Juridiska institutionen
Höstterminen 2012
Examensarbete med praktik i Europarätt
30 högskolepoäng
Genus, fred och säkerhet
Finns det ett krav på jämställdhetsintegrering när
EU:s civila krishanteringsinsatser utformas och
lever EU i så fall upp till det?
Författare: Viktor Berg
1
Innehållsförteckning
1 INLEDNING: VARFÖR GENUS, FRED OCH SÄKERHET? ... 4
1.1 METOD... 5
1.2 DEFINITIONER ... 5
1.3 MATERIAL ... 6
1.4 DISPOSITION ... 7
1.5 AVGRÄNSNING ... 7
2 EU:S CIVILA KRISHANTERINGSINSATSER ... 9
2.1 POLITISK OCH INSTITUTIONELL UTVECKLING ... 9
2.2 EU:S UTRIKESPOLITISKA BEFOGENHETER ... 11
2.3 RÄTTSLIG GRUND FÖR CIVILA KRISHANTERINGSINSATSER ... 13
3 HUVUDAKTÖRER INOM CIVIL KRISHANTERING ... 14
3.1 EUROPEISKA UNIONENS RÅD ... 14
3.2 KOMMITTÉN FÖR UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIK ... 16
3.3 KOMMITTÉN FÖR DE CIVILA ASPEKTERNA AV KRISHANTERING ... 18
3.4 UNIONENS HÖGA REPRESENTANT OCH EEAS ... 19
4 KRISHANTERINGSPROCESSEN ... 20
4.1 FÖRSTA FASEN: RUTINMÄSSIG OMVÄRLDSBEVAKNING ... 21
4.2 ANDRA FASEN: FAKTAINSAMLING OCH CMC ... 22
4.3 TREDJE FASEN: GODKÄNNANDE AV CMC OCH RESURSFRÅGOR ... 23
4.4 FJÄRDE FASEN: FORMELLT BESLUT,CONOPS OCH OPLAN ... 23
4.5 FEMTE OCH SJÄTTE FASERNA: IMPLEMENTERING, REVIDERING OCH AVSLUTANDE ... 24
5 DEN FOLKRÄTTSLIGA KONTEXTEN ... 25
5.1 SÄKERHETSRÅDETS RESOLUTION 1325 ... 26
5.2 EFTERFÖLJANDE RESOLUTIONER... 28
6 PRIMÄRRÄTTEN: ETT GENERELLT KRAV ... 29
6.1 JÄMSTÄLLDHET I FÖRDRAGEN ... 29
6.2 EU:S STADGA OM DE GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETERNA ... 31
6.3 ÄR FÖRDRAGEN OCH STADGAN BINDANDE? ... 31
7 SEKUNDÄRRÄTTEN: PRINCIPER OCH SPECIFIKA KRAV ... 32
7.1 EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION OM KVINNOR OCH KONFLIKTLÖSNING ... 32
7.2 DE FÖRSTA POLICYDOKUMENTEN ... 34
7.3 JÄMSTÄLLDHETSCHECKLISTA OCH RÅDSSLUTSATSER ... 35
7.4 EN ÖVERGRIPANDE STRATEGI OCH UPPDATERADE DOKUMENT ... 37
7.5 EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION OM JÄMSTÄLLDHET I EU:S YTTRE FÖRBINDELSER .. 40
2
7.7 ”GENUS, FRED OCH SÄKERHET” I UPPDATERADE DOKUMENT ... 43
7.8 ÄR POLICYDOKUMENTEN BINDANDE? ... 45
8 EUCAP SAHEL NIGER... 47
8.1 CMC ... 48
8.2 CONOPS”PLUS” ... 49
8.3 INRÄTTANDE RÅDSBESLUT... 49
8.4 OPLAN ... 50
9 SLUTSATSER ... 51
9.1 EU-RÄTTSLIGA KRAV PÅ JÄMSTÄLLDHETSINTEGRERING NÄR CIVILA KRISHANTERINGSINSATSER UTFORMAS ... 51
9.2 JÄMSTÄLLDHETSINTEGRERING I EUCAPSAHEL NIGER ... 52
9.3 JÄMSTÄLLDHET I EU:S KRISHANTERINGSINSATSER I FRAMTIDEN ... 54
3
Förkortningar
CivCom Kommittén för de civila aspekterna av krishantering CMC Crisis Management Concept
CONOPS Concept of Operations
CPCC Civilian Planning Conduct Capability EEAS European External Action Service
EP Europaparlamentet
ESFP Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken ESS Europeiska säkerhetsstrategin
EU Europeiska unionen
EUD Europeiska unionens domstol
FAC Foreign affairs council; rådskonstellationen för utrikes frågor
FEU Fördraget om Europeiska unionen, konsoliderad version efter Lissabonfördraget
FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
FN Förenta nationerna
GSFP EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik; den del av GUSP som rör bland annat civila och militära krishanteringsinsatser
GUSP EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
HR Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik IANWGE Inter-Agency Network on Women and Gender Equality
KUSP Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik OPLAN Operational Plan
Rådet Europeiska unionens råd; ministerrådet SITCEN Situation Centre
4
1
Inledning: varför genus, fred och säkerhet?
EU har under det senaste decenniet kommit att spela en allt mer aktiv roll inom internationell krishantering. Efter en lite trevande inledning har EU idag, snart tio år efter att den första insatsen inrättades och med sammanlagt nära trettio påbörjade insatser bakom sig, allt mer hittat formerna för sin roll som en global aktör. Arbetssätt och procedurer har utvecklats och resultatet är att något man kan kalla för EU:s krishanteringsprocess har vuxit fram. Jag ska i denna uppsats undersöka vilken roll jämställdhetsfrågor spelar i EU:s modell för krishantering och på vilket sätt EU arbetar med att inkludera främjandet av jämställdhet i sina krishanteringsinsatser. Anledningen till att jag valt just denna dimension av krishantering är att jämställdhet mellan kvinnor och män framhålls som ett av EU:s värden i fördragen och är något som man länge verkat för inom unionen. Det väckte frågan om EU verkar för jämställdhet även i sina yttre åtgärder. Jag ska också, genom att studera en enskild insats, undersöka i vilken utsträckning ambitionerna får genomslag när insatser utformas och planeras i praktiken. För detta ändamål har jag valt att titta på den senaste inrättade insatsen, EUCAP Sahel Niger. Kopplingen mellan jämställdhet och säkerhet är dessutom ett högaktuellt område inte minst för svenskt vidkommande; så sent som i januari 2012 invigdes Nordic Centre for Gender in Military Operations, ett samarbete mellan de nordiska länderna för att studera hur genus- och jämställdhetsfrågor påverkar fredsbevarande och fredsbyggande insatser. Jag vill därför besvara följande två frågor i den här uppsatsen:
1. Finns det ett EU-rättsligt krav på jämställdhetsintegrering när civila krishanteringsinsatser utformas?
2. Efterlevs i så fall detta krav när nya insatser, som EUCAP Sahel Niger, utformas?
5
1.1 Metod
För att kunna besvara den första frågan och undersöka vilka krav som finns på jämställdhetsintegrering i krishanteringsprocessen, det vill säga den process som innebär att en krishanteringsinsats utformas, inrättas, genomförs och avslutas, ska jag först ta reda på hur denna process ser ut. Därefter ska jag undersöka vilka EU-rättsliga krav som finns på jämställdhetsintegrering i den. Med att ”utforma en insats” avser jag mer specifikt att ta fram de planeringsdokument som reglerar en insats,1 samt det rådsbeslut som formellt inrättar den och jag kommer därför bara titta på hur kraven på jämställdhetsintegrering påverkar dessa. För att besvara min andra fråga kommer jag studera EU:s senaste civila krishanteringsinsats (EUCAP Sahel Niger) och analysera i vilken utsträckning jämställdhetsintegrering i krishanteringsprocessen fått genomslag i de planeringsdokument som tagits fram för den, samt i det rådsbeslut som formellt inrättade den. Genom att undersöka om eventuella krav på att beakta jämställdhetsperspektiv efterlevs när planeringsdokumenten utformas, får man en bild av om ett eventuellt krav på jämställdhetsintegrering i processen då de blev till har efterlevts. Eftersom jag bara tittar på en enskild insats kan man givetvis inte dra alltför långtgående slutsatser av utfallet, men den här typen av fallstudier kan ändå ge en indikation på hur situationen vad gäller jämställdhetsintegrering i EU:s civila krishanteringsinsatser ser ut i praktiken.
1.2 Definitioner
Krishanteringsinsats: Med krishanteringsinsats menar jag GSFP-insatser, i en del
dokument kallade GSFP-uppdrag, det vill säga sådana insatser, civila och militära, som EU kan genomföra inom ramen för GSFP/GUSP. Det innefattar alltså inte den verksamhet utanför GUSP som till exempel kommissionen bedriver i form av bistånd och annat utvecklingsarbete.
Krishanteringsprocessen: Den process med flera deltagande aktörer som innebär att en
krishanteringsinsats utformas, inrättas, genomförs och slutligen avslutas.
6
Genus: ”Genus avser socialt konstruerade skillnader, i motsats till biologiska skillnader,
mellan kvinnor och män. Med detta avses inlärda skillnader som ändras över tiden och varierar stort inom och mellan olika kulturer.”2
Jämställdhet: Jämlikhet mellan kvinnor och män.3 I begreppet jämlikhet ingår alltså jämställdhet.
Jämställdhetsintegrering: I likhet med EU kommer jag att använda mig av
Europarådets definition av begreppet, som anger att jämställdhetsintegrering innebär ”(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.”4
1.3 Material
Det material jag kommer använda mig av är framförallt EU-rättsliga källor, i form av fördragen och olika rättsakter, beslut, resolutioner och andra dokument inom sekundärrätten, inklusive de planeringsdokument som tagits fram för EUCAP Sahel Niger. I viss utsträckning kommer jag även använda mig av folkrättsliga källor, främst i form av säkerhetsrådsresolutioner. Utöver detta använder jag mig av EU-rättslig litteratur och artiklar. När det gäller planeringsdokumenten för EUCAP Sahel Niger innebär det faktum att de är hemligstämplade något av ett dilemma: å ena sidan finns det inte någon alternativ öppen källa som låter mig genomföra den undersökning jag tänkt mig; å andra sidan innebär det givetvis svårigheter för läsaren att granska mina
2 Rådet och kommissionen, Övergripande strategi för EU:s genomförande av Förenta nationernas
säkerhetsråds resolutioner 1325 och 1820 om kvinnor, fred och säkerhet, p. 7; kommissionen, One hundred words for equality: A glossary of terms on equality between women and men, s. 18.
3 Jfr kommissionens definition av ”jämställdhet mellan kvinnor och män”: ”Att alla människor är
fria att utveckla sina personliga egenskaper och har valfrihet utan de begränsningar som följer av strikta könsroller; att kvinnor och mäns olika beteende, strävanden och behov beaktas, värderas och gynnas i samma utsträckning” (förf. övers.), kommissionen, One hundred words for equality: A glossary of terms on equality between women and men, s. 20.
4 Europarådet, Gender mainstreaming Conceptual framework, methodology and presentation of
good practices Final report of activities of the Group of Specialists on Mainstreaming (EG-S-MS) Rev 2, s. 12; Rådet och kommissionen, Övergripande strategi för EU:s genomförande av Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner 1325 och 1820 om kvinnor, fred och säkerhet, p. 8. Jfr. FN:s definiton i Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd, Report of the economic and social council for 1997, kap. 4, I, A, som också refereras i ovan dokument från rådet och kommissionen.
7
källhänvisningar.5 Jag har gjort bedömningen att eftersom den här problematiken bara drabbar en avgränsad del av uppsatsen så är det ändå rimligt att använda mig av dokumenten. I de fall dokument jag refererar till inte är offentliga anges det i fotnoten.
1.4 Disposition
Uppsatsen är upplagd på så sätt att jag först tittar på regelverket för EU:s civila krishanteringsinsatser ur ett mer generellt perspektiv genom att i kapitel två redogöra för utvecklingen av EU:s civila krishanteringskapacitet, EU:s befogenheter på området och krishanteringsinsatsernas rättsliga grund. I kapitel tre presenteras huvudaktörerna när insatser utformas och i kapitel fyra beskrivs hur själva krishanteringsprocessen ser ut. Därefter behandlas jämställdhetsintegrering i krishanteringsprocessen genom att jag i kapitel fem redogör för den folkrättsliga bakgrunden för att sedan, i kapitel sex och sju, analysera de relevanta primärrättsliga respektive sekundärrättsliga källorna och även titta på i vilken utsträckning dessa är bindande för EU. I kapitel åtta följer min undersökning av hur bestämmelserna om jämställdhet tillämpats i utformningen av EU:s senaste civila krishanteringsinsats EUCAP Sahel Niger innan jag avslutningsvis, i kapitel nio, presenterar mina slutsatser.
1.5 Avgränsning
Jag kommer i den här uppsatsen bara titta på den civila sidan av EU:s krishantering. Skälen till detta är dels att merparten av de krishanteringsinsatser som EU har lanserat har varit civila, dels att jag själv är mer intresserad av den civila sidan av krishantering.6 En följd av denna avgränsning är att jag i princip helt bortser från EU:s militära krishantering – förutom i de många fall där den överlappar med den civila – och jag kommer till exempel i kapitel tre inte behandla de aktörer som enbart eller huvudsakligen sysslar med militära insatser. Eftersom likheterna trots allt är fler än skillnaderna kommer jag i vissa fall ändå tala om krishanteringsinsatser generellt och då
5 Jag har haft tillgång till dokumenten genom att jag under augusti 2012 vikarierade på UD. Det
kapitel (kap. 8) där uppgifter från dem förekommer har granskats av UD:s rättssekretariat och godkänts för offentliggörande på detta sätt.
6 EU har fram till hösten 2012 inrättat 20 civila, 7 militära och en civil-militär krishanteringsinsats;
8
avses både civila och militära insatser. Vidare har jag inom EU:s civila krishantering valt att enbart titta på den del som faller inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP, det som före Lissabonfördragets ikraftträdande utgjorde den mellanstatliga så kallade andra pelaren) och därmed inte den del som räknas till EU:s övriga yttre åtgärder, i form av till exempel bistånd och utvecklingssamarbete (tidigare under den överstatliga så kallade första pelaren). Som framgår nedan (avsnitt 2.2) är gränsen mellan dessa områden inte alltid lätt att dra, men har man bara i åtanke att de processer och roller för aktörer som jag beskriver i uppsatsen hela tiden rör sig inom GUSP tror jag inte att det ska vara alltför oklart.
En ytterligare avgränsning jag har gjort är att jag huvudsakligen är intresserad av hur de EU-rättsliga villkoren för hur de civila krishanteringsinsatserna utformas ser ut. Det innebär att jag inte i någon större detalj kommer att gå in på till exempel frågor om hur EU samarbetar med FN, NATO, OSSE och tredjeländer på området, vad folkrätten innebär för EU eller hur behovet av resurser för krishanteringsinsatser är tänkt att tillgodoses, även om dessa också är viktiga dimensioner av ämnet och vore intressanta aspekter att behandla i framtida forskning.7 Uppsatsens fokus på hur insatser utformas
juridiskt innebär också att jag inte kommer undersöka hur de faktiskt genomförs efter att planeringsdokumenten har antagits. Som framgått ovan är jag intresserad av hur jämställdhetsintegrering i krishanteringsprocessen får genomslag i de planeringsdokument som styr en insats, vilket innebär att jag inte kommer att titta på andra dimensioner av begreppet, exempelvis hur könsfördelningen ser ut i de organ som fattar beslut om insatserna, huruvida genusperspektiv tillämpas i EU:s omvärldsbevakning eller vilket genomslag eventuell jämlikhetsintegrering får ”på marken” när insatser genomförs.8 Slutligen kommer jag inte undersöka om det rent
normativt är önskvärt, lämpligt eller effektivt att integrera ett genusperspektiv i EU:s
7 Om resurser för civil krishantering i EU se istället t.ex. Schuyer, J., ”The Civilian Headline Goal
2008: Developing Civilian Crisis Management Capabilities for the EU”, s. 135-142. Om EU:s samarbete inom krishantering med andra aktörer (FN, NATO, OSSE, tredjeländer) se t.ex. kap. 12-16 i Blockmans, S. (red.), The European Union and Crisis Management.
8 Se istället t.ex. Gya, G., ”Implementation of EU policies following the UN Security Council
9
krishanteringsinsatser. Jag försöker att inte lägga någon värdering i huruvida det är en bra idé eller inte, utan vill undersöka om det är något som EU rent juridiskt är bundet att göra av sin interna rätt.9 Om så är fallet bör EU naturligtvis följa sin interna rätt och leva upp till de krav som där ställs.
2
EU:s civila krishanteringsinsatser
För att kunna analysera kraven på jämställdhetsintegrering när EU:s civila krishanteringsinsatser utformas är det nödvändigt att först klargöra vad sådana insatser är för något och hur processen bakom dem ser ut. I detta kapitel ska jag därför inledningsvis redogöra för den politiska och institutionella utvecklingen av GSFP. Därefter följer en analys av EU:s kompetens på området och den rättsliga grunden för krishanteringsinsatserna, en redogörelse för de huvudsakliga aktörerna när en insats kommer till och slutligen en genomgång av hur själva krishanteringsprocessen ser ut. 2.1 Politisk och institutionell utveckling
EU:s civila krishanteringsförmåga ingår i det som efter Lissabonfördragets ikraftträdande benämns GSFP: den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken.10
GSFP ingår i sin tur i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och utgör så att säga lex specialis när det gäller den säkerhetspolitiska delen av GUSP.11
GUSP introducerades genom Maastrichtfördraget 1993, där den utgjorde den mellanstatliga så kallade andra pelaren i det tredelade system som introducerades genom fördraget, men något närmare samarbete för krishanteringsinsatser fanns i detta skede inte. Ett första steg mot ett sådant togs genom att Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1 maj 1999, angav att GUSP nu även omfattade ”humanitära insatser och
9 För den typen av analyser se istället t.ex. Batt, J. & Valenius, J., ”Gender Mainstreaming:
Implementing UNSCR 1325 in ESDP Missions”, med referenser; EU Operation Headquarters, Final Report on Gender Work inside EUFOR RD Congo; Söderberg Jacobson, A., ”Security on whose terms? If men and women were equal” samt Leinonen, K., ”Get it Right! Giving the appropriate place to gender and human rights in the Common Security and Defence Policy”, s. 85-86.
10 Tidigare kallad ESFP – den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Även EU:s militära
krishanteringsförmåga ingår i GSFP.
10
räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder”.12 Detta innebar även fortsatt inte något
praktiskt militärt samarbete inom EU, som istället förlitade sig på andra strukturer för operativ kapacitet, främst Västeuropeiska Unionen.13 Redan i juni samma år skulle dock situationen komma att förändras, genom att Europeiska rådet antog slutsatser med en förklaring om sin ”avsikt att ge Europeiska unionen de medel och resurser som krävs för att unionen skall kunna ta sitt ansvar när det gäller en gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik.”14 I och med detta skapades i praktiken GSFP och därigenom kunde
EU framöver på egen hand utforma och inrätta krishanteringsinsatser. Efter att Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999 beslutat att ”nya politiska och militära organ och strukturer skall inrättas inom rådet så att unionen får förmåga att utöva den nödvändiga politiska och strategiska ledningen av [krishanteringsinsatser]” utvecklades de institutionella strukturerna för det nya politikområdet under de närmaste åren, bland annat genom att ett antal nya organ skapades.15
Den politiska inriktningen för EU:s civila krishanteringsinsatser fastställdes av Europeiska rådet vid dess möte i Santa Maria de Feira 2000, då man slog fast fyra politiskt prioriterade målområden: polisiärt arbete, förstärkning av rättssäkerheten, förstärkning av den civila förvaltningen samt räddningstjänstinsatser.16 Genom den europeiska säkerhetsstrategin (ESS) som lanserades 2003 lades ytterligare tre uppgifter
12 Fördraget om Europeiska unionen, konsoliderad version efter Amsterdamfördraget, art. 17.2.
Detta var en referens till de så kallade Petersbergsuppgifterna som det europeiska försvarssamarbetet Västeuropeiska Unionen 1992 lagt till sin ursprungliga funktion kollektivt försvar; se de Zwaan, J. W., ”Foreign policy and defence cooperation in the European Union: legal foundations”, s. 26 samt a.a. not 37 med referenser.
13 I Fördraget om Europeiska unionen, konsoliderad version efter Amsterdamfördraget, art. 17.1
anges att ”Västeuropeiska unionen (VEU) är en integrerad del av unionens utveckling som ger unionen tillgång till operativ kapacitet, särskilt såvitt avser [art. 17.2]” och i art. 17.3 att ”[EU] Unionen kommer att anlita VEU för att utarbeta och genomföra de av unionens beslut och åtgärder som har försvarsmässiga konsekvenser.”
14 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Köln 3-4 juni 1999, bilaga III, p. 1. Denna
förklaring hade sitt ursprung i den brittisk-franska St. Malo-deklarationen i december 1998, se Duke, S., ”Peculiarities in the institutionalisation of CSFP and ESDP”, s. 76 f. med referens.
15 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Helsingfors den 10-11 december 1999, p. 28. Se
även nedan under kap. 3.
16 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Santa Maria de Feira den 19-20 juni 2000, p. 11
11
till denna lista: gemensamma avrustningsoperationer, stöd till tredje land i kampen mot terrorism och reformer inom säkerhetssektorn.17 När det gäller det praktiska genomförandet av krishanteringsinsatser är det, eftersom EU saknar egen operativ kapacitet, upp till medlemsstaterna att ställa sina resurser till EU:s förfogande.18 Europeiska rådet förklarade vid sitt möte i Laeken 2001 att EU nu var redo att genomföra krishanteringsoperationer eftersom civila och militära resurser gjorts tillgängliga och lämpliga strukturer inrättats.19 Detta ledde till att man vid mötet i
Sevilla 2002 beslutade att EU den 1 januari 2003 skulle inleda Europeiska unionens polisuppdrag i Bosnien och Hercegovina (EUPM/BiH), vilket skulle bli EU:s första krishanteringsinsats.20
2.2 EU:s utrikespolitiska befogenheter
Enligt principen om tilldelade befogenheter har EU bara kompetens att handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen, för att nå de mål som fastställs där.21 Det här innebär att det krävs befogenhet och en rättslig grund i fördragen för allt unionen företar sig. EU:s befogenhetsområden finner man i början av FEUF, artiklarna 2 till 6, där det också anges vilken typ av befogenhet EU har på respektive område. Bestämmelsen om befogenhet inom GUSP finns i FEUF artikel 2.4, där det anges att ”[EU] ska ha befogenhet att i enlighet med bestämmelserna i [FEU] fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik.” Hänvisningen till FEU syftar till artikel 24, som anger att EU:s befogenhet på området omfattar ”alla utrikespolitiska områden och alla frågor som rör unionens säkerhet”. Befogenheten är alltså mycket bred.
17 Ett säkert Europa i en bättre värld, en europeisk säkerhetsstrategi, 12 december 2003, s. 12. 18 FEU, art. 42.3.
19 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Laeken den 14-15 december 2001; om arbetet
med att få fram civila resurser se Schuyer, J., ”The Civilian Headline Goal 2008: developing civilian crisis management capabilities for the EU”, s. 135-142.
20 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Sevilla den 21-22 juni 2002, p. 13; EEAS
hemsida om EUPM/BiH.
12
När det gäller vilken typ av befogenhet det handlar om anges i FEUF artikel 3 till 6 på vilka områden EU har exklusiv, delad respektive stödjande befogenhet,22 men GUSP nämns inte i någon av dem. Ett alternativ är att se det som ett område med delad befogenhet eftersom artikel 4 i FEUF, som räknar upp dessa, inte är uttömmande.23 En i min mening rimligare tolkning är dock att GUSP inte passar in i det övriga systemet, utan utgör ett särskilt område av mer mellanstatlig karaktär.24 För detta talar två av de
förklaringar som antogs av den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget. I förklaring nummer 13 anges att bestämmelserna om GUSP och inrättandet av Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (HR) och en utrikestjänst ”inte påverkar [medlemsstaternas] nuvarande ansvar för utformningen och genomförandet av deras utrikespolitik”.25 I förklaring nummer 14 anges att bestämmelserna om GUSP
”inte kommer att påverka varje enskild [medlemsstats] nuvarande rättsliga grund, ansvar och befogenheter i fråga om att utforma och genomföra sin utrikespolitik”.26
Något som också talar för att området utgör ett mellanstatligt specialområde är att EUD i princip helt saknar jurisdiktion över GUSP.27 Denna omständighet innebär att det blir en politisk och inte en juridisk fråga huruvida medlemsstaterna ska leva upp till det man beslutat på området, såväl vad gäller själva fördragsbestämmelserna som de beslut som fattas i enskilda frågor, liksom hur dessa ska tolkas.28 Det finns därmed inte heller några
rättsliga sanktioner för att tvinga medlemsstaterna att följa de beslut som fattas. En annan konsekvens är att gränsdragningen mellan GUSP och övriga områden har blivit
22 Om EU:s olika typer av befogenhet se Piris, J-C., The Lisbon Treaty: A Legal and Political
Analysis, s. 74 ff.
23 Piris, J-C., The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, s. 77.
24 En tolkning som delas av bl.a. Piris, J-C., The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, s. 77
och Craig, P. & De Búrca, G., EU law: text, cases, and materials, s. 89.
25 Förklaringar som fogas till slutakten från den regeringskonferens som antagit Lissabonfördraget,
13. Förklaring om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
26 Förklaringar som fogas till slutakten från den regeringskonferens som antagit Lissabonfördraget,
14. Förklaring om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
27 FEU, art. 24.1; FEUF, art. 275. Undantaget är att kontrollera att artikel 40 i FEU följs och att
beslut om vissa restriktiva åtgärder (sanktioner) är lagenliga. Art. 40 handlar om avgränsningen mellan GUSP och de unionsbefogenheter som avses i artiklarna 3–6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (det vill säga EU:s övriga tilldelade befogenheter).
28 Piris, J-C., The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, s. 264. Enligt FEU art. 26.2 och
27.1 ska rådet och HR se till att de beslut som fattas inom GUSP genomförs men erbjuder inte några särskilda medel för att kunna göra det.
13
en extra känslig fråga eftersom det avgör inte bara huruvida det är kommissionen eller rådet som äger en fråga, utan också om EUD har jurisdiktion eller inte.29 Slutligen gäller inom GUSP inte heller flexibilitetsklausulen i FEUF artikel 352, vilket innebär att EU:s befogenheter på området inte kan gå bortom vad fördragen explicit stadgar.30 Medlemsstaternas stora inflytande över GUSP skulle kunna förklara varför EU getts en så bred och allmänt hållen befogenhet på området – det upplevs helt enkelt som riskfritt.31
2.3 Rättslig grund för civila krishanteringsinsatser
Den rättsliga grunden för civila krishanteringsinsatser finner man under avdelning V i FEU, i avsnitt 2 som innehåller bestämmelser om GSFP. Artikel 42.1 anger att ”[GSFP] ska tillförsäkra unionen en operativ kapacitet som stöder sig på civila och militära resurser. Unionen kan använda dessa resurser vid uppdrag utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i Förenta nationernas stadga.”32 I artikel 43 anges något mer preciserat
att ”[d]e uppdrag som avses i artikel 42.1 där unionen kan använda civila och militära resurser ska inbegripa gemensamma insatser för avrustning, humanitära insatser och räddningsinsatser, militära rådgivnings- och biståndsinsatser, konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser, insatser med stridande förband vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder och stabiliseringsinsatser efter konflikter.”33 Detta är alltså en
uppdatering av de uppgifter som Amsterdamfördraget gjorde till en del av GUSP och
29 Se mål C-91/05, Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd; för en analys se
Kronenberger, V., ”Coherence and consistency of the EU’s action in international crisis management: the role of the European Court of Justice”, s. 202 ff.
30 FEUF, art. 352.4.
31 Bilden av GUSP som renodlat mellanstatligt står dock inte helt oemotsagd, se t.ex. Sjursen, H.,
”Not so intergovernmental after all? On democracy and integration in European Foreign and Security Policy”, s. 1091 f.
32 I FEU art. 42.2 finns ytterligare en försäkran om medlemsstaternas kontroll över GUSP:
”Unionens politik enligt detta avsnitt ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”.
33 Även om artiklarna 42 och 43 i den svenska versionen av FEU talar om ”uppdrag” används ordet
”mission” i den engelska versionen. Det är synonymt med vad jag menar med insats/krishanteringsinsats. Det som i artikel 28.1 översatts till ”operativ insats” kallas på engelska ”operative action” vilket jag uppfattar som bredare än det jag menar med insats.
14
anger mer precist vilken typ av åtgärder som EU kan genomföra inom ramen för GSFP.34 Av formuleringen ”ska inbegripa” framgår att det inte rör sig om en uttömmande lista vilket åtminstone rättsligt innebär att EU kan genomföra även andra typer av insatser.35 Med artiklarna 42 och 43 som rättslig grund kan rådet enligt artikel 28.1 fatta beslut om att inleda en civil krishanteringsinsats: ”[n]är den internationella situationen kräver en operativ insats av unionen, ska rådet anta nödvändiga beslut. De ska ange mål, omfattning, de medel som ska ställas till unionens förfogande, vid behov varaktighet, samt på vilka villkor de ska genomföras.” Länge angavs därför ofta artikel 28.1 som rättslig grund i de beslut om att inleda insatser som rådet fattade, även om den egentliga grunden för själva insatsen var artiklarna 42 och 43.36 I rådsbesluten om de
insatser som lanserats under 2012 refererar man dock uttryckligen även till artiklarna 42 och 43.37 Eftersom de juridiska ramarna är vida och listan i FEU över vilka uppgifter
som faller inom GSFP inte är uttömmande är det i praktiken medlemsstaternas intressen som avgör om någon insats inrättas i ett enskilt fall.38
3
Huvudaktörer inom civil krishantering
När EU beslutar om och utformar en civil krishanteringsinsats deltar ett stort antal aktörer. Här presenteras de viktigaste med redogörelser för deras respektive roller och kompetenser när en insats utformas.
3.1 Europeiska unionens råd
På hela GUSP-området är rådet, framförallt i rådskonstellationen för utrikes frågor (eng. Foreign Affairs Council, FAC) som normalt sammanträder en gång i månaden, den
34 Se ovan 2.1 samt not 13.
35 Biscop, S. & Coelmont, J., ”A Strategy for CSDP Europe’s Ambitions as a Global Security
Provider”, s. 21.
36 Se t.ex. rådet, gemensam åtgärd om Europeiska unionens polisuppdrag och gemensam åtgärd om
Europeiska unionens uppdrag till stöd för reform av säkerhetssektorn i Republiken Guinea-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau).
37 Rådet, Beslut om Europeiska unionens GSFP-uppdrag i Niger (EUCAP Sahel Niger) och Beslut
om Europeiska unionens GSFP-uppdrag för luftfartsskydd i Sydsudan (EUAVSEC-Sydsudan).
38 Biscop, S. & Coelmont, J., ”A Strategy for CSDP Europe’s Ambitions as a Global Security
Provider”, s. 7-8. Biscop & Coelmont är i artikeln kritiska mot att EU tycks sakna en tydlig strategi för GSFP.
15
viktigaste aktören. Rådet har till uppgift att utifrån de generella riktlinjer som Europeiska rådet har fastställt utforma GUSP och fatta de beslut som behövs för att fastställa och genomföra denna.39 Detsamma gäller GSFP och civila krishanteringsinsatser där rådet, som ovan beskrivits, fattar de definitiva besluten om att krishanteringsinsatser ska inledas, hur de ska vara utformade och hur länge de ska pågå.40 Beslut inom GUSP fattas enligt huvudregeln med enhällighet,41 även om det finns en möjlighet för enskilda medlemsstater att avstå från att rösta och därigenom inte bli bundna av beslutet.42 Regeln om enhällighet är däremot absolut inom GSFP.43 Att
det är rådet som fattar de avgörande besluten, dessutom med i praktiken vetorätt för samtliga medlemsstater, bidrar till att GSFP fortfarande är ett närmast mellanstatligt politikområde, trots att pelarsystemet avskaffades genom Lissabonfördraget.44 Inom
GUSP förekommer inte någon lagstiftning i egentlig mening.45 Förutom de beslut som rådet kan fatta antar det vid sina möten ofta slutsatser i olika frågor. Dessa är politiskt snarare än juridiskt bindande, men utgör ändå rådets offentliga ståndpunkt i frågor och efterlevs i princip av EU och medlemsstaterna. Rådet ansvarar dessutom, tillsammans med HR, för att EU:s handlande är enhetligt, konsekvent och effektivt.46 Slutligen är det
rådet som på HR:s förslag, med kvalificerad majoritet beslutar om att utse EU:s så kallade särskilda representanter (EUSR) vilket ofta sker för områden där krishanteringsinsatser äger rum.47
En kommitté bestående av representanter för medlemsstaternas regeringar (Coreper) ska enligt FEUF artikel 240 förbereda rådets arbete, vilket innebär att en fråga i princip
39 FEU, art. 26.2. Jfr art. 22.1 och 26.1.
40 FEU, art. 28, se även ovan 2.3 samt nedan kap. 4.
41 FEU, art. 24.1, 31.1, första meningen. Se dock undantag i FEU, art. 31.2. 42 FEU, art. 31.1, andra meningen.
43 FEU, art. 31.4 och 42.4.
44 Se 2.2 ovan. Man kan dessutom notera att det inte bara i artikel 28 anges att det är rådet som ska
fatta beslut om insatser, utan även i artiklarna 42.4 och 43.2. Troligtvis är detta ett sätt för medlemsstaterna att ytterligare försäkra sig om att behålla kontrollen över GUSP och GSFP.
45 FEU, art. 24.1.
46 FEU art. 26.2. Eftersom EUD i princip saknar jurisdiktion inom GUSP är detta, tillsammans med
HR:s ansvar, den enda garanten för att medlemsstaterna följer den politik man kommit överens om.
47 FEU art. 31.2 och 33; t.ex. EUSR för Bosnien Hercegovina, EUSR för Afghanistan och EUSR för
16
alltid diskuterats av Coreper innan den når själva rådet.48 Coreper kan dessutom inrätta ytterligare arbetsgrupper, tillfälliga eller permanenta, för att i ett tidigare skede bereda frågor.49 Dessa så kallade rådsarbetsgrupper är kopplade till olika rådskonstellationer; de som har hand om utrikesfrågor ansvarar för olika geografiska eller tematiska områden.50 Eftersom rådsarbetsgrupperna är fokuserade på mindre områden och har
lättare att sammanträda ad hoc är de i regel de första att behandla utrikespolitiska frågor som så småningom via Coreper når rådet (oftast FAC), exempelvis situationer som kan bli föremål för krishanteringsinsatser.
3.2 Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik
Av rådets beredande organ inom GUSP är kanske det viktigaste den politiska kommitté som skapades genom Amsterdamfördraget och senare döptes om till Kommittén för utrikes och säkerhetspolitik (KUSP). KUSP har från sin ursprungliga övervakande och mer passiva roll utvecklats till att bli en av nyckelaktörerna inom GSFP. Talande för denna utveckling är att KUSP från att ha sammanträtt endast en gång i månaden nu möts regelbundet två gånger i veckan samt extraordinärt inför FAC-möten och när den utrikespolitiska situationen så kräver.51 Ursprungligen utgjordes den politiska kommittén av medlemsstaternas politiska direktörer (i Sverige Utrikesrådet för politiska frågor) men KUSP består numera av tjänstemän på ambassadörsnivå, med en representant från varje medlemsstat.52 Ordföranden för KUSP är en tjänsteman som utses av och företräder HR.53 Idén till KUSP i sin nuvarande kommer från Europeiska
rådets möten i Köln 1999 (i samband med att ESFP initierades) och Nice 2000,54 och
48 Rådet, Beslut om antagande av rådets arbetsordning, bilaga (Rådets arbetsordning), art. 19.2. 49 Ibid., art. 19.3 och bilaga V, p. 1.
50 För en lista över grupperna se rådet, List of Council preparatory bodies, s. 7.
51 Duke, S., ”The Linchpin COPS: Assessing the workings and institutional relations of the Political
and Security Committee”, s. 20.
52 Duke, S., ”Peculiarities in the institutionalisation of CSFP and ESDP”, s. 79.
53 Rådet, Beslut om utövande av rådets ordförandeskap, art. 2 samt Beslut om hur den europeiska
avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta, art. 4.4.
54 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser från Köln 3-4 juni 1999, bilaga III, Rapport från
ordförandeskapet om förstärkning av en gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik, p. 3; Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Nice den 7-9 december 2000, bilaga III till bilaga VI, Utkast till rapporten från ordförandeskapet om den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken.
17
organet skapades formellt genom ett rådsbeslut 2001.55 Redan från början var det tänkt att KUSP skulle spela en central roll i vid fastställandet och uppföljningen av EU:s reaktion på en kris.56 Genom Lissabonfördraget formaliserades detta genom att en bestämmelse om KUSP infördes i FEU (artikel 38) som anger att KUSP ska ha tre uppgifter. För det första ska den övervaka den internationella situationen och bidra till att utforma GUSP genom yttranden till rådet, för det andra ska den övervaka genomförandet av den beslutade politiken och för det tredje ska den utöva politisk kontroll och strategisk ledning av krishanteringsinsatser. Enligt samma artikel kan KUSP i sin tredje kapacitet, efter bemyndigande från rådet, själv fatta vissa beslut rörande krishanteringsinsatser som rådet tidigare beslutat inleda, vilket gör KUSP till en mycket viktig aktör inom GSFP och EU:s krishanteringsinsatser mer flexibla.
Innan ett ärende når KUSP har det i regel passerat någon av rådsarbetsgrupperna eller kommittén för de civila aspekterna av krishantering (eng. Committee for Civilian Aspects of Crisis Management, CivCom, se nedan), så att bara viktigare principiella frågor återstår att lösa. KUSP kan också skicka tillbaka en fråga till en rådsarbetsgrupp för att till exempel låta denna utarbeta detaljerna i EU:s handlingslinje. En växande arbetsbörda för KUSP i takt med att GUSP och GSFP utvecklats ledde dessutom 2003 till att man skapade den så kallade Nicolaidis-gruppen (uppkallad efter sin första ordförande) som liksom KUSP består av representanter från samtliga medlemsstater. Gruppen sammanträder dagen innan ett KUSP-möte äger rum och sköter de praktiska arrangemangen kring KUSP, men är också ett tillfälle för medlemsstaternas delegationer att ange vilka som är deras viktiga frågor, så att KUSP-mötenas diskussioner kan bli effektivare.57
55 Rådet, Beslut om inrättande av Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik.
56 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Nice den 7-9 december 2000, bilaga VI, p. II. 57 Rådet, Creation of a preparatory group for the PSC.
18
Det har förekommit förslag om att utveckla KUSP till ett slags EU:s säkerhetsråd58 och med tanke på att KUSP enligt sitt mandat ”i en krissituation [ska] vara den instans inom rådet som behandlar krissituationer och utreder alla tänkbara möjligheter för unionens reaktion” är det kanske inte helt orimligt.59 Än så länge är den beskrivningen dock långt
ifrån verkligheten, eftersom KUSP i princip saknar befogenhet att fatta några juridiskt bindande beslut (utöver politisk och strategisk ledning av redan beslutade krishanteringsinsatser enligt ovan). Istället är KUSP hänvisat till att lägga fram förslag inför Coreper, som visserligen i regel godtar dem utan några synpunkter innan man skickar dem vidare till rådet som fattar de rättsligt bindande besluten.60 De
institutionella begränsningarna till trots är KUSP en central aktör inom hela GUSP och utan tvekan en av de viktigaste inom GSFP,vilket blir uppenbart när man tittar på hur processen bakom en krishanteringsinsats ser ut.61
3.3 Kommittén för de civila aspekterna av krishantering
Tanken på en kommitté för civil krishantering väcktes vid Europeiska rådets möte i Helsingfors 1999 och vid det efterföljande mötet i Lissabon 2000 uppmanade man rådet att inrätta en sådan.62 Detta skedde genom ett beslut 2000, då rådet tillsatte Kommittén för de civila aspekterna av krishantering (CivCom), bestående av en representant från varje medlemsstat.63 CivCom är därmed ett politiskt organ och fungerar ungefär som en
rådsarbetsgrupp, med en ordförande utsedd av HR.64 Även om CivCom formellt
rapporterar till Coreper är dess huvudfunktion i praktiken att bidra med råd och expertis om civil krishantering till KUSP.65
58 Duke, Simon, ”The Linchpin COPS: Assessing the workings and institutional relations of the
Political and Security Committee”, s. 33.
59 Rådet, Beslut om inrättande av Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, p. 2. 60 Duke, S., ”Peculiarities in the institutionalisation of CSFP and ESDP”, s. 80 f. 61 Se nedan kap. 4.
62 Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Helsingfors den 10-11 december 1999, p. 29;
Europeiska rådet, Ordförandeskapets slutsatser i Lissabon den 23-24 mars 2000, p. 45.
63 Rådet, Beslut om inrättande av en kommitté för de civila aspekterna av krishantering, art. 1. 64 Rådet, Beslut om fastställande av genomförandeåtgärder för Europeiska rådets beslut om
utövande av rådets ordförandeskap och om ordförandeskapet för rådets förberedande organ, bilaga 2, p. 4.
19
3.4 Unionens höga representant och EEAS
Genom Lissabonfördraget skapades en ny position, kallad Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som tar över uppgifterna från den tidigare höga representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, kommissionären för utrikesfrågor samt ordföranden för FAC.66 Jämfört med tidigare har HR fått en betydligt mer framskjuten roll och har numera i uppgift att leda och tillsammans med medlemsstaterna genomföra GUSP, inklusive GSFP.67 Skälen till HR:s stärkta position i
Lissabonfördraget var bland annat att man vill öka EU:s koherens mellan GUSP och övriga yttre åtgärder, öka koordinationen mellan EU och medlemsstaterna och visa en enigare bild utåt.68 HR är ordförande för FAC och ”ska genom sina förslag bidra till
utformningen av [GUSP]”; genom att HR har initiativrätt inför rådet så innebär det jämfört med tidigare ökade möjligheter att påverka rådets arbete med GUSP, till exempel för att föreslå nya krishanteringsinsatser.69 I denna roll utgör HR också en
viktig kanal för Europaparlamentet att påverka GSFP, genom att HR ska se till att ”vederbörlig hänsyn tas till Europaparlamentets synpunkter”.70 HR har i sitt arbete att
stödja sig på den europeiska avdelningen för yttre åtgärder (eng. European External Action Service, EEAS), EU:s genom Lissabonfördraget skapade ”utrikestjänst”.71
Att leda EEAS är kanske det som ger HR störst inflytande över hur de civila krishanteringsinsatserna utformas, eftersom den relativt självständiga organisationen har ett antal underorgan som spelar en aktiv och direkt roll inom planeringen av insatser.72
66 Piris, J-C., The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, s. 243 ff. 67 FEU, art. 18.2, 24.1, 26.3 och 27.1.
68 Kaddous, C., ”Role and position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and
Security Policy under the Lisbon Treaty”, s. 207 och 219 f. Kaddous är försiktigt skeptisk till om dessa syften verkligen kan uppnås genom förändringarna.
69 FEU, art. 18.3; art. 27.1; art. 30.1-2. Jfr Fördraget om Europeiska unionen, konsoliderad version
efter Amsterdamfördraget, art. 26, som anger att HR ska ”biträda rådet i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt genom att medverka vid utformning, förberedelse och genomförande av beslut i politiska frågor”.
70 FEU, art. 36. Europaparlamentet kan också ställa frågor eller avge rekommendationer till den
höga representanten eller direkt till rådet.
71 FEU, art. 27.3.
72 Rådet, Beslut om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta,
20
Den mest centrala delen av EEAS när det gäller både civil och militär krishantering är direktoratet för krishantering och planering (eng. Crisis Management and Planning Directorate, CMPD) som bland annat har till uppgift att ansvara för den strategiska planeringen av en ny krishanteringsinsats genom att ta fram det första planeringsdokumentet, ett så kallat krishanteringskoncept (eng. Crisis Management Concept, CMC).73 Inom civil krishantering finns dessutom EU:s civila planerings- och ledningskapacitet (eng. Civilian Planning Conduct Capability, CPCC) som också bidrar till planering och till att ta fram ett CMC, samt ansvarar för att ta fram det andra av en insats planeringsdokument, ett så kallat insatskoncept (eng. Concept of Operations, CONOPS).74 Relationen mellan CMPD och CPCC är något oklar eftersom de båda är
delar av EEAS men hierarkiskt inte är över- eller underställda varandra.75 I praktiken är
det dock CMPD som har huvudansvaret för att ta fram CMC.76 I EEAS ingår också
EU:s informationsorgan Joint Situation Centre (SITCEN). Förutom att sammanställa egen information får SITCEN också information från medlemsstaterna och deras underrättelsetjänster, för att på så sätt kunna förse EU och medlemsstaterna med förvarningar, samt övervakning och bedömningar av olika situationer.77
4
Krishanteringsprocessen
Hur de olika aktörerna ska agera från det att en kris uppstår någonstans i världen till att EU utformar, inrättar, genomför och avslutar en civil krishanteringsinsats finns inte fastställt i fördragen. Förfarandet, som jag kallar för krishanteringsprocessen, bygger dock framförallt på att rådet enligt FEU, artikel 28.1 ska anta nödvändiga beslut om mål, omfattning, medel, varaktighet och övriga villkor när en insats ska inrättas. Varje kris och krishanteringsinsats är unik och därmed också planeringsprocessen inför den;
73 Rådets hemsida, Crisis Management and Planning Directorate (CMPD).
74 Rådets hemsida, Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC); Duke, S., ”Peculiarities in the
institutionalisation of CSFP and ESDP”, s. 92.
75 Hynek, N., ”Consolidating the EU's crisis management structures: civil-military coordination and
the future of the EU OHQ”, s. 5.
76 Ioannides, I., ”EU Civilian Capabilities and Cooperation with the Military Sector”, s. 42-43. 77 de Waele, H., Layered Global Player: Legal Dynamics of EU External Relations, s. 39; Rehrl, J.
& Weisserth, H-B. (red.), Handbook on CSDP The Common Security and Defence Policy of the European Union, s. 47.
21
det är till exempel inte ovanligt att vissa steg upprepas flera gånger innan alla inblandade kan komma överens. Syftet med den här framställningen är att redogöra för i vilken ordning och av vilka aktörer en insats typiskt sett utformas och inrättas. Som utgångspunkt, bland annat vad gäller uppdelningen i sex olika faser, har jag använt ett dokument som rådet tog fram 2003 med förslag på hur processen inför krishanteringsinsatser borde se ut.78 Dessvärre finns det två problem med att utgår från detta dokument. För det första utgör det bara ett förslag på eller en skiss över i vilken ordning olika saker sker innan en insats kan inledas – i praktiken är det i hög grad upp till de olika aktörerna (inte minst medlemsstaterna) hur förloppet ser ut.79 För det andra
har väldigt mycket hänt inom GSFP sedan dokumentet togs fram 2003, bara några månader efter att EU:s allra första krishanteringsinsats inletts; Lissabonfördraget har trätt i kraft och ett antal nya aktörer har tillkommit. Anledningen till att jag ändå utgår från dokumentet är att det sedan dess inte har tagits fram något liknande dokument – även om det nu pågår en process för att göra det – och det därför är det bästa som står till mitt förfogande.80 För att kunna ge en så uppdaterad redogörelse av processen som
möjligt har jag även använt mig av andra författares beskrivningar av processen och i viss mån mina egna erfarenheter från Utrikesdepartementet.81
4.1 Första fasen: rutinmässig omvärldsbevakning
Innan en civil krishanteringsinsats kan bli aktuell måste information om en kris nå EEAS och ordföranden för KUSP. Detta kan ske genom flera olika kanaler, till exempel SITCEN, EU-beskickningarna, direkt från medlemsstaterna, genom gemensamma rapporter från medlemsstaternas ambassadörer i landet/området eller andra källor. Ofta har dessutom situationen följts och redan diskuterats av den rådsarbetsgrupp som geografiskt ansvarar för bevakning av det område där krisen pågår. I rådsarbetsgruppernas förberedande diskussioner redogör medlemsstaterna för sin
78 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management. 79 Ibid., s. iii.
80 I de rådsslutsatser om GSFP som antogs den 1 december 2011 uppmanas HR företa en översyn av
krishanteringsprocessen, med ambitionen att ta fram ett nytt och uppdaterat dokument liknande det som togs fram 2003; rådet, Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) – Rådets slutsatser, p. 31.
22
inställning i frågan och eventuella förslag om en krishanteringsinsats kan presenteras och sedan skickas vidare till KUSP.
4.2 Andra fasen: faktainsamling och CMC
Om situationens fortsatta utveckling gör att den bedöms vara av intresse för GUSP sätter ordföranden för KUSP upp frågan på agendan för ett kommande planerat eller – om frågan bedöms vara akut – extrainsatt KUSP-möte. Det förekommer också att enskilda medlemsstater, antingen på ett Nicolaidis-möte eller då KUSP sammanträder, begär att en viss fråga ska diskuteras av KUSP på ett kommande möte, vilket ordföranden oftast tillmötesgår.
KUSP följer därefter utvecklingen av krisen och diskuterar, i regel med utgångspunkt i vad en rådsarbetsgrupp tidigare kommit fram till, på vilket sätt EU ska agera. Detta kan innebära allt från att man väljer att avvakta, till ett uttalande från HR eller inrättandet av en GSFP-insats. Överväger medlemsstaterna att inleda en civil krishanteringsinsats är vanligtvis det första steget att genomföra ett faktainsamlingsuppdrag för att undersöka vilka behov av en insats som finns.82 I vissa fall övervägs också tillsättandet av en
EUSR.83 Om KUSP, med beaktande av faktainsamlingsuppdragets rapport, kommer
fram till att en krishanteringsinsats är lämplig begär man att EEAS tar fram ett CMC. Detta är det första av de planeringsdokument som tas fram inför en insats och innehåller en allmän politisk bedömning av situationen, de övergripande syftena med en insats och ett eller flera handlingsalternativ för EU.84 Även om dokumentet är relativt kort och översiktligt är det, genom att vara det första formella planeringsdokument för en insats, ofta tongivande för vilken profil insatsen får.85 Inom EEAS är det CMPD som ansvarar
för att utarbeta ett CMC och när det gäller civila krishanteringsinsatser sker det i
82 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 19.
Detta görs ofta tillsammans med kommissionen, eftersom även yttre åtgärder som faller utanför GUSP, till exempel bistånd, kan vara aktuella parallellt med en insats.
83 Ibid., p. 19.
84 Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and
Decision-Making Procedures”, s. 28.
85 Rådet, Erfarenheter och bästa praxis vid integrering av mänskliga rättigheter och jämställdhet i
23
samarbete med CPCC. När ett CMC tagits fram överlämnas det till KUSP som begär in synpunkter på dokumentet från CivCom och därefter själv diskuterar det; denna process kan upprepas så att ett CMC flera gånger diskuteras i både KUSP och CivCom.86 KUSP låter CMPD göra eventuella ändringar i planeringsdokumentet för att tillgodose samtliga medlemsstaters önskemål och kan därefter, om inrättandet av en insats fortfarande bedöms vara lämpligt, godkänna det.
4.3 Tredje fasen: godkännande av CMC och resursfrågor
När KUSP godkänt ett CMC för insatsen vidarebefordras det till rådet (via Coreper) som därefter med enhällighet måste godkänna det.87 Rådet kan samtidigt, om man
finner det lämplig och det inte redan skett, utse en EUSR.88 I det här skedet diskuteras
också vilka resurser som krävs för en insats i enlighet med det CMC som godkänts och CivCom undersöker preliminärt möjligheten att få fram dessa resurser hos medlemsstaterna.89 Även om det alltså är EEAS som tar fram utkastet till CMC kommer
det inte godkännas av KUSP, Coreper och rådet innan alla medlemsstater kan acceptera det, vilket säkerställer medlemsstaternas kontroll över processen men också riskerar att göra den långsam.
4.4 Fjärde fasen: formellt beslut, CONOPS och OPLAN
När enighet om att inrätta en insats finns mellan medlemsstaterna och tillgängligheten av resurser bedöms som tillfredställande fattar rådet med enhällighet ett formellt beslut om att inleda en krishanteringsinsats.90 När beslutet är fattat tar CPCC på begäran från KUSP fram ett CONOPS. Detta är det andra av en insats planeringsdokument och
86 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 28 och
30; rådet, Beslut om inrättande av Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, p. 1(f); Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and Decision-Making Procedures”, s. 29.
87 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 36;
FEU, art. 28.1 och 31.
88 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 36(c). 89 Ibid., p. 44-50; Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies
and Decision-Making Procedures”, s. 29-31.
90 FEU, art. 28.1 och 31; Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP
24
innehåller mer specifika ändamål med insatsen och riktlinjer för hur den situation och de problem som identifierats i CMC ska bemötas. CONOPS diskuteras i CivCom och därefter i KUSP och liksom med CMC kan den här processen gå fram och tillbaka ett antal gånger mellan de olika aktörerna. När alla medlemsstater är nöjda med innehållet kan CONOPS godkännas i KUSP, för att därefter gå (via Coreper) till rådet, för formellt godkännande i form av ett enhälligt beslut.91 När detta skett tar KUSP reda på vilka resurser medlemsstaterna är beredda att faktiskt ställa till insatsens förfogande.92 Nästa
steg är att den nu utsedda insatschefen tar fram en insatsplan (eng. Operation Plan, OPLAN), det tredje planeringsdokumentet för en insats, som med utgångspunkt i CONOPS i detalj redogör för hur insatsen praktiskt ska genomföras för att uppnå de syften som tidigare planeringsdokument har identifierat.93 Detta dokument behandlas i
likhet med CMC och CONOPS först av CivCom och sedan av KUSP, för att när KUSP har godkänt det skickas vidare (via Coreper) till rådet. När även detta dokument är godkänt med enhällighet och de resurser insatsen behöver finns tillgängliga kan krishanteringsinsatsen inledas, något som i vissa fall sker genom ett separat rådsbeslut.94
4.5 Femte och sjätte faserna: implementering, revidering och avslutande
När beslutet om att inleda insatsen har fattats ser KUSP, under ansvar inför rådet, till att de planeringsdokument som har antagits implementeras och utövar sedan politisk kontroll och strategisk ledning över insatsen.95 Även CivCom fortsätter att övervaka
91 Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and
Decision-Making Procedures”, s. 33; FEU, art. 31.
92 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 70. 93 Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and
Decision-Making Procedures”, s. 33-34; Duke, S., ”Peculiarities in the institutionalisation of CSFP and ESDP”, s. 92.
94 Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and
Decision-Making Procedures”, s. 34; Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 80. Enligt FEU, art. 42.5 och 44 finns möjligheten för rådet att anförtro åt en grupp av medlemsstater att genomföra den beslutade insatsen, något som i så fall givetvis påverkar hela processen och arbetet med planeringsdokumenten innan beslutet fattas.
95 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 83;
25
insatsen och ger information och rekommendationer till KUSP.96 Insatsen fortsätter sedan enligt de antagna planeringsdokumenten fram till dess att mandatet löper ut eller att rådet, efter rekommendation från KUSP, beslutar att förändra eller avsluta den.97 Förändringar av en insats praktiska och politiska omständigheter kan leda till att nya planeringsdokument tas fram och det görs i så fall enligt ovan beskrivna procedurer.98
Krishanteringsprocessen är som synes en i huvudsak politisk process med många inblandade aktörer, få fasta regler och med ofta mycket dynamisk materia; ingen insatsplanering följer därmed den här teoretiska mallen exakt. De kritiska stegen i processen är dock att de olika planeringsdokumenten (CMC, CONOPS och OPLAN) tas fram och får medlemsstaternas godkännande, så att en insats kan inrättas genom ett rådsbeslut. Krishanteringsprocessen kan framstå som orimligt komplex och långsam men i praktiken handlar det ofta, på gott och ont, om huruvida medlemsstaterna lyckas komma överens: den kan ta allt från några veckor till flera månader beroende på hur förhandlingarna i olika organ och mellan olika aktörer fortlöper.99
5
Den folkrättsliga kontexten
Många av de EU-rättsliga policydokumenten har tillkommit i en kontext av folkrättsliga instrument, framförallt Säkerhetsrådets resolutioner som flera dokument dessutom innehåller referenser till. Här presenteras de viktigaste resolutionerna som Säkerhetsrådet har antagit på området, från resolution 1325 och framåt.
96 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 84. 97 KUSP kan dessutom, efter bemyndigande från rådet, på egen hand fatta beslut om den politiska
kontrollen och den strategiska ledningen av en insats, FEU, art. 38.
98 Rådet, Suggestions for procedures for coherent, comprehensive EU crisis management, p. 95-97;
FEU, art. 28.1, andra stycket. Se även rådet, Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation.
99 Björkdahl, A. & Strömvik, M., ”EU Crisis Management Operations: ESDP Bodies and
26
5.1 Säkerhetsrådets resolution 1325
Det kanske allra mest grundläggande folkrättsliga kravet på att både kvinnor och män ska vara delaktiga i olika sammanhang hittar man i FN-stadgans krav på alla människors lika värde oavsett kön.100 Från den utgångspunkten var det dock en lång väg fram till den första säkerhetsrådsresolutionen med specifikt fokus på kvinnor och säkerhet. Det dröjde ända till 70-talet innan insikten om att genus spelar en roll i konflikter tog mer konkreta former, genom en resolution från FN:s generalförsamling om skydd för kvinnor och barn i väpnade konflikter.101 Vid FN:s fyra
kvinnokonferenser 1975, 1980, 1985 och framförallt vid konferensen i Peking 1995 diskuterade man kvinnors roll i konflikter samt vilken roll kvinnor kan spela i krishantering och fredsbyggande.102 Vid 1995 års konferens antogs den så kallade
Pekingplattformen, i vilken regeringar och internationella organisationer bland annat uppmanas att främja deltagande för kvinnor i fredsåtgärder samt att integrera ett genusperspektiv i krishantering.103 Efter ett ordförandeskapsuttalande från Säkerhetsrådet i mars 2000 där man bland annat konstaterade att humanitära inslag – särskilt utbildning om kvinnors speciella situation i konflikter – kan bidra till effektivare fredsbevarande insatser104 och via Windhoekförklaringen och handlingsplanen från Namibia om inkorporering av ett jämställdhetsperspektiv i flerdimensionella fredsunderstödjande insatser från den 31 maj 2000 (som båda i sin helhet behandlar genusperspektiv i fredsunderstödjande insatser),105 antogs den 31 oktober samma år
Säkerhetsrådets resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet.
100 Förenta Nationernas stadga, art. 1.3, 55(c) och ingressen punkt 2.
101 FN:s generalförsamling, Declaration on the Protection of Women and Children in Emergency
and Armed Conflict, resolution 3318 (XXIX).
102 IANWGE, From the Charter to Security Council resolution 1325.
103 FN, Pekingplattformen (eng. Beijing Declaration and Platform for Action), punkt 142 (a) och
(b).
104 Säkerhetsrådet, Maintaining peace and security: Humanitarian aspects of issues before the
Security Council.
105 UNDPKO, Windhoekförklaringen och handlingsplanen från Namibia om inkorporering av ett
27
Säkerhetsrådet uppmanar i resolutionen FN:s medlemsstater att se till att kvinnor i ökad utsträckning deltar i förebyggande, hantering och lösning av konflikter (punkt 1) och uttrycker sin beredskap att inkorporera ett genusperspektiv i FN:s fredsbevarande insatser (punkt 5). Man uppmanar vidare alla aktörer att vid förhandling och implementering av fredsavtal anta ett genusperspektiv (punkt 8), samt att vidta åtgärder för att skydda kvinnor och flickor från sexuellt våld i konflikter (punkt 10). Säkerhetsrådet uppmanar också alla som deltar i planering av avväpning, demobilisering och återanpassning att beakta ta hänsyn till de olika behov som män och kvinnor har (punkt 13).
Trots att resolution 1325 var banbrytande – det var första gången på femtio år som en säkerhetsrådsresolution specifikt berörde kvinnor – fick den inte det genomslag många hade hoppats på bland FN:s medlemsstater. Detta ansågs bero på att den var väldigt bred, saknade tydliga riktlinjer för implementering och inte hade någon mekanism för att genomdriva den.106 Talande för det inledningsvis ljumma gensvaret var att Danmark
2005, alltså hela fem år efter att resolutionen antagits, blev det första landet att formulera en nationell handlingsplan för implementering av resolutionen, för att året därpå följas av Norge och Sverige (fram till idag har 37 länder, varav 14 är EU-medlemsstater, antagit nationella handlingsplaner).107 Även inom FN gick arbetet i början trögt och den arbetsgrupp på området (Inter-agency Taskforce on Women, Peace and Security) som bildades i februari 2001 antog till exempel sin arbetsplan först 2004.108 För att fortsätta utvecklingen har Säkerhetsrådet därför sedan 2008 antagit ytterligare fyra resolutioner på temat genus, fred och säkerhet.
106 Gya, G., ”Implementation of EU policies following the UN Security Council Resolution 1325”,
s. 9.
107 För en lista över nationella handlingsplaner se PeaceWomen (WILPF), List of National Action
Plans, http://www.peacewomen.org/naps/list-of-naps. Hämtad 12-07-26.
108 Gya, G., ”Implementation of EU policies following the UN Security Council Resolution 1325”,
28
5.2 Efterföljande resolutioner Säkerhetsrådets resolution 1820
I juni 2008 antog Säkerhetsrådet resolution 1820. Resolutionen, som kan sägas vara sprungen ur resolution 1325, är inte lika bred som sin föregångare, utan handlar specifikt om sexuellt våld mot civila i konflikter. I resolutionen fördömer Säkerhetsrådet våldtäkt och andra former av sexualiserat våld under konflikt och betonar att sexuellt våld, när det används som en taktik i krig, i sig kan utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet.109 Säkerhetsrådet slår också för första gången fast att våldtäkt och andra former av sexualiserat våld kan utgöra ett krigsbrott, brott mot mänskligheten och folkmord och kräver att alla parter ska ingripa mot sexuellt våld och se till att förövare ställs inför rätta.110
Säkerhetsrådets resolution 1888
I september 2009 antog säkerhetsrådet resolution 1888, som är en utveckling av resolution 1820. I resolutionen ges FN:s generalsekreterare ett mandat att utse en särskild representant i arbetet mot sexuellt våld i väpnade konflikter.111 Säkerhetsrådet
beslutar också i resolutionen att man framöver i mandaten för FN:s fredsbevarande insatser på lämpligt sätt ska inkludera specifika bestämmelser om skydd för kvinnor och barn från sexuellt våld.112
Säkerhetsrådets resolution 1889
Kort efter resolution 1888, i oktober 2009, antogs ytterligare en resolution på temat kvinnor, fred och säkerhet i form av resolution 1889. Denna resolution behandlar specifikt kvinnors roll i fredsprocesser och Säkerhetsrådet uppmanar FN:s medlemsstater – och intressant nog även internationella och regionala organisationer – att vidta ytterligare åtgärder för att förstärka kvinnors deltagande i alla steg av
109 Säkerhetsrådet, Resolution 1820, p. 1.
110 Ibid., p. 4; rådet, Implementation of UNSCRs on Women, Peace and Security in the context of
CSDP missions and operations, s. 3.
111 Säkerhetsrådet, Resolution 1888, p. 4. 112 Ibid., p. 12.
