L
EGITIMITET I LAGENS NAMN
En inblick i polisens arbete med att rättfärdiga myndighetens verksamhet med fokus på polisområde Örebro län
Eric Fiedler & David Florin
Handledare: Agneta Blom Seminariedatum: 2016-‐06-‐01 Statskunskap kandidatkurs Självständigt arbete 15hp
Abstract
The purpose of this essay is to describe how a regional police organization in Sweden works with creating legitimacy for their organization. If there exists a difference in how this work for legitimacy is carried out between areas with shifting trust to the police is also covered.
The two main questions for this essay are:
- How does the police work to achieve legitimacy?
- Is there any difference in how the police set out to achieve legitimacy between geographical areas where the police are experiencing shifting legitimacy If so, how are these differences manifested?
In order to answer these questions we conduct five qualitative semi-structured interviews with police officers at central positions within the police organisation. The results of our analysis show that the police officers in question work with legitimacy in many different ways. Sometimes by going beyond what is usually considered traditional police work. In order to establish legitimacy the police officers enforce regulations, conduct different projects aiming at giving younger people a better understanding of the role of the police, and creating possibilities for individuals to leave a criminal lifestyle. The results show that these projects are mainly focused to geographical areas where the police officers experience low legitimacy.
1 Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställning ... 2
1.2 Avgränsningar ... 2
1.3 Disposition ... 3
1.4 Tidigare forskning ... 3
2 Val av teori ... 4
2.1 Legitimitet enligt Weber ... 6
2.2 Reglering, dialog och exit – strategier vid låg legitimitet ... 6
2.3 Begreppet makt och maktrelation ... 7
2.4 Legitimiteten enligt Beetham ... 7
2.4.1 Maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler ... 8
2.4.2 Maktens ursprung och gemensam rättviseuppfattning ... 9
2.4.3 Samtycke till maktrelationen ... 9
2.5 Sammanfattning av Beethams teori ... 10
2.6 Analytiskt ramverk ... 10
2.6.1 Reglering och legalitet ... 10
2.6.2 Dialog och rättviseuppfattning ... 11
2.6.3 Exit och samtycke ... 12
3 Metod och material ... 13
3.1 Val av insamlingsmetod ... 14
3.2 Urval av informanter och objekt ... 14
3.2.1 Polisområde Örebro län ... 14
3.2.2 Urval av informanter ... 15
3.3 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 16
3.4 Tillvägagångssätt vid analys ... 17
4 Redovisning och analys ... 17
4.1 Reglering och legalitet ... 17
4.1.1 Legalitet i yrkesutövningen ... 18
4.1.2 Merservice ... 19
4.1.3 Diskretion ... 20
4.1.4 Sammanfattande analys av legalitet, merservice och diskretion ... 22
4.2 Dialog och gemensam rättviseuppfattning ... 23
4.2.1 Dialog från centralt till lokalt ... 23
4.2.2 Dialog som projekt och systematisk metod ... 28
4.2.3 Skillnader mellan områden ... 30
4.2.4 Sammanfattande analys av dialog som strategi ... 31
4.3 Exit till samtycke ... 32
4.4 Sammanfattande analys ... 34
5 Slutsatser och avslutande diskussion ... 36
5.1 Avslutande diskussion ... 37 Referenser ... 39 Litteratur ... 39 Intervjuer ... 41 Bilaga: Intervjuguide ... 42 Tabeller
Tabell 1: Analytiskt ramverk 13 Tabell 2: Översikt av informanter 14
1 Inledning
Polisen har en unik ställning i en demokrati. Det är polisen som bemyndigats det våldsmonopol som staten besitter. Det är polisen som ska skydda medborgarnas allra mest fundamentala rättigheter, värna statens inhemska suveränitet mot grupperingar och individer som annars kan utmana de friheter uppå vilka demokratiska samhällen vilar (Salzborn 2014, 180-181; Jones, Newburn, Smith 1996: 187). Som Samuel Salzborn påpekar: ”Ingen demokrati utan suveränitet” (2014, 181). Men detsamma gäller även motsatsen. Polisen kan, har och är även fortfarande ett instrument för icke-demokratiska stater att utöva sitt våldsmonopol gentemot de egna medborgarna (Salzborn 2014, 181). Polisen är med andra ord ingen demokratisk institution per se. Det är därför centralt i en demokrati att polisen, liksom andra offentliga institutioner, utövar sitt ämbete på en legitim grund (Jones, Newburn & Smith 1996, 187; Rothstein 2014, 15). Den legitima maktutövningen står att finna i dess rättfärdighet. De som blir föremål för maktutövning har goda skäl till att foga sig till makthavaren mer än för att bara klara livhanken. I Sverige är förtroendet för polisen, som kan menas vara ett lättanvänt mått på legitimiteten, i en internationell komparation högt, men högt även i jämförelse med andra svenska myndigheter (Tyler 2011, 255-256; Holmberg 2015; 10). I en undersökning gjord under 2014 uppgav 65 procent av de svarande att de hade mycket bra eller ganska bra förtroende för den svenska polisen. 16 procent hade ganska dåligt eller mycket dåligt förtroende för polisen (Arkhede & Holmberg 2015, 24). Myndigheten har i jämförelse med andra myndigheter det tredje största förtroendet (Holmberg 2015, 10). Den svenska polisens höga förtroendesiffror utgör dock ingen garant för en evigt beständig legitimitet. Samtidigt är förtroendet för polisen centralt för att demokratin över huvud taget ska kunna ha en grund att stå på. Även om polisen liksom andra offentliga myndigheter behöver ett starkt förtroende för att kunna legitimera sitt utövande, så är polisens roll kanske en av de mest centrala i hela statsapparaten genom sitt uppdrag att skydda medborgarnas rättigheter och friheter (Jones, Newburn & Smith 1996, 187; Rothstein 2014, 15). Hydén & Ljungberg (2009, 140-141) beskriver en bild av den svenska polisen som på senare år fått sin legitimitet ifrågasatt. En bild där polisen dras med en diskrimineringsproblematik när de själva betraktar sitt arbete som opåverkat av samhällets mångkulturella förändringar och där legalitet i myndighetsutövningen inte längre förmår att skapa legitimitet för den svenska polisen. Trots att det har gjorts omfattande studier i vilken utsträckning medborgare har
förtroende för polisen, både internationellt och nationellt, så tycks hur polisen i praktiken agerar för att stärka sin roll och legitimitet i demokratin vara forskningsmässigt försummad, så också i Sverige (Salzborn 2014, 175). Denna uppsats syftar därför till att beskriva hur den svenska polismyndighetens arbete med att skapa legitimitet för sin verksamhet går till i realiteten.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att beskriva polisens arbete med att skapa legitimitet för den polisiära verksamheten, samt att studera huruvida det förekommer skillnader i arbetet med att skapa legitimitet mellan områden där polisen upplever att legitimiteten för deras verksamhet skiljer sig åt. Uppsatsens konkreta frågeställning blir därmed:
1. Hur arbetar polisen med att skapa legitimitet för sin verksamhet?
2. Förekommer det någon skillnad i polisens arbete med att skapa legitimitet för sin verksamhet mellan geografiska områden där polisen upplever sig ha hög respektive låg legitimitetOch i så fall, hur ser denna skillnad ut?
Genom att besvara dessa frågor hoppas vi kunna bidra med kunskap om hur polismyndigheten arbetar för att skapa legitimitet för den egna verksamheten samt hur myndighetens arbetssätt skiljer sig mellan olika områden. Förhoppningsvis kan den kunskap som produceras vara till nytta för den som vidare avser studera polisens arbetssätt med att skapa legitimitet.
1.2 Avgränsningar
Uppsatsen avgränsar sig till att endast behandla polisområde Örebro län. Detta sker utifrån de begränsningar avseende tid och utrymme som sätter ramarna för denna uppsats. Vidare avgränsar sig uppsatsen till att beskriva polisens arbete med att skapa legitimitet för sin verksamhet genom sitt yttre arbete. Med det avser vi polisens arbete som äger rum i mötet med människor och samhället.
1.3 Disposition
Uppsatsens struktur är som följer. Närmast behandlas tidigare forskning avseende polisen och legitimitet. Därefter redogörs för de teoretiska utgångspunkter som ligger till grund för hur legitimitet används som begrepp i uppsatsen. Teoriavsnittet är uppdelat i ett antal avsnitt där legitimitetsbegreppets olika beståndsdelar presenteras för att sedan utmynna i ett analytiskt ramverk. Efter detta redovisas i ett eget kapitel de metoder som har använts i arbetet med uppsatsen samt vad som utgör uppsatsens empiri och hur denna har samlats in. Därefter följer ett kapitel som behandlar uppsatsens empiri och analys. Sist presenteras de slutsatser som studien landar i följt av en avslutande diskussion.
1.4 Tidigare forskning
För den som söker finns det otaliga mängder tvärvetenskaplig polisforskning att tillgå när det gäller legitimitet, den här uppsatsen sorterar under den statsvetenskapliga disciplinen men polisen som samhällsfunktion studeras fortgående av en mängd vetenskapliga discipliner och det blir därför nödvändigt att här nämna något om några studier som normalt sett inte anses tillhöra den statsvetenskapliga fåran, men som likväl anses vara relevanta i sammanhanget.
Vad det gäller forskning om hur svensk polis arbetar med legitimitet är utbudet tämligen skralt, Sophie Hydén och Caroline Ljungberg (2009) analyserar i sitt kapitel Legitimitetssträvanden i svensk polisutbildning utredningar och rapporter om den svenska polisutbildningen. Författarna argumenterar för att den svenska polisen på senare år har fått sin legitimitet ifrågasatt. Polisen har inte förändrats i samma takt som samhället och endast legalitet i yrkesutövningen beskrivs idag som otillräckligt för att uppnå legitimitet i ett allt mer mångkulturellt samhälle. Författarna belyser tre strategier som de menar förekommer i arbetet med att stärka polisens legitimitet genom förändringar av polisutbildningen. Genom att närmare sammanfoga polisutbildningen med den akademiska världen antas nya poliser tillskansa sig kunskaper som problemlösning, kritiska förhållningssätt och förmågan att reflektera, och på så vis skapas en mer intellektuell polis vilket antas stärka polisens legitimitet. Genom att polisen återspeglar samhällets mångfald uppstår en representativ polis vilket anses nödvändigt för att polisen ska erhålla legitimitet. Den tredje strategin som författarna identifierar är strävan efter en etnisk och socialt kompetent polis.
Tove Pettersson (2012) beskriver i Polis och ungdomar i förorten sin fältstudie där hon genom deltagande observation följt poliser vars arbete huvudsakligen inriktas mot ungdomar i områden med hög brottslighet. I studien observerar hon bland annat att det i polisens arbete förekommer avvägningar mellan relationsbyggande och ingripanden. I kapitlet Polisarbetet som en uppgift att hantera dilemman behandlar Lena Agevall och Håkan Jenner (2006) på en övergripande nivå några av de dilemman poliser ställs inför i sitt arbete. Författarna diskuterar polisens roll som närbyråkrater och hur poliser väljer att förhålla sig till de många dilemman som författarna menar kan uppstå i polisens yrkesutövning.
Vid en internationell utblick så finns även Tom R. Tylers artikel Enhancing police legitimacy. Tyler har tre huvudpoänger. För det första att polisen behöver förtroende från allmänheten likväl som de behöver medgörlighet från densamma för att kunna fungera effektivt. Förtroende och medgörlighet uppstår hos allmänheten när det som polisen gör anses som legitimt, vilket också är artikelns andra huvudpoäng. Bedömning av legitimiteten från allmänheten sker i sin tur på det sätt vilket polisen går tillväga när de utför sitt arbete, den procedurella rättvisan, vilket utgör den sista av Tylers huvudpoänger. Vad avser den procedurella rättvisan pekar Tyler ut deltagande, objektivitet, värdighet och respekt samt att polisen har välmenande motiv som i synnerhet viktiga för denna bedömning.
2 Val av teori
I detta kapitel beskrivs uppsatsens teoretiska utgångspunkter och de teoretiska val som gjorts. Legitimitet är ett omstritt begrepp som många framstående filosofer har tagit sig an att förklara. Centralt i diskursen om legitimitet blir tanken på rättfärdig maktutövning människor emellan; med vilken rätt utövas makt över andra? Den legitima maktutövningen står att finna i dess rättfärdighet, de som blir föremål för maktutövning har goda skäl för att foga sig till makthavaren medan den illegitima maktutövningen präglas av orättfärdighet, och det finns då få skäl till underkastelse mer än att klara livhanken (Horton 2012, 130-131). Kontraktsteoretiker ser samhället som uppbyggt av ett samhällskontrakt där människor går ihop och samarbetar med varandra. För kontraktsteoretiker som Hobbes, Locke och Rousseau byggde statens legitimitet på överenskommelsen om statens existens som ett skydd från naturtillståndets anarkiska värld (Nordin 2013, 86, 89, 97). Hos den tyska sociologen Max Weber däremot, vars teorier om legitimitet som kom att få ett mycket stort inflytande under
större delen av nittonhundratalet, fick begreppet en deskriptiv ansats utan normativa inslag; legitimiteten i ett system stod att finna i själva föreställningen om dess legitimitet (Peter 2016, 1).
Statsvetaren David Beetham riktar kritik mot Webers deskriptiva förhållningssätt och har formulerat en egen teori. I The legitimation of Power kritiserar han Webers förhållningssätt till legitimitet och kombinerar själv både deskriptiva och normativa ansatser för att förklara begreppet. Denna uppsats använder sig av Beethams teori om vad som utgör legitimitetens grund. Eftersom Beethams teori till stor del bygger på kritik av Weber anser vi det vara på sin plats att för läsaren presentera essensen i Webers argument innan avsnittet går vidare till att behandla Beetham. Valet av Beetham istället för exempelvis Weber motiveras dels utifrån att Beethams arbete ligger närmare den statsvetenskapliga disciplinen men också utifrån att Beetham argumenterar för en annan förståelse av begreppet legitimitet som vi anser bättre förmår förklara begreppets innebörd. Valet av Beetham ska också ses som en avgränsning, det finns otaliga teorier om legitimitet men det är inte möjligt att på ett uttömmande sätt behandla dessa teorier inom ramarna för denna uppsats. Det finns ett rikt omfång av litteratur på temat och vår ambition är att valet av teori ska utgöra ett adekvat perspektiv, bland många möjliga alternativ, av begreppet legitimitet. Beethams ambition är att lägga fram en förklaring för legitimitetsbegreppet som är hållbar även långt bakåt i tiden innan moderna demokratiska styrelseskick kom till; eftersom denna uppsats uppehåller sig vid frågor som berör polisens legitimitet i ett demokratiskt styrelseskick kommer teoriavsnittet huvudsakligen fokusera på att förklara de delar av Beethams teori som appliceras på legitimitetsbegreppet i demokratiska styrelseskick.
Eftersom denna uppsats ämnar beskriva hur polisen arbetar för att skapa legitimitet behöver vi utöver Beetham ett teoretiskt perspektiv för vägen till legitimitet, ett sätt att betrakta hur den önskade legitimiteten kan uppnås. Philips & Dustin (2004) använder sig av de tre begreppen reglering, dialog och exit för att beskriva olika förhållningssätt till värdekonflikter mellan majoritet- och minoritetsgrupper i ett samhälle. Författarna använder sig av dessa begrepp i en artikel som primärt tar upp frågan om tvångsgifte inom minoritetsgrupper. Vi finner dessa förhållningssätt minst lika användbara för denna uppsats då värdekonflikter även gör sig gällande i situationer med låg legitimitet. Vi använder oss alltså av Philips & Dustins begreppsapparat för att söka beskriva hur polisen kan förstås arbeta med att skapa legitimitet och Beethams teori som ett sätt att förstå den eftersträvade legitimitetens grund. Genom att kombinera dessa utvecklar vi ett analytiskt ramverk att applicera på empirin.
2.1 Legitimitet enligt Weber
Hos Weber är det föreställningen om makthavarens legitimitet hos de som blir föremål för dess makt som blir centralt för att förklara begreppet (Mommsen 1989, 47). Weber utarbetade tre så kallade idealtyper av legitimitet. Dessa idealtyper är teoretiska renodlingar och existerar inte fullt ut i verkligheten men avser karaktärisera begreppet. Weber menade att idealtyperna i viss mån återfinns i kombinationer i alla statsskick som någonsin har varit legitima. Dessa tre idealtyper som legitimiteten kan grunda sig i är rationella, traditionella eller karismatiska (Mommsen 1989, 21).Rationella skäl till legitimitet kan menas vara föreställningen att den ordning som råder är den rätta ordningen. Det är således även föreställningen att de personer som besitter en auktoritetsställning har rätt till rollen som auktoritet.Traditionella skäl till legitimitet består av gamla normer och maktförhållanden som etablerat sig som tradition och genom detta fått en ställning där de anses okränkbara. Auktoritetsutövarna har genom dessa traditioner fått en legitim ställning. Karismatiska skäl, grundar sig i föreställningen om en persons unika och eftersträvansvärda egenskaper eller storartade personlighetsdrag (Weber 1983, 146).
2.2 Reglering, dialog och exit – strategier vid låg legitimitet
Den första strategin för att motverka värdekonflikter som presenteras i Philips & Dustins artikel är reglering. Genom att reglera oönskade beteenden och normer gör majoritetsgrupper i samhället gällande vad som är att betrakta som rätt och fel. I Philips & Dustins artikel ses tvångsgifte som icke-önskvärt av majoritetsgrupper i samhället, varpå en värdekonflikt uppstår gentemot samhällets minoritetsgrupper som utövar tvångsgifte. En strategi för att hantera konflikten som artikelförfattarna menar är förekommande i samtida stater är att reglera mot tvångsgifte. Denna strategi föregås inte av några allt för omfattande moralfilosofiska reflektioner, vad som är att betrakta som rätt och fel utgörs istället av samhällets majoritetsgrupperingar (Phillips & Dustin 2004, 531-532).
Den andra strategin utgörs av dialog mellan minoritets- och majoritetsgrupper om de frågor som ger upphov till värdekonflikter. Denna strategi är mer reflekterande till sin karaktär, och båda parter uppmuntras att rannsaka rättfärdigheten i sina argument. Strategin att bedriva en
dialog mellan grupperna behöver inte betyda att majoritetsgrupper i ett samhälle avstår från att hantera värdekonflikten genom exempelvis reglering. Dock bör varje sådan åtgärd föregås av en dialog mellan majoritets- och minoritetsgrupperingar (Phillips & Dustin 2004, 532).
Den tredje förekommande strategin vid värdekonflikter benämns exit och är mer moralrelativistisk till sin karaktär. Istället för att exempelvis förbjuda ett visst beteende som ger upphov till värdekonflikter tar exit-strategin sikte på möjligheten för människor inom minoritetsgrupperingar att lämna sitt engagemang i gruppen. Majoritetsgrupperingar tillåter alltså minoritetsgrupper vissa normer och beteenden under förutsättningen att minoritetsgruppens medlemmar alltid har möjlighet att avsluta sitt deltagande (Phillips & Dustin 2004, 532-534).
2.3 Begreppet makt och maktrelation
När Beetham (1991, 42) formulerar sina idéer om legitimitet använder han sig återkommande av begreppen makt och maktrelation som han anser är tätt sammanlänkade till legitimitet. Begreppen kommer här att kort presenteras såsom Beetham definierar dem; hans uppfattning om maktbegreppet är tämligen brett och han menar att begreppet egentligen inte behöver vara så omstritt som det är. Därmed för han inget långt resonemang när han konstaterar att makt är ”The ability to influence or control the actions of others, to get them to do what we want them to, and what they would otherwise not have done” (Beetham 1991, 43). Beetham pekar på att det i alla samhällen alltid existerar en uppdelning mellan underordnade och överordnade, och denna uppdelning benämner han maktrelation, där den senare utövar makt gentemot de underordnade. Vad som skiljer dem åt menar Beetham, är att de överordnade har tillgång till resurser som gör dem mer mäktiga, och de regler som bestämmer vilka som ska inkluderas eller exkluderas från dessa resurser utgör skiljelinjen mellan underordnade och överordnade (Beetham 1991, 46-47).
2.4 Legitimiteten enligt Beetham
Beetham avvisar Webers sätt att betrakta begreppet legitimitet på. Det är inte på grund av att de underordnade i en maktrelation föreställer sig att maktrelationen är legitim som skänker relationen dess legitimitet. En maktrelation ska istället förstås som legitim när den grundar sig på vad människor faktiskt tror på, inte för att de föreställer sig att maktrelationen är legitim. Beetham driver tesen att legitimitet inte kan förstås endast utifrån ett juridiskt eller
moralfilosofiskt perspektiv. För att makt ska betraktas som legitim räcker det inte med att dess utövande står i överensstämmelse med rådande lagstiftning eftersom det alltid går att ifrågasätta huruvida lagstiftningen är rättfärdig från början. Beetham avfärdar på så vis juridiska försök att självständigt definiera legitimitet (Beetham 1991, 4-5). Likaså menar Beetham att det inte går att klargöra begreppet utifrån moralfilosofiska perspektiv, för att det ska vara möjligt krävs det en universal uppfattning om moral vilket han menar inte är möjligt (Beetham 1991, 4-5).
Beetham menar istället att legitimiteten i maktförhållanden måste förstås utifrån sin kontext, vad som är legitimt i ett samhälle behöver inte vara det i andra och sammanhanget blir därmed centralt för alla försök att förklara legitimitet (Beetham 1991, 6). Även om juridiken och filosofin inte på egen hand kan ge oss svaret på huruvida legitimitet föreligger i ett visst fall utgör de ändå betydelsefulla inslag. Beethams resonemang kring legitimitet utgörs av tre dimensioner där en maktrelation är legitim i det avseende att: (1) den rättar sig efter fastslagna regler, (2) både underordnade och överordnade i maktrelationen delar uppfattningen om att reglerna är rättvisa, och (3) de underordnade bevisar sitt samtycke till maktrelationen (Beetham 1991, 16). Alla tre dimensioner bidrar således till förståelsen av legitimitet och det går inte att bortse helt från något av dem, däremot finns det utrymme för skillnader vad det gäller styrkan i varje dimension. Legitima maktrelationer kan uppfylla dessa dimensioner till olika grad och ändå betraktas som legitima. För underordnade utgör dessa dimensioner incitamenten för att foga sig i maktrelationen mellan underordnade och överordnade (Beetham 1991, 16). De tre dimensionerna kommer nu att närmare beskrivas nedan, särskild vikt kommer att läggas vid att visa hur Beethams teori förklarar legitimitet för maktrelationer i ett demokratiskt styrelseskick.
2.4.1 Maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler
Den första dimensionen av legitimitet som Beetham berör är den att maktutövningen i en maktrelation måste förhålla sig till etablerade regler. Beetham framhåller att regler inte nödvändigtvis behöver bestå av lagar utan kan också bestå av oskrivna regler och normer som finns i samhället. I moderna demokratiska stater är lagar dock den självklara formen för regler. Lagstiftningen är ett uttryck för en rättviseuppfattning och framtagen för att möjliggöra efterlevandet av denna uppfattning. Att makten utövas i enlighet med etablerad lagstiftning
blir ett sätt att vid första anblick avgöra dess legitimitet samtidigt som reglerna aldrig kan rättfärdigas endast utifrån det faktum att det är regler (Beetham 1991, 69).
2.4.2 Maktens ursprung och gemensam rättviseuppfattning
Den andra dimensionen gör gällande att både underordnade och överordnade i en maktrelation ska dela uppfattningen att de regler som återfinns är rättvisa. Som det nämndes ovan kan regler inte bidra till att skapa legitimitet om de inte i sig återspeglar dessa uppfattningar om rättvisa. Utan bakomliggande föreställningar om vad som är rätt och fel blir lagen endast ett amoraliskt instrument. För att de överordnade i en maktrelation ska erhålla legitimitet krävs således att deras ställning rättfärdigas utifrån samhällets uppfattning om maktens rättfärdiga ursprung och att samhällets överordnade arbetar för samhället som en helhet och inte endast tjänar vissa specifika intressen. Vad som utgör den rättfärdiga maktens ursprung varierar mellan samhällen och som tidigare nämnts spelar kontexten en avgörande roll i Beethams resonemang. Den idag vanligast förekommande källan till rättfärdig makt i västerländska demokratier är folket som genom fria och allmänna val väljer sina överordnade. Utöver att de överordnade härleder sin makt från ett rättfärdigt ursprung behöver makten utövas på ett rättfärdigt sätt. Det är en sak att erhålla makt på legitim grund men en annan att erhålla legitimitet för sin maktutövning. Beetham menar att det inte föreligger något samhälle där det råder full enighet om reglers rättfärdigande, det finns alltid motsättningar och i det här fallet kan frågan om rätt och fel inte slutligt avgöras i någon högre instans, det fodras däremot att under- och överordnade kan sluta sig till en minsta gemensam rättviseuppfattning för att legitimitet ska kunna erhållas (Beetham 1991, 17).
2.4.3 Samtycke till maktrelationen
De underordnade i en maktrelation måste uttryckligen ge sitt medgivande åt relationen menar Beetham och samtycke utgör således den tredje dimensionen av hans legitimitetsbegrepp. Vikten av att underordnade samtycker till maktrelationen grundar sig på att tvång alltid kan skapa lydnad och ordning. Att underordnade rättar in sig i ledet och följer lagar kan således ses som ett resultat av tvång och kan inte visa på maktens legitimitet (Beetham 1991, 91). Samtycke till maktrelationen ges och uttrycks genom explicita handlingar, men vilka handlingar ska räknas som samtycke och vilka ska ge sitt samtycke? Här blir kontexten återigen central för Beetham. Alla besitter inte möjligheten att välja mellan att ge sitt
samtycke eller inte till den maktrelation de befinner sig i och detta är fallet både för många samtida och historiska samhällen. Däremot menar Beetham att detta faktum i sig - vad som ska räknas som samtycke och vem som ska avge samtycke - är en kulturellt betingad företeelse som varierar mellan olika samhällen. Legitima maktrelationer präglas dock av behovet att erhålla samtycke från de mest framträdande medlemmarna av samhällets underordnade (Beetham 1991, 19). I demokratiska samhällen utgör enligt Beetham fria och allmänna val ett explicit bevis på samtycke till en maktrelation. Valmanskåren kan teoretiskt sett genomföra ett aktivt val mellan olika aspiranter till makten och med hjälp av demokratiska medel förändra en maktrelation som de inte samtycker till (Beetham 1991, 92).
2.5 Sammanfattning av Beethams teori
För att sammanfatta Beethams teori om legitimitet tillskriver han kontexten en oerhörd vikt vid en närmare granskning av legitimitetens beståndsdelar. Vad som är legitimt i ett samhälle behöver inte vara legitimt i ett annat. För Beetham härleds legitimiteten för en maktrelation utifrån att dess maktutövning sker i enlighet med etablerade regler, att dessa regler bygger på en rättviseuppfattning som återfinns både hos de underordnade och överordnade i maktrelationen samt att de underordnade ger uttryck för samtycke till maktrelationen. Hur dessa regler tar sig uttryck, viken rättviseuppfattning de bygger på samt hur och vad som ska räknas som medgivande från de underordnade är enligt Beetham föremål för variation mellan olika samhällen och kulturer.
2.6 Analytiskt ramverk
Här beskrivs hur Phillips & Dustins strategier samt Beethams legitimitetsbegrepp, kommer att användas i uppsatsens analytiska ramverk. Tabell 1 nedan innehåller uppsatsens analytiska ramverk. Som tidigare nämnts använder sig Beetham återkommande av begreppen överordnade och underordnade när han diskuterar maktrelationer, i den här uppsatsen intar polisen rollen som överordnade och allmänheten utgör de underordnade i denna maktrelation.
2.6.1 Reglering och legalitet
Regleringsstrategin tar sitt främsta uttryck genom demokratiska institutioner och dess tillhörande normgivningsprocess. Inom denna strategi står polisen för genomförandet av många av de regleringar som samhället beslutar om. Polisens deltagande i regleringsstrategin sker alltså främst genom att effektuera regleringar. Detta ligger i linje med Beethams första
dimension av legitimitet. Som bekant framhäver Beetham att maktutövningen ska ske i överensstämmelse med etablerade regler. Sett till den svenska polisen ska dess maktutövande ske i överensstämmelse med etablerade regler, detta framgår bland annat redan i Regeringsformen: ”Den offentliga makten ska utövas under lagarna och med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.” (SFS 1974:152). Polisens makt och befogenheter regleras av ett antal olika rättskällor, formellt är alltså den svenska polisen helt underkastad de regler som riksdag och regering arbetar fram. När polisen deltar i regleringsarbetet genom att effektuera de beslut om regleringar som samhället skapar kan deras arbete förstås leda till en maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler.
2.6.2 Dialog och rättviseuppfattning
Dialogstrategin tar sikte på att upprätta en dialog mellan meningsmotståndare i en värdekonflikt och syftar till reflektion och rannsakande av sina egna argument hos de olika grupperna. En förhoppning med strategin är att grupperna ska nå en bättre förståelse för varandras normer. Dialogstrategin skulle kunna förstås som en strävan efter en gemensam rättviseuppfattning mellan överordnade och underordnade; vilket utgör Beethams andra dimension av legitimitetsbegreppet. Beetham menar att den lagstiftning som bemyndigar polisen dess makt måste härstamma från ett rättfärdigt ursprung och bygga på en rättviseuppfattning som delas av både underordnade och överordnade i samhället.
Reglerna som bestämmer hur polisens makt ska disponeras i Sverige baseras utifrån en rättviseuppfattning som bygger på en demokratisk representativ mekanik, där folkvalda representerar de underordnades åsikter om en rättviseuppfattning, som således blir gemensam för både underordnade och överordnade. Den gemensamma rättviseuppfattningen bildas primärt genom processer inom samhällets demokratiska institutioner. Dock bör dialogstrategin vara applicerbar för polisen även utanför den demokratiska processen i deras möte med allmänheten. Även där kan en dialog mellan polis och allmänhet förstås som en strävan efter bättre förståelse för varandras normer – och i förlängningen en gemensam rättviseuppfattning.
2.6.3 Exit och samtycke
Exit-strategin tar sikte på möjligheten för individer i minoritetsgrupper att avsluta sitt samröre med minoritetsgruppen. En minoritetsgrupp kan här förstås som en grupp som inte anser polisen legitim och eventuellt bryter mot de regleringar som finns i samhället. I Phillips & Dustins artikel framstår strategin som ett tämligen tillåtande förhållningssätt till värdekonflikter, förutsatt att individer själv har möjlighet att bestämma över sitt deltagande i minoritetsgruppen. Exit-strategin kommer i det här ramverket mer att fokusera på individens möjligheter att lämna en minoritetsgruppering. Bevis på samtycke utgör den tredje dimensionen av Beethams teori för legitima maktrelationer. Av det följer att underordnade ska samtycka till den maktrelation som finns mellan polisen och samhället i övrigt. Exit-strategin skulle kunna förstås som en strävan efter samtycke till polisens roll i samhället där individer ges faktiska möjligheter att avsluta sitt deltagande i minoritetsgrupper som är på kant med samhällets regleringar.
Samtycke till en maktrelation utgörs av något mer än endast lydnad inför polisen. Som tidigare nämnts menar Beetham att tvång kan framkalla lydnad. Förekomsten av lydnad och ordning kan således inte tillfredsställa kravet på explicita bevis av samtycke. Däremot kan de underordnades medverkan i den demokratiska processen ses som ett bevis på samtycke till den maktrelation de befinner sig i. Det finns en möjlighet att på demokratisk väg skapa ett annat samhälle där polisen spelar en annan roll, men genom att samhället på demokratisk väg har valt att fortsatt ha polisiära institutioner kan det förstås som ett bevis på samtycke till polisens funktion och roll i samhället. Det finns dock underordnade som inte har någon möjlighet att ge sitt samtycke till polisen på demokratisk väg om man exempelvis inte innehar rösträtt. Där kan samtycket, eller frånvaron av sådant, istället förstås utifrån hur man väljer att förhålla sig till polisen. En legitim polis erhåller samtycke för sin verksamhet genom att underordnade på frivillig väg ser till att hjälpa polisen i dess verksamhet exempelvis genom att uppmärksamma polisen på brott, lämna tips och vittna etc. För den som samtycker till polisen roll i samhället accepteras institutionen som den självklara förvaltaren av statens våldsmonopol och man erkänner inte någon parallell rättsordning.
Strategier för att skapa legitimitet
Legitimitetens grund
Reglering è Maktutövning efter regler
Samhällets majoritet reglerar vilka normer som ska vara gällande i samhället. Polisen verkställer många av dessa regleringar och är själv föremål för dem.
Polisens verksamhet är underkastad lagarna som styr polisens arbetssätt och metoder.
Dialog è Gemensam rättviseuppfattning
Samhällets majoritets- och
minoritetsgrupper möts i en dialog med strävan efter att upprätta gemensamma normer. Båda parter uppmuntras att rannsaka rättfärdigheten i sina argument.
Det återfinns en gemensam
rättviseuppfattning mellan underordnade och överordnade i maktrelationen. Den lagstiftning som styr polisens verksamhet skapas genom demokratiska
representativa mekanismer som bildar en gemensam rättviseuppfattning mellan underordnade och överordnade.
Exit è Samtycke
Människor inom
minoritetsgrupperingar har möjlighet att avsluta sitt engagemang och deltagande inom minoritetsgruppen.
Polisen uppfattas som den självklara aktören för att förvalta statens
våldsmonopol, upprätthålla ordning och utreda brott. Något parallellt rättssystem erkänns inte. Allmänheten har en vilja att anmäla brott, bidra till utredningar, vittna. Polisen fortlever genom demokratiska processer.
Tabell 1. Analytiskt ramverk bestående av strategier för att skapa legitimitet och den önskade legitimitetens
grund.
3
Metod och material
I detta kapitel redogörs för uppsatsens tillvägagångssätt, därefter följer en diskussion om de metodval som gjorts och dess konsekvenser för uppsatsens resultat.
3.1 Val av insamlingsmetod
Denna uppsats är av beskrivande form och det empiriska materialet är inhämtat genom samtalsintervjuer. Intervjuerna är av typen kvalitativa semi-strukturerade samtalsintervjuer och en intervjuguide har använts under intervjuerna. Intervjuguiden återfinns som bilaga i slutet av uppsatsen. Valet av samtalsintervjuer som metod för att inhämta det empiriska materialet görs utifrån att det finns ringa kunskap om hur polisen arbetar med att skapa legitimitet för sin verksamhet. Esaiasson et al. (2012, 253) menar att samtalsintervjuer är en god metod att börja med när kunskapsunderlaget avseende det som ska studeras är tämligen litet. Kvale & Brinkman (2014, 143) framhåller att kvalitativa samtalsintervjuer är lämpliga när frågeställningen uppehåller sig i termer av hur något görs, vilket är fallet för denna uppsats. Samtalsintervjuer ger oss möjligheten att under datainsamlingen interagera med informanten på ett helt annat sätt än vad kvantitativa metoder kan erbjuda. Under intervjun kan vi direkt följa upp intressanta spår och komma med följdfrågor (Esaiasson et al. 2012, 251). Inom ramen för vad som är möjligt att göra under arbetet med denna uppsats skulle kvantitativa metoder för att besvara frågeställningen innebära en rad svårlösta problem både vad gäller utformning av frågeundersökning, begreppsvaliditet, tillgång till respondenter och tidsmässiga aspekter. Genom att använda kvalitativa insamlingsmetoder ges i den här uppsatsen, som har begränsningar både vad det gäller tid och resurser, möjlighet till djupare kunskap än vad kvantitativa metoder inom samma ramar hade förmått. Valet av kvalitativa samtalsintervjuer som insamlingsmetod innebär dock strängt begränsade möjligheter att generalisera studiens resultat till övriga delar av organisationen men bör i vart fall ge en god insikt i hur de studerade delarna av myndigheten uppfattar att de arbetar med legitimitet. Mest önskvärt hade varit att kunna kombinera både kvalitativa och kvantitativa insamlingsmetoder.
3.2 Urval av informanter och objekt
Här beskriver vi de urval som har skett under arbetet med denna uppsats. Det handlar dels om varför vi har valt att studera vissa delar av polismyndigheten framför andra och dels vilken personal inom polismyndigheten som vi har intresserat oss för.
3.2.1 Polisområde Örebro län
Polismyndigheten är en enrådsmyndighet som leds av rikspolischefen med tillhörande kansli. Utöver polismyndighetens centrala funktioner består myndigheten av sju polisregioner och en
nationell operativ avdelning som sorterar under rikspolischefen. Utöver detta tillkommer gemensamma avdelningar för bland annat ekonomi, it, personalfrågor, juridik och kommunikation. Polisområde Örebro län ingår i polisregion Bergslagen (Polismyndigheten 2016).
Valet att studera polisområde Örebro län sker utifrån det faktum att regionen har ett geografiskt område där förtroendet för rättsväsendet beskrivs som lågt. Polismyndigheten (2015, 4, 30) pekar ut ett bostadsområde i Örebro som ett särskilt utsatt område. Klassificeringen innebär enligt myndigheten bland annat att rättsväsendet har ett lågt förtroende i området och att området präglas av en ovilja till att medverka i rättsprocesser, samt att polisens arbete i området tar formen av reaktiva insatser. Förekomsten av ett sådant område är nödvändigt för att kunna besvara uppsatsens frågeställning avseende skillnader i arbetssätt. Valet är även ett slags praktiskt urval där vi har prioriterat korta avstånd framför andra polisområden i Sverige.
3.2.2 Urval av informanter
I uppsatsen använder vi oss av begreppet informant för de personer som vi har intervjuat även om intervjuerna egentligen bär spår av både respondent- och informantkaraktär. Urvalet av informanter har utgått från två behov: (1) informanten måste vara väl insatt i hur myndigheten arbetar och inte endast ha kunskap om en begränsad del av polisens funktion. För att kunna besvara uppsatsens frågeställning om skillnader i arbetet utifrån polisens legitimitet krävs det även (2) informanter som har kunskap om och erfarenhet från att arbeta i områden med hög respektive låg legitimitet. Ambitionen har varit ett så kallat målinriktat urval där respondenterna i hög grad är relevanta för uppsatsens frågeställning. Totalt har fem intervjuer genomförts, samtliga respondenter var män, intervjuerna tog i de flesta fall strax över en timma och ägde rum på informanternas kontor förutom intervjun med presstalesmannen i Bergslagen som gjordes över telefon. Två av informanterna arbetar med kommunikation, den ena arbetar som presstalesman för polisregion Bergslagen. Den andra arbetar som pressekreterare på Polismyndighetens gemensamma kommunikationsavdelning som samarbetar med de regionala kommunikationsavdelningarna ute i landet. Denna pressekreterare är utbildad polis och har lång arbetserfarenhet som polis i yttre tjänst. Vi har bedömt att dessa två informanter har tillräcklig relevans med hänvisning till att deras yrkesroll kräver att det håller sig á jour med myndighetens arbetssätt. Två informanter utgörs av så
kallade kommunpoliser, vars arbetsuppgifter präglas av en samordnande roll mellan polisen, kommuner, andra organisationer och allmänheten (Kommunpolis 1 & Kommunpolis 2).
Båda kommunpoliserna arbetar inom polisområde Örebro län och har lång arbetserfarenhet från områden där de beskriver polisens legitimitet som låg respektive hög. De två kommunpoliserna har i stor utsträckning bidragit med kunskap om hur arbetet med att skapa legitimitet kan skilja sig åt mellan områden där förtroendet för polisen varierar. Den sista informanten består av en operativ insatschef i polisområde Örebro län vars huvudsakliga arbetsuppgifter innebär att leda polisens insatser samt föra befäl över yttre personal (Insatschef). Vi har valt att anonymisera informanterna som används i uppsatsen och hänvisar istället till dem utifrån deras yrkestitel.
Benämning Placering
Pressekreterare Polismyndighetens kommunikationsavdelning Presstalesman Polisområde Örebro län
Kommunpolis 1 Polisområde Örebro län Kommunpolis 2 Polisområde Örebro län Insatschef Polisområde Örebro län Tabell 2. Översikt av informanter.
3.3 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
Begreppen validitet och reliabilitet reser vissa problem för den som använder sig av kvalitativa metoder. Dessa begrepp berör frågor som har med studiens kvalité att göra, ges samma resultat vid upprepade försök, överensstämmer teori och observation samt förekomst av felkällor. Det kommer sig nästan naturligt att när begreppen används i kvalitativa sammanhang föreligger det inte lika stort fokus vid just mätning som i kvantitativ forskning, vikten kvarstår dock för begreppens ursprungliga betydelse i den kvalitativa forskningen som ett mått på hög kvalité (Bryman 2012, 351-352). När det gäller den interna validiteten i denna uppsats, det vill säga överensstämmelse mellan teoretiska utgångspunkter och observationer, gav redogörelsen för begreppet legitimitet vid handen att det är ett begrepp som inte med enkelhet låter sig förklaras. I försök att överbrygga detta validitetsproblem har vi i intervjuerna försökt skapa oss en bild av hur informanten uppfattar begreppet legitimitet genom att på ett tidigt stadium i intervjun be informanten att beskriva vad legitimitet innebär
för polisen. Uppsatsens externa validitet dras med problemet att dess resultat är svårt att generalisera till andra situationer, det har visserligen inte varit uppsatsens syfte men det är värt att påpeka igen. Intervjuerna ska istället betraktas som empiriskt insamlande nedslag i myndigheten där personer med relevans för frågeställningen bidrar med sin egen bild. För att åstadkomma en god reliabilitet har vi spelat in alla intervjuer och noggrant transkriberat dess innehåll. Dock kvarstår reliabilitetsproblematiken med studiens replikerbarhet eftersom det är omöjligt att upprepa studien under identiska förhållanden som de som förelåg första gången.
3.4 Tillvägagångssätt vid analys
Under arbetet med att analysera det insamlade materialet har vi valt att låta de teoretiska utgångspunkterna avseende skapandet av legitimitet och dess grund utgöra strukturen för både redovisningen och analysen av materialet. Det innebär att vi har strukturerat upp all empiri efter de tre strategierna för att skapa legitimitet, reglering, dialog och exit; med de tillhörande dimensionerna av legitimitetens grund, maktutövning efter regler, gemensam rättviseuppfattning och samtycke. I det empiriska materialet återfinns en omfattande mängd information som kan förstås som berättelser om processer för att skapa legitimitet. För att göra dessa berättelser överskådliga och bringa klarhet i materialet använder vi oss av det analytiska ramverket som presenterades i föregående kapitel för att ringa in och tolka de berättelser som framkommit. Det är inte alltid så att en berättelse självklart går in i ramverkets strategier och dimensioner, ibland kan det upplevas som att en berättelse befinner sig i ett gränsland. Här har vi tillsammans under analysen noggrant diskuterat igenom dessa berättelser för att få till en stringent analys.
4 Redovisning och analys
I detta kapitel redovisas och analyseras det insamlade materialet. Redovisningen och analysen sker löpande i form av en argumentativ framställning om hur materialet kan tolkas utifrån uppsatsens ramverk. Analysen förekommer alltså i direkt anslutning till redovisningen av materialet.
4.1 Reglering och legalitet
En av strategierna för att skapa legitimitet som presenterades i teoriavsnittet är reglering. Genom reglering avgörs vilka normer som ska vara rådande i ett samhälle. Den första
dimensionen av den önskade legitimitetens uppbyggnad som presenterades i teoriavsnittet är maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler. Att utövningen av makt i ett maktförhållande sker enligt de regler som är etablerade blir på så vis en viktig komponent av det legitima maktförhållandet. När polisen deltar i regleringsarbetet genom att effektuera de beslut om regleringar som samhället skapar kan deras arbete förstås leda till en maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler.
Utifrån intervjuerna har det utkristalliserat sig tre teman när poliserna talar om reglering och legalitet i sin yrkesutövning. Det första temat uppstår när poliserna framhåller värdet av att verksamheten strikt följer regler och arbetar konsekvent. Poliserna menar att när polisens verksamhet präglas av legalitet kan legitimitet för deras verksamhet skapas. Det andra temat utgörs av berättelser där poliserna gör mer än vad som egentligen kanske krävs av dem. Poliserna utför en slags merservice där de gör mer än vad som strikt författningsmässigt krävs av dem för att lösa sina arbetsuppgifter. Det tredje temat uppstår när poliserna berättar om situationer där de använt sig av en viss diskretion avseende legaliteten i sin yrkesutövning. Dessa avsteg från det strikta regelefterlevandet motiveras med syftet att erhålla goda relationer i området poliserna verkar.
4.1.1 Legalitet i yrkesutövningen
Det första temat återfinns hos samtliga informanter som tar upp just maktutövning i enlighet med lagstiftning som exempel hur legitimitet för polisen skapas och vikten av att polisen bedriver sin verksamhet enligt lagen för att ha ett högt förtroende hos allmänheten. Samtliga intervjuade poliser framhäver polisens legalitet som särskilt viktigt för att inge förtroende och erhålla legitimitet från allmänheten.
Pressekreteraren framhåller att polisen med ett konsekvent arbetssätt avseende legalitet i sin yrkesutövning kan skapa legitimitet för sin verksamhet. Arbetet beskrivs förmå skapa en tydlighet där det för allmänheten står klart var man har polisen.
”[…] till syvende och sist lagstiftningen som styr vad vi kan bortse från, vad vi måste ingripa mot och nyanser där emellan […] och kanske kan det vara så att om man har, om man liksom är så konsekvent och alltid klarar med det, och rent lagligt också en skyldighet att vara konsekvent kanske kan det även till den som har problem med narkotika, begynnande kriminalitet, det blir ändå en tydlighet, man vet var man har polisen, och det kan ju också vara ett sätt att skapa legitimitet va, det är tydligt vart man har oss” (Pressekreterare).
Presstalesmannen i polisregion Bergslagen beskriver hur avsteg från legaliteten i polisens yrkesutövning får negativa konsekvenser för dess legitimitet.
”[…] grunden är helt klart att polisen och våra anställda […] så är det absolut viktigaste att vi följer regler, använder sunt förnuft och beter oss på ett sätt som befolkningen förväntar sig av oss, alla undantag från det, alltså alla affärer eller där media skriver om någon polis eller polisanställd som har begått något brott eller misstänkts för det, tummar på den här legitimiteten och den här trovärdigheten” (Presstalesman).
Poliserna uttrycker att arbetet med att verkställa regleringar är något som utförs i områden där polisen upplever både hög och låg legitimitet. Däremot kan orsaken till att polisen behöver gripa in och verkställa en reglering många gånger skilja sig åt mellan olika områden. Sammantaget uttrycker samtliga poliser en oerhörd respekt för att polisens verksamhet ska bedrivas utifrån rådande lagstiftning. Legalitet i yrkesutövningen lyfts fram som särskilt viktigt för att kunna erhålla legitimitet för polisens verksamhet. Polisernas ovanstående berättelser om hur de arbetar med legalitet genom att följa de regleringar som har skett i samhället kan utifrån uppsatsens ramverk förstås som ett arbete med att skapa legitimitet för polisens verksamhet. När polisen arbetar utifrån de regleringar som har skett ligger arbetssättet i linje med det teoretiska perspektivet, och kan förstås leda till en maktutövning i överensstämmelse med etablerade regler.
4.1.2 Merservice
Det andra temat som uppstår hos de intervjuade poliserna är en slags merservice. Det framstår som att poliserna ibland går utöver vad som krävs av dem författningsmässigt för att lösa sina arbetsuppgifter. Ett exempel som tar sin utgångspunkt i polisens förhållande till lagstiftningen är när en av kommunpoliserna utför vad som närmast kan liknas vid merservice. Han menar att med ökad yrkeserfarenhet har han kommit att omvärdera vissa åsikter och sätt att behandla situationer som han tidigare mer skulle ha betraktat ur perspektiv som ”rätt eller fel”. Han beskriver en situation där han istället för att inta en tämligen strikt hållning ser till att situationen får ett avslut där alla parter går därifrån med känslan av det ändå slutade helt okej, och att medborgaren som till en början var mycket irriterad på polisen går därifrån med en annan uppfattning.
”Det var någon som hade bråkat inne på en fest och sedan så, blev utslängd av ordningsvakter, fick inte med sin jacka ut. Var jätteirriterad på det. Okej, och sen kommer vi och han blir lika irriterad på oss […] och sen inte låta det trissas upp. För det är ju väldigt lätt att det är liksom, när han blir ganska så provokativ mot mig så kan man ju liksom till slut, jamen nu räcker det, nu åker du in […] men istället fortsätta det, diskutera, liksom vi kanske kan lösa det här med jackan […] vi löste det, när det hade lugnat ner sig […] och helt plötsligt så kan alla tycka men okej, det var okej liksom. Och då har man ju löst, för annars är risken att han går i väg och så pang går rutan för den tredje” (Kommunpolis 2).
Polisen uppnår här sitt syfte med att få mannen att lämna platsen han är avvisad ifrån samtidigt som polisen lyckas göra det på ett sätt där alla parter upplever att man kom tillrätta med problemen, polisen effektuerade avvisandet och den avvisade personen fick med sig sin jacka. Poliserna kommer till platsen för att avlägsna en onykter och stökig person och behöver inte ödsla tid på att leta rätt på mannens ägodelar, däremot gör man det och går utöver vad man i strikt mening var där för att göra.
4.1.3 Diskretion
Det tredje temat som träder fram hos nästan samtliga informanter är att det föreligger en spänning mellan att strikt följa det regelverk som styr polisens arbete och samtidigt arbeta för att skapa legitimitet för polisen, ibland beskrivs avsteg som nödvändiga för att kunna erhålla legitimitet. Informanterna beskriver en problematik när det gäller sin egen legitimitet som person ute bland medborgarna. En av kommunpoliserna i polisregion Bergslagen beskriver det på följande sätt:
”men jag tror när det handlar om ens egen legitimitet och egen alltså på plats sådär så får man nog kriga lite okonventionellt ibland också faktiskt” (Kommunpolis 1).
Kommunpolisen redogör för ett exempel där han under ett tjänsteärende talade till en medborgare om känsliga saker på ett sätt så att utomstående hörde, medborgaren blev sur och polisen bad om ursäkt för det inträffade. Medborgaren hade vid ett senare tillfälle när polisen inte var i tjänst gjort ett hotfullt utfall mot polisen med sitt fordon och polisen beskriver hur situationen hanterades.
”kände bara efter ah fyfan jag vart så jävla arg på han så sen när vi kom ut då stod han kvar där så då istället för att göra en anmälan om försök till våld mot tjänsteman eller någonting som skulle dra ut på tiden och liksom hålla på tröska igenom, vi tar det här på en gång, så då
stod han där med sina polare, du det där du gjorde förut, så jävla lågt, jag accepterar det inte liksom och sådär, och han skämdes faktiskt litegrann på nått vänster, så han ba ah det är lugnt kan vi ta i hand?” (Kommunpolis 1).
Ur ett bredare perspektiv problematiserar samma polis behovet att ibland vara flexibel för att inte stöta sig med allmänheten i området. Att ingripa mot ett tämligen ringa brott för med sig negativa konsekvenser för hur polisen uppfattas i området. Kommunpolisen beskriver ett scenario och problematiserar just kring spänningen mellan legalitet och förtroendeskapande åtgärder.
”vi vet om att tobakshandlaren säljer fultobak liksom till ungdomar men även till övriga i området […] och vi tycker att a men fan den där ska vi knipa åt, då visar vi ju att vi är på plats och alltihopa och sådär, kanske fel åtgärd för att där upplever ju ganska många att det är ganska schysst att kunna gå och köpa billig cigg utav handlaren […] och så går polisen in tar den utan att ha gjort någonting annat liksom så, vi har inte brytt oss om att analysera vad folk i gemen tycker är problemet i området” (Kommunpolis 1).
Istället menar kommunpolisen att det kan vara bättre att vänta med att sätta stopp för den olovliga försäljningen av tobak tills man har stärkt sin position i området, vilket han menar kan ta flera år. Eller att försöka få tobakshandlaren att självmant upphöra med sin olovliga försäljning för att undgå att själv få skulden av dem som bor i området och inte uppfattar tobaksförsäljningen som något större problem.
”nu gick vi bara in för att vi tyckte det var lämpligt, det kan göra att man får människor litegrann emot sig, så att man upplevde inte det som ett problem själva, det där skulle kunna va i efter ett par tre år när man har etablerat, då betar man av tobakshandlaren också, eller börja med att gå in och säga såhär, hörrudu, vi vet om att du säljer cigg till ungdomar […], vi ska tala om för dig vad som gäller, vi sätter inte dit dig men vi kan tala om vad som gäller när man säljer tobak, så vi ska hjälpa dig litegrann att göra rätt” (Kommunpolis 1).
Här uttrycker kommunpolisen ett behov av diskretion i sin yrkesutövning för att skapa legitimitet i vissa situationer. Denna diskretion går emot de teoretiska aspekterna av legitimitetsskapande arbete som används i den här uppsatsen. Polisen väljer att inte effektuera de regleringar som har skett och avvikelsen kan inte utifrån ramverket förstås leda till en maktutövning efter regler.
4.1.4 Sammanfattande analys av legalitet, merservice och diskretion
Sammantaget framgår det att polisernas förhållningssätt till legaliteten i sin yrkesutövning kan beskrivas som komplex. När det avser verksamhetens legalitet finns det en stor respekt för att maktutövningen ska grunda sig på de etablerade regler som finns och genom att arbeta på ett konsekvent sätt blir det tydligt för allmänheten vart man har polisen. Poliserna uttrycker att när verksamheten arbetar utifrån de regler som finns så kan detta skapa legitimitet för deras verksamhet. Sett till uppsatsens teoretiska perspektiv på hur legitimitet kan skapas, kan polisens arbete förstås som ett led i regleringsarbetet där polisen verkställer de regleringar som samhället har beslutat om. När polisen därmed, på ett konsekvent sätt arbetar efter de regleringar som har skett, kan det tolkas som ett arbete med att skapa legitimitet för polisens verksamhet. Detta genom att polisens maktutövning kan förstås ske i överensstämmelse med etablerade regler.
Avseende den merservice som beskrivs, framstår det som att poliserna ibland gör mer än vad lagstiftningen strikt kräver att det ska göra vid ett ingripande. Detta ytterligare arbete från polisens sida, kan dock inte tolkas som legitimitetsskapande utifrån uppsatsens ramverk. Utifrån ramverket är det istället själva effektuerandet av regleringen som kan skapa legitimitet, och inte eventuella processer som går utöver legaliteten. Nästan samtliga informanter uttrycker, i kontrast till tidigare argument om legalitet, ett behov av att ibland vara lite flexibel i sin uppgift med att verkställa regleringar. Polisen som avstår från att anmäla den hotfulla incidenten med fordonet och istället själv tillrättavisar personen uttrycker det som att han handlar okonventionellt för sin egen legitimitets skull. Särskilt tydligt blir exemplet med tobakshandlaren, genom att inte stoppa den olovliga försäljningen av tobak undslipper polisen skulden för att stoppa något som personer i området tycker om. Polisen håller sig på så vis på god fot med folk i området men avviker tydligt på samma gång från uppdraget att beivra brott. Här gör polisen avsteg från att verkställa den reglering som samhället har beslutat om för att hantera försäljning av tobaksvaror. Poliserna uttrycker själva åsikten att deras avvikande förhållningssätt sker utifrån en önskan att skapa legitimitet för sin verksamhet. De intervjuade poliserna ger uttryck för att ibland gå en balansgång mellan att vara mer eftergiven i sin tillämpning och att vara väldigt strikt. Vid en återkoppling av dessa berättelser till det teoretiska ramverket ligger polisernas avvikande förhållningssätt till legaliteten inte i linje med uppsatsens teoretiska perspektiv på hur legitimitet kan skapas. För att nå upp till en maktutövning efter regler stipulerar ramverket att polisen verkställer de
regleringar som samhället har beslutat om. Här sker istället ett avvikande från de regleringar som har till uppgift att hantera värdekonflikten. Genom att avstå från att ingripa verkställer inte polisen regleringen och maktutövningen kan därmed inte förstås ske utifrån etablerade regler. Det är därför, utifrån uppsatsens teoretiska perspektiv, svårt att se hur detta agerande kan förstås som ett arbete med att skapa legitimitet för polisens verksamhet. Det är dock intressant att detta förhållningssätt framhålls av poliserna själva som nödvändigt i vissa situationer för att skapa legitimitet.
4.2 Dialog och gemensam rättviseuppfattning
En andra strategi för att skapa legitimitet är dialog. Som tidigare nämnts kan dialogstrategin förstås som en strävan efter en gemensam rättviseuppfattning mellan underordnade och överordnade i en maktrelation, vilka allmänheten, inom denna kontext, anses vara de förstnämnda i maktrelationen och polisen den senare. Genom att polisen för en dialog med det övriga samhället kan det tolkas som en strävan att skapa legitimitet genom att via dialog bilda en gemensam rättviseuppfattning.
Här redovisas och analyseras de delar av det empiriska materialet som vi menar kan förstås utifrån den dialogstrategiska delen av uppsatsens analytiska ramverk. Materialet och analysen presenteras under tre olika tematiska delar. De teman som klargjorts för oss är hur polisen använder sig av dialog för att skapa en lokal kontext. Ett andra tema är de konkreta projekt som kan förstås som dialoger mellan polis och allmänhet. Det tredje temat är hur dialogarbetet skiljer sig mellan områden.
4.2.1 Dialog från centralt till lokalt
Den gemensamma synen på rättvisa kan menas återspeglas i den styrning som sker genom parlamentariska former i ett demokratiskt system. För polisen blir det bland annat att genomföra de direktiv som åläggs myndigheten från riksdag och regering samt från organisationens egen hierarki, något som det empiriska materialet ger sken av. Informanterna menar att det inte sällan blir en konflikt mellan de direktiv som påläggs polisen. De olika uppdragen portioneras ut utefter reportage i media eller nya politiska satsningar när nya behov identifierats. Det senaste direktivet erhåller ofta då resurser från de tidigare. En av kommunpoliserna uttrycker det som svårt att hitta balansen i organisationen, att svara mellan
de flertalet olika direktiv och således behov som polisen har att tillgodose. En organisatorisk resursfråga där vissa problem inte får sluka för mycket resurser och bli överbemannad samtidigt som andra tidigare prioriterade områden därmed blir underbemannade. Det senaste direktivet kan således konkurrera ut ett äldre arbetsområde som förut varit mer prioriterat men där behov kvarstår, om än som ett försök att agera lyhört mot de problembilder som identifierats från politiskt håll. Samtidigt går det heller inte att inte agera i linje med färska prioriterade uppdrag. Som en av kommunpoliserna menar så riskerar det leda till utsatta individer som på egen hand måste skapa sin egen rätt.
“Vi kan inte komma i det läget, liksom, att vi säger vi prioriterar bara detta. För då måste ju den enskilda medborgaren skydda sig, liksom, på något sätt. Och det är en jätteutmaning, speciellt när vi tycker att vi saknar en del resurser” (Kommunpolis 2).
Den stora utmaningen blir således att hitta den balans där polisen prioriterar de saker och i den utsträckning som medborgarna genom direktiv från riksdag och regering efterfrågar.
“Legitimiteten blir ju någonstans att man att, att, man som medborgare känner att vi gör rätt saker, eh, att vi jobbar tillsammans med medborgarna; att inte polisen har något eget spår där inte medborgaren känner igen sig riktigt [...] Legitimiteten är någonstans att man jobbar tillsammans med medborgaren, att vi är på samma lag. Att vi ses som medborgarens förlängda arm [...] Och att vi jobbar med det som man som allmänhet känner att det här
önskar vi att polisen ska hjälpa oss med.” (Kommunpolis 2).
Citatet belyser också hur polisen tycks sträva efter att delvis forma den problembeskrivning som organisationen själv bygger upp utefter vad samhällets aktörer, i synnerhet dess minsta beståndsdel medborgaren, upplever vara ett problem. Organisationen bör inte själv, enligt den egna bilden, forma en uppfattning som inte är överensstämmande med allmänhetens syn på omvärlden och de problem som omger dem. Det är ingen ensamkommande företeelse i våra samtal och inte en bild som enkom projiceras just i det här citatet utan något som återkommer mer eller mindre tydligt och uttryckt i samtliga av våra intervjuer. Det ingår också i polisens styrmodell att ta intryck från riksdag, regering och andra myndigheter, men också vara lyhörd för medborgarna själva. Där uppfyllda målsättningar tidigare var avgörande för om polisens verksamhet var lyckad eller inte så uppges en övergång mot effekterna åt de åtgärder som sätts in vara mer framträdande nu.
“Och tänka effekt, inte att tänka okej, nu har vi tagit tio stycken för ringa narkotika, nu är vi
nöjda. Det är vi ju, det är vi ... [Men] medborgaren ska vara nöjd, det är det som är viktigt.
Inte att vi är nöjda. Vi kanske har gjort en jättebra insats, men då effekten, att det är en lika otrygg plats. Då har vi ju inte … Ja, alltså, vi har ju på sitt sätt lyckats med ett uppdrag [...] Och så var det väldigt mycket för några år sedan, var det väldigt mycket fokus på hur mycket vi gjorde saker. Men vi ska ju försöka vända effekten. Om vi inte griper någon, men lyckats få en tryggare plats då har vi ju gjort något för medborgaren som är bra.” (Kommunpolis 2).
Att uppleva medborgaren nöjd, speciellt i ett sådant lokalt exempel som en specifik plats, kräver dock en närhet till samhället, enligt informanterna. För att agera responsivt och lyhört krävs det, enligt de intervjuade, att organisationen har goda relationer med samhällets element och dess medborgare. Närhet till medborgaren och till olika aktörer, såsom föreningar, skolor och affärsverksamheter, blir därför ett centralt begrepp för alla de intervjuade vi inhämtat underlag ifrån. Polisen strävar, enligt egen utsago ibland i kamp med resursbrist, att finnas närvarande ute i samhället. Med närhet avses då inte enkom att synas för saks skull, som en av poliserna uttrycker det: “närvaro är inte för mig att man åker in med en polisbil och vänder och så drar man därifrån” (Kommunpolis 1).
Det som åsyftas är istället en ökad kontinuitet av samtal, personlig kännedom och möten i de områden man verkar. En, vad som utifrån uppsatsens teoretiska ramverk kan tolkas som, kontinuerlig dialog som inte är avhängd tillfälligheter eller punktinsatser. De intervjuade poliserna menar att det är eftersträvansvärt att polisen blir en självklar del av det samhälleliga livet i vardagen, och inte endast en övervakande makt i specifika situationer. Arbetet med områdespoliser, vars roll är att finnas tillgängliga och på plats i regionens ibland mer utsatta områden, framhålls ofta som ett gott exempel på arbetet med att öka närheten till medborgaren. Områdespolisens roll erkänns som särskilt viktig när det kommer till att förklara polisens arbetssätt och inte bara det strikt operativa ingripandet.
Att agera utefter de direktiv som erhålls från centrala politiska organ blir ett sätt för polismyndigheten att skapa sig en bild av allmänhetens rättviseuppfattning men är också centralt styrd. Att förklara olika ingripanden, hur polisen resonerar och vad polisen ser som viktigt kan tolkas som ett sätt att från polisens sida skapa förståelse hos allmänheten för sin omvärldsbild och på så sätt få medborgaren att närma sig polisens verklighetsuppfattning; att tillsammans skapa förståelse för varandras normer genom dialog. Poliserna uttrycker ett behov av att komma närmare medborgarna för att kunna skapa sig en förståelse för sin
