HT 2008
Invandringspolitik som europeiskt identitetsbygge
- en analys av EU:s gemensamma invandringspolitik
Författare: Emelie Svensson Handledare: Dimosthenis Chatzoglakis
Sammanfattning
Denna uppsats syftar till att analysera EU:s förslag till en gemensam europeisk invandrings- och asylpolitik som presenterades av Kommissionen den 17 juli 2008. Foucaults begrepp governmen-talitet och hans förståelse av diskurs har använts som analytiska verktyg för att hjälpa till att påvi-sa logiken bakom förslaget. För att göra detta studeras vilka diskurser som ligger till grund för förslaget samt vilken typ av diskurs som förslaget förmedlar och vilken effekt denna kan tänkas ha på samhällsklimatet och relationerna människor emellan inom EU.
Kärnan till analysen är formandet av den europeiska befolkningen och en europeisk identi-tet. Invandringspolitik kan sägas handla om att sköta distributionen av människor och sätta upp ramar för vem som ska inkluderas i vilken befolkning och under vilka förutsättningar. EU:s in-vandringspolitik säger därför en hel del om vilka människor som unionen önskas bestå av, och även vilken relation organisationen önskar ha till den egna befolkningen.
Centrala punkter är bevarandet av välfärden inom unionen och etablerandet av en europe-isk gemenskap. En strategi som deurope-iskuteras angående skapandet av denna gemenskap är etable-ringen av idén om hotet mot Europa, och på vilket sätt detta kan sägas vara ett sätt för EU att motivera bevakningen av den egna befolkningen. Vidare undersöks sambanden mellan skapandet av en europeisk gemenskap eller europeisk identitet och tendenser mot en ökad eurocentrism baserad på samma värderingar som den nationalism som EU skapades för att motverka. Den bild som EU producerar av Europa och den europeiska befolkningen innebär indirekt en formulering av det som finns utanför och de som inte anses tillhöra denna gemenskap. Denna uppsats ämnar påvisa hur detta tillsammans med den bild som EU förmedlar av invandrare och invandring kan antas påverka attityderna och relationerna inom Europa.
Abstract
This thesis aims at analysing the EU's proposal for a common immigration and asylum policy for Europe that was presented by the Commission on the 17th of July 2008. Foucault's notion gov-ernmentality and his understanding of discourse have been used as analytical tools to help dem-onstrate the logic behind the proposal. To do this focus is put on which discourses it is that con-stitutes the foundation of the proposal, which type of discourse that is created through the pro-posal and what effects it could be considered having on the European society and the human re-lations within the EU.
The core of the analysis is the shaping of the European population and a European iden-tity. Immigration policies are concerned with dealing with the distribution of people, and creating frames for who gets to be included in which population and under which circumstances. The EU's immigration policy therefore says a lot about which people are wanted within the union, and also which type of relationship the organisation wishes to have with its population.
Key points are the maintenance of the welfare within the union and the establishment of a European community. One strategy that are discussed concerning the achievement of this com-munity is the establishment of the idea about the threat against Europe, and in what way this could be a way for the EU to motivate the surveillance of its own population. Further the con-nections are studied between the creation of a European community or European identity and tendencies towards an increased eurocentrism based on the same values as the nationalism the EU was created to prevent. The picture the EU produces of Europe and the European popula-tion also indirect imply a formulapopula-tion of what is outside and those not considered being a part of this community. This thesis aims at showing how this, along with the picture the EU presents of immigrants and immigration, can be assumed to affect the attitudes and relations within Europe.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 5
2 Syfte, frågeställning och metod... 6
2.1 Frågeställning och syfte... ... 6
2.2 Metod ... ... 6
2.2.1 Diskurs ... 7
2.2.2 En analys av diskurser utan diskursanalys... 9
3 Bakgrund... 9
3.1 EU ... ... 9
3.1.1 EU:s syfte och bakgrund ... 9
3.1.2 EU:s styre... 10
3.1.2.1 Lagstiftning... 11
3.1.3 En europeisk identitet... 11
3.1.4 Utveckling och framtid ... 13
3.1.4.1 Dublinförordningen ... 14 3.1.4.2 Schengenavtalet... 14 3.1.4.3 Amsterdamfördraget... 15 3.1.4.4 Lissabonfördraget... 15 4 Teori ... 16 4.1 Governmentalitet ... ... 16 4.2 Biomakt... ... 20
4.3 Governmentalitet och biomakt i Europa... ... 22
4.3.1 Europeiskt samarbete ... 24
4.3.2 Styret av EU ... 25
4.4 Risk och försäkring... ... 27
5 Empiri ... 30
5.1 Mot en gemensam invandringspolitik ... ... 30
5.2 Problemet invandring... ... 31
5.3 En gemensam invandringspolitik för Europa: principer, åtgärder och verktyg [KOM(2008)359]... ... 32
5.3.1 Välstånd ... 34
5.3.2 Solidaritet ... 35
5.3.3 Säkerhet ... 36
5.4 Strategisk plan för asylpolitiken: Ett integrerat grepp på skyddsfrågor inom hela EU [KOM(2008)360]... ... 37
6 Analys... 39
6.1 Diskurs och relationen till kunskap... ... 39
6.2 Etablerandet av en diskurs... ... 41
6.3 Den europeiska befolkningen ... ... 42
6.4 Integration och normalisering inom EU ... ... 44
6.5 Nationalism mot eurocentrism... ... 46
6.6 Hotet mot Europa ... ... 47
6.7 Det europeiska styret ... ... 48
7 Slutsats... 49
Internetkällor... 54 Övriga källor ... 54
1 Inledning
Invandringspolitik är något som berör många människor på många olika plan. Det är en politik som i slutändan berör individen, den som invandrar, och människorna i denna persons närhet, men den bidrar även till att skapa diskurser om invandrare och det främmande och formar på sätt även samhällsklimatet i stort. Invandringspolitiken berör dessutom en rad olika andra områden i samhället så som arbetsmarknad, integration och socialpolitik, och framställs växelvis som en lösning respektive ett problem i dessa sammanhang. Invandringspolitiken är således något som berör hela samhället och alla dess invånare och är därmed ett kraftfullt verktyg för att styra en befolkning. Både rent fysiskt (vem som får vistas var), men även vilka åsikter och föreställningar som representeras i samhället. Invandringspolitik kan vara ett medel för att uppnå produktivitet och tillväxt men även ett effektivt sätt att förmedla en bild av den egna befolkningen respektive alla som inte tillhör den och skapa en nationell, eller i det här fallet europeisk, identitet till stöd för det egna styret. Allt detta bidrar till att förklara hur komplex denna fråga är och varför en ana-lys av EU:s förslag till en gemensam invandringspolitik är relevant och nödvändig.
2 Syfte, frågeställning och metod
2.1 Syfte och frågeställning
Mitt syfte är att genom att analysera EU:s förslag till en gemensam invandringspolitik försöka förklara varför politiken ser ut som den gör. Genom att använda Foucaults förståelse av begrep-pen governmentalitet och diskurs som verktyg i min analys önskar jag utreda vilken logik som ligger till grund för EU:s gemensamma invandringspolitik, vad det är EU önskar uppnå med de åtgärder som föreslås samt vilka reella politiska och sociala effekter den för med sig. Jag vill un-dersöka vad den föreslagna politiken säger om utvecklingen av den europeiska identiteten samt dess påverkan på samhällsklimatet och synen på invandrare och invandring inom unionen. Detta utifrån följande frågeställningar:
• Vilken logik ligger till grund för de åtgärder som föreslås i EU:s nya förslag till en gemensam europeisk invandringspolitik?
• Hur kan den gemensamma europeiska invandringspolitik som föreslås relateras till skapandet av en europeisk identitet?
• Hur kan den gemensamma europeiska invandringspolitik som föreslås påverka relationerna inom den europeiska befolkningen och gentemot dem som inte anses tillhöra den?
• Hur skapas gränserna mellan vem som tillhör den europeiska befolkningen och inte?
2.2 Metod
Till grund för min analys ligger Kommissionens förslag till en gemensam invandringspolitik, be-stående av dokumenten; En gemensam invandringspolitik för Europa: principer, åtgärder och verktyg[KOM (2008) 359] och Strategisk plan för asylpolitiken: Ett integrerat grepp på skyddsfrågor inom hela EU [KOM (2008) 360]. För att synliggöra och undersöka de olika diskurser som finns inbakade i dessa
do-kument har jag valt ut en rad olika EU-relaterade rapporter till stöd för min analys. Kopplingen mellan dessa rapporter och Kommissionens dokument kommer jag redogöra för i empiridelen. Viktigt för att kunna analysera Kommissionens förslag är även att beakta EU:s bakgrund då dess historia är central för att vi ska kunna finna någon slags logik eller förklaring kring dess handlande idag, vilket jag kommer att redogöra för i bakgrundsdelen. För att undersöka diskursernas verkan
på alla olika nivåer i samhället kommer jag även att fokusera på hur meddelandena beskriver indi-vider eller grupper samt vilka institutioner som berörs av förslaget. Genom att applicera diskurs- och governmentalitetslitteraturen på detta material ska de olika komponenterna sedan snickras ihop till den slutliga analysen.
2.2.1 Diskurs
Diskurs är enligt Winther Jørgensen & Phillips ”ett bestämt sätt att tala om och förstå världen (eller ett
utsnitt av världen)”. Det finns många olika sätt att presentera kunskap och det är diskurser som
av-gör vad som anses som sant eller falskt. Sanningen är därmed bara en produkt av en viss diskurs och kunskap kan få vitt skilda betydelser beroende på hur den paketeras och vem som konsume-rar den. (Winther Jørgensen & Phillips 1999:7,19). Foucault menar att det är via diskurser som kunskap och makt sammankopplas. Diskurser bygger på olika kunskaper och de diskurser som finns bidrar till att forma en maktordning som i förlängningen reproducerar dessa kunskaper. Makt är enligt Foucault en produktiv kraft och makt och kunskap är ömsesidigt beroende av var-andra. Makt och kunskap existerar genom varandra enligt det förhållande han kallar
'makt/kunskap'. Men diskurs inte bara skapar och förstärker makten, det kan även syfta till att blotta dess svagheter och på så sätt utgöra grunden för motstånd. Diskurs kan således vara både ett instrument för och en konsekvens av makt. För att undersöka makten menar Foucault att man bör utgå från motståndet. Han menar även att man för att analysera maktförhållanden måste ana-lysera institutioner då det är genom dessa som makten kanaliseras. Viktigt är dock att utgå från maktförhållandena snarare än institutionerna då institutionerna är en effekt av makten och inte tvärtom. I likhet med makt är inte heller diskurser fasta fenomen utan snarare lösa fragment som rör sig fritt mellan kontexter och kunskaper. Det går alltså inte att tala om bestämda diskurser knutna till bestämda ämnen eller riktade mot bestämda mål, eftersom diskurser alltid är kopplade till en rad olika diskurser och kunskaper och är i ständig förändring. Foucault menar att diskurser existerar och skapas på alla plan i samhället, de etableras genom kunskaper och institutioner men även på individnivå genom skapandet av normativa figurer som förstärker dessa diskurser. Det är genom diskurser och dess sätt att beskriva den sociala världen som vi skapas som subjekt. (Fou-cault 1998:100f, 104f Dreyfus & Rabinow 1982:211, 222, Winther Jørgensen & Phillips 1999:20f).
Det Foucault menar är intressant med diskurser är inte koderna som de består av utan händelserna som omringar dem. Vilka uttalanden och händelser som gör en specifik text möjlig och vad som bidragit till dess utveckling. Den faktiska texten och hur den är uppbyggd är mindre viktigt då detta endast besvarar vad som gör den förståelig och legitim och vad som får den att
fungera som ett kommunikativt verktyg. Författarens psyke och eventuella intentioner är mindre viktiga och det som är centralt är vad som ligger bakom diskurserna och vilka förändringar de påverkat eller medför. Diskurser säger något om tiden och miljön de existerar i just för att det är genom dessa som de formats. Detta är varför Foucault väljer att kalla analysen av diskurser för arkeologi, det vill säga beskrivningen av ett arkiv. Det som är relevant är de regler som definierar formen och begränsningarna för; det sägbara (vad som är möjligt och accepterat att prata om); konservering (vilka uttalanden som minns och lever vidare och var, samt vilka som förtrycks och censureras); minnet (vilka uttalanden som erkänns som giltiga respektive ogiltiga samt relationen mellan nutida och dåtida påståenden); 'reactivation' (vilka historiska eller kulturellt främmande diskurser som lånas och återanvänds och på vilket sätt); och anslag (vilka grupper eller personer som har tillgång till en viss diskurs, relationen mellan diskursen, talaren och den tänkta publiken och hur kampen om att kontrollera diskursen mellan klasser, nationer, lingvistik och kulturella grupper hanteras). Foucault menar att det handlar om att undersöka villkoren för diskursens exi-stens snarare än det strukturella bygget. Diskurs bör relateras till den miljö där den praktiseras snarare än till de tankesätt och subjekt som producerat den. (Burchell et al. 1991:59ff) Foucault menar att analysen av diskurs handlar om att väcka den information som sover och att:
discourse is constituted by the difference between what one could say correctly at one period (under the rules of grammar and logic) and what is actually said. The discursive field is, at a specific moment, the law of this difference. (Burchell et al. 1991:63)
Diskurs är inte fast utan något som är i ständig förändring och för att analysera en diskurs är det viktigt att undersöka förändringarna inom diskursen. Att finna de förändringar som påverkar själ-va de diskursisjäl-va formationerna. Diskurser är inte döda skal som styrs och manipuleras av subjekt, utan subjekten är snarare en del av det diskursiva fältet och bor och verkar inom det. (Burchell et al. 1991: 54ff, 58).
2.2.2 En analys av diskurser utan diskursanalys
Eftersom materialet för min analys består av EU-publikationer finns det lite nytta att hämta från en textbaserad diskursanalys. EU-publikationer är författade utifrån det faktum att de ska kunna översättas från språk till språk utan att innehållet förändras nämnvärt. Dess språk är därför väl-digt avskalat och innehåller få lingvistiska markörer som är användbara i en textanalys. Jag kom-mer därför i linje med Foucaults beskrivning av diskurs istället att fokusera på innehållet i
doku-menten; bakgrunden till innehållet, på vilket sätt de problem som beskrivs framställs och de lös-ningar som föreslås. Jag kommer att analysera mitt material utifrån litteraturen kring governmen-talitet och diskurs som jag kommer redogöra för närmare i teoridelen. Min teori kommer därmed även till viss del att fungera som min metod.
3 Bakgrund
3.1 EU
3.1.1 EU:s syfte och bakgrund
Det ursprungliga målet med EU var att bibehålla fred i Väst- och Centraleuropa i skuggan av Andra världskriget. EU-projektet drogs igång genom Kol- och stålunionen 1951 av Tyskland, Frankrike, Italien, Belgien, Nederländerna och Luxemburg. 1957 i Rom kom sedan det ekono-miska samarbetet med i leken genom EEC-fördraget (European Economic Community), bland annat innehållandes en gemensam tullunion och grunden till det som skulle bli en inre marknad med fri rörlighet av varor, tjänster, pengar och personer. Från 1967 kallades unionen EG (Euro-peiska gemenskaperna), men i och med att samarbetet utökades till att även beröra valuta, utri-kespolitik, rättsliga frågor och asylfrågor ändrades namnet 1993 till EU (Europeiska unionen). Sedan starten har unionens storlek och inflytande stadigt ökat och EU har idag 27 medlemsstater; Frankrike, Italien, Tyskland, Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Danmark, Irland, Storbritanni-en, Grekland, Portugal, SpaniStorbritanni-en, Finland, Sverige, Österrike, Cypern, Estland, Lettland, LitauStorbritanni-en, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien, Ungern, Bulgarien och Rumänien. Fred och säker-hetspolitiska intressen är fortfarande unionens grundsyfte även om de ekonomiska aspekterna kommit att spela en allt större roll för att uppnå detta mål, till exempel genom handelspolitiska påtryckningar, och det som märks tydligast för invånarna i medlemsstaterna. Ekonomin inom unionen har integrerats genom tre betydande punkter; avskaffande av tullar mellan medlemssta-terna, en gemensam fri marknad och monetärt samarbete genom en gemensam valuta. (Möller 2007:11f, 14, McCormick 2005:78)
3.1.2 EU:s styre
EU styrs av fem gemensamma institutioner; Ministerrådet, Europakommissionen, Europaparla-mentet, EG-domstolen och europeiska revisionsrätten. Dessutom finns Europeiska rådet som fungerar som ett rådgivande organ bestående av medlemsländernas stats- och regeringschefer samt kommissionens ordförande. (www.regeringen.se. www.eu-upplysningen.se 2008-12-05) Ministerrådet är EU:s lagstiftande och högsta organ. Ministerrådet består av en minister från re-spektive medlemsstat och ordförandeskapet roterar halvårsvis mellan staterna. Det finns nio olika rådskonstellationer beroende på vilket område som behandlas, och vilken minister det därmed berör. Europakommissionens uppgifter är framförallt att föreslå och genomföra ny lagstiftning, kontrollera att medlemsstaterna följer lagstiftningen, förhandla med andra länder eller internatio-nella organisationer samt att förvalta EU:s budget. Kommissionen består av en kommissionär från varje medlemsstat som har i uppgift att tillgodose EU:s intressen utan att favorisera någon av medlemsstaterna. Europaparlamentet är den direktinvalda institutionen som deltar i beslutspro-cessen och består av 785 ledamöter som väljs vart femte år genom allmänna val inom medlems-staterna. De flesta beslut kräver enighet mellan Europaparlamentet och ministerrådet genom så kallat medbestämmande men det finns även fall där parlamentet endast har en rådgivande roll. EG-domstolens består av en nominerad domare från vardera medlemsstat och har i huvudupp-gift är att se till att alla medlemsstater följer gemensamma fördrag och regler. Detta genom att döma i tvister som rör EG-rätten samt råda de nationella domstolarna hur de ska tolka lagstift-ningen. Europeiska revisionsrätten utgörs av en ledamot från varje medlemsstat och granskar in-stitutionernas räkenskaper och verksamheten inom de olika EU-organen. (www.regeringen.se. www.eu-upplysningen.se 2008-12-05)
3.1.2.1 Lagstiftning
Europakommissionen utarbetar och lägger fram förslag till beslut. Även medlemsstaterna kan ta initiativ till beslut som rör utrikes- och säkerhetspolitiken samt samarbetet rörande inrikes- och rättsliga frågor. Förslagen baseras på och påverkas av idéer från en rad olika aktörer så som tjäns-temän inom Kommissionen, andra EU-institutioner, medlemsländer, organisationer, företag och experter. Kommissionens förslag lämnas därefter vidare till medlemsstaternas regeringar via mi-nisterrådet, och i de flesta fall även till Europaparlamentet. Ett av parlamentets 17 utskott be-handlar förslaget och skickar, efter en presentation för hela parlamentet, vidare ett yttrande med sina ståndpunkter till ministerrådet. I ministerrådet pågår en utdragen förhandlingsprocess som
syftar till att få samtliga medlemsstater eniga om en ståndpunkt. Respektive medlemsstat utarbe-tar en nationell ståndpunkt som sedan ska snickras ihop till ett gemensamt ställningstagande. När en gemensam ståndpunkt är inom sikte tas förslaget upp till förhandling inom antingen Coreper I, för frågor som rör den inre marknaden, eller Coreper II, för frågor rörande utrikespolitik samt ekonomiska, rättsliga och inrikes frågor. Om länderna lyckas samsas här återstår bara för minis-terrådet att bekräfta beslutet. Om inte tvingas ministrarna fortsätta förhandlingarna tills en gemensam ståndpunkt är nådd. I de fall där ett beslut ska fattas genom medbestämmande krävs även att Europaparlamentet och ministerrådet kommer överens. Om deras ståndpunkter skiljer sig åt skickas förslaget ännu en runda genom parlamentet. Lyckas de inte enas efter ytterligare förhandlingar faller förslaget. Det finns även frågor där ministerrådet kan gå emot parlamentet.
Överlever förslaget denna process fattar sedan ministerrådet det slutgiltiga beslutet genom en omröstning där varje minister tilldelas ett visst antal röster delvis baserat på invånarantalet i det egna landet. Under Kommissionen finns en rad kommittéer, kommitologin, som sedan följer upp beslutet och ser till att det tillämpas korrekt inom medlemsstaterna. (www.regeringen.se 2008-12-05)
3.1.3 En europeisk identitet
McCormick menar att sedan 1945 har olikheterna inom Europa i allt större utsträckning bytts ut mot gemensamma mål, intressen och värderingar. Detta mycket beroende på att de enskilda eu-ropeiska staterna tvingats ta mer ansvar både för sig själva och för varandra för att kunna hantera påtryckningar utifrån så som den globala ekonomiska oroligheten efter Bretton Woods-systemets slut, Kalla kriget och energikrisen under 1970-talet. Europa håller enligt McCormick på att omde-finieras och går idag allt mer från att vara en samling suveräna stater mot att vara en global su-permakt. För Nordamerika och Japan i form av ekonomisk och politisk konkurrens och för Ryss-land och östeuropeiska stater i form av en positiv möjlighet till politisk och ekonomisk föränd-ring. McCormick understryker dock att europeisk enighet inte är någon ny utveckling utan något som skrivits och ältats om sedan början av Medeltiden. Det som är mest anmärkningsvärt angå-ende den integrerande utveckling som pågått sedan 1945 är dock det politiska trycket och den europeiska befolkningens positiva inställning till utvecklingen. (McCormick 2005:27f, 78)
Den politiska och ekonomiska förändringen inom Europa uppmuntrar enligt McCormick människor att identifiera sig med Europa snarare än med en specifik nation, varpå definitionen av Europa och en eventuell europeisk identitet blir relevant. Grunden till ökad europeisk samhörig-het lades i och med uppdelningen av kristendomen mellan öst och väst, den frankiska maktens
utvidgning och utvecklingen av en starkare territoriell identitet som skydd mot externa hot med sin pik under 600-700-talet. I mitten av tusentalet började Europa bli starkare. Befolkningen och städerna växte, jordbruk och handel tog fart och de yttre hoten avtog. Detta ledde till att tanken om en europeisk kultur började etableras. Ytterligare samling kring en europeisk identitet utveck-lades i och med Korstågen då kristna arméer samutveck-lades från alla delar av regionen för att deltaga. (McCormick 2005:28ff)
Den första idén om en union formad kring säkerhetsfrågor har funnits i tanken ända sedan det statliga systemet började utformas. Redan under mitten av 1400-talet kom det första doku-menterade förslaget om ett europeiskt förbund för att bygga upp ett försvar mot turkarna. Denna idé låg sedan till grund för Duc de Sullys ’Grand Design’ som hanpresenterade i början av 1600-talet. Han föreslog att man skulle rita om Europas gränser och införa en europeisk senat för att på så sätt uppnå maktbalans. Sedan dess har sedan en lång rad tänkare och filosofer förslagit olika liknande former av europeiska samarbeten. Inget av dessa förslag genomfördes dock och istället förstärktes det nationalistiska tänkandet under 1800-talet och fick sin pik i och med de båda världskrigen. Förespråkandet av en europeisk identitet blev därefter även ett sätt att få människor att tänka bortom nationalismen och föreställa sig själva som en del av en större gemenskap och därmed vara mer villiga att tillsammans skydda regionen mot interna konflikter och hot utifrån, samt att sträva mot samma mål. Efter Andra världskriget var Europa uppdelat i en rad olika iden-titeter baserat på såväl sociala som ideologiska skillnader, men i och med Kalla krigets slut börja-de börja-dessa skillnabörja-der luckras upp och börja-det blev möjligt att se på Europa som en helhet. Även om börja-det fortfarande finns stora skillnader stater emellan bidrar den ökade rörligheten av människor, varor och information till att dessa suddas ut allt mer. (McCormick 2005:31ff) Det finns flera anled-ningar till den brokiga europeiska identiteten, eller kanske snarare svårigheterna med att ens tala om en europeisk identitet. Kulturella skillnader, språk och det faktum att det inte finns någon tydlig gräns mellan Asien och Europa, och därmed inget fast territorium, är några orsaker. Men det finns även mer konkreta och nationellt knutna orsaker som spelar in så som skillnader angå-ende lag, utbildning, vårdsystem, sociala prioriteringar, styre och hur ekonomi och välfärdssystem är utformade. (McCormick 2005:36, 51)
3.1.4 Utveckling och framtid
Geddes presenterar två hypoteser för att förklara utvecklingen inom EU (och framförallt inom migrationspolitiken). Den ena är baserad på nationella intressen och den andra på det internatio-nella systemets rörlighet. Frågeställningen han tar upp är hur det kan komma sig att europeiska
stater frivilligt ger upp delar av sitt migrationsansvar till överstatliga institutioner. Enligt det Ged-des kallar 'losing control' hypotesen kan förklaringen finnas i globaliseringen och att internationa-liseringen av ekonomin har urvattnat nationalstatens betydelse. EU, och den ökade europeiska integrationen, är en produkt av denna utveckling och har idag tagit över nationalstatens kärnfunk-tioner i form av gränskontroll och förmedlandet av tillhörighet och gemenskap. 'Escape to Euro-pe' hypotesen å andra sidan menar att medlemsstaterna använder det europeiska samarbetet för att rundgå nationell lagstiftning och på så sätt uppnå särskilda politiska mål. Detta innebär ökad kontroll åt de enskilda staterna och en förstärkning av den statliga suveräniteten. Genom EU er-bjuds medlemsstaterna en ny arena för att hantera invandringspolitiken där de inte behöver ta hänsyn till nationella juridiska och politiska restriktioner. (Geddes 2007:127f)
Enligt Geddes har invandringspolitiken utvecklats kring tre centrala punkter:
1. Utvecklingen av den inre fria marknaden som inneburit ökad rörlighet för EU-medborgare inom unionen och avskaffande av inre gränskontroll, med stärkt yttre kontroll som följd, bland annat genom Schengenavtalet.
2. De åtgärder rörande invandring och asyl som införts sedan mitten på 1980-talet och inneburit såväl normaliserande åtgärder inom unionen som ökad nationell medvetenhet och striktare regler angående invandringskontroll. Till exempel Dublinförordningen, Amsterdamfördraget och infö-randet av transportöransvar.
3. Introducerandet av juridiska, sociala och politiska rättigheter till EU-medborgare som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom unionen, men som inte innefattar tredjelandsmedborgare. Detta har bland annat inneburit att EU-medborgare fått ökad tillgång till den europeiska arbetsmarknaden samtidigt som antalet tredjelandsmedborgare på den svarta arbetsmarknaden exploderat. (Ged-des 2007:26, 131ff)
Hur effektiva dessa åtgärder är, är dock en omtvistad fråga. Något som väckt mycket kritik är bland annat hur de påverkar enskilda migranters situation och rättigheter. Geddes menar till ex-empel att ökad kontroll och färre möjligheter att ta sig in lagligt i unionen inte stoppar migratio-nen utan snarare tvingar människor att ta nya vägar, ofta i form av dyra och farliga affärer med människosmugglare. Han menar även att idén att Europa håller på att förlora kontrollen över mi-grationen och riskerar att översvämmas av migranter är en överdrift, och något som EU:s allt re-striktivare invandringspolitik snarare bidrar till än motverkar i och med att det skapar en allt stör-re informell befolkning som unionen inte kan kontrollera. (Geddes 2007:20)
3.1.4.1 Dublinförordningen
Dublinkonventionen trädde i kraft 1997 och byggdes 2003 om till det som idag heter Dublinför-ordningen. Syftet med förordningen är att hindra människor från att söka asyl i mer än ett EU-land, samt bestämma i vilket land detta ska ske. I och med Dublinförordningen infördes även datasystemet Eurodac som genom att lagra fingeravtryck från alla asylsökande inom unionen ska se till att förordningen följs. (Geddes 2007:133, www.migrationsverket.se 2008-12-11)
3.1.4.2 Schengenavtalet
Schengensamarbetet inleddes redan 1985 mellan Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland, men blev inte en del av EU:s struktur förrän i och med Amsterdamfördraget 1999. Syftet med samarbetet är att det genom avskaffandet av de inre gränserna, till förmån för ökad yttre kontroll, ska råda fri rörlighet inom Schengenområdet. Avtalet innefattar idag 22 av medlemsstaterna plus Norge, Island och Schweiz. De länder som ännu inte ingår i samarbetet är Irland, Storbritannien, Cypern, Bulgarien och Rumänien. Schengenavtalet innefattar även polisiärt samarbete samt samordning av socialförsäkringsförmåner. Schengens informationssystem, SIS, är ett datasystem som förser myndigheter inom Schengenområdet som ansvarar för gränskontroll, brottsbekämpning samt utfärdandet av viseringar och uppehållstillstånd med information om framförallt utvisade tredjelandsmedborgare och misstänkta brottslingar. Just nu pågår utveckling-en av utveckling-en ny version av systemet, SIS II, som ska bli ett ”modernare och mer flexibelt system”, där det bland annat blir möjligt att lagra biometriska data och vars information delvis kommer bli till-gänglig även för Europol och EU:s åklagarenhet Eurojust. (Geddes 2007:131,
www.eu-upplysningen.se 2008-12-11)
3.1.4.3 Amsterdamfördraget
I och med Amsterdamfördraget 1999 togs betydande steg mot europeisk integration och gemen-samma policys infördes rörande bland annat asyl, visum, yttre gränser, invandring, arbete, social-politik, hälsa och miljöfrågor. Samarbetet mellan nationella polisstyrkor utvecklades och Europols roll stärktes. Dessutom stärktes samarbetet kring en gemensam utrikespolitik, och det beslutades om en strävan mot en gemensam valuta som ledde till antagandet av Euron 2002. (McCormick 2005:74ff, Geddes 2007:131)
3.1.4.4 Lissabonfördraget
EU är inne i en föränderlig tid och dess framtid är till stor del beroende av hur utvecklingen kring Lissabonfördraget kommer att se ut. Lissabonfördraget är produkten av ett långdraget försök att skapa en ny konstitution för EU och startskottet för förhandlingarna gick av i och med Niceför-draget år 2000. Syftet är att göra EU mer effektivt och transparent, och centrala frågor är ”hur EU ska fatta beslut, vilken rättslig ställning stadgan om de grundläggande rättigheterna ska ha, de nationella parlamentens roll och hur EU:s fördrag kan göras enklare och mer lättförståeliga”. I juni 2004 stod ett nytt konstitutionellt fördrag färdigt men detta trädde aldrig i kraft då inte alla medlemsländer godkände förslaget. Under våren 2007 återupptogs förhandlingarna och resultatet blev Lissabonfördraget som undertecknades av unionens stats- och regeringschefer den 13 de-cember 2007. För att fördraget ska träda i kraft krävs dock även att alla medlemsstater ratificerar förslaget. Hittills har 26 av 27 stater tagit ställning till förslaget, kvar återstår Tjeckien. Irland rös-tade om förslaget genom folkomröstning medan de övriga 25 länderna rösrös-tade i de nationella parlamenten. Alla utom Irland godkände förslaget. Till följd av Irlands nej har förslaget nu modi-fierats något och alla medlemsstater kommer även i fortsättningen ha varsin kommissionär, vilket inte var fallet i det ursprungliga förslaget. Irland har även garanterats att förslaget inte ska påverka landets nationella politik på en rad olika punkter, och en ny folkomröstning ska genomföras un-der hösten 2009.
Målet var att fördraget skulle träda i kraft 1 januari 2009, vilket inte blev fallet då man mås-te invänta godkännande från Irland och Tjeckien som båda kommer ta ställning till förslaget un-der 2009. Lissabonfördraget är ett förändringsfördrag och kommer således förändra men inte byta ut de nu styrande EG- och EU-fördragen. I nuläget är EU:s verksamhet indelat i tre områ-den, de så kallade pelarna. EG-fördraget reglerar de samarbetsområden som går in under första pelaren så som EU:s inre marknad samt jordbruks-, handels- och transportpolitik, medan EU-fördraget reglerar områdena under andra och tredje pelaren, det vill säga utrikes- och säkerhets-politik samt straffrättsligt och polisiärt samarbete. Pelarna ska i och med Lissabonfördraget av-skaffas och EU blir därmed en juridisk person. Polisiära och straffrättsliga frågor kommer styras på överstatlig nivå och medlemsstaterna därmed förlora sitt veto mot nya lagar på området. Området frihet, säkerhet och rättvisa är en återkommande punkt och fördraget ämnar bland
annat bygga ut den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken samt öka satsningarna på ”säker-heten för EU-medborgare” till exempel genom fokus på folkhälsa och bekämpning av terrorism. Europaparlamentet ska få likställd lagstiftande makt med ministerrådet i en rad nya frågor så som invandring och polissamarbete och även de nationella parlamentens roll ska stärkas med syfte att göra EU mer demokratiskt och öppet. Andra viktiga punkter är att majoritet istället för
enhällig-het ska börja gälla vid beslutsfattande i ministerrådet samt att antalet ledamöter i Europaparla-mentet kommer minska. Dessutom kommer europeiska rådet att få en fast ordförande och unio-nen få en hög representant för utrikes- och säkerhetspolitiken. (www.lissabonfördraget.se, www.eu-upplysningen.se, europa.eu/lisbon_treaty 2008-12-03)
4 Teori
4.1 Governmentalitet
Foucault introducerade begreppet 'governmentality' under sin fjärde föreläsning vid Collège de France i Paris 1978 och ordet är en sammansmältning av vad han kallar ’governmental rationali-ty’. Den svenska översättningen av begreppet är governmentalitet och det begrepp jag kommer att använda mig av framöver. ’Governmental rationality’ kan även likställas med ’the art of govern-ment’ och behandlar ’governgovern-ment’ (styre) som praktik; vad denna praktik består av och hur den kan ta sig uttryck. (Burchell, Gordon & Miller 1991:1,3) När jag syftar på Foucaults definition av 'government' kommer jag även i fortsättingen att skriva det som ovan med den svenska översätt-ningen styre inom parentes efter. Detta är inte ett försök att vara pretentiös utan enbart ett resultat av översättningsproblematik. Det engelska ordet 'government' delas på svenska upp över flera olika ord så som styre, styrning och regering, vilket gör att delar av ordets betydelse skulle gå för-lorad om jag bara använda den svenska översättningen styre. En annan möjlighet hade varit att använda olika översättningar i olika sammanhang, men då hade istället själva sambandet och delar av den analytiska poängen gått förlorad.
Till en början hade governmentalitet en mer enkel betydelse och syftade till att beskriva den nya formen av befolkningsinriktat styre som bidrog till skapandet av den moderna staten. Allt eftersom kom begreppet dock att få en mer abstrakt betydelse och fungera som ett analytiskt verktyg för alla typer av maktrelationer. Governmentalitet syftar till att undersöka relationen mel-lan 'government' (styre) och de tankar (mentaliteter) som ligger bakom. Det syftar till att sätta po-litiskt handlande i ett sammanhang och på så sätt göra det mer förståeligt. ”Governmentality combines discourse analysis with a focus on the history of governing.” (Foucault 2004:387f, Wal-ters & Haahr 2005:5) Foucaults definition av ’government’ är ’the conduct of conduct’, det vill säga handlande som syftar till att forma, vägleda eller påverka en person eller grupps handlingar. Detta handlande finns vidare representerat i en rad olika relationer, så som en enskild persons handlande gentemot sig själv, privata relationer, relationer inom sociala institutioner eller politiska relationer. (Burchell et al. 1991:2f) Det som skiljer governmentalitet från denna beskrivning är att
det behandlar de rörliga och föränderliga maktrelationer vari dessa styrda handlingar existerar. Foucault använder begreppet för att beskriva en speciell typ av styre ”which has as its target po-pulation, as its principal form of knowledge political economy, and as its essential technical me-ans apparatuses of security” (Foucault 2004:389, Walters & Haahr 2005:9)
Foucault talar om ’government’ (styre) på många olika nivåer, inte bara i en statlig kontext (den politiska formen av styre) utan även i form av till exempel självstyre (hur man ska styra sig själv, av vem man ska låta sig styras av och med vilka medel) samt styret av familjen. Han betonar dock att alla icke-statliga former av styre sker inom staten och att det statliga styret på så sätt är överordnat och det som formar de övriga förhållandena. (Burchell, Gordon & Miller 1991:87f,91) Det suveräna styret bygger på ett system av lagar och befolkningens lydande av dessa, medan 'go-vernment' beskriver ett styre som inte tvingar människor att följa lagar utan snarare disponerar och utvecklar metoder som indirekt ska leda fram till att befolkningen agerar i linje med statens intressen (Burchell, Gordon & Miller 1991:95).
Centralt för bildandet av ’the art of government’ under 1500-talet var enligt Foucault in-troduktionen av familjen inom politisk verksamhet, att behandla sin befolkning på samma sätt som individer, varor och resurser behandlades inom familjen. Metoden för att införliva detta var bevakning och kontroll av befolkningen, lika noggrann som familjeöverhuvudets kontroll över sin familj och sina ägodelar. (Burchell, Gordon & Miller 1991:91f) Detta genomfördes bland an-nat med hjälp av ett system av övervakning, kontroller, rapporter och bokföring. I och med detta växte det under 1600- och 1700-talet fram en maktstruktur i samhället som främst var centrerat kring den individuella kroppen och syftade till att fördela, kontrollera och organisera dessa krop-par på ett effektivt och rationellt sätt. (Foucault 1997:242)
Idén om familjen som modell för statligt styre utvecklades under 1700-talet till att istället fokusera på hela befolkningen. Statistik som tidigare varit den suveräna statens verktyg började nu användas för att se tendenser hos befolkningen. För att lära känna sin befolkning och på så vis kunna styra den på ett effektivt sätt krävs kunskap. Familjen började ses om en del av och under-ordnad befolkningen, och ett instrument snarare än en modell för att styra denna. (Burchell, Gordon & Miller 1991:99f).
Foucault menar att från och med 1700-talet blir säkerhet den mest betydande komponen-ten för governmentalitet och den grund som samhället står på. Den nya governmentalitekomponen-tens grundläggande uppgift är säkerhetsåtgärder då statens roll nu handlar framförallt om att respekte-ra befolkningens 'naturliga reglering' och se till att den fungerespekte-rar, förutse och förebygga problem inom befolkningen samt att se till så att denna agerar inom de önskade ramarna. Det är även i och med detta som begreppet 'frihet' introduceras inom governmentalitet. Den naturliga
re-gleringen bygger på idén att befolkningsmängden reglerar sig själv beroende på de rådande om-ständigheterna och alltså inte kräver någon reglering från staten. (Foucault 2007:345, Burchell et al. 1991:20) För att respektera den befolkliga självregleringen krävs således att staten ger denna tillräckligt stor frihet för att kunna utvecklas fritt. För denna form av liberalt styre är frihet en form av säkerhet (Foucault 1997:246,249, Foucault 2007:353f, Burchell et al. 1991:19f).
Det som kan kallas neo-liberal governmentalitet är en styrningsform som fokuserar på fri-het, samhälle och neo-liberala reformer (så som privatisering och utbyggnad av den fria markna-den). Enligt Dean ämnar neo-liberalt styre inte bara styra genom att tillskriva befolkningen mer frihet och makt över sig själva utan även genom att indirekt övervaka och reglera denna frihet (Dean 2004:149) Synen på 'government' (styre) inom moderna liberala demokratier har förändrats märkvärt sedan 1960- till 1970-talet och kan enligt Dean förklaras med hur relationen mellan sty-ret och uppfattningen av samhället har förändrats. Välfärdsstaten som blev ett ideal för de flesta liberala demokratier efter Andra världskriget erbjöd en tydlig formulering av statens relation till dess befolkning. Det var statens uppgift att garantera folkets välfärd. Den så kallade Keynesians-ka modellen blev en populär manual för att uppnå detta (bland annat inom den svensKeynesians-ka social-demokratin) och är en ekonomisk modell centrerad kring utformningen av skattesystem och di-rekta statliga investeringar. Befolkningens välmående kopplas samman med statens ekonomiska välmående vilket innebär ett ömsesidigt beroende mellan dessa två faktorer, och därmed även en form av säkerhet. (Dean 2004:150) Denna syn på samhället ställdes sedan helt på huvudet genom Thatchers intåg på den politiska arenan och neo-liberalismens genomslag från och med slutet av 1980-talet. Synen på befolkningen förändrades från att vara ett kollektiv till att framförallt bestå av enskilda individer och familjer som uppmanades ta ansvar för sig själva. Neo-liberalismen var en kritik mot det dess förespråkare kallade för mycket 'government' (styrning) och ämnade bland annat rätta till problem med olika former av 'välfärdsberoende' som beskrevs vara ett resultat av detta. Detta betydde inte döden för det sociala styret, men bidrog till att introducera ett nytt sätt att se på samhället och ytterligare en form av statligt styre. Det sociala har bevarats både som kunskapsområde och som motiv för politiska åtgärder och institutioner, och är fortfarande an-vänt som en taktik för 'government' (styrning) inom såväl stater som mellanstatliga organisatio-ner. Enligt det neo-liberala synsättet är samhället inte längre centralt utan ses enbart som en källa av energier som bäst distribueras genom individers fria handlande. I denna typ av samhälle blir statens roll att underlätta och kultivera snarare än att reglera, och det finns även litet intresse för socialförsäkring såvida det inte direkt gynnar specifika individer eller grupper. Denna vändning bort från samhället kan enligt Dean förklaras genom att den liberala problematiken angående sä-kerhet genomgått en förändring, från att innebära social, ekonomisk och demografisk säsä-kerhet till
att innebära försäkring av själva styret i sig. Det vill säga en utveckling mot det Dean kallar 'go-vernmentalization of government' eller 'reflexive government'. Reflexive government innebär att styret fungerar genom, via och tack vare dess institutioner. Genom att utveckla och effektivisera dess institutioner ämnar staten säkra dem mot påverkan som står utom statlig kontroll (och på så sätt även vinna kontroll). Detta genom att gå ifrån idén om välfärdsstaten och dess sociala system till fördel för marknadsbaserade tjänster. Detta kan ställas i kontrast till liberalt styre som rationa-liserat sin styrelseform för att förhindra institutioner att lägga sig i ekonomiska intressen. (Dean 2004:151ff, 179, 193) Även synen på frihet har förändrats. Inom neo-liberalismen är inte frihet en naturlig egenskap utan en produkt av samhället. (Dean 2004:156)
4.2 Biomakt
Centralt för förståelsen av governmentalitet är vilken förståelse vi har av makt. Enligt Foucault är inte makt ett enkelriktat, uppifrån och ner-fenomen utan snarare kraftrelationer som föds överallt och fungerar åt alla håll (Foucault:1998:93). Foucault menar att det handlar om en utveckling från ett system baserat på suveräna lagar till ett strategiskt och rörligt system som dominerar ge-nom att styra snarare än tvinga människor i önskad riktning. Maktförhållanden som tidigare gett sig uttryck i krig blir nu istället investerade inom den politiska makten (Foucault 1998:102). Vad som hände under 1800-talet var enligt Foucault att makten tog kontroll över livet och det biolo-giska började kontrolleras av staten. Medan det suveräna styrets makt bara kan manifesteras ge-nom dödande kan denna nya maktform ta kontroll över hela livet. (Foucault 1997:239f)
Sovereignty took life and let live. And now we have the emergence of a power that I would call the power of regularization, and it, in contrast, consists in making live and letting die. (Foucault 1997:242)
Foucault beskriver hur ett maktskifte ägde rum i västerländska samhällen under slutet av 1700-talet och till slut resulterade i den moderna staten. Den nya maktordning som detta innebar, och det Foucault kallar biomakt, är inte längre koncentrerad kring suveränitet och den individuella kroppen utan fokuserar på människan som art, som kollektiv. Det är även i och med denna ut-veckling som befolkningen introduceras som politiskt problem och uppgifter rörande födelsean-tal, migration, livslängd, boende, allmän hälsa och så vidare börjar ses som relevant för såväl poli-tiken som ekonomin. I och med detta börjar även dessa områden undersökas statistiskt. (Fouca-ult 1997:242ff, 245, Fouca(Fouca-ult 1998:140ff) Denna nya maktform praktiseras genom det Fouca(Fouca-ult
kallar biopolitik. Hälsan var numer det största hotet mot befolkningens produktivitet och läkar-kunskapens huvuduppgift blev därmed allmänhälsan hos befolkningen. Ett annat led i denna process var att utbilda befolkningen om dess egen hälsa och hur den bör skötas. Institutioner in-fördes för att förse vård, centralisera makten och normalisera kunskap, och dagens typ av institu-tioner var födda. Även mer rationella och subtila mekanismer, så som försäkring, sparande och andra säkerhetsåtgärder, infördes för att effektivisera hanteringen av befolkningen. Biopolitik tar även kontroll över relationer mellan människor, och då framförallt människor som en del av en ras, ett folk, och deras relation till miljön de vistas i. (Foucault 1997:244f)
Centralt för begreppet biomakt är att det handlar om makt via reglering av hela befolk-ningen, att 'govern' (styra) sin befolkning snarare än disciplinera enskilda individer. Detta system utvecklades enligt Foucault kring två sammanlänkade poler, ”the disciplines: an anatomo-politics of the
human body” och ”regulatory control – a biopolitics of the population”. Det vill säga disciplinering av
en-skilda kroppar och reglering av befolkningen som kollektiv genom biopolitiska åtgärder. Även om biomakt är baserat på reglering snarare än disciplinering fortsätter dessa två tekniker att exi-stera sida vid sida då de fungerar på olika nivåer och fyller olika funktioner i samhället. (Foucault 1997:242f, 250ff) Foucault menar även att dessa tekniker agerar under skilda administrativa for-mer, reglering via staten och disciplinering via institutioner. Reglering kan dock även ske via insti-tutioner så som sjukvård och försäkring, och till exempel medicin och polis fungerar både regle-rande och disciplineregle-rande. Det inte finns därmed inte någon klar brytning mellan disciplinering och reglering och vad som hör hemma var. (Foucault 1997:250ff) Det som sammankopplar dessa tekniker är normen. I och med utvecklingen av biomakt kom normaliserande åtgärder att spela en allt viktigare roll och i allt större utsträckning ersätta det juridiska lagsystemet. Tack vare det nor-maliserande samhället har makten således lyckats ta kontroll över hela livet, från individuell kropp till hela befolkningar. I detta samhälle måste olikheter och abnormaliteter inom befolkningen be-kämpas med målet att uppnå en balanserad och normaliserad befolkning. (Foucault
1997:247,252f, Foucault 1998:144) Institutioner som fungerar både disciplinerande och regleran-de blir därmed med regleran-de optimala normaliseranregleran-de verktygen.
I och med praktiserandet av biomakt föds enligt Foucault även en ny form av rasism som han väljer att kalla ’state racism’. Då hela konceptet biomakt bygger på idén att staten ska förbätt-ra och förlänga livet hos befolkningen menar Foucault att det enda sättet för ett samhälle baseförbätt-rat på detta system att rättfärdiga dödande (inklusive alla former av olikabehandling och skilda möj-ligheter), och således utnyttja sin suveräna makt som stat, är genom rasism, ”the very fact that you let more die will allow you to live more”. Detta är känd krigslogik som får en ny betydelse i en biomaktskontext och här praktiseras genom rasism. (Foucault 1997:254f) Logiken bygger på
ett biologiskt förhållningssätt, draget till sin spets inom rasbiologin; de
sva-ga/onormala/avvikande utrotas och den starka rasen överlever. Med andra ord kan dödande inom ett biomaktsystem bara rättfärdigas om det leder till utrotningen av ett biologiskt hot och stärkandet av befolkningen. Även ett suveränt maktsystem måste bli rasistiskt om det önskar an-vända sig av normaliserande tekniker (Foucault 1997:256) Under 1800-talet kom krig att handla om inte bara politiska mål utan även utrotandet av raser, motiverat av rasism. Inte bara i bemär-kelsen att utrota fienderasen utan även genom att gallra och 'rena' den egna befolkningen. (Fou-cault 1997:257). Fou(Fou-cault menar att rasism blir oundvikligt så fort en stat, eller annan organisation som fungerar genom biomakt, tar upp kampen mot en potentiell fiende.(Foucault 1997:262)
4.3 Governmentalitet och biomakt i Europa
Begreppet polis har genom historien haft olika betydelser vitt skilda från den definition vi använ-der idag. Dagens relativt negativt laddade betydelse av polis som statligt kontrollerad skapare av ordning och bekämpare av faror har bara varit i bruk sedan slutet av 1700-talet. Polis i den äldre betydelsen hade långt mer positiva associationer och har haft stor betydelse för utvecklingen av governmentalitet i Europa, och kräver därför en närmare förklaring. (Burchell et al. 1991:109)
Från och med 1600-talet syftar ordet polis till att beskriva alla medel som förstärkte den statliga makten och upprättade samhällelig ordning. Polisen var mellanhanden och det som gjorde det möjligt för staten att skapa en relation till sin befolkning. (Foucault 2007:313f) Tyskland spe-lade en betydande roll för utvecklingen av denna polis då man införde intensiva teoretiska såväl som praktiska undersökningar för att utreda vilken roll polisen skulle spela inom staten. Tyskland vände sig framförallt till universiteten för att utveckla denna kunskap. De tyska universiteten både utbildade de personer som skulle utgöra de statliga styrkorna samt utvecklade kunskap kring hur dessa styrkor skulle handla på effektivast sätt. Detta ledde till utvecklingen av Polizeiwissenschaft (polisvetenskap) och teorier kring idén om en Polizeistaat (polisstat) vars motstycke inte fanns nå-gon annanstans i Europa och som spreds över hela regionen under slutet av 1600-talet till slutet av 1700-talet. (Foucault 2007:317f) I Frankrike var polisen sedd som praktik snarare än teori och institutionaliserades främst genom praktiska åtgärder utan koppling till universitetet. Metoderna utvecklades framförallt via enskilda individer så som lärare och inte utifrån akademiska projekt så som de rörande Polizeistaat och Polizeiwissenschaft i Tyskland. (Foucault 2007:318)
Utifrån beskrivningar från 1600-talet är polis och själva konsten att styra samma sak. Polis var likställt med hela styret av en stat, men det var också en statlig funktion som skilde sig från de tre dåvarande typiska institutionerna; rättvisan, armén och ekonomin. Polis utgjorde därmed en
helt ny del av det statliga styret baserad på moral och uppfostring av befolkningen. Dess uppgift var att utbilda befolkningen, se till att de valde ett yrke och blev lojala, arbetande medborgare. Vad som var typiskt för denna typ av samhälle, som tyskarnas akademiska terminologi kallade polisstat, men som även utvecklades parallellt (men utan namn) i Frankrike, var inte vad männi-skor gjorde eller vilken ekonomisk eller social status de hade, utan snarare att de arbetade och att detta arbete bidrog till statens välmående. I denna typ av samhälle blev storleken på befolkningen och strävan efter att göra den så stor som möjligt prioritet nummer ett. Det som skiljer sig från tidigare är dock att det inte bara var befolkningsmängden som var relevant utan snarare antalet människor som krävdes i förhållande till territorium och välstånd för att optimera statens styrka. Andra viktiga prioriteringar var att förse befolkningen med mat och se till att de var vid god häl-sa. Det var även polisens uppgift att se till så att så stor del som möjligt av befolkningen var i ar-bete och att detta arar-bete gynnade staten. Inom denna polisstat var även övervakningen av cirkula-tionen av varor och personer central, och för att möjliggöra detta krävdes en fungerande infra-struktur. Polisens uppgift var därmed att ta hänsyn till och möjliggöra alla delar av människors samexistens, kommunikation och välmående. (Foucault 2007:319ff) Det blev polisens uppgift att se till att befolkningen överlevde, men dessutom att individerna trivdes medan de levde. Befolk-ningens lycka och välmående började nu räknas med i ekvationen över en stats styrka. Polisens uppgift bestod i att se till så att människors välmående och handlande kom till statens fördel. (Foucault 2007:326f)
So, it seems to me that the objective of police is everything from being to well-being, everything that may produce this well-being beyond being, and in such a way that the well-being of individuals is the state's strength. (Foucault 2007:328)
Slutet för denna över allt reglerande polis kom i och med att frihet introducerades som kompo-nent inom konsten att styra. Enligt polis är social ordning något som måste skapas, medan liberal säkerhet handlar om att styra redan pågående processer och vägleda samhällets egna inneboende ordning. Polisens roll i dess gamla mening övertogs därmed istället av andra institutioner och mekanismer i samhället. Den gamla formen av polis delades i och med den nya formen av go-vernmentalitet upp i fyra delar; ekonomi, hantering av befolkningen, lagar och respekt för friheter samt polis. (Foucault 2007:353f) Målet med den moderna governmentaliteten liksom den gamla definitionen av polis är dock att organisera individer så att deras utveckling också gynnar staten. (Burchell et al. 1991:10, Walters & Haahr 2005:102f)
Detta är Europas gemensamma och övergripande historia rörande utvecklingen av polis men organiseringen och institutialiseringen såg så klart väldigt olika ut i olika länder. I Italien var till exempel polis frånvarande både som institution och maktordning. Enligt Foucault har det ita-lienska styret alltid bestått av många olika maktformer som måste balanseras, snarare än en fast överordnad maktkälla. Italien har därmed aldrig varit en polisstat utan snarare en stat baserad på diplomati. (Foucault 2007:316f)
4.3.1 Europeiskt samarbete
Problemet med europeisk balans och fred uppmärksammades redan under bildandet av national-staten på 1600-talet, och europeiskt samarbete blev en central fråga redan då. De två metoder som enligt Foucault ansågs nödvändiga för att upprätthålla den europeiska balansen var mellan-statlig diplomati och organiseringen av en professionell armé samt polis. (Foucault 2007:312) Utmaningen i att bevara den europeiska balansen bestod i att lyckas bibehålla balansen oavsett de individuella staternas tillväxt, och polisens uppgift låg i att utöka statens makt utan att för den sakens skull rubba ordningen inom staten. I och med att konkurrensen inom Europa under slutet av 1500-talet allt mer kom att bli en tävling mellan stater, blev väl fungerande polis det enda sättet att bibehålla den europeiska balansen. Det enda sättet att undvika att bli erövrad av de andra sta-terna var genom att ha en stark polis som försåg den egna staten med ett tillfredställande försvar. Obalans mellan de nationella polissystemen innebar därmed obalans i Europa, och andra staters polis blev därmed den egna statens intresse. Det var även i och med denna utveckling som statis-tisk kunskap introducerades som ett redskap för att kunna styra den egna staten på bästa sätt. För att bättre kunna organisera polisen, och på så sätt upprätthålla den europeiska balansen, krävdes kunskap. Både om den egna staten och de övriga staterna i Europa. Men det var även polis som gjorde statistik möjligt då dess själva existens förutsätter en nära relation till befolkningen. (Fou-cault 2007:314f) Det var i och med denna utveckling som ett europeiskt samarbete inleddes som i slutänden skulle resultera i det vi idag kallar EU.
4.3.2 Styret av EU
Utifrån Romfördragets beskrivning av frihet och säkerhet i relation till den gemensamma mark-naden menar Walters och Haahr att EU:s styre bygger på liberal governmentalitet. EU bygger på idén om säkerhet inte bara som ett sätt att skydda medlemsstaterna från att ingå konflikt med varandra eller som ett skydd mot yttre hot, utan även när det gäller social och ekonomisk säker-het och befolkningens välmående. Det finns även biopolitiska tendenser i EU:s organisation då
befolkningens välmående och säkerhet värderas högre än dess frihet. Enligt Walters och Haahr finns det Foucault kallar 'apparatuses of security' representerade i hur den europeiska friheten är kontrollerad av särskilda säkerhetsåtgärder, så som överstatlig lag, konkurrensregler och generali-seringen av europeiska rättigheter. (Walters & Haahr 2005:53ff, 103)
Schengensamarbetet har dock inneburit en förändring i denna syn på säkerhet. Från det liberala, självreglerande synsätt som låg till grund för den europeiska integrationen, mot ett sy-stem baserat på att polis och säkerhetsåtgärder ska lokalisera och bekämpa risker. (Walters & Haahr 2005:104) Eftersom total övervakning på europeisk nivå varken är politiskt rimligt eller tekniskt möjligt är Schengens säkerhetsåtgärder baserade på riskanalys, det vill säga ökad över-vakning riktad mot de områden eller personer som anses innebära störst risk, till exempel stärkt gränsbevakning i vissa områden. Schengensamarbetet är enligt Walters & Haahr baserat på mel-lanstatlig liberal polisbevakning, då det styrs genom redan existerande nationella institutioner och de nya europeiska institutioner som skapas oftast är till för att styra och samordna snarare än er-sätta de nationella systemen. Genom system som SIS och Eurodac skickas information mellan de olika staterna och erbjuder därmed en rörlig form av reglering. En effekt av denna mellanstatliga polis är att enskilda stater i vissa fall fungerar som representanter för resten av unionen och antas ta hänsyn till hela unionens säkerhet, till exempel genom Dublinförordningen. Om din asylansö-kan nekas i ett EU-land är du nekad av hela EU. Riskerna med denna typ av rörligt styre är alla potentiella glapp och läckor som riskerar att släppa igenom ovälkomna gäster så som flyktingar, odokumenterade arbetare och terrorister. Det är EU:s uppgift att förhindra dessa 'flöden' och det är mot denna bakgrund som ökat polisiärt samarbete, gränskontroller och informationsutbyte framställs som rationella och nödvändiga säkerhetsåtgärder. (Walters & Haahr 2005:104ff, 111)
Walters & Haahr menar att Schengen återknyter sambandet mellan territorium och säker-het som dessförinnan blivit allt mindre viktigt. Territoriet var centralt för den tidiga moderna sta-tens identitet, men i och med governmentalitesta-tens utveckling sattes istället organiseringen av be-folkningen i fokus. Även motivet med EU var att etablera säkerhet inom Europa baserat på upp-lösningen av territorietänkande och nationalism, ”it sought to secure Western Europe not by pro-tecting borders but by making its social and economic forces 'increase from within'”. I och med att EU genom Schengen tagit upp 'kampen mot illegal invandring' blir styret mer och mer fokuse-rat på territorium och försvaret av detta. (Walters & Haahr 2005:107ff) Walters & Haahr menar att Schengen innebär ett sätt för EU att profilera sig som den gode beskyddaren av rättvisa och socialt trygghet, samt skapandet av en bild av medborgarskap som rätten till skydd mot främ-mande hot. (Walters & Haahr 2005:111)
Även Huysmans uppmärksammar synen på säkerhet och formuleringen av yttre hot inom EU samt det faktum att invandring och asylpolitik blivit en allt mer prioriterad säkerhetsfråga. Han menar att det förstärkta fokuset på säkerhet till viss del kan anses vara en effekt av den upp-trappade terroristrädslan, som fick sitt stora uppsving i och med terrordåden i New York den 11 september 2001, men att det huvudsakligen är en del av en större mycket större process. Händel-sen innebar dock vissa konkreta konsekvenser i åtgärdsform och angående synen på mellanstatlig rörlighet och dess risker. Till exempel genom förstärkning av informationssystem så som SIS och att asylpolitiken placerades in i en bredare anti-terroristkontext då asylpolitik är ett uppenbart sätt att reglera fri rörlighet. (Huysman 2006:63f)
Att EU-medborgare priviligeras och erbjuds förmåner och rättigheter som tredjelandsmed-borgare vägras, i kombination med restriktiv invandrings- och asylpolitik inom unionen, bidrar enligt Huysmans till att exkludera invandrare och asylsökande från den europeiska gemenskapen. Han menar även att EU skjuter sig själv i foten vad gäller försök till inkludering av nya medlem-mar då många av EU:s policies bygger på en romantiserad och självgod bild av den europeiska välfärden och idén om att ett kulturellt homogent Europa är lika med ett säkert och stabilt Euro-pa. Den nära relationen mellan migration och säkerhet inom EU-diskursen kan enligt Huysmans sägas handla om 'societal security' vilket innebär ”security situations in which societal develop-ments, in this case migration, threaten identity of a people, rather than the state as a sovereign organization”. Att migration, och därmed de individer som migrerar, ses som en källa till hot och rädsla är dock ett resultat av en komplex process och en produkt av flera politiska diskurser fram-förallt rörande; inre säkerhet, kulturell identitet och välfärd. (Huysman 2006:64)
4.4 Risk och försäkring
Under 1900-talet kom governmentalitet att handla om försäkringen av befolkningens (rasens) liv och överlevnad. När man talar om försäkring av liv blir risk ett centralt begrepp. Hur behandlar man risk, förhållandet till den och lösningarna för att kontrollera den? Enligt Dean är risk ingen-ting som finns i verkligheten utan något man skapar för att rättfärdiga en viss typ av handlande eller för att nå vissa mål. Genom att framställa något på ett speciellt sätt kan man även påverka hur detta ska hanteras. Det vill säga ett sätt att styra människors handlande. Risk betyder ingen-ting i sig självt utan får sin betydelse utifrån vilken kontext den placeras i. (Dean 2004:176f)
Nothing is a risk in itself; there is no risk in reality. But on the other hand, anything
can be a risk; it all depends on how one analyses the danger, considers the event.
(Bur-chell et al. 1991:199)
Till exempel, genom att som EU framställa 'illegala invandrare' som en risk för det europeiska samhället rättfärdigar man även de egna åtgärderna riktade mot dem. Människor som önskar resa in i Europa innebär ingen risk i sig själva, det är först när de sätts in i en kontext där de bryter mot lagar för att krossa dessa gränser, där deras existens inom EU på ett sätt eller annat beskrivs som ett hot mot välfärden eller säkerheten för unionen/den enskilda staten som de förvandlas till en risk. En risk mot den europeiska/nationella säkerheten. Vad som är relevant rörande risk är därmed vilka kunskaper som skapar dessa kontexter och därmed gör dem tänkbara och trovärdi-ga, de tekniker som används för att styra över den och de politiska åtgärder som genomför dessa. Dean menar därför att vi för att kunna analysera risk måste förstå de tekniker och metoder som försöker göra det oberäkneliga beräkneligt, ”risk, which was once calculable, has become incalcu-lable and it is this (…) that is at heart of the transformation of society.” (Dean 2004:178, 183) Den governmentaliska riskanalysen bygger på risk som något beräkneligt och rationellt. Ewald menar att risk är en form av rationalitet, försäkringsrationalitet, och ett sätt att tänka på och re-presentera händelser. Han talar om risk utifrån försäkring och hur man kan mäta, förutse och producera risker. Försäkring är också en politisk teknik och ett sätt att förvalta rättvisa då det syf-tar till att alla tillsammans ska bära en enskild persons börda. (Dean 2004:178, 184f)
Försäkring mot risk är enligt Dean ett sätt att skapa social rättvisa och socialt medborgar-skap då han menar att socialiseringen av risk som utvecklades under 1800-talet handlar om att balansera de ojämlikheter som skapas genom ett kapitalistisk samhälle (Dean 2004:186). Enligt Beck och det sociologiska sättet att se på risk är införandet av olika försäkringar, och social för-säkring i synnerhet, ett försök att hantera de risker som industrisamhället förde med sig och mo-derniteten med dess rationalitetstänkande trodde sig kunna hantera och styra genom kunskap. Denna nya typ av samhälle är det han kallar 'risk society'. (Dean 2004:180)
Det som karaktäriserar risk när det gäller försäkring är enligt Ewald att det är beräkneligt, att det är kollektivt och att det är kapital. För att något ska klassas som en risk måste det gå att beräkna då försäkring bygger på statistisk kunskap och uträkning av sannolikhet. Risk blir bara beräkneligt när kunskapen om den slås ut över en befolkning, och risk är därmed något som på-verkar hela befolkningen. Försäkring fungerar bara när det appliceras på grupper. Försäkring gör varje enskild person till en del av en helhet men det syftar även till att individualisera, genom att definiera varje enskild person som en risk. Försäkring erbjuder även en speciell typ av gemenskap
då det handlar om ett relativt sett kravlöst förhållande, det försöker inte moralisera eller förändra individen. Försäkring innebär därmed enligt Ewald en kombination av maximal socialisering och maximal individualisering. Vad som är typiskt för försäkring är även att det styrs av en idé om rättvisa snarare än välgörenhet, vilket skiljer sig från det liberala sättet att se på risk som något som måste få spela fritt, och därmed i sig självt sprider ut sig rättvist över befolkningen. Försäk-ring innebär en rättvisa som inte längre är baserad på någon form av naturligt urval utan på grup-per och faktisk kunskap. Försäkring har som uppgift att sätta ett pris på sådant vars värde är obe-räkneligt (så som kroppar och liv), och bevisar därmed att allt och alla kan ha ett pris och att detta pris varierar beroende på vem du är. (Burchell et al. 1991:201ff) Försäkring kan således även ses som den ultimata kommodifieringen, att kroppen och livet i sig är en vara som går att värdera och handla med. Det förvandlar även säkerhet till en vara. Genom att erbjuda säkerhet inför oförutsedda händelser frigör även försäkring människor från rädslans och orons destruktiva kraf-ter. (Burchell et al. 1991:206ff). Genom att göra försäkring till en statlig angelägenhet, och där-med etablera ett beroendeförhållande till befolkningen, bidrar även staten till att garanterar sin egen existens och beständighet. På så sätt menar Ewald att socialförsäkring även är ett sätt för staten att förebygga revolution. Socialförsäkring är även en konkret form av sekulariserad moral, det vill säga solidaritet. Under slutet av 1800-talet blev försäkring och risk grunden för en ny poli-tisk och social ekonomi och de europeiska samhällena började analysera sig själva utifrån detta synsätt. (Burchell et al. 1991:209f)
Försäkring är relevant för själva grunderna för socialt styre eftersom det kan bidra till att förklara hur sociala identiteter och socialt medborgarskap formas och hur dessa identiteter for-mas och styrs inom en speciell grupp. På samma sätt som risk är något som skapas av samhället, är risk även något som skapar samhället. Hur vi ser på risk och på vilket sätt detta integreras i po-litiska och sociala verksamheter påverkar hur samhället formas. (Dean 2004:187f) Dean menar att vi måste utgå från fyra dimensioner när vi studerar hanteringen (government) av risk;
1. Hur vi får reda på och agerar angående olika former av risker.
2. Hur sådana uppfattningar är relaterade till bestämda tekniker och metoder. 3. Hur dessa metoder bidrar till nya former av social och politisk identitet.
4. Hur dessa metoder och identiteter kopplas samman med olika politiska program och sociala föreställningar som förser dem med ett visst värde (ethos). (Dean 2004:188)
Dean beskriver även andra former av risk, så som 'the globalization of risk'. Detta är en ny form av risk som kännetecknas av att den inte kan hanteras inom enskilda stater utan kräver
överstat-ligt samarbete, till exempel när det gäller atomkraft och miljöförstöring. (Dean 2004:181) Den typ av risk som han väljer att kalla 'case-management risk' är å andra sidan inriktad på specifika indi-vider och grupper. De som bedöms vara av risk för resten av samhället, eller mot samhällsord-ningen, behandlas med en rad olika terapeutiska, suveräna eller disciplinerande åtgärder för att avskiljas från resten av samhället (till exempel i fängelser eller flyktingförvar). En annan åtgärd är att angripa de problem som antas ligga till grund för den påstådda risken (till exempel olika push- and pull-faktorer för migration). (Dean 2004:189) Hur vi väljer att hantera risker utifrån hur de beskrivs av vetenskap och institutioner är det Foucault kallar ’practices of the self’. (Dean 2004:191)
5 Empiri
5.1 Mot en gemensam invandringspolitik
Kommissionens senaste förslag om en gemensam europeisk invandringspolitik är de senaste do-kumenten i en lång kedja av handlingar. För att förstå vad som sägs i Kommissionens meddelan-den och varför det sägs krävs att även de tidigare dokumenten tas i åtanke.
Det första steget mot en gemensam invandringspolitik togs genom att Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999 och invandringspolitiken då flyttades över från EU:s tredje pelare till dess för-sta. Invandringspolitiken gick då från att främst vara reglerad genom mellanstatliga avtal till att styras på överstatlig nivå av direktiv, förordningar och beslut. (www.eu-upplysningen.se 2008-12-08, KOM(2008)359).
1999 i Tammerfors enades sedan Europeiska rådet om att utveckla en gemensam europe-isk asyl- och migrationspolitik i två etapper, Tammerforsprogrammet. Första etappen består i att in-förliva en gemensam asylpolitik inom EU. Andra etappen syftar till att skapa ”ett gemensamt asylsystem med en enhetlig status för asyl och ett gemensamt asylförfarande i hela EU.” (eu-upplysningen.se 2008-12-08)
2004 antogs Haagprogrammet som fastslår att andra etappen ska vara uppfylld senast 2010
och att en utvärdering av etapp ett ska utföras innan dess. Där fastslås även att asylförfarandet ska normaliseras ytterligare genom stärkt samarbete mellan medlemsländernas migrationsmyn-digheter. Ett särskilt EU-organ ska sedan införas för att samordna det gemensamma asylsystemet. (eu-upplysningen.se 2008-12-08)
2007 publicerades grönboken som syftar till ”att fastställa vilka alternativ som är möjliga
