Miljöbedömningens roll för en hållbar kommunal översiktsplanering

INOM TEKNIKOMRÅDET EXAMENSARBETE

ENERGI OCH MILJÖ OCH HUVUDOMRÅDET MILJÖTEKNIK,

AVANCERAD NIVÅ, 30 HP STOCKHOLM SVERIGE 2020,

Miljöbedömningens roll för en hållbar kommunal

översiktsplanering

FELICIA FRISE

KTH

SKOLAN FÖR ARKITEKTUR OCH SAMHÄLLSBYGGNAD

Miljöbedömningens roll för en hållbar kommunal översiktsplanering

The role of environmental assessment for a sustainable municipal comprehensive planning

Nyckelord: Strategisk miljöbedömning, hållbarhetsbedömning, konsekvensbedömning, översiktsplanering, hållbar fysisk planering, hållbar utveckling

Examensarbete inom miljöteknik och hållbar infrastruktur, avancerad nivå AL230X, 30 HP

Författare: Felicia Frise

Handledare: Berit Brokking Balfors, Sofia Eckersten Examinator: Ulla Mörtberg

TRITA-ABE-MBT-2021

Department of Sustainable Development, Environmental Science and Engineering School of Architecture and the Built Environment

KTH Royal Institute of Technology

1

Förord

Denna examensuppsats har skrivits som ett avslutande moment på masterprogrammet Environmental Engineering and Sustainable Infrastructure inom civilingenjörsprogrammet Energi och miljö på Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) i Stockholm, under höstterminen 2019.

Projektet har varit ett samarbete mellan KTH och konsultbolaget Tyréns, och jag vill börja med att tacka alla inblandade personer på Tyréns och framförallt min handledare Ylva Nilsson och avdelningschef Elisabet Höglund som trodde på mig och projektet.

Tack också till alla intervjudeltagare som har bidragit med intressant och värdefull information till projektet.

Jag vill rikta ett varmt tack till mina handledare på KTH, Berit Brokking Balfors och Sofia Eckersten, för ert engagemang och värdefulla vägledning, samt min inofficiella handledare Tore Söderqvist som har bidragit med många värdefulla insikter och tankar. Slutligen vill jag tacka min familj och mina föräldrar för ovärderlig stöttning och fantastiskt tålamod under resans gång.

Felicia Frise

Stockholm, januari 2020

2

Sammanfattning

För att möta de kommande samhällsutmaningarna, med klimatförändring, miljödegradering och sociala problem, krävs en mer hållbar samhällsutveckling där den fysiska planeringen spelar en stor roll. Översiktsplaner, som regleras i den svenska plan- och bygglagen (2010:900), är kommunernas strategiska dokument och avsiktsförklaring om hur den fysiska miljön i kommunen ska användas, utvecklas och bevaras. Enligt den svenska miljöbalken (1998:808), som är en miljölagstiftning med syfte att främja hållbar utveckling, krävs att en strategisk miljöbedömning utförs av de planer och program som innebär betydande miljöeffekter eller anger förutsättningar för kommande tillstånd, vilket översiktsplaner alltid ska antas medföra.

Med anledning av de olika och ibland motstridiga vägledningarna utgivna av myndigheter samt avsaknad av ett bredare hållbarhetsperspektiv i lag och vägledning, har vissa kommuner valt att utvidga den strategiska miljöbedömningen av den senaste översiktsplanen till en så kallad hållbarhetsbedömning. Detta med syftet att miljöbedömningen ska omfatta såväl ekologiska, sociala som ekonomiska konsekvenser. Det finns olika åsikter om hållbarhetsbedömningar.

Dels anses hållbarhetsbedömningar vara progressiva, nödvändiga samt att de följer det europeiska direktivet om strategisk miljöbedömning. Dels anses hållbarhetsbedömningar marginalisera miljöeffekternas betydelse och riskera att utelämna lagstadgat innehåll.

Det råder således inte konsensus om på vilket sätt hållbarhet ska inkluderas i den strategiska miljöbedömningsprocessen och presenteras i det slutgiltiga dokumentet på bästa möjliga sätt.

Ett syfte med denna studie är att bidra med kunskap och förståelse kring den svenska strategiska miljöbedömningsprocessen för översiktsplaner. Ett andra syfte har varit att identifiera och analysera hållbarhetsbedömningars styrkor och svagheter som utveckling- och bedömningsverktyg samt som beslutsunderlag för översiktsplaner. Metoderna som används i studien är kvalitativa där en litteraturstudie, innehållsanalys samt en intervjustudie genomfördes i syftet att undersöka de utmaningar och möjligheter verktyget medför i arbetet med kommunal översiktsplanering.

Resultatet av studien visar att strategisk miljöbedömning inte används med dess fulla potential beroende på att den inte genomförs proaktivt och integrerat med besluts- och planeringsprocessen för att identifiera hållbara planalternativ. Detta beror på felaktiga tolkningar av direktiv och lagstiftning samt bristande vägledning för angreppssätt och genomförande. Studien har även identifierats avsaknad av lagstiftat innehåll i granskade hållbarhetsbedömningar och att en tillsyn av processens och dokumentets uppfyllelse av krav saknas. Den bredare tolkningen av de ingående aspekterna har identifierats som en möjlighet till utveckling av verktyget, öka överensstämmelsen med EU-direktivet och möjliggöra för kommuner att proaktivt arbeta för ett helhetsgrepp om hållbar utveckling och verkställande av hållbarhetsmål. Kunskap och resurser saknas dock inom kommuner och konsulter varvid en översyn av vägledning och samsyn mellan myndigheter och politiker är av stor betydelse.

Nyckelord: Strategisk miljöbedömning, hållbarhetsbedömning, konsekvensbedömning, översiktsplanering, hållbar fysisk planering, hållbar utveckling

3

Abstract

To meet the upcoming societal challenges, with climate change, environmental degradation and social problems, a more sustainable societal development is required where spatial planning is of great importance. Comprehensive plans, regulated in the Swedish Planning and Building Act (2010:900), are the municipalities' strategic documents and a statement of intent on how the physical environment in the municipality should be used, developed and maintained. According to the Swedish Environmental Code (1998:808), which is an environmental legislation with the aim of promoting sustainable development, a strategic environmental assessment is required to be carried out on plans and programs that have significant environmental effects or plans that specify conditions for future permits, which comprehensive plans are always assumed to do.

Due to the different and sometimes contradictory guidelines issued by authorities and the lack of a broader sustainability perspective in law and guidance, some municipalities have chosen to extend the strategic environmental assessment of the latest comprehensive plan to a so-called sustainability assessment, with the aim to include ecological, social and economic consequences. The opinions about sustainability assessments are various. On the one hand, sustainability assessments are considered to be progressive, necessary and that they comply with the EU directive on strategic environmental assessment. On the other hand, sustainability assessments are considered to marginalize the significance of environmental effects and risk omitting statutory content.

There is thus no consensus on how sustainability should be included in the strategic environmental assessment process and presented in the final document in the best possible way.

One aim with this study is to provide knowledge and understanding about the Swedish strategic environmental assessment process for comprehensive plans. A second aim has been to identify and analyse the strengths and weaknesses of sustainability assessments as a tool for development, assessment and decision-making of comprehensive plans. The methods used in the study are qualitative; a literature study, content analysis and an interview study were conducted with the aim of investigating the challenges and opportunities the tool implies for the work with municipal comprehensive planning.

The study shows that strategic environmental assessment is not used to its full potential since it is not done proactively and integrated with the decision and planning process to identify sustainable planning alternatives. This is due to incorrect interpretations of directives and legislation as well as lack of guidance for approaches and implementation. Lack of legislative content has also been identified in audited sustainability assessments and that a supervision of the legality of the process and document is missing. The broader interpretation of the aspects has been identified as an opportunity for the development of the tool, increase the coherence with the EU directive and enable for municipalities to proactively work for a holistic approach to sustainable development and the implementation of sustainability goals. However, there is a lack of knowledge and resources in municipalities and consultancy firms, whereby a review of guidelines and consensus between authorities and politicians are of great importance.

Keywords: Strategic environmental assessment, SEA, sustainability assessment, impact assessment, comprehensive planning, sustainable spatial planning, sustainable development

4

Innehållsförteckning

FÖRORD ... 1

SAMMANFATTNING ... 2

ABSTRACT ... 3

FIGUR- OCH TABELLFÖRTECKNING ... 5

ORDLISTA OCH FÖRKORTNINGAR ... 6

1 INLEDNING ... 8

1.2SYFTE OCH MÅL ... 9

1.3AVGRÄNSNINGAR ... 10

2 DISPOSITION ... 11

3 METOD ... 12

3.1KVALITATIVA STUDIER ... 12

3.2LITTERATURSTUDIE OCH INNEHÅLLSANALYS ... 12

3.2.1 Urval ... 13

3.3INTERVJUSTUDIE ... 14

3.4BEARBETNING OCH ANALYS AV INSAMLADE DATA ... 15

3.5KVALITETSSÄKRING OCH OSÄKERHETER ... 15

4 LITTERATURSTUDIE ... 17

4.1HÅLLBAR UTVECKLING ... 17

4.1.1 Ekologisk hållbarhet ... 18

4.1.2 Social hållbarhet ... 19

4.1.3 Ekonomisk hållbarhet ... 20

4.1.4 Hållbarhetsarbetet i Sverige ... 21

4.1.5 Resiliens ... 21

4.2FYSISK PLANERING I SVERIGE ... 22

4.2.1 Översiktsplaner ... 23

4.3MILJÖBEDÖMNING ... 24

4.3.1 Miljöbedömning i Sverige ... 24

4.3.2 Teorier om strategisk miljöbedömning och hållbarhetsbedömning ... 27

4.3.3 Verktyg för konsekvensbedömningar ... 30

5 RESULTAT FRÅN INTERVJUSTUDIE ... 33

5.1MILJÖBEDÖMNING I PRAKTIKEN ... 33

5.1.1 Praktiska tillämpningen idag ... 33

5.1.2 Kommunernas arbete ... 34

5.2STYRNING ... 37

5.2.1 Vägledning ... 37

5.2.2 Uppföljning och lagstiftning ... 37

5.2.3 Planmonopol och markpolitik ... 38

5.3INKLUDERING AV OLIKA HÅLLBARHETSASPEKTER ... 39

5.3.1 Beslutsunderlag ... 41

5.3.2 Ekologiska och klimatologiska dimensionen ... 42

5.3.3 Sociala dimensionen ... 42

5.3.4 Ekonomiska dimensionen ... 43

5

6 ANALYS ... 46

6.1INNEHÅLLSANALYS AV HÅLLBARHETSBEDÖMNINGAR FÖR ÖVERSIKTSPLANER ... 46

6.1.1 Boverkets kommunexempel på hållbarhetsbedömning av översiktsplaner ... 46

6.1.2 Hållbarhetsprocessen i granskade kommuner... 50

6.1.3 Hållbarhetsdokumentet för granskade kommuner ... 52

6.2INKLUDERING AV OLIKA HÅLLBARHETSASPEKTER ... 56

6.2.1 Risker och möjligheter ... 57

6.2.2 Sociala dimensionen ... 57

6.2.3 Ekonomiska dimensionen ... 58

6.3PRAKTISKA TILLÄMPNINGEN ... 59

6.3.1 Systemanalys ... 60

6.4STYRNING ... 62

7 DISKUSSION ... 63

7.1METOD ... 63

7.2HÅLLBARHETSBEDÖMNINGAR ... 64

Process och dokument ... 64

Inkludering av hållbarhetsaspekter ... 65

7.3UTVECKLING AV VERKTYGET ... 67

8 SLUTSATS ... 71

9 REFERENSER ... 73

Figur- och tabellförteckning

6

Ordlista och förkortningar

Nedan ges kortfattade förklaringar till vissa begrepp som används i rapporten.

CBA Kostnads-nyttoanalys

Ekosystemtjänster Produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan. Exempel på ekosystemtjänster är pollinering, vattenreglering och rekreation.

Konnektivitet Hur och till vilken grad komponenter i ett system (exempelvis arter, resurser eller störningar) sprids, interagerar eller

förflyttas genom och emellan domäner och nätverk i system.

MCA Multikriterieanalys.

Miljöbalken Svensk lag (1998:808) som syftar till att främja en hållbar utveckling och skydda miljö och människor.

Miljöbedömning En process som innehåller moment reglerade i 6 kap.

miljöbalken (1998:808) som myndigheter och kommuner ska genomföra vid planering av och beslut om vissa planer eller program (strategiska miljöbedömningar) och verksamheter och åtgärder (specifika miljöbedömningar) vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Miljökonsekvensbeskrivning Den rapport som tas fram under en miljöbedömning och som bland annat beskriver nuvarande miljöförhållanden samt hur miljön påverkas av den plan, program eller verksamhet som åsyftas. Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning regleras av 6 kap. § 11 och § 35 miljöbalken.

MKB-SMB Traditionell miljöbedömning av planer och program.

Nollalternativ Beskrivning av miljöförhållandena samt den sannolika

utvecklingen för miljön om ingen ny plan genomförs (se även Naturvårdsverket, 2009).

Plan- och bygglagen (PBL) Svensk lag (2010:900) med bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande.

Polycentricitet Ett styrsystem där flera sammankopplade organ samverkar över olika nivåer i samhället men som självständigt kan agera inom en specifik politisk överenskommelse.

7 Resiliens Ett systems motståndskraft, förmågan att stå emot

förändringar och störningar och använda sådana händelser till att utvecklas.

RUFS Regional Utvecklingsplan för Stockholmsregionen.

Socio-ekologiskt system Ett komplext adaptivt system bestående av sociala och ekologiska komponenter.

Specifik miljöbedömning Miljöbedömning av verksamheter och åtgärder. Den engelska termen är Environmental Impact Assessment (EIA).

ST-SMB Strategiskt tänkande i strategisk miljöbedömning (eng.

strategic thinking SEA. En internationell teori om hur en strategisk miljöbedömning bör utföras.

Strategisk miljöbedömning (SMB)

Miljöbedömning av planer och program. Den engelska termen är Strategic Environmental Assessment (SEA)

Tiering Kunskaps- och informationsöverföring mellan hierarkiska nivåer inom planering. Beslut som fattas på en högre nivå kan bidra till att effektivisera beslut på lägre nivåer.

Översiktsplan Kommunens strategiska dokument som ska ange riktningen för den fysiska planeringen och utvecklingen inom

kommunen. Regleras av plan- och bygglag (2010:900)

8

1 Inledning

I samband med att Världskommissionen för miljö och utveckling publicerade rapporten Vår gemensamma framtid 1987, även kallad Brundtlandrapporten, fick begreppet hållbar utveckling stort genomslag internationellt och ledde till ett paradigmskifte för ekonomisk tillväxt, social jämlikhet och ekologisk hållbarhet (United Nations Secretary-General’s High-Level Panel on Global Sustainability, 2012). I Brundtlandrapporten definierades hållbarhet på följande sätt:

”En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov” (WCED, 1987, s. 41). Olika modeller för hållbar utveckling har med åren arbetats fram men karakteriseras vanligtvis av tre jämlika dimensioner; ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet (Boström, 2012).

FN:s klimatpanel (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC), har i sin senaste bedömningscykel beslutat att utvidga sin granskning av klimatförändringen genom att utföra bedömningen inom ramen för hållbar utveckling (IPCC, 2018). Tre specialrapporter har publicerats, varav en rapport granskar riskerna med en global uppvärmning på 1,5 ºC. I den rapporten står det klart att det skulle vara teoretiskt möjligt att begränsa uppvärmningen till 1,5 ºC, men att detta kommer kräva stora omställningar av samhället. Att begränsa klimatförändringen, samtidigt som samhällen behöver anpassas till de ofrånkomliga effekterna är av betydande vikt för framtida generationer.

Städer och samhällen växer över hela världen och där urbanisering och fysisk planering möjliggör för social rättvisa samt en anpassning till och begränsning av klimatförändringen och arbetet med hållbar utveckling (IPCC, 2018). Fysisk planering syftar till att bestämma användandet av mark och vatten där olika samhällsintressen och rättigheter behöver analyseras och beaktas (Boverket, 2019). I Sverige utförs planeringen generellt av kommunerna genom bland annat översiktsplaner och detaljplaner (Boverket, 2019). Den fysiska planeringen och kommunernas arbete är av stor betydelse i arbetet med att förverkliga målen för miljö och hållbar utveckling, samt arbetet med klimatanpassning och riskexponering, vilka kan påverka byggnader, infrastruktur och människor negativt (Albers & Deppisch, 2013; IPCC, 2018).

Vidare finns det i samhället sociala utmaningar med exempelvis jämlikhet, segregation, folkhälsa, sysselsättning och utbildningsnivå vilka påverkas av den fysiska planeringen (Bremberg, et al., 2015).

Strategisk miljöbedömning (SMB) är ett planeringsverktyg i fysisk planering, som syftar till att stärka en hållbar utveckling och effektiv resurshantering (Partidário, 2012). SMB bidrar till att proaktivt identifiera hållbara lösningar tidigt i planerings- och beslutskedjan samt formulera ett slutgiltigt beslutsunderlag kallat miljökonsekvensbeskrivning. Det finns lagstadgade krav gällande utförandet och sammanställningen av strategiska miljöbedömningar för kommunala planer i EU-direktiv samt i svensk lag, där plan- och bygglag (2010:900) (PBL) samt miljöbalk (1998:808) är de lagar som i huvudsak reglerar verktyget i Sverige. Ekonomiska och sociala aspekter föreslås ibland inkluderas i den strategiska miljöbedömningen, för en bredare bedömningsgrund (Finnveden & Moberg, 2005), där inkluderingen varierar internationellt, beroende på om det tillämpas ett antropocentriskt eller ekocentriskt synsätt (Thérivel, 2012). I Sverige är kraven på miljöbedömningar formulerade för att i huvudsak identifiera effekter på miljö samt miljörelaterade hälsofrågor inom befolkningen (Naturvårdsverket, 2019d).

9 En lämplig nivå i besluts- och planeringsprocessen för arbetet med hållbara samhällen kan vara översiktsplaner, men där de traditionella strukturerna och metodvalen för planering och bedömning är bristfälliga i syfte att nå hållbar utveckling (Laitila, 2006). Andra former av konsekvensbedömningar har formats och utförts på planer och program, till exempel hälsokonsekvensbedömning och sociala konsekvensanalyser, vilket visar på behovet av att analysera flera dimensioner av hållbarhet i plan- och beslutsprocesser (Bond, et al., 2012). En pågående trend som är uppmärksammad av Balfors, et al. (2018a) är att strategiska miljöbedömningar av översiktsplaner ersätts av så kallade hållbarhetsbedömningar i den kommunala planeringen, med syftet att inkludera fler dimensioner av hållbarhet i miljöbedömningen. Den senare, hållbarhetsbedömningar, har blivit kallad den tredje generationen konsekvensbedömning, efter specifik miljöbedömning och strategisk miljöbedömning (Bond, et al., 2012).

Termen ’hållbarhetsbedömning’ kan användas för olika analys- och bedömningsverktyg och appliceras på olika områden (Balfors, et al., 2018a; Bond, et al., 2012). Vidare råder det än så länge ingen konsensus om vad en hållbarhetsbedömning är eller hur den ska utföras och användas, samt om hållbarhetsbedömningar på något meningsfullt sätt kan särskiljas från miljöbedömningar (Pope, et al., 2017). Boverket (2017a) beskriver dock hållbarhetsbedömningen som ett verktyg att hantera PBL:s krav om konsekvensredovisning inom dimensionerna för hållbar utveckling samt miljöbalkens krav om miljöbedömning vid betydande miljöpåverkan. Dock varierar kritiken mot hållbarhetsbedömningar för översiktsplaner, dels anses de vara progressiva i hållbarhetsarbetet samt medföra flexibilitet i varje enskilt fall, men de kan även innebära en nedgradering av miljöeffekternas betydelse, utelämnande av viktiga processteg eller lagstadgat innehåll för miljökonsekvensbeskrivningar (Balfors, et al., 2018a).

Samhället står inför många hållbarhetsutmaningar och konsekvensbedömningar är verktyg för att belysa och hantera dessa utmaningar och fungera som ett strategiskt stöd för att främja hållbar utveckling i den fysiska planeringen. Men på vilket sätt hållbarhet ska inkluderas i den strategiska miljöbedömningsprocessen och presenteras i slutresultatet på bästa möjliga sätt råder det i Sverige ingen konsensus om.

1.2 Syfte och mål

Det övergripande syftet med denna rapport är att bidra med kunskap och förståelse kring den svenska strategiska miljöbedömningsprocessen för översiktsplaner. Mer specifikt är syftet med denna rapport att granska och analysera hållbarhetsbedömningar för att identifiera deras styrkor och svagheter som bedömningsverktyg och beslutsunderlag för översiktsplaner. Vidare syftar denna rapport att bidra med förbättringsförslag som kan användas i utvecklingen av den strategiska miljöbedömningsprocessen för översiktsplaner specifikt och för planer och program generellt. Målet är att skapa ett underlag som andra kan lära av, agera utifrån och använda för att utveckla plan- och miljöbedömningsprocesserna och samspelet där emellan.

För att nå måluppfyllelse har 3 forskningsfrågor tagits fram:

1. På vilka sätt skiljer sig hållbarhetsbedömningar mot gällande lagkrav och vägledning för strategisk miljöbedömning av översiktsplaner?

10 2. Vilka styrkor och svagheter finns det med hållbarhetsbedömningar av översiktsplaner?

3. På vilka sätt kan konsekvensbedömningar av översiktsplaner utvecklas för att stärka dess roll i hållbar fysisk planering?

1.3 Avgränsningar

Studien är avgränsad till att granska den strategiska miljöbedömningsprocessen för översiktsplaner på kommunal nivå i Sverige. Konsekvensbedömningar för andra planer, såsom detaljplaner eller regionala utvecklingsplaner har därför inte analyserats.

Studien är avgränsad till Stockholmsregionen generellt och Södertörnskommunerna specifikt.

De hållbarhetsbedömningar som har granskats har varit för kommunala översiktsplaner fram till år 2030 eller 2035. Granskningen är begränsad till om hållbarhetsbedömningarna uppfyller de lagstadgade kraven i miljöbalken samt vilka aspekter och perspektiv som lyfts fram och analyserats. Innehållet i hållbarhetsbedömningarna har däremot inte analyserats huruvida det är korrekt bedömt i relation till översiktsplanen, exempelvis huruvida de slutsatser som redovisas i hållbarhetsbedömningarna är korrekta eller inte. Vidare analyseras och diskuteras bedömningsprocessen samt dess relation till plan- och beslutsprocesserna.

11

2 Disposition

Följande avsnitt presenterar en övergripande struktur för rapporten med en kort förklaring av vad avsnittet behandlar.

Del 1 – Inledning. Del 1 ger en inledning och förförståelse av studien med kort bakgrund för ämnet. Vidare följer syfte och mål med studien samt dess avgränsningar.

Del 2 – Disposition.

Del 3 – Metod. Del 3 beskriver val av metoder samt hur dessa har använts och hanterats.

Del 4 – Litteraturstudie. Del 4 är en litteraturstudie som behandlar begreppet hållbarhet och hållbar utveckling, fysisk planering och miljöbedömning i Sverige samt internationella teorier om strategisk miljöbedömning och hållbarhetsbedömning.

Del 5 – Resultat från intervjustudie. Del 5 redovisar det resultat som har inhämtats från intervjustudien och behandlar hur miljöbedömningen fungerar i praktiken, vägledning och lagstiftning av kring miljöbedömning samt vad en utvidgning av verktyget innebär.

Del 6 – Analys. Del 6 är uppdelad i en innehållsanalys av utvalda hållbarhetsbedömningar följt av en analys av resultaten inhämtade i de föregående avsnitten av studien.

Del 7 – Diskussion. Del 7 diskuterar de utmaningar och möjligheter som identifierats i studien.

Del 8 – Slutsats. Del 8 innehåller den slutsats som har dragits av studien i relation till syfte och forskningsfrågor.

12

3 Metod

I detta metodavsnitt presenteras de metoder som använts i studien för att utforska miljöbedömningar och fysisk planering för hållbar utveckling i kommunal planering.

Inledningsvis presenteras och motiveras valet av kvalitativa studier varefter en presentation av tillvägagångssättet för litteraturstudien, innehållsanalysen samt intervjustudien görs. Sedan följer en redogörelse för analysen av insamlade data. Avslutningsvis presenteras en kritisk reflektion gällande kvalitetssäkring och osäkerheter.

3.1 Kvalitativa studier

Kvalitativa studier innebär att olika metoder används för insamling av kvalitativa data (Hjerm, et al., 2014), vilket denna studie kräver för att uppnå dess syfte. I motsats till kvantitativa studier är forskningsprocessen i kvalitativa studier ofta induktiv, där insamlade data används för att explorativt komma fram till en förklaring av fenomenet eller frågeställningen, snarare än att pröva en hypotes (Hedin & Martin, 2011).

Enligt O'Leary (2014) värdesätter kvalitativa studier en djupare förståelse framför kvantitet och koncentreras på fördjupning inom komplexa sociala system och förhållanden för att förstå processer, interaktioner och upplevelser hos personer, grupper eller myndigheter. Enligt Hedin

& Martin (2011) kan vissa forskningsfrågor, såsom upplevelser och personers syn på situationer, enbart besvaras med hjälp av kvalitativa studier. De kvalitativa data som insamlas handlar därför om deskriptiva aspekter och kan exempelvis vara beskrivningar i ord eller bild av upplevelser och observationer, eller definitioner och företeelser i texter och dokument som är icke-kvantifierad (O'Leary, 2014). Materialet som används för insamling av kvalitativa data består ofta av textdokument samt transkriberingar från intervjuer och observationsundersökningar men kan också vara i form av inspelade intervjuer, bilder eller film (Hjerm, et al., 2014).

Kvalitativa studier har använts i denna studie för att utforska och förstå komplexiteten i den strategiska miljöbedömningen och i fysisk planering för en hållbar utveckling. Angreppssättet har varit explorativt med de kvalitativa metoderna litteraturstudie, innehållsanalys och intervjuer för att undersöka synsätt och angreppssätt inom den strategiska miljöbedömningspraktiken.

3.2 Litteraturstudie och innehållsanalys

Litteraturstudien genomfördes för att samla in kunskap och information gällande bland annat hållbar utveckling, samhällsplanering och lagkrav kring fysisk planering och miljöbedömning i Sverige, men också kunskap från internationell forskning kring stadsplanering, strategisk miljöbedömning (SMB), hållbarhetsbedömning och hållbarhetsarbete. Det första syftet med litteraturstudien var att skapa en förförståelse för situationen och kringliggande faktorer. Vidare användes litteraturen för en djupare analys i frågeställningen och för att identifiera utmaningar och möjliga lösningar.

Litteratursökning kan, enligt (Halvorsen, 1992) från början vara osystematisk med mänskliga källor, sedan innebära kedjesökning av centrala källor och ny litteratur för att slutligen innebära systematisk litteratursökning i encyklopedier och tidskrifter. I denna studie innebar litteraturstudien framförallt kedjesökning och systematisk litteratursökning. En systematisk

13 granskning av litteratur är enligt O'Leary (2014) att skapa en översikt av primära studier om ett särskilt ämne som använt transparenta reproducerbara metoder för att identifiera och bedöma resultat från tillförlitliga studier.

Genom en första inläsning av litteraturen kunde en överblick skapas och litteratur som inte ansågs relevant avlägsnades ur studien. Genom vidare läsning identifierades ytterligare studier och publikationer som adderades. Den typ av litteratur som eftersöktes var vetenskapliga publikationer, rapporter, böcker, offentliga dokument och websidor, generellt gällande svensk lagstiftning, rekommendationer och vägledning i stadsplanering och miljöbedömning.

Sökmotorerna och databaserna som användes var ScienceDirect, Google, Google Scholar, DiVA och KTH Library. I databaserna gjordes systematiska sökningar med identifierade nyckelord tillsammans med relevanta synonymer och förkortningar. Söksträngar förfinades och itererades tills relevanta träffar kunde utvärderas. Sökorden som användes var olika kombinationer av exempelvis hållbarhet, stadsplanering, samhällsplanering, miljöbedömning, hållbarhetsbedömning, strategisk miljöbedömning, och översiktsplan, på både svenska och engelska.

Historiskt handlade innehållsanalys initialt om att objektivt och systematiskt identifiera och beskriva innehållet i en text, men har med tiden utvecklats till att även tolka underliggande budskap i olika former av kommunikationsmaterial (Graneheim & Lundman, 2004;

Krippendorff, 2004). Inom forskningen används innehållsanalys för att generera nya insikter och öka förståelsen för fenomen (Krippendorff, 2004). Komponenterna i metoden för innehållsanalys är insamling och kategorisering av data, reducering av relevant innehåll, slutsatsdragning samt redogörelse (Krippendorff, 2004). Innehållsanalysen användes i denna studie för att besvara den första forskningsfrågan, genom en granskning och jämförelse av planerings- och miljöbedömningsdokument, mer specifikt översiktsplaner och hållbarhetsbedömningar för kommunala översiktsplaner, samt lagar, förordningar, föreskrifter och myndighetsdokument som exempelvis vägledningar.

3.2.1 Urval

Innehållsanalysen gällde, utöver myndighetsdokument och författningar, utförda hållbarhetsbedömningar på kommunala översiktsplaner. Urvalet av dessa hållbarhetsbedömningar gjordes genom en avgränsning till Stockholms län och sedan Södertörnskommunerna. Södertörnskommunerna är ett samarbete mellan 8 kommuner på Södertörn, som är en expansiv region lokaliserad i sydöstra delen av Stockholmsregionen (Södertörnskommunerna, 2019). Södertörnskommunerna valdes som avgränsning eftersom antalet kommuner ansågs relevant för denna studies omfattning samt att ett samarbete med Kungliga Tekniska Högskolan till viss del redan var etablerat med kommunerna genom forskningsprojektet Södertörnsmodellen (2019). Den senaste översiktsplanen för respektive kommun granskades för att identifiera om en traditionell SMB eller en hållbarhetsbedömning hade utförts, (se förklaring av respektive bedömning i avsnitt 4.3). Bland de 8 kommunerna i Södertörn identifierades 6 traditionella miljökonsekvensbeskrivningar och 2 med namnet hållbarhetsbedömning, vilka har granskats i denna studie och benämns kommun A och kommun B. Svensk lagstiftning innefattar inte hållbarhetsbedömningar av översiktsplaner och det saknas till viss del riktlinjer och vägledande dokument, varvid Boverkets (2017a) kommunexempel för

14 översiktsplanen av Järfälla kommun (2014), en kommun i Stockholm län, har använts som referens för granskningen av de två hållbarhetsbedömningarna.

3.3 Intervjustudie

En intervjustudie är en metod för insamling av primärdata, där svaren som eftersöks är öppna och relaterade till ett antal förutbestämda frågor (Kvale, 1996). Ett mindre antal intervjuer valdes som metod eftersom en djupare förståelse var det som eftersträvades snarare än generaliserbar kunskap från många respondenter, vilket kan uppnås med exempelvis enkätundersökning (Hjerm, et al., 2014). För intervjuerna i denna studie har semistrukturerade intervjuer använts. Semistrukturerade intervjuer startar ofta med ett antal förutbestämda men öppna frågor men som sedan kan variera och vidare innebära relaterade följdfrågor för att skapa ett naturligt flyt i samtalet (Kvale, 1996). Genom semistrukturerade intervjuer kan intervjuobjekten få möjlighet att förklara sina tankar kring forskningsprojektet vilket kan skapa djupare förståelse om komplexa förlopp. Med denna struktur på intervjuerna är det möjligt att inhämta den data som eftersökts men även upptäcka och insamla oförutsedda data som också är av intresse (O'Leary, 2014).

Intervjuerna i denna studie genomfördes i två steg. Först genomfördes intervjuer med experter inom SMB för att få en förförståelse om ämnet och tillämpningen av verktyget. Sedan genomfördes intervjuer med kommuner, myndigheter och specialister inom olika ämnesområden relaterade till frågeställningen för att skapa djupare förståelse för tankesätt och tillvägagångssätt i miljöbedömnings- och planprocessen, samt teorier och åsikter om utmaningar och möjligheter med utvecklingen av verktyget.

För att göra ett bra urval av intervjudeltagare samt utveckla relevanta frågor för intervjuerna, gjordes innehållsanalysen samt en första litteraturstudie. Urvalet av deltagarna i intervjustudien baserades på den särskilda kunskap de besitter kring ett specifikt ämne och betraktas därmed som vittnen eller källor till fakta (Hjerm, et al., 2014). Intervjudeltagarna forskar på ämnet och/eller arbetar på kommuner, myndigheter, konsultbolag och inom akademien. För att säkerställa intervjudeltagarnas anonymitet ges inte en utförligare beskrivning av intervjudeltagarnas befattningar och kompetenser eftersom dessa är relativt unika.

Ett första urval gjordes strategiskt för personer verksamma inom ämnet men deltagare har även tillkommit under intervjustudiens gång. Detta för att nya åsikter och teorier tillkom och att kartläggningen därför inte var tillräcklig, något som Hjerm, et al. (2014) kallar för att teoretisk mättnad inte har uppnåtts. Intervjustudien omfattar 12 personer och intervjuerna utfördes med en person åt gången utom vid ett tillfälle när det var en grupp om 2 personer.

Intervjuerna spelades in via ljudupptagning för att underlätta ett naturligt flyt i diskussionen och transkriberades sedan till analyserbar text. Transkriberingarna sammanfattades och kodades sedan med nyckelord för att underlätta analysen av intervjun, en bearbetnings- och analysmetod som rekommenderas av Hedin & Martin (2011). Vid semistrukturerade intervjuer med öppna frågor, menar Krippendorff (2004) att en motsvarighet till innehållsanalys av transkriberingarna behöver göras för att utforska begreppen och svaren från intervjudeltagarna.

Intervjudeltagarna fick före intervjuerna tillgång till de teman och frågor som fanns för avsikt att diskutera och information om syftet med studien. De fick även förfrågan om ljudinspelning,

15 hur informationen och data som delgavs skulle hanteras och publiceras, samt att intervjuerna var frivilliga och att de när som helst kunde avbryta intervjun och sitt deltagande om så önskades (Hedin & Martin, 2011). Intervjupersonerna avidentifierades genom att inte skriva ut deras namn i rapporten utan istället koppla deras yrkesroll med en siffra, se tabell 1. Denna procedur gjordes ur en etisk aspekt eftersom deltagarna kan påverkas negativt om det finns osäkerheter kring deras roll i studien samt studiens syfte (Hjerm, et al., 2014). Etiska aspekter är framförallt är viktiga att ta hänsyn till i kvalitativa studier eftersom intervjupersonerna generellt är få till antalet men delger mycket information (Hedin & Martin, 2011).

Tabell 1. Intervjudeltagarens nummer och yrkesroll i intervjustudien

Intervjudeltagarens (ID) nummer Yrkesroll

1 Forskare

2 Miljöjurist och forskare

3 Nationalekonom och konsult

4 Översiktsplanerare

5 Samhällsplanerare och konsult

6 Översiksplanerare

7 Översiktsplanerare

8 Samhällsplanerare

9 Samhällsplanerare

10 Planarkitekt och samordnare

11 Hållbarhetsstrateg och konsult

12 Forskare och konsult

3.4 Bearbetning och analys av insamlade data

Proceduren inom kvalitativ analys beskrivs av Hjerm, et al. (2014) innebära kodning, tematisering och summering. Kodning innebär att grovt dela in datamaterialet för att reducera, hitta mönster och göra det insamlade materialet mer hanterbart. Tematisering av data handlar om att belysa betydelsefulla kopplingar och mönster i insamlade data i relation till frågeställningarna och den kunskap som har genererats under projektets gång. De mönster och delområden inom frågeställningen som formas under arbetets gång, kategoriseras och tematiseras iterativt i en mer övergripande struktur för fortsatt analys och presentation av resultatet. För litteratur- och intervjustudien gjordes en kodning av data och information som inhämtades vilket resulterade i en tematisering och kategorisering av utmaningarna inom den strategiska miljöbedömningen. Hjerm, et al. (2014) beskriver att tolkningarna av analysen i början ofta är relativt textnära men att tolkningarna successivt blir mer exakta och abstraheras, vilket gör den kvalitativa analysen iterativ. I analysen i denna rapport undersöks och jämförs den praktiska tillämpningen och de teorier och lagförda krav som identifierats, samt de utmaningar och möjligheter som adresserats i studien. Resultatet av analysen förmedlas i summeringen där tolkningar och teori underbyggs och motiveras av resultatet.

3.5 Kvalitetssäkring och osäkerheter

Eftersom kvalitativa metoder inte bygger på upprepade och säkra mätningar, standardiserade mätningsprocedurer eller analys av flera oberoende forskare, kan en bedömning med de för

16 kvantitativ forskning vanligt förekommande kraven på reliabilitet, validitet och objektivitet inte appliceras på samma sätt (Hjerm, et al., 2014). Istället föreslås prövningsgrunderna trovärdighet, originalitet, resonans och användbarhet, för att säkerställa att forskningen baseras på tillräckligt omfattande data och systematiska jämförelser samt om den är nyskapande, klargörande och betydelsefull för utveckling och vidare forskning (Hjerm, et al., 2014).

Strategier som föreslås av Hjerm, et al. (2014) för att kvalitetssäkra kvalitativa analyser är bland annat att diskutera och på så sätt pröva insamlade data och analyser med personer som inte är involverade i det aktuella projektet, vara konsekvent i begreppsanvändningen samt presentera och följa upp observationer som strider mot identifierade huvudmönster.

17

4 Litteraturstudie

Litteraturstudien i denna del av rapporten presenterar begrepp och teorier om hållbar utveckling i syfte att skapa en förståelse för vad en hållbar samhällsplanering kan innebära. Vidare kommer en redogörelse för den fysiska planeringen i Sverige samt de lagkrav och allmänna råd som finns för översiktsplanering och strategisk miljöbedömning (SMB). Slutligen presenteras teorier och tillvägagångssätt från internationell forskning för verktygen hållbarhetsbedömning och SMB. Dessa delar syftar till att skapa en förståelse för de utmaningar och möjligheter som finns med verktygen.

4.1 Hållbar utveckling

Hållbar utveckling är ett brett begrepp som innefattar många aspekter, från moraliska och etiska frågor till mänsklig försörjning och bevarande och restaurerande av naturliga resurser och systems resiliens (United Nations Secretary-General’s High-Level Panel on Global Sustainability, 2012). Bond, et al. (2012) menar att hållbarhet är normativt och inte kan definieras specifikt eller kategoriseras, eftersom begreppet innefattar subjektiva värderingar.

Eftersom sammanhang och förutsättningar skiljer mellan situationer, måste definitionen av hållbarhet konkretiseras och fastställas i samband med operationalisering, till exempel när en hållbarhetsbedömning ska genomföras (Bond, et al., 2012).

Trots inkludering av subjektiva värderingar i hållbarhet har begreppet generellt beskrivits, dock med olika utgångspunkter. Definitionen av hållbar utveckling kan beskrivas ur ett antropocentriskt synsätt där människans välmående och utveckling först och främst ska tillfredsställas, ett synsätt som exempelvis används i Brundtlandrapporten (Thérivel, 2012).

Hållbar utveckling kan också ha en ekocentrisk utgångspunkt, där naturen har ett egenvärde värt att skydda utan relation till påverkan på och uppfyllelse av mänskliga behov (Thérivel, 2012). FN:s högnivåpanel för global hållbar utveckling beskrev hållbar utveckling som en process snarare än ett slutgiltigt mål med definitionen: “Sustainable development is not a destination, but a dynamic process of adaptation, learning and action. It is about recognizing, understanding and acting on interconnections - above all those between the economy, society and the natural environment” (United Nations Secretary-General’s High-Level Panel on Global Sustainability, 2012, s. 6).

Brundtlandrapportens definition av hållbar utveckling återspeglas i den svenska plan- och bygglagen, som vidare pekar på de frågor som kommunala översiktsplaner ska hantera (Boverket, 2017b). Samma definition återfinns i 1 kap. 1 § miljöbalken men med tillägget att hållbar utveckling ska ”bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl”, vilket därmed ska vara utgångspunkten vid en SMB.

Olika modeller för hållbar utveckling har med tiden växt fram och den inbördes relationen mellan de tre dimensionerna har utvecklats. En vanligt förekommande modell för att beskriva hållbar utveckling med de tre dimensionerna är i ett venndiagram (se figur 1). I ett venndiagram är dimensionerna till viss del överlappande och där hållbar utveckling främjas när måluppfyllelse inom de tre dimensionerna sker samtidigt, det vill säga när alla tre cirklarna överlappar (Gröndahl & Svanström, 2012). En annan teori för att belysa hållbar utveckling är

18 att den ekologiska dimensionen ger de grundläggande förutsättningarna för att uppnå hållbarhet inom den sociala och ekonomiska dimensionen. Under den internationella konferensen EAT Forum år 2016 presenterades denna teori för hållbar utveckling i relation till FN:s globala hållbarhetsmål av professor Johan Rockström och ekonomen Pavan Sukhdev, exemplifierad som en bröllopstårta (se figur 2) (Stockholm Resilience Centre, 2016). I rapporten Skillnadernas Stockholm, en rapport om Stockholms stads utveckling, diskuteras hållbar utveckling utifrån att målet är en socialt hållbar utveckling inom ramen för de planetära gränserna och där ekonomin är verktyget för måluppfyllelse (Bremberg, et al., 2015).

Hållbar utveckling kan därför beskrivas och tolkas på många olika sätt, beroende på personens bakgrund och i vilket sammanhang och syfte begreppet används. Dock kan det vara svårt att avgöra var den ekologiska dimensionen slutar och när den sociala och ekonomiska börjar, ett problem som återfinns i diskussionen kring vilka dimensioner av hållbarhet den strategiska miljöbedömningen ska inkludera (Thérivel, 2012).

4.1.1 Ekologisk hållbarhet

Ekologi handlar om relationen mellan organismer och dess miljöer, där dynamisk jämvikt uppnås mellan biotiska och abiotiska komponenter i ett ekosystem (Lejano & Stokols, 2013).

En forskargrupp under ledning av Johan Rockström beskriver i ett forskningsprojekt de miljöproblem jorden står inför och de planetära gränser som om de överskrids riskerar att påverka ekosystemens resiliens och produktionsförmåga (Rockström, et al., 2009; Steffen, et al., 2015). För att skapa en hållbar utveckling kan de planetära gränserna ses som ett ”ekologiskt tak” och utgöra grunden för den ekologiska dimensionen av hållbarhet (Raworth, 2012). Av de 9 planetära gränser som definierades har kontrollvariabler, tröskelvärden och nuvarande status identifierats för 7 av dessa, varav 4 har överskridit det definierade tröskelvärdet, se figur 3 (Steffen, et al., 2015).

Klimatfrågan behandlas ofta i internationella överenskommelser, exempelvis Parisavtalet, som syftar till att minska den globala uppvärmningen, framförallt genom minskat utsläpp av växthusgaser (UN, 2015) vilket även IPCC (2018) presenterar som nödvändigt i sin rapport.

Förlust av biologisk mångfald interagerar med och påverkar många av de andra dimensionerna och forskarna menar att nuvarande utrotningstakt utgör den sjätte massutrotningshändelsen i

Figur 1. Venndiagram för hållbar utveckling Figur 2. "Bröllopstårtan" (Stockholm Resilience Centre, 2016)

19 vår planets historia (Rockström, et al., 2009). Biokemiska flöden och förändrad markanvändning är båda kopplade till avskogning, jordbruk och ianspråktagande av mark för exempelvis urbanisering (Steffen, et al., 2015). Dessa frågor kräver alla ett brett angreppssätt som involverar aspekter som biodiversitet, ekosystemens funktion, kvalitet på luft och vatten, degradering av jord och landskap, samt produktion av mat, energi och råvaror (IPCC, 2019).

I den så kallade Sternrapporten konstateras det att klimatförändringarna, förlusten av biologisk mångfald och degraderingen av ekosystem kan ge stora ekonomiska och samhälleliga konsekvenser (Stern, 2006). Vinsterna från de åtgärder som krävs överväger de ekonomiska förluster som följer av att inte agera, och i en vägledning från Europeiska kommissionen beskrivs hur dessa frågor bör hanteras i den strategiska miljöbedömningen (Naturvårdsverket, 2007; European Commission, 2013). I en SMB bör den ekologiska dimensionen inkludera att långsiktigt vårda och bevara ekosystem och dess produktionsförmåga, naturliga habitat och biodiversitet, inkludera resiliens, samt minska den mänskliga påverkan på klimatet, naturen och dess resurser (European Commission, 2013).

4.1.2 Social hållbarhet

Att avgränsa aspekter till den sociala dimensionen av hållbarhet kan vara svårt eftersom den i många avseenden överlappar de andra dimensionerna, i synnerhet den ekonomiska dimensionen (Murphy, 2012). Det finns också sällan en klar definition på social hållbarhet utan den ses som något som förändras med värderingar, normer och relationer och som beroende på applikation får olika innebörd (Tunström, et al., 2015). I rapporten Skillnadernas Stockholm diskuteras att det kan finnas svårigheter att mäta social hållbarhet och att begreppet istället kan ange en riktning, men att det med inkludering av vissa faktorer i ett specifikt sammanhang blir mätbart och användbart i samhällsutveckling (Bremberg, et al., 2015).

Boverket (2010) menar att individers tillit till varandra och till institutioner kan leda till ett

’socialt kapital’ och att ett högt socialt kapital kan leda till ekonomisk tillväxt, mindre ojämlikhet och ökad folkhälsa. Murphy (2012) lyfter fram fyra aspekter som centrala att uppnå

Figur 3. Planetära gränser (Steffen, et al., 2015)

20 inom den sociala dimensionen; rättvisa, medvetenhet om hållbarhet, delaktighet och social sammanhållning. I Brundtlandrapporten beskrivs hållbarhet innebära social rättvisa inom och mellan generationer samt att människor kan tillfredsställa sina grundläggande behov och ha ambitioner om en förbättrad livskvalitet (WCED, 1987). Rättvisa är ett brett begrepp som kan innebära tillgång till vatten och mat, utbildning och arbete, bostad, sjukvård och oförorenad miljö (Murphy, 2012). Miljörättvisa handlar om vilka grupper i samhället som genererar miljöproblem och vilka som drabbas av dessa, även kallat distributiv rättvisa, samt gruppernas möjlighet att påverka beslut som har en påverkan på miljön, kallat processuell rättvisa (Tunström, et al., 2015).

Trygghet och trivsel är faktorer som är återkommande i diskussioner kring social hållbarhet i stadsutveckling, men är också faktorer som är upplevda och subjektiva och kan således vara svåra att mäta (Tunström, et al., 2015). Bremberg, et al. (2015) definierar social hållbarhet som individuellt och samhälleligt välbefinnande, där utbildning och arbete, bostadssituation, politisk röst och delaktighet, sociala relationer, hälsa, trygghet och närmiljö är identifierade som avgörande faktorer och uppnås genom att skapa möjligheter till självförverkligande, stärka samhörigheten med samhället samt säkerställa tryggheten hos människor.

4.1.3 Ekonomisk hållbarhet

Begreppet ekonomi kommer från grekiskans hushållning och det finns i likhet med de andra två dimensionerna olika definitioner av ekonomisk hållbarhet. Brundtlandrapporten har blivit kritiserad eftersom den delvis likställer hållbar utveckling med ekonomisk tillväxt, men i rapporten beskrivs också vikten av att en ekonomisk tillväxt baseras på ett bevarande och förstärkande av de naturliga resurserna (WCED, 1987). Debatten om ekonomisk tillväxt har fortsatt och åsikterna är fortfarande delade gällande om en ekonomisk tillväxt kan vara hållbar eller inte (Robinson, 2004). Exempelvis menar D’Alisa, et al. (2014) att ekonomisk tillväxt är omöjlig inom ramen för en begränsad biosfär.

Ökat samhälleligt välstånd eller en utveckling utan utarmning av viktiga naturresurser är exempel på definitioner av ekonomisk hållbarhet (Ravago, et al., 2015). Välstånd kan definieras och beskrivas olika, där naturkapital, tillverkat kapital och humankapital ofta ingår men där hälsoförbättringar och teknikutveckling också skulle kunna ingå (Arrow, et al., 2012). Vidare behöver hänsyn tas till förändrade produktions- och konsumtionsmönster, levnadsstandarder samt politisk styrning och institutionell kvalitet för att uppskatta samhälleligt välstånd och uppnå ekonomisk effektivitet (Ravago, et al., 2015; Arrow, et al., 2012). Ett exempel på förändrade mönster som forskare menar är nödvändigt för en hållbar utveckling är att

’dekarbonisera’ eller frikoppla konsumtion och produktion från växthusgaser (Figueres, et al., 2017).

Välstånd likställs ibland med nuvarande och framtida generationers välbefinnande (Arrow, et al., 2012) vilket gör att gränsdragningen mellan den ekonomiska och sociala dimensionen blir komplicerad. Relationen mellan dimensionerna kan påvisas genom exempelvis att i ekonomiskt jämställda samhällen är folkhälsan och det upplevda välbefinnandet generellt godare än i samhällen med stor inkomstspridning (Bremberg, et al., 2015). Större inkomstklyftor i ett samhälle medför även sämre utbildningsresultat och mindre möjlighet till ökad socio- ekonomisk status för individer med lågutbildade föräldrar (OECD, 2014). Utbildning anses

21 därför ofta vara ett viktigt verktyg för att uppnå ett starkt humankapital och samhälleligt välstånd (Ravago, et al., 2015). Upplevd hälsa ökar också med närheten till gröna ytor, men där sambandet är starkare för grupper med lägre socio-ekonomisk status (Maas, et al., 2006).

4.1.4 Hållbarhetsarbetet i Sverige

FN:s 17 globala hållbarhetsmål, som även går under namnet Agenda 2030, antogs år 2015 av världens stats- och regeringschefer med syftet att utrota fattigdom, bekämpa ojämlikheter och lösa klimatkrisen (United Nations, 2019). Sveriges Regering antog år 2018 en handlingsplan för åren 2018–2020 med syfte att vara ledande i genomförandet av Agenda 2030 genom att underlätta för alla aktörer i en omställning till en hållbar utveckling (Finansdepartementet, 2018). I handlingsplanen finns olika fokusområden, där ett fokusområde är Hållbara samhällen, med syfte att bland annat stärka förutsättningarna att skapa en hållbar stadsutveckling utifrån de tre grunddimensionerna för hållbarhet (Finansdepartementet, 2018).

Åtgärder som redovisas för måluppfyllelse är att ”hållbarhetsperspektivet inom den regionala tillväxtpolitiken ska stärkas” samt att ”helhetssynen och samordningen av olika planeringsslag, såsom detaljplaner, översiktsplaner och områdesbestämmelser, ska öka för att främja en mer hållbar samhällsutveckling” (Finansdepartementet, 2018, s. 46).

Sverige har vidare ett generationsmål som visar inriktningen och ger vägledning för Sveriges övergripande miljöarbete samt 16 miljökvalitetsmål med preciseringar inom olika områden som exempelvis ’God bebyggd miljö’, ’Begränsad klimatpåverkan’ och ’Grundvatten av god kvalitet’ (Naturvårdsverket, 2018a). Vidare har Sverige ett folkhälsomål med 8 målområden som berör aspekter inom bland annat boende och närmiljö, utbildning, arbete och demokrati (SFS, 2017/18:249) samt ett jämställdhetspolitiskt mål om att individer ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv oavsett könsidentitet (Jämställdhetsmyndigheten, 2019).

Gemensamt för dessa mål är att de bör tas i beaktning och ligga till grund för strategiska beslut i den fysiska planeringen.

Delegationen för hållbara städer (2012) har i en utredning undersökt system och strukturer inom stadsutveckling, där femton hinder som försvårar en hållbar omställning av städerna identifierades. I utredningen identifieras bland annat brister med integreringen av hållbarhetsvisioner inom olika politiska områden, en otillräcklig dialog med medborgare, stuprörstänkande och en avsaknad av ett uttalat hållbarhets- och systemperspektiv i stadsutvecklingen. Delegationen menar att klimatutmaningarnas omfattning och ett förverkligande av en snabb omställning kräver en högre grad av helhetssyn och systemtänkande samt ett kunskapslyft genom systematisk uppföljning och erfarenhetsåterföring.

4.1.5 Resiliens

Klimatförändringen och världsekonomin är exempel på långsamma globala processer som kan skapa oförutsedda och ibland snabba händelser och effekter på system på en lägre samhällsnivå (Slootweg & Jones, 2012). För att uppnå önskvärd utveckling, skapa långsiktig hållbarhet och motstå störningar kan hantering av olika systems resiliens vara viktig (Bond, et al., 2012; Folke, 2006). Den strategiska miljöbedömningen används generellt för att förutse och förhindra konsekvenser av planerad utveckling, men verkligheten kännetecknas av komplexitet och osäkerheter samtidigt som möjligheterna för jordens system att motstå förändringar och

22 störningar är avgörande för samhälleligt välstånd, vilket också behöver beaktas i miljöbedömningar (Slootweg & Jones, 2012).

Det finns olika definitioner på resiliens inom forskningen och användningen av resiliens varierar beroende på aktör. En definition på resiliens är till vilken grad ett system kan motstå förändringar och störningar och fortfarande behålla sina funktioner och sin struktur, utan att övergå i en ny regim (Folke, 2006), en definition av resiliens som kallas jämviktsresiliens (White & O’Hare, 2014). När resiliens appliceras på samhällen och ekosystem, samt relationen dem emellan, krävs ett socio-ekologiskt systemtänk. Komplexiteten hos dessa system kräver en förståelse av delsystem, dess komponenter samt de interna och externa länkarna där emellan (Resilience Alliance, 2010). I kontexten av dynamiska system, såsom socio-ekologiska system, där det finns olika stadier av stabilitet och olika cykler med hög komplexitet anses jämviktsresiliens ofta vara en förenklad förklaring av resiliens (Folke, et al., 2010). Evolutionär resiliens är en holistisk syn på resiliens som argumenterar emot teorin om att återvända till samma jämviktsstadie skulle vara det mest önskvärda (White & O’Hare, 2014). Resiliens kan för oönskade system vara något negativt (Folke, 2006), och där evolutionär resiliens betonar behovet av en anpassning till förändrade funktioner och normaliteter och en förbättring av det socio-ekologiska systemet (White & O’Hare, 2014). Det anses dock mycket svårt att förändra ett resilient system till ett mer önskvärt stadie (Folke, 2006).

Definitionen på resiliens skiljer sig således men den definition som kommer att användas i denna rapport är ett systems förmåga att stå emot, anpassa sig till och utvecklas till följd av störningar (100 Resilient Cities, 2019). IPCC (2018) poängterar att en anpassning av samhällen är avgörande för att uppnå resiliens och minska sårbarheten hos socio-ekologiska system. Att tidigt arbeta för att skapa resiliens i planer och program identifieras som en nyckel till samhällens anpassning till klimatförändringarna och där den strategiska miljöbedömningen är ett viktigt verktyg för att åstadkomma detta (European Commission, 2013). Samhällens anpassningsförmåga kräver en förändring av dagens socio-tekniska system, men en omställning kan öka möjligheten för jämställdhet och rättvisa, bevarandet av ekosystemtjänster, ökad folkhälsa samt minskad risk för katastrofer (IPCC, 2018). Vidare skriver IPCC (2018) att det finns många synergier med en ökad resiliens inom en sektor och att det finns stor potential till kostnadseffektiva åtgärder, men att det är en utmaning med risk för många avvägningar som kräver ett väl fungerade politiskt styre samt socialt och ekonomiskt stöd.

4.2 Fysisk planering i Sverige

Fysisk planering handlar om förvaltning, bevarande och utveckling av mark- och vattenområden där olika samhällsintressen ska vägas mot varandra (Boverket, 2019) och där planläggning enligt plan- och bygglagen ska främja god och jämlika levnadsförhållanden och livsmiljöer för nuvarande och kommande generationer. Planeringssystemet i Sverige styrs av plan- och bygglagen där planeringen innebär ett samspel mellan kommunal markanvändningsplanering, genom översikts- och detaljplaner samt områdesbestämmelser, och sektorsplanering på kommunal och regional nivå med ramar för nationella mål och riksintressen (Boverket, 2019). Karaktären för fysisk planering förändras emellertid eftersom planering inte enbart gäller det offentliga rummet, utan engagerar en mängd olika aktörer (Högström, 2019).

23 Planering på regional nivå är relativt begränsad i Sverige, för kommunerna i Stockholms län och Skåne län är regionplanering obligatorisk medan övriga kommuner i landet har frivillig kommunöverskridande planering (Boverket, 2019). Kommunöverskridande frågor, såsom infrastruktur och klimat innebär en gemensam planering av två eller flera kommuner.

Kommunerna i Sverige har ett stort ansvar gällande den fysiska planeringen till följd av det så kallade planmonopolet (Boverket, 2014). Det kommunala planmonopolet är en av förutsättningarna för det kommunala planeringssjälvstyret i Sverige och betyder idag att staten endast kan agera mot kommunala beslut om planering som strider mot vissa riksintressen (Blücher, 2013).

4.2.1 Översiktsplaner

Översiktsplaner regleras i plan- och bygglag (2010:900) och behandlar lokaliserings- och exploateringsfrågor samt är kommuners avsiktsförklaring om hur den fysiska miljön i kommunen ska användas, utvecklas och bevaras (Boverket, 2006). Översiktsplanen ska redovisa en samlad strategi och ange inriktningen för den fysiska planeringen i kommunen och skapa en hållbar användning av mark- och vattenresurser och sätta projekt i ett större perspektiv (Boverket, 2018a). Översiktsplaner är inte juridiskt bindande utan har syftet att fungera som ett strategiskt dokument och vara vägledande för kommuner vid upprättandet av detaljplaner och områdesbestämmelser samt vid framtagande av obligatoriska planer som exempelvis avfallsplaner och energiplaner (Boverket, 2006). Översiktsplaner är således ett strategiskt verktyg för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsstruktur genom samordning och dialog gällande allmänna intressen, sektorsintressen och riksintressen, samt som underlag för andra myndigheter och aktörer (Boverket, 2018a).

I 2 kap. 3 § plan- och bygglagen ska planläggning ta hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt till mellankommunala och regionala förhållanden. Planläggningen ska också främja en socialt god livsmiljö, långsiktigt god hushållning med naturliga resurser, en god ekonomisk tillväxt samt en utveckling av bostadsbeståndet. Vidare finns i 3 kap. 4 och 5

§§ i plan- och bygglagen bestämmelser om vad som ska redovisas i en översiktsplan. Det ska exempelvis framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordnar relevanta nationella och regionala mål av betydelse för en hållbar utveckling. Enligt Boverket (2017c) utgår de flesta kommuner från de tre generella dimensionerna för hållbar utveckling, det vill säga den ekologiska, sociala och ekonomiska dimensionen, medan en del kommuner inkluderar ytterligare dimensioner som kultur, demokrati eller rumslig dimension. Vidare finns krav på att planens konsekvenser inom de tre generella dimensionerna ska redovisas tydligt samt regler gällande en demokratisk och inkluderande förankringsprocess (Boverket, 2010).

Aktualitetsprövning och kvalitetsbedömning av översiktsplaner och tillhörande miljöbedömningar görs av länsstyrelsen. Länsstyrelsen besitter även rollen som samrådspart där de företräder staten, underrättar berörda statliga myndigheter om planarbetet samt tillhandahåller underlag och råd i frågor om allmänna intressen (Länsstyrelsen Stockholm, 2019). Länsstyrelsen har vidare i uppgift att ställa samman planeringsunderlag som har betydelse för hushållning av mark och vatten åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (SFS, 1998:808). Länsstyrelsen lämnar efter granskning av planen ett yttrande till kommunen om någon anmärkning mot planen finns, men har ingen rätt att avslå

24 eller överklaga en översiktsplan (Länsstyrelsen Stockholm, 2019). En överklagan av en översiktsplan kan göras av en medlem av en kommun eller region och kan enbart ske på den formella grunden att planen inte har tagits fram på ett lagenligt sätt, det är inte möjligt att överklaga innehållet i översiktsplanen (SFS, 2017:725).

4.3 Miljöbedömning

4.3.1 Miljöbedömning i Sverige

Miljökonsekvensbeskrivning för projekt, så kallad specifik miljöbedömning, introducerades för första gången år 1970 i den amerikanska lagstiftningen (Balfors, et al., 2018a). Europeiska unionen införde krav på miljökonsekvensbeskrivning år 1985 i EU-direktiv 85/337/EEC samt i det så kallade Direktivet om strategisk miljöbedömning år 2001, EU-direktiv 2001/42/EG, som behandlar miljöpåverkan till följd av vissa planer och program (COM, 1985; COM, 2001).

I Sverige introducerades bedömningar av miljökonsekvenser, då kallat miljöeffekbeskrivning, under 1980- och 90-talen och gällde då underlag till beslut för specifika verksamheter med stor negativ miljöpåverkan (Boverket, 2006). Plan- och bygglag (2010:900) samt miljöbalk (1998:808) är de två lagar som idag reglerar upprättandet och utförandet av miljöbedömningar i Sverige. Till följd av EU-direktiven införde Sverige år 2004 bestämmelser i 6 kap. miljöbalken gällande miljöbedömning av vissa planer och program, vilket har lett till en större tonvikt på miljö och högre kvalitet för planer (Balfors, et al., 2018b).

Det gjordes 2018 en lagändring med ett nytt 6 kap. miljöbalken med nya ord och uttryck, med syftet att förtydliga miljöbedömningsprocessen och få bättre genomslag i tillämpningen (SFS, 2016/17:200). Begrepp som ’miljöbedömning av vissa planer och program’ ersattes av

’strategisk miljöbedömning’ och för verksamheter och åtgärder används istället begreppet

’specifik miljöbedömning’, se Tidigare kapitel 6 miljöbalken (Naturvårdsverket, 2019b).

Strukturen för 6 kap. miljöbalken förändrades så att den följer en hierarkisk planlogik, vilket innebär att den först beskriver det som är gemensamt för alla miljöbedömningar för att sedan behandla bestämmelser som gäller SMB, efter det specifik miljöbedömning och slutligen miljökonsekvensbeskrivningen som är det dokument som gäller för alla typer av miljöbedömningar (Faith-Ell, 2018).

Det är enligt bestämmelserna i plan- och bygglagen samt miljöbalken inte alla planer som ska miljökonsekvensbedömas. I 3 kap. 4 § plan- och bygglagen står det beskrivet att det ska göras en bedömning huruvida en strategisk miljöbedömning ska genomföras eller inte, i ett så kallat undersökningssamråd. För översiktsplaner finns dock huvudregeln att de alltid ska anses genomgå en miljöbedömning, eftersom de mer eller mindre alltid innebär betydande miljöeffekter eller anger förutsättningar för kommande tillstånd (Boverket, 2006; Hörnberg, 2016). Sedan införandet av lagen om miljöbedömning av vissa planer och program har andelen översiktsplaner med tillhörande miljöbedömning ökat successivt där en kartläggning visar att andelen miljöbedömningar för översiktsplaner hos svenska kommuner har ökat från ca 30 % för perioden 2004–2009 till över 90 % för perioden 2010–2014 (Balfors, et al., 2018b).

Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, även kallad MKB-förordningen, innehåller kompletterande bestämmelser till 6 kap. miljöbalken. För allmänna råd och vägledning för kommuner och myndigheter till bestämmelserna i miljöbalken och MKB-