BARNKONVENTIONEN I DEN
KOMMUNALA FYSISKA PLANERINGEN
-En fallstudie av Östersunds kommuns arbete med barnperspektivet i samband med framtagandet av en detaljplan
MATTIAS HAMILTON
Kandidatarbete 15 hp Sektionen för fysisk planering
Blekinge Tekniska Högskola
2020-05-25
Författare: Mattias Hamilton
Titel: BARNKONVENTIONEN I DEN KOMMUNALA FYSISKA PLANERINGEN -En fallstudie av Östersunds kommuns arbete med barnperspektivet i samband med
framtagandet av en detaljplan
Handledare: Therese Aldinge Examinator: Abdellah Abarkan
Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering Program: Kandidatprogram i fysisk planering
Kurs: FM1473 Kandidatarbete Nivå: C-uppsats
Omfattning: 15 hp Utgivningsort: Karlskrona
Datum: 2020-05-25
FÖRORD
Med denna uppsats sätter jag punkt för min studietid på kandidatnivå på Blekinge Tekniska Högskola. Jag vill tacka de lärare som väckt mitt intresse under dessa tre år. Ett extra stort tack vill jag rikta till min handledare Therese Aldinge som stått för nödvändig kritik och goda råd under resans gång.
Tack!
Mattias Hamilton 2020-05-25
Blekinge Tekniska Högskola. Sektionen för fysisk planering Kandidatprogram i Fysisk Planering, 180 hp
SAMMANFATTNING
Detta arbete undersöker kommuners arbete med barnperspektiv i den fysiska planeringen och hur väl kommunernas arbete stämmer överens med barnkonventionen. Barnkonventionen som den första januari år 2020 blev lag ställer krav på att barns bästa ska beaktas i de frågor som rör barn. Syftet med detta arbetet är att hjälpa till att fylla den kunskapslucka som fi nns kring barnkonventionens integrering i den kommunala fysiska planeringen.
Det teoretiska ramverk som detta arbete vilar på är den rationella och den kommunikativa planeringsteorin som på olika sätt redogör för idéer om hur planering bör utföras. Teorierna ser olika på planeraren respektive medborgarens roll i arbetsprocessen och det är i relationen mellan de professionella och medborgaren som analysverktyg för den senare fallstudien hittas.
För att få en djupare förståelse för kommuners arbeten med barnperspektiv i planprocessen undersöks i detta arbete en process på djupet genom en fallstudie. Den planprocess som undersöks är detaljplan B157 Torvalla 9.9 1.34 m fl - Småhus i Fjällmon i Östersunds
kommun. Analyser utifrån kommunens dokumentation av händelsen sker genom en kvalitativ innehållsanalys där nyckelord kopplade till kategorierna barn, deltagande och förståelse analyserats.
Resultat och analys av dokumenten kopplade till detaljplanen i Östersund indikerar att kommunen haft en kommunikativ ansats i den initiala delen av planarbetet. Ett urval av barn har med stor frihet genom metoder specifi kt framtagna för barn redogjort för sina erfarenheter av platsen där kommunen föreslår en ny detaljplan. Den kommunala dokumentationen indikerar dock att den senare delen av processen i stort saknar barns delaktighet. Barnens erfarenheter analyseras visserligen i ett fristående dokument som tolkas av planerare men barns deltagande i de senare delarna av processen är obefi ntlig.
Resultatet från fallstudien diskuteras utifrån den övergripande frågeställningen kring hur kommuner arbetar med barnperspektiv och huruvida dessa arbetssätt stämmer överens med barnkonventionens intentioner. Tidigare forskning och uppföljning av kommunalt arbete relateras till resultatet av fallstudien.
Analys av arbetets empiri utifrån tidigare forskning visar att det fi nns olika tolkningar att göra huruvida kommuner genom sitt arbete uppfyller barnkonventionens krav. Det centrala i tolkningen som görs är hur man ser på barn och deras kompetenser. De egenskaper som man tillskriver barn kommer att skapa möjligheter att tolka lagtexten på olika sätt. Barnkonventionen förmedlar en bild av barn som kapabla och autonoma individer men uttrycker samtidigt att den vikt som man ska ge till barns åsikter ska utgå från individens ålder och mognadsnivå. Det skapar oerhört stort rum för tolkning av lagen och ett klargörande kring vilken syn på barn som ska råda inom kommunal förvaltning bör göras.
INNEHÅLL
1. INLEDNING...
1.1 Introduktion...
1.2 Problemformulering...
1.3 Syfte...
1.4 Forskningsfrågor...
1.5 Avgränsning...
1.6 Disposition...
1.7 Begreppsförklaring...
2. KUNSKAPSÖVERSIKT ...
2.1 Lagstiftning...
2.2 Uppföljning av kommunalt arbete...
2.3 Tidigare forskning...
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT...
3.1Synen på medborgardeltagande i den fysiska planeringen... . 3.1 Den traditionella rationella planeringen...
3.2 Den önskvärda kommunikativa planeringen... . 3.4 Planeringsteoriernas begränsning som förklaringsmodell...
4. METOD...
4.1 Bakgrund...
4.2 Forskningsstrategi...
4.3 Forskningsansats...
4.4 Metod för datainsamling...
4.5 Metod för analys...
5. FALLSTUDIENS RESULTAT OCH ANALYS...
5.1 Bakgrund...
5.2 Barnkonsekvensanalys av planen...
5.3 Planbeskrivning för planförslag...
5.4 Slutrapport för projektet...
5.5 Sammanfattning...
6. DISKUSSION...
6.1 Fallstudien kopplat till tidigare forskning och barnkonventionen...
6.2 Slutsats...
6.3 Vidare forskning...
7. KÄLLOR...
5 5 6 6 6 6 7 8 9 9 10 10 12 12 12 14 15 17 17 17 18 19 19 21 21 22 26 28 31 32 32 33 34 35
1. INLEDNING
1.1 Introduktion
Barnkonventionen som i januari 2020 blev svensk lag har som syfte att värna barnens rätt. Från och med den första januari år 2020 ska barnkonventionen enligt lag av följas av alla statliga in- stanser och kommuner. Konventionen innehåller 54 artiklar. 4 av dessa 54 artiklar är vägledande för hur resten av konventionen ska tolkas. Dessa är artikel 2,3,6 och 12. (Barnombudsmannen 2020).
Artikel 2. Barn ska behandlas lika och inte diskrimineras eller särbehandlas på grund av sin ålder, etnicitet, sexuella läggning eller liknande
Artikel 3. Barns bästa ska beaktas i alla frågor som rör dem. Vad som är barns bästa bör avgöras i varje enskilt fall utformas med hänsyn till barnets egen åsikt.
Artikel 6. Barn har rätt till att överleva och utvecklas såväl fysiskt som psykiskt.
Artikel 12. Barn har rätt att uttrycka sin mening i frågor som rör dem. Hänsyn till barns åsikter bör tas efter deras ålder och mognad. (SFS 2018:1197).
Utöver dessa fyra vägledande artiklarna fi nns även två andra artiklar som är särskilt viktiga för fysisk planering. Dessa är 13 och 31. (Länsstyrelsen Blekinge län 2007, 6).
Artikel 13. Barn har rätt till att yttra sig och bli respekterade för sina åsikter oberoende av ut- trycksmedel.
Artikel 31. Barn har rätt till lek, rekreation och vila. (SFS 2018:1197).
De senaste årens högkonjunktur ihop med en akut bostadsbrist i de större svenska städerna har lett till ett bostadsbyggande som skett i rasande takt. Med en imponerande handlingskraft har en stor nyproduktion av bostäder skett och resultatet är fl era nya bostadsområden och en förtätning av det befi ntliga stadsrummet. Utomhusmiljöer, grönytor och platser för barn och unga samt sko- lor är dock något som många anser har blivit lidande i denna utveckling (Edsjö et al. 2018) (Rik- sidrottsförbundet 2018). Man kan fråga sig om barns och ungas intressen verkligen har tagits i beaktning när man planerat för de nya stadsdelarna och förtätat den befi ntliga bebyggelsen.
Barnrättsorganisationen Bris skriver i en debattartikel den 20 november 2019, drygt en månad före det att barnkonventionen blir lag, att kommuners rustning inför att lagen träder i kraft är djupt oroande. Deras kartläggning visade att ett stort antal kommuner helt saknade en strategi för att förverkliga barnkonventionens intentioner. (Jägerskog & Valinder 2019). Jag har innan arbetets uppstart varit i kontakt med ett antal kommunala tjänstemän som arbetar med fysisk planering och frågat hur deras arbetsmetoder ser ut och hur de tolkar att barnkonventionen kommer att påverka deras arbete. Svaren som jag fått visar att det verkar fi nnas en brist på kunskap kring metoder för
Sveriges kommuner har planmonopol vilket innebär att det är kommunerna som ytterst beslutar om reglering av mark- och vattenanvändningen. (SFS 2010:900, 1 kap § 2). Sveriges kommuner har en mycket viktig roll i att avgöra hur den fysiska miljön utvecklas och bör därmed också ha bra arbetsmetoder för att se till att barns åsikter och tankar kommer till tals i planeringen. Plan- och bygglagen gör ingen särskiljning på vuxna och barn i lagstiftningen och alla ska få möjligheteten att få sin röst hörd i planprocessen (Länsstyrelsen Västra Götalands län 2009, 7). Därmed bör kommuner använda metoder för att få in barnperspektivet i planeringen som gör det möjligt för barn att komma till tals i processen.
1.2 Problemformulering
Barnkonventionens lagstadgande ställer krav på att de kommunala inrättningarna ska arbeta med barns bästa i åtanke. Det fi nns en oro kring kommuners brist på kunskap och strategier för att möta de krav som barnkonventionen ställer (Jägerskog & Valinder 2019). Den centrala frågan som detta arbete ämnar svara på är hur svenska kommuner arbetar med barnperspektivet inom fysisk planering och hur väl det stämmer överens med barnkonventionens intentioner.
1.3 Syfte
Arbetet syftar till att hjälpa till att fylla den kunskapslucka som fi nns kring barnkonventionens integrering inom kommunal fysisk planering.
1.4 Forskningsfrågor
För att utveckla idéer kring arbetets övergripande fråga om hur svenska kommuner arbetar med barnperspektivet och hur väl detta stämmer överens med barnkonventionen behöver en undersökning av kommuners arbete göras. Detaljplaneprocessen i Östersunds kommun har valts till fallstudie i föreliggande undersökning. I fallstudien ställs följande forskningsfrågor:
• Vilken syn på barn förmedlas i planprocessen?
• Vad är barnens respektive planerarens roll i planprocessen?
• I vilken grad tillåts barnen delta i de olika skedena av planprocessen?
Frågeställningarna ska möjliggöra en analys av materialet som gör att det går att föra en mer generell diskussion kring hur kommuner arbetar med barnperspektivet och hur detta stämmer överens med barnkonventionen.
1.5 Avgränsning
Detta arbete begränsas av en rad faktorer:
Den främsta avgränsningen görs i valet av att utföra en fallstudie där endast ett fall undersöks.
Genom att göra ett större urval hade detta arbete med största sannolikhet fått en bredare bild av de metoder som används för att få in barnperspektiv i den fysiska planeringen och hur väl dessa metoder stämmer överens med de krav som barnkonventionen ställer. Anledningen till att endast ett fall undersöks beror främst på den begränsade tidsramen som detta arbete har men också på den komplexa natur som det som undersöks har. Förhoppningsvis leder valet att enbart undersöka ett fall till en djupare förståelse för hela processen med dess olika aktörer och dokument, en
förståelse som hade försvunnit i ett arbete med liknande omfattning som istället fokuserat på en rad olika fall. (Denscombe 2016, 92–93).
1. INLEDNING
I valet av fall har också en naturlig andra avgränsning gjorts kring vad som primärt undersöks. Det som granskas i fallstudien är hur man arbetat i en detaljplaneprocess för att få ett barnperspektiv på planen. Anledningen till att just denna process har valts för fallstudien har dels att göra med att denna process framhålls som lyckad av Boverket. (Boverket 2015, 54). Det som gjorde fallet extra intressant var dock att processen gällde en detaljplan. Detaljplaner har genom sin juridiska kraft en stark makt i styrningen av den byggda miljön. I det svenska plansystemet ingår en rad olika plannivåer från de översiktliga och kommunöverskridande regionplanerna till de specifi ka bygglovsprövningarna för en enskild fastighet. Regionplaner och översiktsplaner är båda planeringsinstrument som används på en mer omfattande nivå än detaljplaner. (Adolfsson & Boberg 2015, 23–24). De hade varit intressanta att undersöka eftersom de är så pass omfattande och påverkar så många människor, men en naturlig följd av att de är så pass övergripande är att det då ofta är svävande i sina formuleringar och att det därmed fi nns en rad olika sätt att tolka planens strategier. Att dessa planer dessutom endast är vägledande och inte juridiskt bindande gör att det fi nns ett ännu större spelrum mellan det som var planförfattarens intentioner och vad som den slutgiltiga mark- och vattenanvändningen blir. Det är möjligt att det fi nns olika sätt att arbeta med barnperspektivet inom planeringen beroende på vilket planinstrument som används men detta arbete fokuserar på arbetsmetoder inom detaljplanering eftersom dessa planer är juridiskt bindande till skillnad från kommunala planer på en mer övergripande nivå. (Adolfsson & Boberg 2015, 23–24).
Användningen av kvalitativ innehållsanalys som analysmetod innebär en tredje avgränsning i det som undersöks. De nyckelord som granskas i denna del av arbetet skapar begränsningar i vilka resultat som man kan förvänta sig och analysera. Kategorierna med termer kopplade till barn, deltagande och förståelse är de ord som eftersöks och kvantifi eras. Ett annat urval av kategorier hade naturligt lett till ett annat resultat och detta urval är en avgränsning i arbetet.
1.6 Disposition
Dokumentet är uppdelat i kapitel med specifi ka karaktärer och syften. Nedan redogörs för dess kapitels innehåll.
Kapitel 1 - Inledning
I det inledande kapitlet presenteras bakgrunden till arbetet som leder till problemformuleringen och arbetets syfte. Forskningsfrågorna som utgör en grund för analys introduceras och de teoretiska och praktiska avgränsningarna presenteras. Sedan följer en begreppsförklaring kring begrepp kopplade till arbetet.
Kapitel 2 - Kunskapsöversikt
I det andra kapitlet beskrivs den kunskapsöversikt som ligger till grund för den teoretiska utgångspunkten. Kapitlet inleds med en redogörelse av lagstiftning kopplat till denna studie. Sedan följer en sammanfattning av uppföljning av kommunalt arbete kopplat till barnperspektiv och en överblick över tidigare forskning kopplat till barn, barnperspektivet och barnkonventionen.
Kapitel 3 - Teoretisk utgångspunkt
1. INLEDNING
Kapitel 4 - Metod
I det fjärde kapitlet beskrivs den övergripande forskningsstrategin och forskningsansatsen såväl som val av metoder för datainsamling och analys.
Kapitel 5 - Resultat och Analys
Det femte kapitlet inleds med en introduktion och bakgrund till planprocessen kring detaljplan B157 Torvalla 9.9 1.34 m fl i Östersunds kommun. Resultatet presenteras i tabellform och analysen redogörs för i löpande text i form av frågor och svar baserade på forskningsfrågor som tas upp i kapitel 1. Analysen utgår från en kvalitativ innehållsanalys och slutsatser kring fallet dras utifrån en kommunikativ och rationell planeringsteori.
Kapitel 6 - Diskussion
I det sjätte kapitlet följer en diskussion om hur resultat och analyser kring det specifi ka fallet kan överföras på det generella forskningsområdet och frågeställningen. Tillvägagångssättet problematiseras och utreds ytterligare och kapitlet avslutas med en diskussion om framtida forskning och möjliga felkällor.
1.7 Begreppsförklaring
Användningen av specifi ka termer kopplade till barnkonventionen och den fysiska planeringen förekommer i detta arbete. Nedan följer förklaringar till de begrepp som är centrala för förståelsen av detta dokument.
Barn – Defi nieras enligt barnkonventionen som de människor som är under 18 år gamla (Barnombudsmannen 2020).
Barnkonventionen – Förenta nationernas internationella överenskommelse som ger ett fastställande av vilka rättigheter som bör gälla för alla barn i världen (Barnombudsmannen 2020).
Fysisk planering – Planering av mark- och vattenanvändning (Adolfsson & Boberg 2015, 18).
Planmonopol – Kommunens ensamrätt för planläggning i avseende att förändra eller bevara mark- och vattenanvändningen (Adolfsson & Boberg 2015, 19).
Planprocess – Den process som kommunen arbetar efter i framtagandet av en plan inom fysisk planering. Processens syfte är att säkra insyn för berörda, skapa ett så bra beslutsunderlag som möjligt och förankra förslaget med medborgarna. Vid framtagandet av en plan kan kommunerna tillämpa en rad olika förfaranden som avgör planprocessens omfattning och innehåll. Valet av förfarande utgår från förutsättningar i det enskilda ärendet och regleras i plan- och bygglagens femte kapitel (Boverket 2020a).
Planförslag – Den del av planprocessen där kommunen insamlar underlag och presenterar ett förslag för planens utformning (Boverket 2020b).
Samråd – Den del i planprocessen där synpunkter kring kommunens planförslag insamlas och behandlas. Samrådets syfte är att samla in information och synpunkter som berör planförslaget och överväga dessa i ett tidigt skede av detaljplanearbetet (Boverket 2020c).
1. INLEDNING
2. KUNSKAPSÖVERSIKT
2.1 Lagstiftning
Nedan följer en redogörelse för relevant lagstiftning kopplad till detta arbete. Lagstiftning som redogörs för är barnkonventionen och plan- och bygglagen.
Barnkonventionens syfte är att värna om barnens rätt och defi nierar barn som de människor som är under 18 år. Konventionen som sedan den första januari år 2020 blev en del av den svenska lagstiftningen innehåller 54 artiklar. Barnkonventionen upprättades och antogs av Förenta Nationerna år 1989 och år 1990 förpliktigade sig Sverige till att följa konventionen genom att ratifi cera den (Adolfsson & Boberg 2015, 259). Sveriges inrättande av en Barnombudsman år 1993 var ett led i att se till att myndigheter, kommuner och landsting efterföljer konventionen. Barnombudsmannens uppgift är att granska och vägleda de off entliga inrättningarna. (Lindgren & Halldén 2001, 66–67).
De som bär det yttersta ansvaret för att barnkonventionen följs är dock staten och därmed bland annat kommunerna. I den rådande strategi för att integrera barnkonventionen i off entlig verksamhet som Barnombudsmannen tog fram 2014 ställs krav på att kommuner ska utveckla strategier för att skapa delaktighet från barn och unga i den fysiska planeringen. Kommunala beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska enligt denna strategi ha kunskap om barnens rättigheter och omsätta denna kunskap i verksamheten. Det är enligt denna strategi arbetsgivaren som ansvarar för att de berörda yrkesgrupperna (exempelvis kommunalt anställda fysiska planerare) får den kunskapen som krävs för att se till att barnkonventionen följs. Det är de yrkesverksammas ansvar att dessa kunskaper överförs till den dagliga verksamheten. Enligt Barnombudsmannens strategi bör även yrkesutövarna i enlighet med Artikel 12 och Artikel 13 i barnkonventionen verka för ett erfarenhetsutbyte och en dialog mellan barn och unga och kommunen (Socialdepartementet 2014, 15–16).
Den kommunala fysiska planeringen regleras i plan- och bygglagen. I det första kapitlet, andra paragrafen av denna lag står det skrivet att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (SFS 2010:900, 1 kap § 2). Kommunerna har genom plan- och bygglagen ett planmonopol vilket innebär att endast de kan styra den fysiska utvecklingen av staden genom reglerande planer. Planer för användning av mark och vatten blir genom detaljplaner juridiskt bindande och det är enbart kommuner som enligt denna lag får upprätta bindande planer för mark- och vattenanvändning. Det är kommunerna som är ansvariga för att reglera hur bebyggelsen ska utformas och det är därmed även kommunerna som är ansvariga för att skapa en fysisk miljö som möjliggör för lek och rekreation (Artikel 31) och en plats där barn kan utvecklas såväl fysiskt som psykiskt (Artikel 6). Kommunen ska enligt det andra kapitlet i plan- och bygglagen göra en lämplighetsprövning vid planer och beslut rörande den fysiska miljön. Frågor om hälsa, säkerhet och risker ska vara centrala i bedömning i lämplighetsprövningen. (SFS 2010:900, 2 kap § 2).
Plan- och bygglagen reglerar även medborgares rätt att påverka de planer som kommuntjänstemännen föreslår. Plan- och bygglagens 5 kap 11 § reglerar vilka som ska ha möjlighet att komma till tals under en planprocess och där framgår det att alla som har ett väsentligt intresse av planen eller berörs ska bjudas in till samråd. Utöver det ska kommunen i enlighet med det 5 kap 21 § under granskningstiden göra planen tillgänglig så att alla som vill ska kunna granska den. Plan- och bygglagen gör ingen särskiljning på vuxna och barn i lagstiftningen utan alla ska få möjligheteten att få sin röst hörd i planprocessen (Länsstyrelsen Västra Götalands län 2009, 7).
2.2 Uppföljning av kommunalt arbete
Barnombudsmannen är den myndighet i Sverige som ansvarar för att att granska huruvida barnkonventionen följs och de har gjort en kartläggning av barns deltagande i kommunala frågor.
Kartläggningen gäller kommunala processer som bedöms vara av särskilt intresse för barn och den visar att man i dessa planeringsfrågor i en majoritet av fallen sällan eller endast ibland involverar barn och unga i arbetet. (Länsstyrelsen Blekinge län 2007, 30).
En anledning till att så få beslut tas med barn och ungas deltagande menar Länsstyrelsen Västra Götaland är att medborgardialogen sker i en vuxenvärld då både kommunens tjänstemän och beslutsfattare är vuxna. En viss typ av deltagande krävs i denna vuxenvärld som inte passar alla människor. Det krävs att du både talar och skriver på ett formellt sätt som inte barn gör och det leder till att barn inte får sina röster hörda i en traditionell planprocess (Länsstyrelsen Västra Götalands län 2009, 7). En slutsats som kan dras utifrån detta är att anledningen till att barn inte utnyttjar sin rätt att delta i medborgardialog är att de metoder som används i dialogen inte är anpassade för barns sätt att lyssna och uttrycka sig.
Det fi nns dock stora fördelar med att involvera barn i den fysiska planeringen. Genom att involvera barn och unga har man större chans att få insikter om de platser som saknas eller behövs för barn.
(Länsstyrelsen Blekinge län 2007, 31). I en öppen fråga om vad som saknas eller behövs på en plats eller i ett område har man möjlighet att få oväntade svar som inte alltid är som förväntat men som gör att man skaff ar sig ett bättre underlag för beslut. Även i frågor om åtgärder kring otrygghet och kartläggningar av rörelsemönster gör barn delaktighet skillnad för att förbättra beslutsunderlaget.
(Länsstyrelsen i Västra Götalands län 2009, 8).
2.3 Tidigare forskning
Tidigare forskning kring barns rätt pekar på en problematik kring att använda och tolka begreppet barnperspektiv kopplat till barnkonventionen. Gunilla Halldén och Birgitta Qvarsell är båda forskare som har skrivit mycket om barnperspektivet på en vetenskaplig nivå. De menar att barnperspektivet idag i hög utsträckning används som ett retoriskt redskap i debatter och att det inte är självklart vad man menar när man säger sig värna om barns bästa (Halldén 2003, 13) (Qvarsell 2003, 102). Det som uppfattas som barns bästa är socialt och kulturellt betingat och det som avgör vad man i det enskilda fallet anser vara barns bästa är beroende av den sociala och kulturella kontexten (Lindgren
& Halldén 2001, 68). Det fi nns alltså ingen tydlig objektiv grund för vad barnperspektivet eller barns bästa innebär och det leder till en problematik kring frågan vem det är som ska formera grunden för en avvägning kring barns bästa i planeringen.
2. KUNSKAPSÖVERSIKT
Halldén gör en distinktion mellan att ha ett barnperspektiv och att ha barns perspektiv där det som skiljer dem åt är vem som bildar perspektivet, alltså om det är barnen själva eller vuxna som främst bestämmer vilka frågor som ska ställas och genom vilka metoder som kunskapsinsamlingen kring dessa frågor sker (Halldén 2003, 13). Qvarsell beskriver istället skillnaden mellan att betrakta barn eller att lyssna på dem (Qvarsell 2003, 109). Denna distinktion går att koppla till en diskussion om synen på barn som antingen en individ som är i behov av skydd och som är inkapabel att fatta egna beslut eller en individ som är självständig och kapabel. Dessa skilda sätt att se på barn avgör hur man väljer att arbeta med barnperspektiv och denna syn lyser igenom även i svensk lagstiftning menar Halldén. Barnkonventionen utgår ifrån ett kompetensorienterat sätt att se på barnet där respekt för barns autonoma status tas medan övrig svensk lagstiftning snarare bygger på en behovsorienterad syn att se på barnet och att barnet är i behov av skydd. (Lindgren & Halldén 2001, 70).
I implementeringen av barnperspektiv i kommunalt och statligt arbete likställs ofta barnperspektiv med att barn ges möjlighet att få sin röst hörd. Det sägs sällan något om att barns åsikter också ska leda till konkret påverkan på beslutet och att barn ska ha mer än en informerande roll i processen.
Det är i regel vuxna som utformar frågor utifrån de områden som man vill ha svar på och när svaren inhämtats är barnens medverkan i regel slut. Barn ges då enbart en roll som informatör i processen och har inget att säga till om när det kommer till det faktiska beslutet. I kommunalt och statligt arbete med barnperspektivet är det alltså snarare en traditionell svensk syn på barnet som oförmögen att ta beslut och i behov av skydd som implementerats än den synen på barn som autonomt och kapabelt som är den synen som barnkonventionen förespråkar. (Lindgren & Halldén 2001, 71).
Problemet som uppstår när vuxna formerar barns bästa är att de enligt forskningen saknar barnens perspektiv och världsbild. Man kan beskriva det som att pojkar och fl ickor, men kanske även barn och vuxna lever i olika världar eftersom de rör sig och handlar på olika sätt. (Qvarsell 2003, 111).
Professionellas föreställning om att kunna bryta ner barns intressen till ett generellt behov är problematiskt dels eftersom barn har olika intressen som inte alltid stämmer överens med varandra dels för att professionella inte har samma sätt att se på världen och därför aldrig till fullo kan förstå barnens behov. Att som utomstående sätta upp ramar för barns bästa och ett barnperspektiv går emot behovet av respekt för att få sin röst hörd som barnkonventionen innebär (Qvarsell 2003, 103).
Halldén och Qvarsell diskuterar problematiken med barnperspektivet och barnkonventionens syn på barnet utifrån en vetenskaplig kontext applicerad på barndomsforskningen. Det fi nns dock paralleller att dra mellan barndomsforskningen och planeringspraktiken. Plan- och bygglagen ställer tydliga krav på att alla medborgare ska ges möjlighet att påverka kommunal planering som berör dem. Barnkonventionen ställer krav på att barn har rätt att få sina röster hörda och att barnen skall ses som människor som liksom alla andra är förmögna att fatta beslut. Trots detta visar utredningar att dialog inom kommunal fysisk planering utgår från metoder som missgynnar barn och ungas deltagande (Länsstyrelsen Västra Götalands län 2009, 7). Metoder för att få in barnperspektivet i planeringen bör utgå ifrån ett aktivt medborgardeltagande där barn och ungas involveras i faktiska beslut om de ska leva upp till intentionerna i barnkonventionen.
2. KUNSKAPSÖVERSIKT
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
3.1 Synen på medborgardeltagande i den fysiska planeringen
Som tidigare tagits upp är barnens roll i beslut kring frågor som rör dem central i implementeringen av barnkonventionen i lagstiftning och kommunala processer. För att svara på huruvida kommuners arbetssätt uppfyller de krav som barnkonventionen ställer behöver vi därför gå in på djupet kring teorier som behandlar hur planerare bör se på sin egen och andras roll i arbetsprocessen.
Medborgarens roll i demokratiskt beslutsfattande diskuteras i Henecke och Khans avhandling Medborgardeltagande i den fysiska planeringen (2002) och här behandlas teorier utifrån ett större demokratimodellperspektiv. Philip Allmendinger redogör i Planning Theory (2009) för hur olika planeringsteorier växt fram och utvecklats genom årens lopp. Planering i en kommunal kontext är en form av demokratisk process och det fi nns därför skäl att utgå från att de planeringsteorier som Allmendinger redogör för bygger på mer generella demokratimodeller. Henecke och Khan drar en skiljelinje mellan de liberala demokratimodellerna som grundar sig i en representativ demokrati och deltagande demokratimodellerna som bygger på direktdemokrati i någon form.
Nedan redogörs för rationell planeringsteori som har sin grund i en liberal demokratimodell och kommunikativ planeringsteori som i sin tur har en grund i en deltagande demokratimodell.
Planeringsteorierna har olika sätt att se på medborgarens roll i planprocessen och det är teoriernas syn på medborgaren som till stor del används i den senare fallstudien. I den tidigare kunskapsöversikten beskrivs hur barnkonventionens syn på barn kräver att barn ges möjlighet att få sin röst hörd och en rätt att vara med och påverka i beslut i frågor som rör dem. Det är endast inom deltagande demokratimodeller eller kommunikativ planering som medborgare ges möjlighet att påverka enskilda sakfrågor. Kommunikativ planeringsteori kommer i detta arbete därför att fungera som det teoretiska ramverk kommuner bör arbeta efter för att uppfylla de krav som barnkonventionen ställer. För att få en djupare förståelse för en kommunikativ planeringsteori ställs teorin i detta arbete i motsatsställning mot rationell planeringsteori vars syn på medborgardeltagande är en helt annan.
Det är viktigt att klargöra att fysiska planerare ej medvetet eller fullt ut följer en specifi k planeringsteori i sitt arbete och tar beslut baserat på vad teorin säger. Deras handlande sker med största sannolikhet mer spontant och efter intuition. Tanken är dock att handlandet och processernas utformning i någon mån går att koppla till en eller en annan planeringsteori. Anledningen till att både rationell och kommunikativ planeringsteori används och beskrivs är att planprocessen inte fullt ut följer just en planeringsteori. Dessa två planeringsteorier har vitt skilda sätt att se på medborgardeltagande i planering och ger därmed två helt olika svar på vilken roll planeraren respektive medborgaren bör ha. Nedan följer en beskrivning av två teorier som ger möjlighet att förklara de olika skedena i planprocessen i den senare fallstudien.
3.2 Den traditionella rationella planeringen
Den traditionella rationella planeringsteorin utgår från en liberal demokratimodell. I en liberal demokratimodell utgår medborgares politiska makt från att tillsätta representanter i politiska val. Det politiska infl ytandet är representativt och det är de politiska företrädarna som tar beslut i sakfrågor.
Infl ytandet för medborgaren i enskilda sakfrågor är därmed obefi ntligt och medborgarens möjlighet att påverka kommer genom politiska val. En liberal demokratimodell som den rationella planeringsteorin bygger på utgår från att det fi nns en rad olika egenintressen och att det är en politisk elits och tillsatta experters uppgift att göra avvägningar mellan dessa intressen för allmänhetens bästa.
All kompetens för att fatta bra beslut fi nns hos den politiska ledningen och dess tillsatta personal.
Medborgarens roll och infl ytande inom denna demokratimodell är begränsad till att välja de politiska representanter som ska ta det slutgiltiga beslutet kring planens genomförande. (Henecke & Khan 2002, 11). Något som bör tilläggas i detta arbete som fokuserar på barn är dock att barns möjlighet att påverka inom en liberal demokratimodell ofta är begränsad. I Sverige som är en liberal demokrati ges rösträtt i de allmänna valen där de politiska företrädarna tillsätts till personer först när de är 18 år (Valmyndigheten 2020). Man måste därmed tolka det som att barn i den övergripande svenska demokratimodellen anses oförmögna att fatta rationella beslut och därför fråntas sin rösträtt.
Inom rationell planeringsteori är det planerarens roll att utifrån politiska mål undersöka möjligheter för att uppnå dessa mål och sedan välja det alternativ som lämpar sig bäst (Allmendinger 2009, 63).
All typ av rationell planering följer en arbetsmetod där planeraren:
• I det första steget med öppet sinne undersöker och sammanställer alla möjliga alternativ för att lösa problemet eller uppnå målet.
• I det andra steget urskiljer och överväger de positiva och negativa eff ekter som alternativen medför.
• I det tredje steget väljer det alternativ som bäst uppfyller målet och vars eff ekter bedöms övervägande goda. (Allmendinger 2009, 67).
Arbetsmetoden lägger stort fokus på att planeraren genom sitt yrkeskunnande och rationalitet själv ska kunna avgöra vad det bästa alternativet är. Kunskapssynen inom rationell planering är positivistiskt. Man har med en positivistiskt kunskapssyn en tilltro till att planeraren genom rationellt tänkande kan komma fram till objektiva och absoluta sanningar. Det fi nns inom denna kunskapssyn en sanning och denna sanning är objektiv och går inte att tolka eller tyda på mer än ett sätt.
(Allmendinger 2009, 77). Det positivistiska sättet att se på sanning och kunskap har dominerat den allmänna uppfattningen och sättet som man utövar makt i en liberal demokrati (Allmendinger 2009 204).
Genom att med ett öppet sinne överväga olika alternativ och förnuftsenligt komma fram till den bästa lösningen kan man enligt den rationella planeringsteorin komma bort ifrån känsloargument och subjektiva antaganden (Allmendinger 2009, 63). Den rationella planeringsteorin utgår från att separera mål från medel i planeringen där de politiska beslutsfattarna är de som ska sätta upp de övergripande målen för samhällsutvecklingen och planerare ska utse de bästa tillvägagångssätten för att uppnå de politiskt uppsatta målen. Genom att skilja på politisk praktik och planering menar man att fysik planering kan utföras objektivt och målmedvetet oavsett vilka mål som den styrande politiska ledningen sätter upp (Allmendinger 2009, 65).
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
Inom den rationella planeringsteorin som verkar inom ramarna för en liberal demokratimodell är det politiska infl ytandet begränsat till att välja de politiska representanter som ska företräda medborgarens intressen. Politiker och experter anses vara de som har kompetens att ta beslut i enskilda sakfrågor och medborgare infl ytande i beslutsprocessen är inte önskvärt. Barn anses dessutom inom många representativa demokratier vara oförmögna att fatta beslut och har därför ingen rösträtt. Barns infl ytande i planeringen inom dessa premisser är i stort sätt obefi ntlig. Denna planeringsteori stämmer illa överens med de sätt att se på barn och de rättsliga förhållanden som förmedlas i barnkonventionen. Det positivistiska sättet att se på kunskap som den rationella planeringsteorin bygger på har dominerat sättet som man argumenterar och planerar historiskt.
3.3 Den önskvärda kommunikativa planeringen
En deliberativ demokrati, som utgör grundmodellen för den kommunikativa planeringen, utgår från att beslutet i sakfrågor i någon mån fattas av eller i samarbete med medborgare. Den deliberativa demokratin argumenterar för ett aktivt medborgardeltagande med en betoning på att alla medborgare ska ges möjlighet att vara med i processen. Här läggs stort fokus på diskussion och överläggning för att nå fram till beslut i frågor. Deliberativ demokrati utgår ifrån Jürgen Habermas tankar om den kommunikativa rationaliteten och att det ideala samtalet som ett verktyg för att nå beslut. (Henecke
& Khan 2002, 14).
Det är ur en kritik mot den rationella planeringen och dess sätt att skilja på mål och medel som kommunikativa planeringsteorin föds på 1960-talet. Planering enligt den rationella planeringsteorin utgår från att beslut alltid kan tas objektivt genom en rationell process. Den kommunikativa kritiken menade dock att den professionella eliten (i det här fallet planeraren) alltid kommer att ta beslut som påverkas av dennes världsbild och ideologi. På det sättet menar kritiker till den rationella planeringsteorin att styrning från en yrkesmässig eller politisk elit aldrig kan ske objektivt.
(Allmendinger 2009, 213). De till synes rationella reglerna som den rationella planeringen byggts upp av är enligt kritiken enbart maktstrukturer som legitimerar de styrandes elitens beslut. Sättet som de yrkesverksamma diskuterar problem med specifi ka begrepp och diskurser är enligt teorin verktyget för att styra bilden av verkligheten mot deras subjektiva världsbild. (Allmendinger 2009, 211) (Allmendinger 2009, 213).
Det fi nns enligt den kommunikativa planeringsteorin ett allmänintresse och en väg att gå som kommer att göra alla nöjda men denna väg kan inte nås om inte beslutstagare och medborgare diskuterar och tillsammans med ett öppet sinne försöker nå ett samförstånd kring frågor. Uppdelningen mellan mål och medel som man inom den rationella planeringteorin tänker sig ska skapa en objektivitet och rationalitet fi nns inte inom den kommunikativa planeringsteorin. Det är istället i det fria samtalet som en annan typ av rationalitet fi nns, den kommunikativa rationaliteten. Skapar man förutsättningar för ett fritt samtal så kommer man även att komma överens om ett antal grundtankar som leder processen framåt och det är det som den kommunikativa rationaliteten innebär. I en kommunikativ planeringsteori argumenterar man för att söka efter metoder som kompletterar och ger alternativ till de klassiska instrumentella metoderna som rationaliserats genom planeringspraktiken. Andra former av argument som inte baseras på kvalitativa data exempelvis känslor blir avfärdade inom den rationella planeringen och det kan inom den kommunikativa planeringsteorin ses som planerarens uppgift att komplettera de klassiska metoderna med nya för att motverka den särställning som den instrumentella rationaliteten har i dagens planering. (Allmendinger 2009, 199–200).
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
Den kommunikativa rationaliteten är ett centralt begrepp för den kommunikativa planeringsteorin och fi nns i det dagliga samtalet mellan människor menar Jürgen Habermas som är en viktig gestalt inom den kommunikativa planeringsteorin. I relationer mellan vänner överläggs gemensamma beslut genom att praktiska erfarenheter utbyts. I det ideala samtalet mellan människor löses alltså problem genom erfarenhetsutbyten och tanken är att man genom detta utbyte kommer komma överens om en gemensam väg fram. Det är i konsensusbesluten som tas genom utbyten av praktiska erfarenheter som den kommunikativa rationaliteten ligger. Detta ställs i motsats mot den byråkratiska och politiska världen där makten centrerats kring en begränsad grupp med människor.
Denna maktelits samtal utgår inte från erfarenhetsutbyten utan är en retorisk maktkamp och det är inom denna värld som de instrumentellt rationella metoderna används som ett redskap. Den instrumentella rationaliteten för en tyst kamp mot den kommunikativa rationaliteten och det kan inom den kommunikativa planeringsteorin anses vara planerarens uppgift att skapa en balans mellan de båda. (Allmendinger 2009, 202).
Enligt den kommunikativa planeringsteorin bör beslut tas gemensamt med medborgare i ett samtal fritt från maktutövande och retoriska strategier. Fokus läggs på att skapa ett samtal där alla förstår vad som sägs och har möjlighet att uttrycka sig. (Allmendinger 2009, 203–204). Frågan om tydlighet och förståelse i samtalet går att koppla till diskurser som är centralt begrepp inom den kommunikativa planeringsteorin. Diskurser innebär i detta sammanhang det språk som en viss grupp använder för att göra sig förstådda sinsemellan. Diskursen har ett mycket begränsat användningsområde och genom användningen skapar man enligt den kommunikativa planeringsteorin en obalans mellan de som är en del av och förstår diskursens innehåll och de som står utanför denna gemenskap.
(Allmendinger 2009, 201). Användningen av diskurser är ett hinder mot att nå den kommunikativa rationaliteten och att i samtal fokusera på att tydliggöra språket är ett sätt att frångå det maktutövande som man menar att användningen av diskurser innebär. Planeringsarbete inom den kommunikativa planeringsteorin bör därmed fokusera på att uppnå en förståelse mellan alla inblandade och verka för ett samtal där erfarenhetsutbyte utgör det viktigaste verktyget, och ett konsensusbeslut mellan alla deltagare är det som man bör sträva mot.
3.4 Planeringsteoriernas begränsning som förklaringsmodell
Kommunikativ och rationell planeringsteori ställer båda höga krav på planeraren och processen.
I en rationell planeringsteori läggs stor vikt på att planeraren genom sin yrkeskunskap och objektivitet ska kunna ta beslut i frågor som gynnar det allmänna bästa. En förutsättning för att planeraren ska kunna fatta ett riktigt beslut i sakfrågor är att denne har fullständiga kunskaper om planområdets förutsättningar. I fråga om barnperspektiv betyder detta att planeraren besitter fullständig kunskap kring barns bästa som kan överföras på varje specifi k situation. I linje med den kommunikativa kritiken kan man fråga sig hur rimligt det är att planerare besitter den kunskapen och om planerare kan vara objektiva i alla lägen. Det kan med all rätt anses orimligt att planeraren ska besitta alla dessa kunskaper och dessutom lyckas förhålla sig objektivt till sitt arbete.
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
I en kommunikativ planeringsteori läggs istället hoppet på konsensusbeslut och erfarenhetsutbyten genom samtal som en väg att uppnå ett fullständigt beslutsunderlag. Detta ställer stort krav på en dialog fri från maktutövningar och påtryckningar och man kan fråga sig hur rimligt det är att det ideala samtalet ska skapas. Själva arbetsmetoden för kommunikativ planering är otydlig i jämförelse med den rationella planeringsteorin som följer en enkel och arbetsmetod som redogörs för ovan.
Hur uppnår man inom den kommunikativa planeringsteorin det ideala samtalet och hur vet man med säkerhet att detta sätt att diskutera kommer leda till ett genuint erfarenhetsutbyte och ett konsensusbeslut i frågan? Det är frågor som det till synes inte verkar fi nnas några svar på och det kan ses som en begränsning i planeringsteorin som förklaringsmodell.
Planeringsteorier bör dock förstås som ideal kopplat till planeringspraktik. Det är ideal som bör förstås som något som är eftersträvansvärt men knappast uppnåeligt. Planeringsteorierna kan liknas vid Platons tankar om en idévärld som illustreras genom den kända grottliknelsen där en grupp människor uppfattar föremål genom skuggor på grottväggen. Människornas uppfattning av verkligheten kommer enligt denna tankemodell alltid att vara ofullständiga avbildningar som illustreras som skuggbildningarna på bergväggen. Den verkliga sanningen om föremålets egenskaper fi nns endast i idévärlden och alla försök att avbilda föremålet är en mer eller mindre bra kopia av originalet.
(Filosofi ska rummet 2011).
På samma sätt fungerar planeringsteorier som sätt att förklara det ideala sättet att planera. Den perfekta arbetsprocessen som till fullo följer den ena eller den andra planeringsteorin fi nns inte.
Praktiken kommer för alltid att vara en ofullständig avbildning av det verkliga föremålet som enbart fi nns i idévärlden. Man kan dock med planeringsteoriernas hjälp avläsa vilken ideologi som man medvetet eller omedvetet följt i planeringsprocessen.
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT
4. METOD
4.1 Bakgrund
I den litteraturstudie som legat till grund för detta arbete har en rad vetenskapliga artiklar och kommun- och myndighetsrapporter studerats. Ett av de dokument som undersökts är Gör plats för barn och unga! En vägledning för planering, utformning och förvaltning av skolans och förskolans utemiljö (Boverket 2015). Denna rapports syfte är att fungera som vägledning i planeringsfrågor som rör barn och ungas utemiljö med ett särskilt fokus på skolor och förskolors utemiljöer. Ett gott exempel på hur man kan involvera barn och unga i den fysiska planeringen som tas upp i denna rapport är arbetet kring en detaljplan i Östersund. Enligt rapporten involverades barn och unga tidigt i planeringen genom ett samarbete med skolan. Resultatet blev en väl utformad plan som dessutom gick snabbare än vanligt på grund av barnens medverkan (Boverket 2015, 54).
Detta fall med detaljplanen i Östersund tycktes intressant att studera ytterligare eftersom man vid första anblick tyckts ha hittat metoder för att få in barnperspektivet i detaljplaneringen och dessutom fått ett resultat på utformningen som var bra. Hur väl stämmer den planprocess som här lyfts fram med barnkonventionens krav? Här utkristalliserar sig ett fall som är intressant att studera ytterligare i detta arbete. Ambitionen med denna undersökning är att genom att undersöka den specifi ka processen kring framtagandet av detaljplanen i Östersund ska dra generella slutsatser kring integreringen av barnkonventionen i den fysiska planeringen.
4.2 Forskningsstrategi
Den övergripande strategin för att undersöka denna detaljplaneprocess är en fallstudie. Fallstudiens syfte ”är att belysa det generella genom att titta på det specifi ka” (Denscombe 2016, 91). Det är viktigt att det som ska undersökas i studien kan tydas som ett tydligt avgränsat fenomen som kan förklaras utan hjälp av andra faktorer (Denscombe 2016, 91). En detaljplaneprocess är ett tydligt avgränsat fenomen som har fastställda datum när arbetet startar upp och avslutas. Omfattningen av de dokument som kan vara intressanta att studera utifrån detta fenomen är också enkelt att avgränsa och skilja från andra kommunala dokument.
En fallstudie används i de fall som man vill koncentrera sin ansträngning på ett enskilt fall för att på så sätt skaff a sig insikter och på ett djupare plan förstå ett visst fenomen. I fallstudier läggs fokus på relationer och sociala processer och syftet är inte bara att återge och förklara hur en process gått till och vad resultatet blev utan att på ett djupare plan dra slutsatser om varför saker har skett och vad för konsekvenser det kan ha fått på processen i helhet och på resultatet. Att förstå hur saker påverkas i fl era led är något som eff ektivt kan göras med en fallstudie då strategin ger en helhetssyn.
(Denscombe 2016, 92–93). Fysisk planering är en mycket komplex process med många individer och faktorer som påverkar utfallet. I ett försök att kunna dra slutsatser om det generella arbetet kring barnperspektiv och barnkonventionen i den fysiska planeringen är tanken att på ett djupare plan förstå just den här processen. För att denna studie ska vara användbar och överförbar på ett generellt plan krävs det att de sociala relationerna förstås på djupet.
Man kan fråga sig om man kan dra slutsatser om hur man bör arbeta med att involvera barn och få ett barnperspektiv på planeringen genom att enbart titta på ett fall. Kritiker mot fallstudie som forskningsstrategi menar att de resultat som går att utläsa från det specifi ka fallet inte alltid är representativt för världen i stort. Detaljplaneprocessens komplexitet gör det dock svårt att få ut någonting alls av ett arbete av en liknande omfattning som ser till en rad olika detaljplaner. Man kan omöjligen kan gå in på djupet kring de sociala relationerna som styr processen om man undersöker ett stort antal planer. Varje detaljplanerprocess är unik och det är genom att undersöka och belysa det unika med just denna plan som man kan dra slutsatser om hur man bör agera på ett mer generellt plan.
4.3 Forskningsansats
Inom samhällsvetenskaplig forskning tenderar man att göra en distinktion mellan kvantitativ forskning där man använder sig av siff ror som analysenhet och kvalitativ forskning där man använder ord och bilder som analysenhet. Kvantitativ forskning undersöker ofta större numerärer medan kvalitativ forskning tenderar att fokusera på en eller ett fåtal människor och händelser. Kvalitativ forskning skiljer sig från klassisk naturvetenskaplig forskning i det att forskningen inte nödvändigtvis kan falsifi eras eller bevisas av en annan forskare. (Denscombe 2016, 343–344). Forskaren är i kvalitativ forskningsansats i allra högsta grad inblandad i undersökningen då dennes urval och analyser påverkar forskningens utfall. Det är därför inte troligt att en annan forskare som undersöker samma fenomen kommer komma fram till exakt samma slutsats som den förre. Kritik mot kvalitativ forskning utgår ofta från faktumet att forskaren påverkar resultatet. Roten till denna kritik handlar i grund och botten om en skillnad i kunskapssyn mellan kvalitativ och kvantitativ forskning. Tron på den positivistiska kunskapssynen där det fi nns metoder för att nå fram till absoluta obestridbara sanningar är något som kvalitativ forskning i regel saknar. Kvalitativ forskning utgår istället från en interpretivistisk kunskapssyn som ifrågasätter den absoluta kunskapssynen och istället tänker sig att all kunskap tolkas och ges en viss vinkel utifrån människors erfarenheter och viljor. Utifrån en interpretivistisk kunskapssyn är kritiken kring forskarens inblandning i kvalitativ forskning oväsentlig eftersom människan alltid kan kommer att påverka sanningen. (Denscombe 2016, 343).
Den övergripande metodstrategin är en fallstudie där ett enskilt fenomen undersöks. I detta arbete undersöks en detaljplaneprocess där det skrivna och talade ordet har en central betydelse. Inom kvalitativ forskning har man främst ord och bilder som analysenheter och man undersöker i regel ett begränsat antal händelser eller personer. Med dessa förutsättningar i åtanke sågs valet av att ha en kvalitativ forskningsansats som naturligt.
4. METOD
4.4 Metod för datainsamling
Metoden för att samla in information om processen kring detaljplanenen är en dokumentstudie där den tillgängliga och relevanta dokumentationen kring planprocessen samlas in och granskas.
Det första ledet i datainsamlingen var att ta reda på vilken detaljplan i Östersunds kommun som Boverket i sin rapport syftar på. Via personlig kommunikation med Joakim Rudgård, som arbetar på Plan och bygg-avdelningen i Östersunds kommun, blev det bekräftat att den plan som avsågs var Torvalla 9:9, 1:34 m fl . - Småhus i Fjällmon. (Rudgård 2020). De dokument som fi nns tillgängliga via Östersunds kommuns webbsida kopplat till denna detaljplan är:
• Antagandehandlingens Plankarta
• Antagandehandlingens Planbeskrivning
• Antagandehandlingens Illustration som visar den föreslagna bebyggelsen (Östersunds Kommun, 2020).
Utöver dessa dokument har jag via kommuntjänstemannen även fått tillgång till:
• Den Barnkonsekvensanalys som utförts som en del av detaljplanearbetet
• En delprojektrapport och en slutrapport för projektet Barn & Unga i Samhällsplaneringen, som är namnet på samarbetet mellan Boverket, Trafi kverket och kommunen i detaljplanefrågan (Rudgård 2020).
Dessa dokument är författade av kommunala tjänstemän vars uppgift är att objektivt och opartiskt återge verkligheten. Plankartan med tillhörande planbeskrivning är starkt styrande genom sin juridiska status och bindande för framtida utveckling. Den starka auktoritära status som dessa dokument har samt dokumentens tänkta tillförlitlighet gör att de i detta forskningsarbete utgör en nyckelkälla för information för datainsamling.
4.5 Metod för analys
Metoden för analys är i detta arbete en innehållsanalys. I en innehållsananalys undersöker och analyserar man data med utgångsläget att det som skrivs kan delas upp och kvantifi eras för att i detalj studeras. Analysmetoden klassifi ceras som kvalitativ men genom att koda och kvantifi era nyckelord har den även drag som kan uppfattas kvantitativa. (Denscombe 2016, 392). Genom att bryta ner texten har man möjlighet att avslöja dolda intentioner och tankar som inte framkommer vid första anblick. Man tänker sig att det i texten fi nns ledtrådar som en kodning av materialet kan avslöja. (Denscombe 2016, 393). Genom att analysera planprocessen och undersöka hur barn och vuxna beskrivs i relation till beslutstagande kommer en djupare förståelse för hur väl de arbetsmetoder som fi nns tillgängliga för att få in barnperspektiv i planeringen stämmer överens med barnkonventionens intentioner.
4. METOD
Innehållsanalysen i detta arbete följer en rationell och enkel modell där:
Det första och andra steget är att välja ut det eller de segment av dokumentationen som är relevanta att undersöka och bryta ner dessa i mindre enheter. I detta fall är det barnperspektivet på planeringen och den inbördes relationer mellan yrkesverksamma och barn i förhållande till beslutsfattande som undersöks. Därmed görs ett urval av materialet som är relevant för just den frågeställningen. De dokument som ansetts särskillt intressanta att undersöka i detta arbete är:
• slutrapporten för projektet Barn & Unga i Samhällsplaneringen
• antagandehandlingens planbeskrivning för detaljplanen
• barnkonsekvensanalysen för detaljplanen
Detta eftersom det tydligast går att förstå övervägande kopplade till barn i den skrivna texten i dessa dokument.
Det tredje steget är att utarbeta relevanta kategorier eller nyckelord för en senare kodning av materialet. Här gäller det att välja ut de kategorier som är intressanta att undersöka sett ur frågeställningen och den senare analysen. De kategorier som ansetts intressanta att söka efter i detta material är:
• förekomsten av termer som refererar till barn. Nyckelord kopplade till denna kategori som söks efter och kodas i texten är barn, barn och unga och unga. I de senare frekvenstabellerna i nästkommande kapitel går dessa termer under den gemensamma kategorin barn.
• förekomster av termer kopplade till deltagande. Nyckelord kopplade till denna kategori som söks efter och kodas i texten är delta, deltagande och infl ytande. I de senare frekvenstabellerna i nästkommande kapitel går dessa termer under den gemensamma kategorin deltagande.
• Förekomster av termer kopplade till förståelse. Nyckelord kopplade till denna kategori som söks efter och kodas i texten är förstå, förståelse, begripa och lyssna. I de senare frekvenstabellerna i nästkommande kapitel går dessa termer under den gemensamma kategorin förståelse.
Det fjärde steget är att koda materialet och anteckna förekomsten av de kategorierna som förbestämts. Kodningen sker genom att notera förekomsten av nyckelord som är relevanta för de kategorier som valts ut. Kodning skedde i detta arbete genom att gång på gång läsa igenom det material som valts ut och i texten och anteckna förekomsten av nyckelorden.
Det femte steget är att räkna förekomsten av dessa enheter eller nyckelord. Resultatet av denna beräkning visas i nästkommande kapitel som frekvenstabeller.
Det sjätte och sista steget är att analysera materialet baserat på förekomsten av nyckelord samt den inbördes relationen dem emellan. (Denscombe 2016, 392-393). Denna analys utgår från de frågeställningar som redogjorts för under rubriken 1.4 Forskningsfrågor.
4. METOD
5.1 Bakgrund
I denna del av arbetet redovisas resultat och analys av tre dokument kopplade till detaljplan Torvalla 9:9, 1:34 m fl . - Småhus i Fjällmon.
Detaljplanen gjordes för en del av Torvalla, som är en stadsdel i Östersunds södra delar. Syftet med detaljplanen var att skapa förutsättningar för ett nytt småhusområde i en del av Torvalla som kallas Fjällmon. Planen möjliggör för ett 30-tal villor, ett 10-tal radhus samt en förskola, ett äldreboende och naturområden. (Andersson & Boberg 2012b, 7). Det visade sig att bakgrunden till det specifi ka fokuset på barn i detaljplanen går tillbaka till 1999 då Boverket fi ck i uppdrag av regeringen att utreda hur barn och ungas infl ytande i trafi k- och samhällsplaneringen skulle kunna öka. De föreslog att kommunförsök skulle införas för att utveckla goda exempel på metoder för detta och det ledde till att sex kommuner, där Östersund kommun ingick, blev utvalda att delta i projektet. (Andersson &
Boberg 2012b, 4).
Ett syfte med att ta fram detaljplanen för Östersunds kommun var att utveckla kunskaper och metoder för att involvera barn och unga i samhällsutvecklingen samt ge barnen en djupare förståelse för hur demokratiska processer går till. Syftet var också att främja barn och ungas medverkan i framtida demokratiska processer. Tanken var att barnens medverkan skulle leda till en bättre utformning och man tänkte sig att det tidsmässigt kanske skulle ta längre tid i uppstarten av arbetet. (Andersson &
Boberg 2012b, 6).
Kommunen samarbetade med barn från fjärde och femte klass i Fjällbackaskolan samt femårsgruppen på Ottfjällets förskola. Skolan och förskolan befi nner sig inom planområdets absoluta närhet och bedöms använda sig av planområdets naturområden i sin dagliga verksamhet och av barnen under sin fritid. (Andersson & Boberg 2012b, 8).
De tre dokumenten visar på olika steg i detaljplaneprocessen och behandlas separat under specifi ka rubriker som följer. Metod för analys följer en kvalitativ innehållsanalys där frekvens av nyckelord redovisas i tabell. De inbördes relationerna mellan dessa nyckelord redogörs för i löpande text. I den löpande texten kopplas och förklaras dokumentens innehåll utifrån kommunikativ och rationell planeringsteori vilket är arbetets teoretiska ramverk. Analysen utgår ifrån att med hjälp av det teoretiska ramverket ge svar på frågeställningarna om:
• Vilken syn på barn förmedlas i planprocessen?
• Vad är barnens- respektive planerarens roll i planprocessen?
• Och i vilken grad tillåts barnen delta i de olika skedena av planprocessen?
Dispositionen för analysen är uppbyggd kring svar på ovanstående frågor.
5. FALLSTUDIENS RESULTAT OCH ANALYS
5.2 Barnkonsekvensanalys av planen
Barnkonsekvensanalysen är det första dokument som undersöks och visar på det initiala skedet av planprocessen kopplat till barnperspektivet. Barnkonsekvensanalysens syfte var att samlat in och analyserar barns åsikter och fungera som ett underlag för den fortsatta planprocessen. (Andersson
& Boberg 2012a, 7).
Nedan redovisas en frekvenstabell av nyckelord kopplade till det 6869 ord långa dokumentet. Den relativa frekvensen av uttryck kopplade till barn är högt jämfört med utryck kopplade till deltagande och förståelse.
Vilken syn på barn förmedlas i denna del av planprocessen?
I barnkonsekvensanalysen skrivs det att barnens lokalkännedom är viktigt för att öka förståelsen för planområdet och genom att kartlägga barnens rörelser menar man att man får en ökad förståelse för vad en god boendemiljö bör innehålla (Andersson & Boberg 2012a, 20). Barn beskrivs här i relation till förståelse och deltagande och det förmedlas att kommunen ser på barnen som viktiga informationskällor. Barnen anses ha en unik kunskap om områdets lokala förutsättningar och det fi nns ett intresse för att förstå barnens perspektiv på dessa frågor. Den syn på barn som förmedlas går att koppla till den kommunikativa planeringsteorin och dess fokus på erfarenhetsutbyten som en grund för det bästa beslutsunderlaget. Som tidigare redogjorts för i den teoretiska översikten fi nns det en tanke inom den kommunikativa planeringsteorin att överläggande och planering bör ske genom ett genuint erfarenhetsutbyte mellan medborgare och beslutsfattare. Vikten som läggs vid barns erfarenheter som en grund för en ökad förståelse visar att synen medborgarna är att de är viktiga för planprocessen.
Kommunen menar att barnen använder platsen olika mycket och på olika sätt. Man menar dock att man genom att instruera barnen att beskriva även hur andra barn använder platsen har fått en bild som är representativt för fl er än bara de tillfrågade barnen. (Andersson & Boberg 2012a, 8). Barn beskrivs här i relation till förståelse och det framkommer att synen på barnen är att de har olika behov och intressen. Sättet att se på människor som individer med särskilda intressen är en syn som den rationella- och den kommunikativa planeringsteorin delar. Båda teorierna menar också att det fi nns ett sätt att agera som kommer att leda till att alla människor trots det kan nöja sig med ett beslut som gynnar det allmänna bästa men i metoder för att uppnå beslut för allmänhetens bästa skiljer sig teorierna.
5. RESULTAT OCH ANALYS
Vad är barnens respektive planerararens roll i denna del av planprocessen?
Genom att kartlägga barnens rörelse och associationer menar författarna att man kan få en ökad förståelse för vad en god boendemiljö bör innehålla (Andersson & Boberg 2012a, 20). Barn i relation till deltagande beskrivs i detta segment och det är tydligt att barnens roll är att redogöra för sina upplevelser av området. Planerarnas roll är att kartlägga och på olika sätt omsätta och analysera dessa upplevelser. Kartan nedan visar hur kommunen omsatt barnens rörelsemönster till en karta i barnkonsekvensanalysen. (Andersson & Boberg 2012a, 11).
Planerarens roll i detta fall har varit att genom barnens utsagor skapa en tydligare bild av vilka platser som används och anses värdefulla genom att markera ut målpunkter i kartbilden. Kommunen menar att de inte har några intentioner att skapa kvantitativ statistik över barnens tankar utan snarare att ge en kvalitativ återgivelse av barnens synpunkter (Andersson & Boberg 2012a, 12). Denna strävan av att skapa ett kvalitativt underlag för beslut går att koppla till den kommunikativa strävan mot att skapa alternativ till de instrumentella rationalitet som dominerat beslutsfattande i de liberala demokratierna. Kartan över målpunkter och större områden som kommunens tjänstemän skapat är ett försök att kvalitativt återge de
synpunkter som barnen förmedlat under processen.
Enligt den kommunikativa planeringsteorin kan en del av planerarens roll förstås som att skapa och praktisera metoder som står i kontrast till de instrumentellt rationella metoderna som dominerar beslutsfattande. På så sätt går detta sätt att arbeta med barns erfarenheter i linje med den kommunikativa planeringsteorin.
5. RESULTAT OCH ANALYS
I vilken grad tillåts barnen delta i denna del av planprocessen?
I barnkonsekvensanalysen beskrivs hur förslag på möjlig bebyggelse som barnen genom modellarbete arbetat fram omsätts i en karta. (Andersson & Boberg 2012a, 15). Här beskrivs barn i förhållande till deltagande och kartan visar hur man med hjälp av barns förslag kvantifi erat åsikter i fråga om husens placering. En av de metoder som Östersunds kommun använt sig av är att låta barnen bygga modeller över förslag till utformning inom planområdet. Dessa modeller ligger till grund för den nedanstående kartan. (Andersson & Boberg 2012a, 15). I kartbilden har man analyserat barnens åsikter genom att omsätta modellbyggena som barnen gjort till en tematisk karta där en förhöjd mättnad av den blåa färgen visar en ökad frekvens av barnens modellförslag som placerat bebyggelse inom detta område. En ökad frekvens av förslag som placerat bebyggelse inom en viss avgränsning tycks genom denna kartbild leda till en ökad legitimitet för bostäder just där. Instinktivt känns detta sätt att resonera och arbeta rimligt för att se till att barnens åsikter tas i beaktning. Detta sätt att analysera barnens bästa har dock gjorts utan någon medverkan från barnen i annat än det initiala informationssökandet och barnen ges således en begränsad roll i projektet som studieobjekt för de yrkesverksamma planerarna att analysera.
Man skulle kunna argumentera för att detta arbetssätt går att koppla till en kommunikativ planeringsteoris syn på deltagande då man specifi kt riktat sig till barn och ansträngt sig för att fånga deras erfarenheter genom metoder specifi kt utformade för barn. Som tidigare redogjorts för i den teoretiska utgångspunkten lägger den kommunikativa planeringsteorin stort fokus på att fånga upp allas erfarenheter och skapa en dialog där det fi nns en förståelse och öppenhet. Barnen har genom ett relativt fritt uttrycksmedel skapat förslag på hur de anser att bebyggelsen bör utformas.
Man skulle dock också kunna argumentera för att arbetsmetoderna går att koppla till en rationell planeringsteori då de bygger på att planeraren i det senare skedet utan barnens deltagande ska omsätta den informationen till en generell barnkonsekvensanalys. I den senare delen av arbetet med barnkonsekvensbeskrivningen ges barnen till synes ingen insyn eller påverkan i processen och det är planerarens ansvar att själv dra slutsatser kring barns bästa i planen utifrån barnens utsagor. På så sätt följer processen kring barnkonsekvensanalysen snarare en rationell planeringsteori där planeraren undersöker och sammanställer möjliga alternativ och sedan väljer det alternativ som bäst uppfyller målet.
5. RESULTAT OCH ANALYS
(Karta från Barnkonsekvensanalys av planen, sida 15.)
Precis som en arbetsprocess enligt en rationell planeringsteori läggs i det senare skedet av processen stort fokus på att planeraren genom sin yrkeskompetens ska kunna analysera och göra avvägningar kring barns bästa utifrån. Barns deltagande i analysen av informationen är obefi ntligt och därmed går det att argumentera för att denna del av barnkonsekvensanalysen snarare följer en rationell planering.
Frågor till barnen om planens utformning utgår i barnkonsekvensanalysen alltid från en grundförutsättning om att marken ska bebyggas och frågor som ställs handlar om i vilken grad det ska byggas och vart. Denna grundförutsättning framkommer extra tydligt i kartan nedan där barnens erfarenheter reducerats ner till åsikter om vilken del av området som bör bevaras och får bebyggas.
(Andersson & Boberg 2012a, 14).
I slutet av barnkonsekvensanalysen tas de förmodade konsekvenser av planen upp och jämförs med den rådande detaljplanen som tillåter bebyggelse i hela planområdet och nuläget som innebär att ingen exploatering sker. I redogörelsen för konsekvenser enligt kommunens nuvarande planer medger kommunen att nuläget med att behålla planområdets som det är kanske skulle vara det bästa alternativet sätt ur barns perspektiv. Kommunen anser dock att alternativet att behålla planområdet som det är inte ska ses som ett reellt alternativ. Argumentationen för detta utgår ifrån den gällande detaljplanen och dess beslut att området ska exploateras för bostäder. (Andersson & Boberg 2012a, 5. RESULTAT OCH ANALYS
(Karta från Barnkonsekvensanalys av planen, sida 14.)
Argumentationen om att planen ska exploateras för bostäder utgår från den liggande detaljplanen med beslut om markens lämlighet för bostäder. Det kan dock tyckas vara ett besynnerligt sätt att argumentera eftersom omständigheterna kring planområdets lämplighet troligtvis förändrats under de 30 år som den gamla detaljplanen varit gällande. En ny lämplighetsprövning av planens konsekvenser bör göras i anslutning till den nya detaljplanen och därför är denna argumentation märklig. Sanningen kring förutsättningarna kring att området ska exploateras för bostäder kanske snarare ligger i en exploatör som beställt detaljplanen av kommunen eller ett kommunalt beslut i frågan men att argumentera för exploatering utifrån den gällande detaljplanen är anmärkningsvärd.
Oavsett vad verkar områdets exploatering vara en förutsättning för planen genomförande och därmed är en grundförutsättning som är satt redan innan dialogen med barnen inleds. Den kommunikativa planeringsteorin sätter som tidigare redogjorts stort fokus på en öppen dialog mellan medborgare och professionella. Att redan innan dialogen med medborgarna ha en låsning kring exploatering av bostäder i området stämmer illa överens med den kommunikativa planeringsteorin. Det är svårt att uttala sig om barnen haft en större insyn kring grundförutsättningen att planområdet måste bebyggas än det som framgår i texten. Om den tydligt styrande grundförutsättningen att planen måste bebyggas med bostäder inte klargjorts för barnen är det ett avsteg från den öppna dialogen som i många andra aspekter annars verkar råda i detta skede.
Samtidigt är fysisk planering en avvägning mellan olika intressen och att planlägga för att bevara området som är det bästa ur barns perspektiv hade troligtvis inte varit hållbart ur en rad andra aspekter. Att från kommunens håll gå in med inställningen att en exploatering av bostäder inom planområdet måste ske och styra medborgardialogen utifrån detta faktum går snarare att koppla till en rationell planeringsteori. Planerarna har genom denna låsning en uppfattning om ett allmänt bästa som utgår från att planområdet ska exploateras för bostäder. Här läggs i enlighet med den rationella planeringsteorin en stort fokus på att de kommunala tjänstemännen genom sin yrkeskompetens kan avgöra denna grundförutsättning och i detta inledande skede är medborgarnas deltagande obefi ntligt.
5.3 Planbeskrivning för planförslag
Det andra dokumentet som undersöks är planbeskrivningen som är en del av de antagandehandlingar som ligger uppe på Östersunds kommuns hemsida. Detta dokument visar ett senare skede i processen där planförslaget som utarbetats med barnkonsekvensanalysen som underlag. Dessutom har planen varit på samråd, granskning och slutligen antagits av kommunfullmäktige. Planbeskrivningens syfte är att underlätta förståelsen av planförslaget (Reuterswärd et al. 2012, 3).
Nedan redovisas en frekvenstabell av nyckelord kopplade till det 3400 ord långa dokumentet. Den relativa frekvensen av uttryck kopplade till barn är högt jämfört med utryck kopplade till deltagande och förståelse. Den totala förekomsten alla nyckelords relativa frekvens är dock i jämförelse med de övriga dokumenten mycket lägre.
5. RESULTAT OCH ANALYS
