inte var god och betonar vikten av ett bra och konstruktivt samtal för att förhindra att sådana typer av konflikter mellan politiker, förvaltning och medborgare uppstår.
1.2
Problemformulering och frågeställning
Utifrån inläsning utav tidigare forskning kring vårt val av ämne så är det tydligt att
medborgardeltagande i fysisk planering är lite av ett speciellt fenomen. Utifrån en historisk kontext så har medborgardeltagandet inte fungerat speciellt väl och av den anledningen så har PBL trätt i kraft för att öka intresset samt öka engagemanget från medborgarnas sida. Men samrådsskyldigheten är en sak och det kvarstår det faktum att kommunerna har en relativt stor handlingsfrihet när det handlar om samrådsutformningen. Så vad fyller då samrådet för praktisk funktion när det exempelvis handlar om medborgarinflytande? Sedan vad fyller medborgardialoger utöver samråd för praktisk funktion när det kommer till
inflytande förutom att det enligt forskare och myndigheter skall ge ett bättre beslutsunderlag. Det är nog få som ställer sig kritiska gentemot medborgardeltagande i planeringen ur det teoretiska perspektivet och av den anledningen är vi mer intresserade av att undersöka
8 fenomenet utifrån ett mer praktiskt perspektiv då det är relativt tydligt att det i många fall verkar finnas ett slags gap mellan retorik och praktik när det handlar om
medborgardeltagande som fenomen i fysisk planering.
Sedan så är vårt val av fall väldigt speciellt. Detaljplan 1858 som ställdes ut väckte stor uppmärksamhet och är ett speciellt fall av den anledningen att medborgare valde att förena sig och göra motstånd genom bland annat bildandet utav Hammarby stadsdelsförening. Vi ville givetvis undersöka samtliga dialogtillfällen men begränsade oss till att undersöka samrådsförfarandet samt 2 dialogmöten (medborgardialoger).
Vår fallstudie grundar sig i en ambition och vilja att undersöka medborgardialoger och jämföra upplevelsen av dialogen mellan involverade parter (politiker, tjänstemän & medborgare) under processen för att kunna besvara våra frågeställningar. Med andra ord, fyllde medborgardeltagande någon funktion vid Hammarbyfallet? Resulterade det
medborgerliga engagemanget i något typ av inflytande eller fanns det på något sätt motsättningar under processen i förhållande till stadens planeringsrationalitet?
Uppsatsen ämnar därmed att besvara följande frågeställningar:
Hur och vilket sätt hade medborgardeltagandet betydelse vid samrådet respektive dialogmötena?
Vilken typ av effekt hade medborgardialogen vid Hammarbyfallet?
1.3
Syfte och mål
Syftet med uppsatsen är att öka förståelsen kring samspelet mellan politiker, tjänstemän och medborgare vid dem valda dialogerna: samråd respektive dialogmötena för att på sådant vis undersöka om och på vilket sätt medborgardeltagandet hade någon typ av effekt. Målet med den empiriska analysen var att få en ökad förståelse utifrån respektive involverad aktörs upplevelse kring medborgardialogerna för att på sådant vis kunna kartlägga delar av
händelseförloppet. Valet att välja politiker, tjänstemän samt medborgare som respondenter grundar sig i att vi vill bilda oss en sådan neutral bild utav händelseförloppet som möjligt. Det huvudsakliga målet med vår undersökning var således att få kunskaper kring
medborgardeltagande i planeringen utifrån ett mer praktiskt perspektiv. Resulterade exempelvis medborgardialogerna i någon effekt så som medborgarinflytande i Hammarby?
9
2
TEORETISK REFERENSRAM
Följande teoriavsnitt presenteras nedan utifrån följande rubrikordning: rationell planering, kommunikativ planering, kritik av kommunikativ planering, medborgarinflytande,
deltagandestegen bakgrund, deltagandestegen samt delaktighetstrappan.
2.1
Rationell planering
Allmendinger (2009) beskriver att begreppet rationell har sina rötter långt bak i tiden ur ett historiskt perspektiv. Begreppet rationell ofta brukar dock ofta förknippas med filosofer som exempelvis Max Weber och Karl Mannheim. Begreppet rationell kommer ifrån det latinska ordet ”ration” och betyder ”reason”. Allmendinger beskriver vidare att den rationella planeringen under en lång tid var det dominerade idealet i världen inom
samhällsplaneringen. Rationell planering fick framförallt större genomslag under 1970-talet och spred sig därefter snabbt runt om i världen.
Webers tankar kring det rationella samhället skiljer sig dock en del ifrån den rationella planeringen. Khakee (2000) förklarar det som att Webers rationella samhälle innebar och byggde på tankar kring att vetenskap och politik bör hållas separat. Vetenskapsmän skall bidra till kunskap kring olika beslut medan politiker skall fatta beslut. Uppfattningarna kring rationell planering och innebörden av teorin är att det existerar en slags balansgång mellan rationella argument och vetenskaplig analys och på den andra sidan samhälleliga beslut som bygger på preferenser och ansvar. Politik har utifrån föregående resonemang inte företräde framför rationella argument. Rationell planering förutsätter därav att beslut måste fattas utifrån ett brett kunskapsunderlag och att då rationella argument har företräde framför politiska värderingar eller preferenser. Meningsskiljaktigheter och separationen mellan politik och vetenskap har alltså diskuterats en del utifrån rationell planeringsteori. Det var först under 1970-talet som den politiska dimensionen i planeringen accepterades i rationell planering med anledning av implementeringsforskningen som behandlade bland annat resursmobilisering och politisk genomförbarhet (Khakee, 2000).
Utifrån ett historiskt perspektiv så förklarar Henriksson (2017) att rationell planering på många sätt har haft betydelse för många andra planeringsideal eller teorier som exempelvis den kommunikativa planeringen. Henriksson förklarar och förtydligar också på vilket sätt den rationella planeringen förändrade planerarens roll. Förändringen i planeringsyrket gick således från att tidigare anses vara ett mer hantverksbaserat yrke till att inta en mer
vetenskaplig roll i och med den rationella planeringens genomslag i samhällsplaneringen. Anledningen till att planerarens yrkesroll förändras till den mer vetenskapliga karaktären var att den rationella planeringen grundar sig i den vetenskapliga tron på att den absolut sanning kan uppnås genom kunskap, vetenskap och information. Rationell planeringen antyder att samhället består utav komplexa kausala system och för att kunna påverka samhället i
önskvärd riktning så krävs det ett brett underlag av kunskap och information. Samhällsfrågor eller samhällsproblematik krävde därmed enligt rationell planering att mer detaljerade data bör samlas in för att därefter ha möjligheten att kunna styra samhällsutvecklingen gentemot
10 en önskvärd riktning och därav då planerarens förändrade och mer vetenskapsbetonade yrkesroll.
Khakee (2000) beskriver den rationella planeringen som en välplanerad och stegvis ordnad process som innefattar tydliga ansvarsområden som på sådant vis medför legitimitet. Ur ett praktiskt perspektiv så grundar sig rationell planering i instrumentell rationalitet som
innebär att beslutfattarna formulerar målen för exempelvis ett förnyelseprojekt. Det är sedan planerare och övriga experter i området som skall formulera en eller flera planer som skall uppfylla målformuleringen. Den instrumentala rationaliteten är därmed en slags
kombination utav måluppfyllelse och resursanvändning som Khakee förklarar det. Khakee antyder även att kombitionationen utav måluppfyllelse och resursanvändning i praktiken förutsätter tydligt formulerade mål samt en välplanerad användning av tillgängliga resurser.
2.2
Kommunikativ planering
Kommunikativ planering är en teori som är en vidareutveckling utav andra teorier. Forskare brukar vanligtvis beskriva den kommunikativa planeringens genomslag som en form av kritik gentemot rationell planering i vissa avseenden men samtidigt så bygger den kommunikativa planeringen således också en del på den rationella planeringsteorin i några avseenden. Forskare har däremot lite olika tolkningar på vad den kommunikativa planeringen är och vad teorin innebär. Några olika tolkningar och förklaringar av kommunikativ planering kommer därmed att presenteras nedan:
Allmendinger (2009) jämför exempelvis den kommunikativa planeringen med grundläggande frågor inom postmodernismen. Liknande frågor inom kommunikativ
planering och postmodernismen menar Allmendinger är exempelvis frågor kring hur vi skall förstå och tolka vad som händer i ett samhälle och hur vi därmed skall vi kunna planera på bästa sätt i ett dynamisk och komplext samhälle? Tolkningen och förklaring utav de
föregående grundläggande frågorna skiljer sig däremot åt inom postmodernismen respektive kommunikativ planering. På vilket sätt postmodernism respektive kommunikativ planering skiljer sig åt förklaras mer under rubriken kritik av kommunikativ planeringen.
Sager (2009) beskriver att kommunikativ planering grundar sig och har utvecklats utifrån Habermas tankar och idéer kring kommunikativ rationalitet. Sager antyder att den
kommunikativa planeringen är en förutsättning och är ett positivt ideal inom
planeringskontexten. Kommunikativ planering antyder Sager är en lämplig modell som är utformad för liberala och pluralistiska samhällen. Kommunikativ planering beskriver därmed Sager som en öppen, deliberativ och rättvisesökande teori på samhällsproblematik kring exempelvis stadsutveckling, infrastruktur, landtillgångar med mera. Kommunikativ planering erbjuder utifrån föregående resonemang också ett alternativ eller ett ideal inom planering där enskilda gruppers lösningar på kollektiva problem möter motstånd eller saknar legitimitet. Sager presenterar också Habermas ”ideal of speech” som kortfattat har översatts och presenteras nedan:
11 1. Varje subjekt som har möjlighet att tala och delta skall erbjudas möjligheten att delta i samtal.
2a. Alla skall få ifrågasätta ett påstående i ett samtal
2b. Alla skall få möjligheter att introducera ett påstående i ett samtal. 2c. Alla skall få uttrycka sina behov, attityder eller önskningar i ett samtal.
3. Ingen som talar får förhindras utifrån internet eller externt tvång att använda sina rättigheter som presenterades i punkt 1 och 2.
Khakee (2000) betonar snarare att kommunikativ planering mer är utformad som en teori eller en planeringspraxis för planeraren. Planeringspraxis beskriver således planerarens arbetsuppgifter men också vad planeraren bör göra, kommunikativ planering innefattar och fyller därmed också ett mera normativt syfte.
Fainstein (2000) förklarar på liknande sätt som Khakee att den kommunikativa planeringen innebär och fokuserar i större omfattning på planerarens roll i själva planeringsförfaranden. Fainstein förklarar att det främst är planerarens arbetsuppgift i kommunikativ planering att lyssna på allmänhetens synpunkter för att på så vis kunna frambringa en konsensus bland skilda synpunkter mellan aktörer.
Innes (1998) betonar också att den kommunikativ planeringen har förändrat och lägger större vikt vid planerararen i sammanhanget. Planeraren skall därmed enligt den
kommunikativa planeringen fylla en mer omfattande roll och som vid rationella planering fylla en apolitisk eller domstolsliknande roll. Planeraren skall inte heller vid kommunikativ planering endast förlita sig på och endast använda sig utav expertkunskaper i sin
yrkesutövning utan skall också använda sig utav tidigare arbetslivserfarenheter. Innes anser däremot inte att målsättningen med den kommunikativa planeringen är att nå konsensus mellan olika aktörer utan snarare så är målsättningen med kommunikativ planering att dem deltagande individerna eller aktörerna skall acceptera och förstå ett visst planeringsinnehåll oavsett vilken socioekonomisk bakgrund som den deltagande parten besitter. Kommunikativ planering handlar därmed mer om att ingen grupps intresse eller preferenser dominerar vid ett planeringsförfarande.
Seltzer & Mahmoudi (2012) förklarar istället att den mest vanliga och förekommande
förklaringen kring innebörden av kommunikativ planering är att: kommunikativ planering är en samarbetsbaserad teori som involverad ett brett spektrum av olika aktörer eller
intressenter. Seltzer & Mahmoud förklarar och jämför sedan också vad olika forskare har noterat kring kommunikativ planeringsteori utifrån föregående resonemang vilket kommer att förklaras kortfattat nedan:
Seltzer & Mahmoudi (2012) förklarar att Healey konstaterat att kommunikativ
planeringsteori erkänner att alla former utav kunskap är socialt konstruerade. Processerna som producerar kunskap är i sin natur politiska. Därmed så menar Healey att alla aktörer som samarbetar i processen så som exempelvis medborgare, planerare och beslutsfattare då är själva planeringsprocessen och då också befinner sig i den kontext då planer skapas. Planer skapas alltså enligt Healey genom samverkan mellan aktörerna och det är då upp till planerarna i sammanhanget att se till att maktförhållanden är förutsedda och kända vid dem deltagande elementen i planeringsprocessen.
12 Vidare så beskriver Seltzer & Mahmoudi att andra forskare som Brand och Gaffikin istället noterat att sammarbetsbaserad planering snarare tenderar att resultera i ett förhandlat samförstånd och att planerarnas roll i sammanhanget då istället blir att skapa en icke-fientlig diskurs bland jämlikar i vissa fall och om det skulle vara fallet så skulle då planerarna inte ägna sig åt en enkelriktad kunskapsöverföring utan en dubbelriktad kunskapsöverföring. Andra forskare som exempelvis Innes, Connick och Booher menar istället att samarbetet i kommunikativ planering snarare fungerar som ett nätverk än som ett samarbete utifrån en hierarkisk struktur som bygger på formella relationer inom institutioner och informella relationer i samhället.
2.2.1
Kritik av kommunikativ planering
Det finns således en del kritik gentemot kommunikativa planering. Postmodernismen kritiserar kommunikativa planeringen med anledning att kommunikativa planering hävdar att det finns en objektiv sanning som kan uppnås genom samtal, samråd eller dialog med flertalet aktörer. Postmodernismen delar således inte föregående resonemang kring objektiv sanning utan postmodernismen hävdar att det inte existerar någon objektiv sanning. Någon objektiv sanning kan därmed aldrig uppnås med vetenskap eller ackumulering av kunskap som den kommunikativa planeringen hävdar (Allmendinger, 2009).
Mouffe (2008) har också framfört en del kritik gentemot den kommunikativa planeringen och framför den främsta kritiken gentemot Habermas idéer kring rationell konsensus som den kommunikativa planeringen bygger på. Mouffe antyder att det aldrig är möjligt att nå konsensus utan att någon typ utav exkluderingen inträffar. Konsensus som begrepp eller fenomen grundar sig enligt Mouffe på tankar kring att politik är eller innebär konflikt mellan olika intressen i vissa avseenden. En väl fungerande demokrati kräver enligt Mouffe att konflikter förekommer och att en demokrati bör låta konflikternas uttryckas snarare än att konflikterna förtrycks i sökandet på konsensus. Konflikter bör förekomma på ett sådant sätt att olika intressenter bör anse varandra som motståndare att förhandla med snarare än fiender att förgöra.
Mouffe (1999) beskriver även att sökandet på konsensus är problematiskt utifrån ett empiriskt perspektiv och hänvisar till det sociala livets begränsningar. Mouffe ifrågasätter därmed om det är praktiskt möjligt att individer i samhället kan åsidosätta eller bortse ifrån särskilda intressen som krävs för att kunna förenas med individens rationella jag. Mouffe förklarar att Habermas ideal of speech är mer utav en normgivande idé i vissa sammanhang men antyder att alla typer av debatter eller problematik inte ryms eller kan lösas inom den rationella sfären eller via den offentliga debatten. Existentiella frågor förekommer
exempelvis och som Mouffe förklarar det som: Existentiella frågor handlar inte om frågor kring rättvisa utan snarare så handlar det om frågor kring det goda livet. Existentiella frågor kan exempelvis handla om konflikter mellan olika intressegrupper vid
fördelningsproblematik. Konflikterna kan inte empiriskt lösas via konsensus enligt Mouffe utan fördelningsproblematiken kan snarare lösas via kompromisser eller förhandlingar mellan intressegrupperna. Så det Mouffe menar på är att vid viss problematik så är inte individer villiga att åsidosätta intressen för att förenas med sitt rationella jag. Konsensus är
13 inte alltid empiriskt möjligt utan det är snarare så att vid vissa empiriska fall så är det endast möjligt att konflikter kan reduceras via förhandlingar eller kompromisser mellan parterna. En annan vanlig kritik mot kommunikativ planering grundar sig i etablerad
demokratilitteratur som i större omfattning fokuserar på relationen mellan politiker och medborgare som i kontrast med kommunikativ planering mer fokuserar på planerarens roll i och vid utveckling utav det deliberativa samtalet (Hanssen, Sandkjaer Falleth & Irene, 2014).
2.3
Medborgarinflytande
2.3.1
Deltagarstegen bakgrund
Castell (2013) beskriver att när medborgardeltagande eller medborgarinflytande diskuteras vid forskning så refererar forskare ofta till artikeln: the ladder of citizen participation som publicerades 1969 av nordamerikanska planeringsforskaren Sherry Arnstein. Castell (2013) förklarar att Arnsteins kritiska tankar och analys kring medborgardeltagande
samhällsplaneringen därefter snabbt spred sig internationellt. Arnsteins artikel är framförallt känd på grund av deltagandestegen som har fått stor internationellt såväl som i den svenska planeringskontexten. Exempelvis så har SKR använt Arnsteins deltagandestege och reviderat den. SKR har därmed valt att använda delaktighetstrappan som beteckning av deras
reviderade version. Deltagandestegen samt delaktighetstrappan kommer att presenteras och förklaras senare i avsnittet.
Det som Arnstein (1969) främst uttrycker i the ladder of citizen participation är en stark kritik gentemot vissa praktiska aspekterna utav medborgardeltagande i samhällsplaneringen. Det som Arnstein menar är att medborgardeltagande som funktion eller som teoretisk
utgångspunkt anses i dem flesta fall som väldigt positivt i tal, såväl i ett politiskt
sammanhang som i det vardagliga talet. Arnstein antyder att det säkerligen är väldigt få som anser att medborgardeltagande i planering eller i andra sammanhang är något negativt ur det demokratiska perspektivet. Problematiken med medborgardeltagande i planering har
snarare sin grund i den praktiska kontexten enligt Arnstein.
Medveten om att Arnstein beskriver medborgardeltagande i planering utifrån en amerikansk historiekontext och en annan tidsperiod så beskriver och riktar Arnstein kritik gentemot att alla medborgare inte gavs möjligheten att delta eller få inflytande samhällsplaneringen. Särskilt vissa grupper var utsatta när det handlade om att få vara med och påverka planeringen, vilket Arnstein menar är grundläggande och väldigt viktigt för varje
medborgares vardagliga liv och något som medborgardeltagande som fenomen bör innehålla och beakta i större utsträckning.
Medborgardeltagande vid planeringen var snarare mer utav en politisk fasad eller ett tomt teoretiskt begrepp enligt Arnstein. Medborgardeltagande saknade därmed praktisk
förankring och saknade också ett betydelsefullt innehåll för alla individer eller grupper i samhället. Grupper eller individer som sällan fick inflytande eller gavs möjligheten att delta i planeringen betecknar Arnstein som have-nots. Have nots kan på svenska uttryckas som
14 exempelvis socioekonomiska eller socialt utsatta grupper. Have-nots grupperna som Arnstein menade var särskilt utsatta i planeringssammanget var individer eller grupper med
exempelvis afroamerikansk och mexikansk bakgrund. Det fanns däremot forskning kring problematiken och politikerna menade Arnstein var medvetna om vilka grupper i samhället som oftast nekades möjligheter att få delta i planeringen. Vissa grupper fick därmed inte möjligheten att delta och därmed inte någon möjlighet att få inflytande i planeringen, Arnstein förklarar att det inte var särskilt ovanligt att när exempelvis en afroamerikansk medborgare sökte inflytande eller deltog i någon typ av planeringsfråga så bemöttes individen oftast av en starkare typ av motstånd än andra. Motståndet uttryckas ofta i ideologiska eller rasistiska former.
Sammanfattningsvis så menar Arnstein att medborgardeltagande som begrepp inte är tillräckligt förankrat i praktiken utifrån de teoretiska grunder som begreppet trots allt innehåller.
2.3.2
Deltagandestegen
Som tidigare nämnt så publicerade Arnstein (1969) deltagandestegen i artikeln: a ladder of citizen participation. Deltagandestegen ger uttryck för olika grader av medborgarinflytande och består således utav 8 nivåer: manipulation, terapi, information, konsultation,
pacificering, partnerskap, delegerad makt samt medborgarkontroll. Deltagandestegen är därefter också uppdelad i 3 olika segment (illustrerat i figur 1). Dem 3 segmenten är och kommer att presenteras och förklaras nedan i följande ordning: icke-deltagande, symboliskt deltagande samt medborgarmakt.
15 Figur 1: Bilden illustrerar dem olika nivåerna av medborgarinflytande vid beslutsprocesser
(Arnstein, S.R, 1969)
Icke-deltagande är det nedersta segmentet och innehåller nivåerna manipulation och terapi vilket innebär att medborgaren kan delta i en planeringsprocess men att syftet från
makthavarna inte är att främja det medborgliga inflytandet. Syftet ifrån makthavarnas sida är snarare att informera och utbilda medborgaren. Syftet från mathavarandes sida grundar sig enligt Arnstein ofta i att makthavare vill informera och utbilda medborgaren för att på sådant vis kunna styra medborgaren i en önskvärd riktning.
Symboliskt deltagande är det mellersta segmentet och innehåller nivåerna: information, konsultation och pacificering. Symboliskt deltagande innebär att medborgaren får möjligheten delta. Medborgaren har således en röst och kan visserligen bli hörd utav
makthavarna. Men trots föregående resonemang så saknar medborgaren säkra garantier för att dennes åsikt eller röst skall tas tillvara på ifrån makthavarnas sida. Medborgarens
deltagande kan och har enligt Arnstein sammantaget reducerats till att medborgaren exempelvis bjuds vid olika planeringsförfaranden men att medborgarens synpunkter inte alltid räknas med i planeringsprocessen. Det är problematiskt för medborgaren att veta ifall dennes synpunkter är värda något i planeringsprocessen eller ifall det är så att
medborgardeltagandet snarare fyller ett mer symboliskt värde.
Medborgarmakt är det översta segmentet och innehåller nivåerna: partnerskap, delegerad makt samt medborgarkontroll. Sammantaget så innebär segmentets nivåer att medborgaren innehar ett mer direkt eller formellt inflytande vid beslut. Genom partnerskap så kan
16 den bemärkelsen förhandla med makthavare i vissa planeringsfrågor. Vid medborgarkontroll som är den högsta nivån på Arnsteins deltagandestege så beskriver Castell (2013) också att styrelsen eller organisationen innehar en mer direkt makt (delegerad makt) eller kontroll över exempelvis ett projekt eller utvecklingsprogram.
2.3.3
Delaktighetstrappan
SKR (2013) startade projektet medborgardialogen år 2006. Projektet syftade bland annat till att stödja medlemmars arbete i arbetet att utveckla dialoger för att främja exempelvis
medborgarnas valmöjlighet och delaktighet. Medborgardialogen syftade också till att integrera dialogen med medborgarna inom styrprocesser samt verksamhetsutveckling. För att förtydliga så är SKR:s projekt medborgardialog och följande resonemang endast
rekommendationer och inget som kommuner måste följa.
SKR beskriver att medborgardialoger och medborgardeltagande bör betraktas som ett komplement till det representativa demokratiska systemet och därmed inte bör betraktas som någon form utav direkt demokrati. Det är därför mycket upp till kommunen att ta ställning till vilket typ av inflytande som medborgaren skall ges enligt SKR. Ur ett mer konkret sammanhang så förklarar SKR att medborgarens synpunkter eller värderingar tillsammans med tjänstemannens faktakunskaper ofta kan bidra med ett bredare och bättre beslutsunderlag för dem förtroendevalda.
Medborgardialoger är inte viktigt endast utifrån beslutsunderslagssynpunkt utan anses vara av betydelse eftersom den representativa demokratin enligt SKR genomgår och har
genomgått en del förändringar under den senaste tiden. En stor förändring är exempelvis att den politiska aktiviteten bland medborgare minskat enligt undersökningar som bland annat SOM-institutet har genomfört. Medborgare har således börjat söka andra typer av verktyg eller plattformar för att uttrycka sitt politiska intresse än vid traditionella forum så som att engagera sig inom ett politiskt parti.
Hedlund och Montin (2009) beskriver också att relationen mellan staten och medborgaren har förändrats mycket och är ett tämligen omdebatterat ämne inom forskningen.
Forskningen innehåller olika argumentationslinjer men en handlar exempelvis om att medborgare i större uträckning söker andra forum för politiskt uttryck så som SKR också förklarar det. Hedlund & Montin antyder att när medborgare börjar söka nya eller andra forum för politiskt uttryck så är det ett uttryck i sig för att den representativa demokratins institutioner inte längre lyckas att skapa betydelsefulla relationer till medborgare.
I och med projektet medborgardialogen så har SKR (2013) reviderat Arnsteins delaktighetsstege utifrån svenska förhållanden. Den reviderade versionen har istället beteckningen delaktighetstrappan och består utav 5 trappsteg (illustrerat i figur 2). Varje enskilt trappsteg kommer att presenteras nedan utifrån följande ordning: information, konsultation, dialog, inflytande samt medbeslutande.
17 Figur 2: Bilden illustrerar graden av medborgarinflytande i beslutsprocesser (SKR, 2013)
Det första steget på delaktighetstrappan är information. Information innebär att medborgaren skall få tillgång till en balanserad samt objektiv typ av information. Informationen skall också vara lättillgänglig för medborgaren. Informationen som
medborgaren förses med skall medverka till ökad förståelse kring exempelvis ett problem. Ökad förståelse kring ett problem kan exempelvis handla om problemets lösningar, alternativ eller begränsningar.
Det andra steget på delaktighetstrappan är konsultation. Konsultation innebär att
medborgaren skall få återkoppling på en analys eller ett förslag. Därefter får medborgaren också få möjlighet att ta ställning till vilket alternativ som denne anser vara mest lämpligt. En konsultation kan också innebära bearbetning utav medborgaren synpunkter i form av
förfrågningar eller klagomål.
Det tredje steget på delaktighetstrappan är dialog. Dialog innebär att medborgarna får möjlighet att föra dialog med andra aktörer angående frågor som exempelvis berör
samhällsutvecklingen. Grundläggande vid dialog är att alla parter, såväl medborgare samt övriga aktörer skall ges möjlighet att framföra sina åsikter och argumentera för sina åsikter utifrån en viss samhällsfråga. Dialogen skall vara ett verktyg som därmed skall säkerställa att medborgarens preferenser, tankar och kunskaper skall beaktas och förstås i en fortsatt politisk process.
Det fjärde steget på delaktighetstrappan är inflytande. Utifrån ett visst tema eller ämne så bjuds medborgaren in och får möjligheten att vara delaktiga under en längre tidsperiod. Syftet med att bjuda in medborgaren inom ett visst tema eller ämne är för att insamla kunskap kring exempelvis behov, lösningar på problem eller övriga synpunkter på
förbättringsförslag. Tillsammans så skapar kunskapsunderlaget ett bredare beslutsunderlag inför potentiella politiska beslut.
18 Det femte steget på deltaktighetstrappan är medbeslutande. Medbeslutande innebär att förtroendevalda delegerar ansvar till en nämnd eller en styrelse där ansvariga individer är valda som privatpersoner och ej utifrån partitillhörighet. Fullmäktige kan också exempelvis delegera ett beslutsfattande till medborgarna genom exempelvis en beslutande
folkomröstning.
3
METOD OCH MATERIAL
3.1
Kvalitativ forskningsansats
Uppsatsen är en fallstudie om medborgardeltagande inom fysisk planering. En fallstudie innebär att ett fall eller en händelse studeras för att skapa en djupare förståelse och för att undersöka komplexa relationer inom det fall som studeras (Jensen & Sandström, 2016). Vidare så menar Jensen & Sandström att fallstudier bland annat används för att studera fenomen som är beroende av sitt sammanhang. Enligt Jensen & Sandström kan
datainsamling ske på flera olika sätt som exempelvis via enkäter, observationer och intervjuer. Intervjuer användes i vår fallstudie för att samla in den empiriska data om vårt forskningsobjekt. Vi ansåg att det specifika fallet Hammarby var ett ganska omtalat och speciellt fall vilket gjorde att vi ville göra en fallstudie för få en djupare förståelse kring vad medborgardeltagande faktiskt innebär i en mer praktisk bemärkelse. Utifrån mycket
litteraturgenomgång så insåg vi också att fenomenet medborgardeltagande eller delaktighet i fysisk planering är en rätt komplex del i planeringen av olika skäl och därav så ökade det vårt intresse att göra en faktisk fallstudie kring det för att få kunskap och överblick kring vilken typ av funktion medborgardeltagande fyller.
Uppsatsen bygger således på en fenomenologisk ansats vilket innebär att målet är att komma nära människors upplevelser gällande ett visst fenomen. Uppsatsen bygger och grundar sig därmed på kvalitativa intervjuer vilket exempelvis brukar användas för att kunna förstå världen eller ett visst fenomen utifrån respondenternas perspektiv vilket passar uppsatsens syfte väl. Vid kvalitativa intervjuer så mäts därmed inte frekvensen av ett fenomen utan snarare så undersöks och skapas det en bild av fenomenet eller en bild utav verkligheten utifrån respondentens egen upplevelse utav fenomenet (Kvale & Brinkmann, 2019).
Valet att genomföra kvalitativa intervjuer för att samla in det empiriska materialet grundar sig i vad uppsatsen då syftar till nämligen att undersöka nämligen medborgardeltagande i fysisk planering och mer specifikt medborgardeltagande vid Hammarby (detaljplan 1858). Därav så ville vi förstå och få en bild utav hur respektive involverad aktör ansåg att bland annat dialogerna med medborgarna fungerade och mer specifikt hur respektive part då upplevde dialogen i samband med samrådet respektive dem 2 dialogmöten som
19 genomfördes. Samrådet och dialogmötena är valda delar av medborgardialog som vi
avgränsade vår uppsats till.
Därav så ansåg vi att samtalsintervjuer var det lämpligaste valet för att på sådant vis få information och perspektiv kring hur processen gick till och uppfattades av olika involverade aktörer. På grund av rådande omständigheter (covid-19) så hade vi inte möjlighet att
genomföra samtalsintervjuer med samtliga respondenter utan vi fick använda andra
plattformar också för att få den information som vi behövde men utifrån den information vi fick in ifrån respondenterna så är vi tacksamma och väldigt nöjda med det.
3.2
Datainsamling
Kvalitativa intervjuer har använts för att samla in data till uppsatsen. Som tidigare nämnt så hade vi planerat att genomföra främst samtalsintervjuer men utifrån det rådande lägget med covid-19 så genomfördes intervjuerna via telefon, fysiskt samt via mejl.
Motivering till att använda samtalsintervjuer grundar sig i att respondenten då får
möjligheten kan återge ett mer utvecklande och nyanserat svar utan några då förbestämda svarsalternativ som vid exempelvis enkätundersökningar (Esaiasson et al., 2017).
Tyvärr så genomförde vi endast en samtalsintervju av anledning av den rådande situationen som vi inte direkt kan påverka. Samtalsintervjun ägde rum den 4:e maj 2020 med en
respondent ifrån byggnadsnämnden.
Vi genomförde därmed totalt 4 telefonintervjuer med: 1 respondent ifrån
statsbyggnadsförvaltningen, 2 respondenter ifrån byggnadsnämnden samt 1 respondent ifrån Hammarby stadsdelsförening.
Flera respondenter ifrån Hammarby stadsdelsföreningen kontaktades även för intervjuer. På grund av misskommunikation så fick vi totalt in 12 respondenters svar på våra frågor vilket innebar att vi vid genomgång av transkriberingen gjorde ett urval. 3 respondenter valdes därmed ut ifrån Hammarby stadsdelsförening efter genomgång av samtliga respondenters mejlsvar.
3.2.1
Urval
Urvalet av respondenterna i uppsatsen är ett målstyrt urval. Målstyrt urval innebär att respondenter väljs utifrån forskningsmålet. I vårt fall så valdes respondenter därmed ut utifrån olika aspekter, men viktigt var det att respondenterna varit involverade kring detaljplan 1858 på olika sätt (Bryman, 2018). I vårt fall så var målpopulationen alltså personer som arbetat i, under eller på annat sätt varit engagerade i detaljplanen. Vårt urval har också till viss del innehållit en viss grad av snöbollsurval då några av de respondenter som har deltagit har kontaktats utifrån rekommendationer av andra respondenter som vi då har varit i kontakt med eller intervjuat tidigare i processen.
20 Den initiala kontakten med respondenterna har skett via mejl och telefon där vi har
informerat respondenten om vår studie i ett missivbrev (se bilaga 1) och sedan så har då respondenten fått svara ifall respondenten vill/kan ställa upp på en intervju.
Kontaktuppgifter till respondenterna har tagits fram på lite olika vis. Främst så har vi använt oss utav Västerås Stads hemsida för kontaktuppgifter för att sedan ringa eller mejla till respondenterna för att informera om vår uppsats. Respondenter ifrån Hammarby stadsdelsföreningen fick vi kontakt med genom att bland annat kontakta föreningens ordförande som då sedan hjälpte oss att få kontakt med samtliga av respondenterna ifrån föreningen.
3.2.2
Om respondenterna
Efter genomgång utav transkriberingarna så valde vi alltså ut totalt 8 respondenter och tilldelade varje respondent ett nummer utifrån konfidentialitet. Nedan så visas en tabell med respondentens tilldelade nummer samt bakgrundsbeskrivning:
Respondent 1 Medlem i Hammarby stadsdelsförening
Respondent 2 Medlem i Hammarby stadsdelsförening
Respondent 3 Medlem i Hammarby stadsdelsförening
Respondent 4 Medlem i Hammarby stadsdelsförening
Respondent 5 Ledamot i Byggnadsnämnden, Centerpartiet
Respondent 6 Ledamot i Byggnadsnämnden, Centerpartiet
Respondent 7 Ledamot i Byggnadsnämnden, Socialdemokraterna
Respondent 8 Planarkitekt, Stadsbyggnadsförvaltningen
Figur 3: Om respondenterna
3.3
Intervjuguide
Frågorna i intervjuguiden har vi utformat utifrån mycket litteraturgenomgång och främst då utifrån den teoretiska referensramen. Frågorna har utformats så att de undersöker
respondentens upplevelse och åsikter om medborgardeltagandet vid undersökningsobjekten som då var samrådet samt dialogmötena. Vi ansåg därmed att det var lämpligast att skapa tre separata intervjuguider som då var mer anpassade efter responderas bakgrund som vi
intervjuade (Bryman, 2018). Vi har alltså utformat en intervjuguide för respondenterna från Hammarby stadsdelsföreningen, en intervjuguide för politikerna ifrån byggnadsnämnden samt en intervjuguide för tjänstemannen på stadsbyggnadsförvaltningen (se bilagor 2, 3, 4).
21 Intervjuguiderna är konstruerad utifrån semistrukturerade intervjuer vilket då innebär mer öppna frågor samt möjligheten att ställa följdfrågor om det skulle vara nödvändigt. Vi ansåg det också vara bra ifall intervjuerna var just semistrukturerade eftersom det då finns och innebär en möjlighet för oss att ändra på frågor, ställa följdfrågor eller hoppa över vissa frågor under intervjuer som kan uppfattas att vara exempelvis överflödiga eller liknande (Bryman, 2018).
3.3.1
Frågor
Frågorna som ställdes i intervjuerna är utformade utifrån då främst utifrån uppsatsens syfte och utifrån en del genomläsning av litteraturen kring ämnet. Syftet med uppsatsen är att undersöka respondenternas upplevelser och perspektiv kring medborgardeltagande vid fysisk planering som i vårt fall då handlade om medborgardeltagandet vid det planerade bygget i Hammarby stadsdel.
Frågorna som vi ställde i intervjuerna anpassades också mycket efter respondents bakgrund (Bryman, 2018). Frågorna skiljer sig således lite åt intervjuguiderna som vi har utformat. Men vi har med det sagt valt att använda oss av liknade struktur i samtliga intervjuguider. Vi har inledningsvis ställt mer bakgrundrelaterade frågor till samtliga respondenter för att sedan mer gå in på mer specifika frågor kring just Hammarby då. Vi har också valt att använda lite av kompletterande frågor så att vi då inte skall riskera att exempelvis
missuppfatta eller tolka en respondents svar fel på något vis. Vi har också valt att använda oss av mer generella frågor för att respondenten inte skall känna sig trängd på något vis på grund av att denne exempelvis inte kan svara på frågan så utförligt eller vad det nu skulle kunna tänkas handla om. Så vi har försökt att göra frågorna väldigt kompletterande men samtidigt vara tydliga med att vissa händelser ägde rum för att tag sen och att vi är medvetna om att det exempelvis kan vara svårt att komma ihåg vissa detaljer och liknande. Så därav har vi också valt att involvera frågor av mer generell karaktär kring exempelvis
samrådsutformning ifall respondenten då inte kanske kommer ihåg vissa delar eller liknande vid det specifika Hammarbyfallet. Mer generella frågor ansåg vi likaväl kunde bidra till mer insikt och djupare förståelse för ämnet så därav så ansåg vi att det bra att utforma våra intervjuguider på sådant vis.
Men samtidigt så var vi också noggranna med att intervjua respondenter som på olika sätt varit delaktiga vid Hammarbyfallet men som sagt för att inte respondenten skall känna sig trängda eller liknande så ansåg vi det vara av betydelse att vi också ställde mer generella frågor vilket också resulterade i mycket god och värdefulla insikter kring ämnet.
3.4
Tillvägagångssätt och genomförande
Intervjuerna som vi har genomfört har på grund av den pågående covid-19 pandemin skett på lite olika sätt. Vi valde därmed att låta respondenten själv välja hur varje intervju skulle gå till vilket innebär att respondenterna har valt utifrån vilken plattform som intervjun skall ske på. Dem flesta respondenter valde då via telefon. Det var endast en intervju då som
22 genomfördes i fysisk bemärkelse och intervjun ägde rum på stadshuset i Västerås som då respondenten valde som plats. Att låta respondenten förslå plats för intervjun är också viktigt för att respondenten skall känna sig trygg i intervjusammahanget vilket vi då också baserade vårt val på (Esaiasson et al., 2017).
Vid samtliga intervjuer så har samtalet spelats in för att sedan kunna transkriberas och analyseras. Intervjufrågorna har skickats via mejl till samtliga respondenter i förväg i samband med missivbrevet så att de respondenter som vill också har haft möjlighet att förbereda sig inför intervjun. Tiden för genomförande av varje samtalsintervju har skilt sig åt beroende på hur långa svar respondenten givit. Den kortaste intervjun tog 15 minuter att genomföra och den längsta tog 60 minuter. Längden på intervjuerna har inte påverkat kvaliteten nämnvärt då även den kortaste intervjun gav många intressanta och användbara insikter.
Dem asynkroniska intervjuerna som genomfördes med Hammarby stadsdelsförening gav lite blandade resultat. Bryman (2018) beskriver exempelvis att det kan vara problematiskt att utföra asynkrona intervjuer då respondenter ibland väljer att inte delta eller kanske väljer att inte besvara alla frågor, vilket vi tyvärr fick då fick erfara i vissa inkomna svar men det påverkade inte det sammantagna informationen i någon vidare bemärkelse utifrån genomgång av transkriberingarna. Vi fick också in ett större antal med intervjusvar vilket gjorde att vi kunde göra ett urval vid genomgång av transkriberingarna.
3.4.1
Transkribering och citat
Transkribering har inletts snarast efter varje genomförd intervju. Transkriberingen genomfördes för att skapa reliabilitet och vi valde att behålla innebörden av det som sagts språkligt mycket nära det inspelade materialet vid transkriberingstillfällena (Kvale & Brinkmann, 2019). Endast diskussioner som exempelvis inte hör till själva intervjufrågorna som då var exempelvis tekniska problem har utelämnats och markerats med (går ej att höra) i transkriberingarna. Samtliga genomförda realtidsintervjuer har resulterat i totalt 38 sidor transkriberad text. De asynkroniska mailintervjuerna har ej transkriberats då svaren redan var i textform.
Citaten som presenters i undersökningen är tagna direkt ifrån transkriberingarna. Språket i citaten har ej ändrats ifrån originalkällan och i de fallen där vissa delar av långa citat har utelämnats så är det tydligt markerat (Bryman, 2018).
3.5
Databearbetning och analys
För databearbetning och analys så har vi använt konventionell innehållsanalys (Hsieh & Shannon, 2005) vilket är en induktiv metod där koder och kategorier skapas utifrån
innehållet i den empiriska data som har samlats in. Då det rör sig om öppna frågor är denna induktiva metod av relevans. Kodningsarbetet inleds genom att materialet läses igenom för att skapa en översikt av innehållet. Efter genomgång av materialet så läses materialet ord för
