Vid FAC den 26 juli 2010 godkände rådet ett dokument som tillsammans med 2008 års övergripande strategi utgör ”de två huvudpelarna i EU:s politik när det gäller kvinnor, fred och säkerhet.”149 Dokumentet är resultatet av den genom den övergripande strategin inrättade arbetsgruppens arbete och innehåller indikatorer för EU:s genomförande av säkerhetsrådsresolutionerna 1325 och 1820. Dessa indikatorer togs fram med ambitionen att de skulle vara uppnåbara, direkt mätbara, specifika och relevanta, och de är var och en kopplade till specifika förväntade resultat i EU:s befintliga policydokument om kvinnor, fred och säkerhet.150 Syftet med dem är att stärka EU:s ansvarstagande när det gäller att uppfylla unionens åtaganden i fråga om kvinnor, fred och säkerhet genom att uppmärksamma framgångar men också brister och svagheter i genomförandet av EU:s åtaganden, underlätta det politiska beslutsfattandet och prioriteringen av åtgärder, motivera personal, underlätta tydlig kommunikation om genomförandet av berörd EU-politik och förbättra EU:s synlighet – kort sagt att bidra till att de åtaganden man redan gjort i policydokument faktiskt genomförs.151
Indikatorerna är 17 till antalet och berör allt från politiska diskussioner mellan EU och andra aktörer till i vilken utsträckning verksamhetsrapporter från EUSR innehåller särskild information om kvinnor, fred och säkerhet. Av särskilt intresse när man talar om planeringsdokumenten inför insatser är framförallt två indikatorer. Den ena är nummer 13, som handlar om i vilken utsträckning krishanteringsinsatsers mandat och planeringsdokument innehåller tydliga hänvisningar till jämställdhets- och kvinnofrågor, fred- och säkerhetsfrågor och faktiskt rapporterar om dessa. Syftet är att se i vilken omfattning de dokument som ligger till grund för en GSFP-insats inbegriper jämställdhetsaspekter på krishantering och i vilken omfattning dessa faktiskt avspeglas i det praktiska arbetet på plats och således rapporteras, alltså ett slags mått på huruvida
149 Rådet, Indikatorer för den övergripande strategin för EU:s genomförande av Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner 1325 och 1820 om kvinnor, fred och säkerhet, s. 3.
150 Ibid., s. 7.
42
arbetet med jämställdhetsintegrering ger något resultat.152 Den andra är nummer 14, som handlar om hur många av krishanteringsinsatserna som har en rådgivare eller kontaktpunkter för jämställdhetsfrågor. Båda dessa indikatorer baseras på krav på hur planeringsdokumenten ska utformas som fanns med i 2008 års checklista och som nu finns i den senaste versionen av denna.153 Eftersom indikatorerna bygger på åtaganden i tidigare policydokument tillför de egentligen inte några nya krav, men man kan ändå konstatera att EU genom att ta fram mätbara indikatorer visat en vilja att följa upp det man föresatt sig i policydokumenten. I maj 2011 presenterades en första rapport om de olika indikatorerna med ett relativt positivt utfall vad gäller nummer 13 och 14.154
Ett annat tecken på att EU avsåg att följa upp arbetet med genus, fred och säkerhet var den rapport om tillvaratagna erfarenheter och bästa praxis i fråga om integrering av mänskliga rättigheter och jämställdhet i krishanteringsinsatser inom ramen för GSFP som presenterades i november 2010. I rapporten betonas att mänskliga rättigheter och jämställdhet fullt ut bör ingå i planeringen av krishanteringsinsatser, och redan när ett CMC tas fram eftersom detta dokument avgör inom vilka områden insatsen huvudsakligen kommer verka.155 Man konstaterar också att det, för att jämställdhet verkligen ska kunna integreras i en insats, krävs fördjupad analys av problematiken, vilket i sin tur kräver att insatsen har de resurser som krävs för detta och att experter på den här typen av frågor tidigt är inblandade redan i ett tidigt skede.156 Rapporten innehåller också ett antal rekommendationer, bland annat en uppmaning om att de dokument som EU antagit på området, inklusive checklistor för planering av insatser, regelbundet bör uppdateras.157 Dessa rekommendationer godkändes följande månad av
152 Rådet, Indikatorer för den övergripande strategin för EU:s genomförande av Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner 1325 och 1820 om kvinnor, fred och säkerhet, s. 15.
153 Rådet, Genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution 1325 förstärkt genom FN:s säkerhetsråds resolution 1820 inom ramen för ESFP. Se även nedan 7.7.
154 Rådet, Report on the EU-indicators for the Comprehensive Approach to the EU implementation of the UN Security Council UNSCRs 1325 & 1820 on Women, Peace and Security.
155 Rådet, Erfarenheter och bästa praxis vid integrering av mänskliga rättigheter och jämställdhet i militära GSFP-insatser och civila GSFP-uppdrag, s. 13.
156 Ibid., s. 13-14.
43
rådet, som också specifikt betonade att jämställdhet ska beaktas när man planerar krishanteringsinsatser.158
7.7 ”Genus, fred och säkerhet” i uppdaterade dokument
Som en följd av rekommendationerna i den rapport som rådet godkände 2010 togs ett nytt uppdaterat dokument om jämställdhetsintegrering fram 2012.159 I dokumentet, som ersätter 2008 års dokument om implementering av säkerhetsrådsresolutionerna 1325 och 1820, presenteras dels de definitioner och vägledande principer som ska gälla på området, dels en uppdaterad checklista för jämställdhetsintegrering i krishanteringsinsatser. De vägledande principerna är desamma som i 2005 och 2008 års dokument.160 Syftet med 2012 års dokument är att säkerställa jämställdhetsintegrering (och implementering av säkerhetsrådsresolutionerna) i alla faser av krishanteringsprocessen och det är tänkt att användas av alla aktörer inom planering och genomförande av insatserna.161 En nyhet i det här dokumentet är att man nu talar om ”genus, fred och säkerhet” (tidigare användes ”kvinnor, fred och säkerhet”, det begrepp som används i säkerhetsrådsresolution 1325, se ovan 5.1) för att understryka att jämställdhetsfrågor är något som berör både män och kvinnor. Vidare betonas åter att jämställdhet är en grundläggande princip inom GSFP och som sådan utgör en central fråga för EU:s krishanteringskapacitet.162
Den uppdaterade checklistan i dokumentet utgör, genom att rådet vid sitt sammanträde i april 2012 godkände dokumentet,163 det senast antagna policydokumentet på området och jag ska därför redogöra för vad det stadgar rörande de olika planeringsdokumenten som tas fram för en krishanteringsinsats. Först dock något om min översättning av dokumentet, som bara finns på engelska, till svenska. I de fall checklistan föreskriver
158 Rådet, Pressmeddelande 3058:e mötet i rådet, s. 21.
159 Rådet, Implementation of UNSCRs on Women, Peace and Security in the context of CSDP missions and operations, 7109/12, 6 mars 2012, s. 5.
160 Se ovan 7.2.
161 Rådet, Implementation of UNSCRs on Women, Peace and Security in the context of CSDP missions and operations, 7109/12, 6 mars 2012, s. 5.
162 Ibid., s. 6.
44
något och använder ordet ”should” har jag översatt det till ”ska” och inte det mer fakultativa ”bör”. Skälet till detta är att jag menar att mot bakgrund av vad som framgår av primärrätten, och då EU vid upprepade tillfällen slagit fast att jämställdhet är en grundläggande princip inom GSFP, kan det inte bara röra sig om rekommendationer. Även om kraven givetvis inte är undantagslöst absoluta tolkar jag det som att utgångspunkten måste vara att de ska efterlevas om ett undantag inte kan motiveras och att ”ska” därför är lämpligare att använda.
Om det första av planeringsdokumenten, CMC, stadgas att i den situationsbedömning som dokumentet ska innehålla ska en översyn av jämställdhetsrelaterade frågor, inklusive en bedömning av förekomsten av, eller risken för, sexuellt våld i området för insatsen ingå. När denna analys görs ska man använda sig av den expertis och erfarenhet rörande genus, fred och säkerhet som finns inom såväl EEAS och EU-delegationer som inom andra organisationer, exempelvis relevanta FN-organ. Situationsbedömningen ska alltså, med hjälp av experter på den här typen av frågor, redogöra för vilka jämställdhetsrelaterade frågor som är aktuella och relevanta i det land eller den region som den planerade insatsen ska operera i. Utifrån de behov som på så sätt identifierats ska CMC beakta hur jämställdhetsperspektiv på lämpligt sätt kan integreras i de åtgärder som föreslås.164 När det gäller CONOPS ska dokumentet, med utgångspunkt i de problem som identifierats i CMC, innehålla lämpliga åtgärder för att bemöta dessa.165 Jämfört med den översiktliga situationsbedömningen i CMC ska CONOPS mer utförligt föreslå olika åtgärder som kan vidtas inom ramen för insatsen. En förutsättning för att ett jämställdhetsperspektiv ska införas i CONOPS på det sätt som checklistan föreskriver är därmed att man i CMC har identifierat vilka problem med jämställdhetsdimensioner som är aktuella, så att man i CONOPS kan redogöra för de åtgärder som insatsen ska vidta för att bemöta dem. I det tredje planeringsdokumentet, OPLAN, ska jämställdhetsaspekter beaktas när insatsen och de åtgärder som ingår i den planeras i större detalj. Instruktioner för hur arbetet med
164 Rådet, Implementation of UNSCRs on Women, Peace and Security in the context of CSDP missions and operations, s. 5.
45
jämställdhetsfrågor ska bedrivas inom ramen för insatsen ska också finnas med, särskilt genom att man i OPLAN etablerar positionen som jämställdhetsrådgivare och anger vilka uppgifter den innebär, samt vilka resultat som förväntas av dennes arbete. OPLAN ska också innehålla en uppförandekod för insatsens personal,166 upprätta en mekanism för att hantera klagomål och rapportering om missförhållanden, samt ange hur olämpligt uppförande hos personalen ska hanteras. Dessutom ska dokumentet innehålla krav på rapportering om jämställdhetsfrågor, inklusive situationen vad gäller sexuellt våld, såväl inom insatsen som till relevanta aktörer i Bryssel.167 Eftersom OPLAN i allt detta utgår från CONOPS, som i sin tur utgår från CMC, är det kritiskt att jämställdhetsfrågor inkluderas redan i CMC och dess situationsbedömning, eftersom de annars riskerar att försvinna ur processen när planeringsdokumenten tas fram. De policydokument som EU tagit fram med bestämmelser och riktlinjer för jämställdhetsintegrering ska också alltid inkluderas som referensdokument i både CONOPS och OPLAN.168 Slutligen, vad gäller själva rådsbeslutet som inrättar en enskild krishanteringsinsats, anger checklistan att lämplig hänsyn ska tas till jämställdhetsfrågor inom ramen för insatsens mandat, något som också ska återspeglas i insatsens budgetära bestämmelser.169 Checklistan innehåller alltså tydliga riktlinjer för hur de respektive planeringsdokumenten och rådsbeslutet ska utformas och genom att undersöka om de följs kan man se i vilken utsträckning jämställdhetsintegrering tillämpas i krishanteringsprocessen.
7.8 Är policydokumenten bindande?
Utöver en internationell organisations konstituerande dokument ingår även relevanta sekundära rättsakter i det som kallas dess ”interna rätt” och är bindande.170 Enligt huvudregeln framgår vilken effekt sådana rättsakter (i det här fallet de policydokument som beskrivits ovan) har på en internationell organisation av de konstituerande dokumenten och man får därför titta i fördragen för att se i vilken utsträckning
166 Baserad på 2005 års generiska uppförandekod, se ovan 7.2.
167 Rådet, Implementation of UNSCRs on Women, Peace and Security in the context of CSDP missions and operations, s. 9.
168 Ibid., s. 8.
169 Ibid. s. 8.
46
policydokumenten binder EU.171 Som ovan beskrivits framgår det av FEU, artikel 25 att EU ska genomföra GUSP bland annat genom att anta beslut som innehåller de åtgärder som ska vidtas av EU, samt de närmare bestämmelserna för hur dessa åtgärder ska genomföras. Detta kan till exempel innefatta bestämmelser om jämställdhetsintegrering. Eftersom det enligt artikel 24 och 26 är rådets uppgift att utforma politiken och fatta de beslut som behövs för att genomföra den, blir de policydokument som rådet antar inom dessa ramar en del av EU:s interna rätt och därmed bindande för EU. Det innebär att även om det ofta är andra organ, till exempel KUSP, CivCom eller rådsarbetsgrupper, som utarbetar de olika policydokumenten, så blir dessa rättsligt bindande först när rådet har antagit dem. När detta sker genom rådsbeslut är det uppenbart att de har antagits av rådet, men i de fall rådet istället använder sig av rådsslutsatser är situationen inte lika glasklar. Man kan till exempel invända att eftersom dessa inte utgör formella beslut blir inte heller policydokument som antas på detta sätt bindande. Då tror jag dock att man har missuppfattat vilken roll rådsslutsatserna spelar inom GUSP. I avsaknad av möjligheten att lagstifta inom GUSP, något som nog inte heller vore det lämpligaste sättet att hantera den ständigt föränderliga utrikespolitiska materian, är rådsslutsatser det ”tyngsta” rådet har att tillgå. Eftersom EUD i stort sett saknar jurisdiktion inom GUSP behöver normalt inte heller frågan om rådsslutsatserna är formellt bindande eller ej ställas på sin spets: det finns ingen möjlighet att framföra några rättsliga invändningar mot dem. Detta kan vara en förklaring till att rådet i princip bara använder sig av formella rådsbeslut då det krävs en konkret rättslig grund, till exempel vid inrättandet av insatser och vid sanktioner.172 Eftersom rådsslutsatserna i praktiken behandlas som bindande menar jag att man rimligen måste se även policydokument som antagits genom sådana som bindande. För detta talar också att rådet i sina slutsatser i vissa fall refererar till policydokument som ”operativa”.173 Slutligen blir inte bara EU bundet när rådet på detta sätt antagit policydokument som fastställer hur GUSP ska genomföras. Även medlemsstaterna ska, enligt FEU, artikel 24.3, ”aktivt och förbehållslöst stödja
171 Sands, P. & Klein, P., Bowett’s Law of International Institutions, s. 460.
172 Thym, D., ”Holding Europe’s CFSP/CSDP Executive to Account in the Age of the Lisbon Treaty”, s. 12-13.
47
[GUSP] i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet och ska respektera unionens åtgärder på detta område.”
8 EUCAP Sahel Niger
I mars 2011 antog rådet EU:s strategi för att främja utveckling, säkerhet och konflikthantering och motverka våldsam extremism i Sahel-området, framförallt Mali, Mauretanien och Niger (nedan Sahel-strategin).174 Till följd av det ökade antalet terroristattacker i området och konsekvenserna av konflikten i Libyen bedömdes under 2012 behovet av att skydda EU:s medborgare och intressen i regionen och förhindra att dessa hot sprider sig till unionen så stort att en krishanteringsinsats började planeras. Efter att i mars 2012 ha godkänt ett krishanteringskoncept (CMC) inrättade rådet genom ett beslut den 16 juli den civila krishanteringsinsatsen EUCAP Sahel Niger, till stöd för förstärkning av de nigeriska säkerhetsaktörernas kapacitet att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet.175 Insatsen syftar till att inom ramen för Sahel-strategin ”hjälpa de nigeriska myndigheterna att genomföra säkerhetsdimensionen av sin egen strategi för säkerhet och utveckling samt att förbättra regional samordning i hanteringen av gemensamma säkerhetsutmaningar” och särskilt ”sträva efter att bidra till utvecklingen av en integrerad tvärvetenskaplig, konsekvent och hållbar strategi med respekt för mänskliga rättigheter hos de olika nigeriska säkerhetsaktörerna i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet.”176 Insatsen har inte någon verkställande funktion utan fungerar som komplement till andra aktörers verksamhet genom att ge råd och bistå vid genomförandet av säkerhetsdimensionen av Nigers egen strategi för nationell säkerhet och utveckling. Man ska också bistå vid utvecklingen av en övergripande regional och internationell samordning i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet; stärka
174 Rådet, Press Release 3078th Council meeting, s. 13-14. Sahel är det geografiska området söder om Sahara i norra Afrika, som sträcker sig tvärs över kontinenten och omfattar norra Senegal, södra Mauretanien, Mali, Burkina Faso, södra Niger, nordöstra Nigeria, Tchad och Sudan. Sahelstrategin finns tillgänglig på http://www.eeas.europa.eu/africa/docs/sahel_strategy_en.pdf. Hämtad 12-09-12.
175 Rådet, Beslut om Europeiska unionens GSFP-uppdrag i Niger (EUCAP Sahel Niger), ingressen p. (1) och (2) samt art. 1.
48
rättsstaten genom att utveckla kapacitet för brottsutredning och, inom ramen för denna, utforma och genomföra lämpliga utbildningsprogram; bidra till en stabilisering av de nigeriska säkerhetsstyrkorna, samt bidra till fastställande, planering och genomförande av projekt på säkerhetsområdet.177 Insatsen, som kommer vara baserad i Nigers huvudstad Niamey, består av ett 80-tal personer och ska enligt rådsbeslutet i juli pågå i två år.178
8.1 CMC
Ett krishanteringskoncept (CMC) för EUCAP Sahel Niger godkändes av rådet den 23 mars 2012.179 Dokumentet innehåller en analys av situationen i Niger och Sahel-området, bland annat vad gäller utvecklingsnivån, den humanitära situationen och säkerhetsläget. Fokus ligger av naturliga skäl på säkerhetsfrågor och de olika hotbilder som finns i området presenteras, men analysen innehåller inte någon redogörelse för eventuell jämställdhets- och genusrelaterad problematik som finns i området. Inte heller innehåller den en bedömning av förekomsten av, eller risken för, sexuellt våld i området för insatsen. Situationsanalysen lever därmed inte upp till de krav som ställs i 2012 års checklista, som föreskriver att dessa två element ska ingå.180 Krishanteringskonceptet fortsätter med en redogörelse för EU:s politiska och strategiska intressen och mål i Sahel-området. Bland de övergripande målen nämns visserligen bland annat att främja socialt sammanhang, vilket skulle kunna innefatta arbete med jämställdhetsfrågor, men explicit saknas jämställdhetsdimensionen helt.181 I CMC anges också vilken typ av aktiviteter insatsen planeras bestå av. Framförallt handlar det om att ta fram ett ramverk för bekämpandet av terrorism och organiserad brottslighet, samt att bidra med utbildning och träning av nigerisk polis inom samma områden.182 Någon jämställdhetsdimension av utbildningen nämns inte uttryckligen i dokumentet. CMC
177 Rådet, Beslut om Europeiska unionens GSFP-uppdrag i Niger (EUCAP Sahel Niger), art. 3.
178 EEAS hemsida för EUCAP Sahel Niger.
179 Rådet, Draft Crisis Management Concept (CMC) for a possible CSDP civilian mission in the SAHEL, s. 3-6. Dokumentet är inte offentligt.
180 Se ovan 7.7.
181 Rådet, Draft Crisis Management Concept (CMC) for a possible CSDP civilian mission in the SAHEL, s. 9-10. Dokumentet är inte offentligt.
49
innehåller också en indikativ beskrivning av den planerade personalsammansättningen och någon jämställdhetsrådgivare nämns inte i denna.183
8.2 CONOPS ”Plus”
Ett konkret exempel på att krishanteringsprocessen inte alltid ser likadan ut utan kan anpassas utifrån behov och tidsramar är att det för EUCAP Sahel Niger tagits fram ett planeringsdokument benämnt CONOPS ”Plus”. Anledningen till denna lösning, som innebär ett slags hybriddokument – ett CONOPS med element som vanligtvis återfinns i OPLAN, var att man ville påskynda lanseringen av insatsen. Detta betydligt mer omfattande dokument (över 200 sidor) bygger på insatsens CMC och anger i större detalj vad man vill uppnå med insatsen och hur det ska gå till. Enligt 2012 års checklista ska jämställdhetselementen i CONOPS utgå från CMC och de frågor som situationsanalysen i detta har identifierat.184 Eftersom analysen i det här fallet inte redogjorde för några genus- och jämställdhetsfrågor finns det följaktligen inte heller några konkreta åtgärder i CONOPS ”Plus” som syftar till att lösa dem. Jämställdhetsfrågor förekommer visserligen i dokumentet, men då bara som en aspekt av den interna personalpolitiken och den uppförandekod som gäller för insatsen, samt i bilagan som listar relevanta riktlinjer och koncept tillämpliga på civila krishanteringsinsatser i allmänhet, där bland annat tre av de dokument som jag tar upp i kapitel 3.3 räknas upp.185 Denna referens till tidigare dokument, något som enligt 2012 års checklista ska ingå i alla operationella planeringsdokument (CONOPS och OPLAN), är egentligen det enda konkreta resultatet av jämställdhetsintegrering som står att finna i insatsens CONOPS ”Plus”.