styrmedel
Fallstudie: Batterier
Anna-Lisa Lindén,
Sociologiska institutionen, Lunds Universitet Annika Carlsson-Kanyama,
Institutionen för industriell ekologi, KTH, Stockholm
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5514-3.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2005 Omslagsfoto:Batteriinsamlingen
Förord
Det vanliga sättet att formulera politiska åtgärder för att lösa ett samhällsproblem är att åtgär-den behandlar en fråga åt gången, föreslår lösningar och riktar åtgärdsförslaget till en be-stämd aktör. Så är det också inom miljöpolitiken. Reparationsperspektivet innebär att när ett miljöproblem väl upptäcks försöker man med olika typer av styrinstrument lösa problemet. Kvicksilver, som på skilda sätt läcker ut i naturen och leder till skador och ohälsa för männi-skor och natur är ett exempel. Läckage från kasserade batterier var en av orsakerna till kvick-silver och senare kadmium kom att uppfattas som miljöproblem.
Många olika aktörer är på skilda sätt involverade under en produkts livscykel. Samtliga aktörer har regler, ekonomiska restriktioner och informationskrav, att ta hänsyn till i sina delar av produktens livscykel. Sådana regler kan gälla materialval och kemikalier, energiut-nyttjande och skyddsåtgärder, användningsinstruktioner och innehållsdeklarationer samt an-visningar om var och hur en kasserad produkt skall hanteras. Betraktat ur ett batteris hela livscykel finns många åtgärder som är till för att lösa samma problem, dvs. att undvika kvick-silverläckage till skada för människor och natur. Vanligen har varje åtgärd formulerats för sig och vid skilda tidpunkter, trots att den grundläggande målsättningen är gemensam. I första hand har åtgärder formulerats som rör produktens innehåll och produktionsprocessen. Med rena produkter och ren teknik skulle miljöproblem lösas. En annan åtgärd är att samla in och kassera uttjänta produkter genom ändamålsenlig avfallshantering. Konsumentens roll i an-vändningen och hanteringen av sina egna sopor kommer indirekt med i bilden genom miljö-märkning av batterier och instruktioner om hur batterierna skall kasseras. Åtgärder som riktas till aktörer i de olika faserna design av produkter, produktion, distribution, konsumtion och avfallshantering hör samman och bildar ett nät av åtgärder som binds samman av ett gemen-samt övergripande miljömål om en giftfri miljö.
EU:s grönbok om integrerad produktpolitik lanserar en helhetssyn på produkter som sträcker sig över hela produktcykeln. Styrande åtgärder sammanlänkas i lösningar på miljö-problem, men framför allt i att förebygga dem. I denna studie är torra batterier den produkt som analyseras i ett integrerat perspektiv över hur åtgärder, som kommit till vid olika tid-punkter och riktar sig till olika aktörer i skilda faser av batteriets livscykel lyckats eller miss-lyckats med att svara mot det miljömål som skulle lösas.
Författarna, Anna-Lisa Lindén och Annika Carlsson-Kanyama, ansvarar ensamma för rapportens innehåll.
Projektet har finansierats av Naturvårdsverket inom ramen för forskningsprogrammet FLIPP – Furthering Life Cycle Considerations through Integrated Product Policy och genom-förts vid Sociologiska institutionen, Lunds universitet och Institutionen för industriell ekolo-gi, KTH, Stockholm.
Lund och Stockholm den 31 mars 2005.
Innehåll
Förord...3
Sammanfattning ...7
Summary ...8
Introduktion...9
1. Ekologisk modernisering av produktion och konsumtion...12
2. Miljöpolitikens faser från produktion till konsumtion...16
2.1 Produktkedja eller produktnätverk? ...20
3. Integrerad produktpolitik: IPP och styrmedel ...22
3.1 Kommunikation som strategi i produktpolitiken ...24
3.2 Ansvarsfördelning i miljöpolitikens genomförande – styrmedelskedjor ...27
3.3 Kombinationer av strategier och styrmedel ...29
4. Fallstudie: Batterier...33
4.1 Inledning, syfte och metod...33
4.2 Batterityper ...34
4.3 Batterisituationen över 20 års tid ...35
4.3.1 År 1982 ...35
4.3.2 Idag ...36
4.3.3 Jämförelser över 20 år...36
4.4 Använda styrmedel, sändare, mottagare samt tidpunkter för åtgärder...37
4.4.1 Översikt över styrmedelstyper ...38
4.4.2 Styrmedelsanvändning i ett tidsperspektiv...38
5. Erfarenheter av styrmedel ...41
5.1 Förbud, hot om förbud och substitution...41
5.2 Ekonomiska styrmedel...45
5.2.1 Batteriavgifter ...45
5.2.2 5.2 Tillsyn att avgifter betalas...47
5.2.3 Batteriavgifternas styrande effekt ...48
5.2.4 Pant ...50
5.3 Märkning och information ...52
5.3.1 Märkning av batterier...52
5.3.2 Information till konsumenter ...53
5.4 Frivilliga överenskommelser/åtaganden från branschen...57
6. Batterianalys...62
6.2 Aktörers lärdomar och rekommendationer ...65 Litteraturreferenser...67 Intervjuer ...74
Sammanfattning
Den integrerade produktpolitiken är inriktad på produkters livscykel och på ett nära samarbe-te med berörda parsamarbe-ter för att finna ekologiskt värdefulla lösningar för miljön på näringslivets utveckling. För att kunna implementera den politiken behöver man använda kombinera olika styrmedel riktade till relevanta aktörer genom hela produktkedjan och tillämpningen av styr-medel måste stämmas av så att maximal nytta uppstår. Detta skiljer sig radikalt från den tidi-gare processinriktade miljöpolitiken.
Man kan emellertid inte börja om helt från början när det gäller att utforma en sådan pro-duktpolitik. Styrmedel har använts i produktkedjan under de senaste 30 åren och erfarenhe-ter från åtgärder är viktiga för att hitta vägar till en framgångsrik integrerad produktpolitik. Vi har analyserat hur aktörer i olika delar av batterikedjan har agerat och reagerat på de olika styrmedel som använts i Sverige för att begränsa miljöriskerna med kvicksilver- och kadmi-umhaltiga konsumentbatterier under de senaste 20 åren. En rad olika styrmedel har använts som förbud, avgifter, information och frivilliga åtaganden. Aktörernas erfarenheter har do-kumenterats med hjälp intervjuer och skriftliga dokument. Förbud eller hot om förbud har haft en starkt styrande effekt på produktutvecklingen, framför allt när det gäller framtagandet av kvicksilverfria stavbatterier. För kadmiumhaltiga batterier har batteriavgifterna varit av stor betydelse. Ett problem är att resurserna för tillsyn av avgiftsinbetalningen inte varit till-räckliga och att lagstiftningen saknar fungerande tillsynsbestämmelser. Det har skapat frustra-tion och snedvriden konkurrens och samtidigt fördröjt substitufrustra-tionen av kadmiumhaltiga batterier. Återkommande informationskampanjer riktade till konsumenter har lett till en hög medvetenhet om att batterier skall samlas in. Men trots informationsinsatser verkar inte in-samlingsgraden vara högre än hälften.
Inför framtiden vill branschens aktörer ha en bättre dialog med myndigheterna. Branschen betonar att kadmiumhaltiga batterier inte kommer att försvinna under överskådlig tid utan kraftfulla styrmedel. Ett entydigt agerande från myndigheterna bedömer man som fruktbart även om det kan leda till oenighet. Batterier som exempel på hur styrmedel över en produkt-kedja kan fungera är lärorikt. Informationens begränsade effekter blir belysta, liksom risker och erfarenheter från kampanjer där ökad medvetenhet inte tillvaratas och följs upp. Lagstift-ningens begränsningar blir uppenbara när lagen inte utformas på ett rättssäkert sätt. Vikten av att föra en dialog mellan myndigheter och näringsliv betonas, samtidigt som slutsatserna visar på den avgörande betydelse förbud och avgifter har haft för att förändra batteriproduktionen för att skona miljön.
Summary
The integrated product policy, IPP, focus on products lifecycles and on a close cooperation between concerned stakeholders in order to find ecologically valuable solutions in the pro-duction and consumption chain. In order to implement that policy there is a need to combine different types of policy instruments and direct them to different kinds of stakeholders throughout the product chain in order to maximise impacts. This approach is radically differ-ent from the process oridiffer-ented product policy used earlier.
It is however not possible to start from beginning when developing IPP. Policy instru-ments have been used in the product chain during the past 30 years and analysing the experi-ences from applying them are important for devising strategies for a successful implementa-tion of IPP. In this study, we analyse how stakeholders in different parts of the battery prod-uct chain have acted and reacted to the various policy instruments applied by Swedish au-thorities in order to limit exposure of humans and nature to mercury and cadmium during the past 20 years. A wide range of policy instruments have been applied in Sweden, from prohibi-tions, to fees, information and voluntary agreements by the suppliers. Stakeholder’s experi-ences were documented by interviews and analysis of documents. Results are that prohibi-tions or threats of prohibiting the sale of certain batteries had a large impact on product de-velopment, most pronounced for batteries with mercury. For batteries with cadmium it is the fees imposed by authorities and payed by the importers that have been very important for product development and a more environmentally benign supply. A problem is that the re-sources for checking up compliance with regulations have been too limited and that the legis-lation is partly deficient when it comes to compliance. This has created substantial frustration among the suppliers because competition becomes unfair. The substitution of batteries with cadmium for others that are less harmful to the environment has also been delayed. The recur-ring campaigns for collecting used batteries have led to a high degree of awareness among the general public but in spite of substantial efforts about half of the batteries may still be dis-carded.
In the future, stakeholders in the supply chain want a better dialogue with the authorities. Suppliers emphasize that batteries with cadmium will not be substituted unless powerful pol-icy instruments are applied. It is emphasized that when authorities act forcefully it is fruitful even if disagreement may result. It is possible to learn form the battery experience in the up-coming work of applying IPP. The limited impact on behaviour from information campaigns is highlighted as well as the need for a high quality dialogue between authorities and suppli-ers. The limited impacts from regulations and bans that are not followed up properly and a legislation that is not adequately formulated becomes evident. But when legislative policy instruments as well as economic ones are applied efficiently they are instrumental for a suc-cessful IPP in the product chain.
Introduktion
Många olika aktörer är på skilda sätt involverade under en produkts livscykel. Produktens livscykel startar redan på ritbordet när produktidén får ett innehåll och ett utseende. Under utvecklingsstadiet tas prototyper fram där en eller ett fåtal går i produktion. Under produk-tionsprocessen utvecklas material och metoder att producera produkten så att den motsvarar kvalitetsnormer och samtidigt kan tillverkas till tillräckligt låga kostnader. Under distribu-tionsfasen marknadsförs produkten och sänds till försäljningsställen. Kunden som köper och använder produkten är huvudaktör under konsumtionsfasen som varar ända tills produkten är förbrukad och kasserats. Under avfalls- och återbruksprocessen tillvaratas material som kan återanvändas medan andra delar går till destruktion. Under produktens livscykel kan vi sålun-da identifiera fem faser, nämligen design- och utveckling, produktion, distribution och
för-säljning, konsumtion samt avfall och återbruk. Huvudaktörerna i dessa olika faser är
kon-struktören, producenten, transportören och försäljaren, konsumenten och avfallsorganisatio-nen. Samtliga dessa aktörer har regler, ekonomiska restriktioner och informationskrav, dvs. politiskt beslutade åtgärder, att ta hänsyn till i sina delar av produktens livscykel. Sådana regler kan gälla materialval och kemikalier, energiutnyttjande och skyddsåtgärder, använd-ningsinstruktioner och innehållsdeklarationer samt anvisningar om var och hur en kasserad produkt skall hanteras.
Det hittills vanliga sättet att formulera politiska åtgärder är att åtgärden behandlar en fråga eller ett problem och riktas till en definierad aktör, som oftast befinner sig någonstans i pro-duktionsfasen av en produkts hela livscykel. Att undvika eller lösa problem genom att utöva styrning på producenters materialval eller tillverkningsprocess under produktionsfasen bygger på en målsättning från statens sida att uppifrån styra verksamheter (Lindén, 2005). Sådan styrning övervakas ofta genom exempelvis, rapporteringsskyldighet eller inspektioner. Detta är ett Command and Control system (Jacob & Volkery, 2003). Ett exempel på detta är att man under 1990-talet, i ljuset av ett växande avfalls- och sopberg, kompletterade samhällets ansvar för renhållning med ett kretsloppsansvar, bland annat som en del av EU:s miljöpolitik (Environmental Signals 2001). Den svenska kretsloppslagen antogs 1993 och trädde i kraft 1994. Avfall skall så långt möjligt sorteras i fraktioner där materialet skall gå till återvinning, återbruk eller energiproduktion i stället för deponi eller osorterad förbränning (Lindén, 2004a). Styrningen reglerades uppifrån, men ansvaret för genomförandet delegerades från statens myndigheter till kommuner, vilket representerade en ny ordning i statlig styrning inom produktpolitiken.
I många sammanhang är emellertid de adresserade aktörernas förutsättningar och möjlig-heter att följa en lag, regel eller rekommendationer mycket olika. Olikheten kan bestå i möj-ligheten att uppnå definierade mål eller de åtgärder och den tid som behövs under vägen dit. Under senare delen av 1980-talet kom ett nytt tänkande in i sättet att formulera styrmedel genom så kallade frivilliga avtal. Uppifrån styrning ersattes med dialog och horisontell styr-ning (Jacob & Volkery, 2003; Lindén, 2004b). I Nederländerna och Tyskland använde man sig redan under senare delen av 1980-talet av möjligheten att tillsammans med enskilda aktö-rer träffa överenskommelser, kring exempelvis energieffektivisering i produktionsprocessen
(Lindén & Carlsson-Kanyama, 2002). I Sverige prövades styrning genom frivilliga avtal först en bit in på 1990-talet (Helby, Holmberg & Åhman, 1999).
Ytterligare ett nytt sätt att utöva statlig styrning sattes på pränt i EU:s grönbok om inte-grerad produktpolitik (EUC 2001). Inte enbart produktionsfasen och kretsloppsfasen, utan även konsumtionsfasen blev en viktig del ur resursanvändningssynpunkt under en produkts livscykel. En produkt, från tillblivelse till avfall och återbruk, påverkas och styrs av många olika typer av styrinstrument riktade mot enskilda aktörer (EUC 2001; Andrén & Arderup, 2004). Även om aktörsperspektivet är viktigt behöver även de samlade åtgärdernas betydelse under hela produktcykeln harmoniseras och följas upp.
En produkts livscykel kan sällan förläggas till en plats eller ett land. Många produkter har helt eller delar av sitt ursprung i andra länder eller till och med världsdelar. Produktkedjan blir på det sättet mer eller mindre internationell i sina olika faser, vilket leder till konsekven-sen att andra länders, EU.s eller andra överstatliga organs produktpolitik får betydelse för produkter som produceras eller konsumeras i vårt land. I denna studien ligger fokus på svensk produktpolitik från tillblivelse till avfall, men med anknytning till EU:s strategi för integrerad produktpolitik.
Några drag som skiljer tidigare produktpolitik från integrerad produktpolitik är följande: • En longitudinell helhetssyn med betoning på hela livscykeln för produkter och
tjänster.
• Den tidigare försummade konsumtionsfasen betonas som särskilt viktig inte bara för hållbar konsumtion utan även för hållbar utveckling mot ett miljöanpassat sam-hälle.
• Aktörer under en produkts livscykel påverkar varandras handlingsutrymme i olika avseenden. Aktörerna ingår i ett nätverk under produktens livscykel oavsett om man har direkt eller indirekt kommunikation med varandra.
• Aktörernas samlade agerande är bestämmande för produktens miljöpåverkan under produktcykeln.
Det första kapitlet i denna rapport behandlas frågor kring hållbar utveckling och ekolo-gisk modernisering där den integrerade relationen mellan produktion och konsumtion diskute-ras.
I det andra kapitlet ges en generell översikt över miljöpolitikens utvecklingsfaser fram till den integrerade produktpolitiken.
Det tredje kapitlet behandlar IPP och politiska styrmedel. Vertikala styrprocesser och ho-risontella styrprocesser kan båda innehålla väl kända styrmedel, men baseras på olika strate-gier för inflytande och påverkan. Styrmedel kan formuleras genom tvingande eller frivilliga direktiv och gälla såväl informationsåtgärder, ekonomiska åtgärder, administrativa åtgärder eller fysiska åtgärder. Detta analyseras i relation till styrprocesser i integrerad produktpolitik.
I det fjärde kapitlet analyseras en den politiska styrningen av en bestämd produkt, nämli-gen batterier. I analysen identifieras alla använda styrmedel och deras aktörer i olika faser av produktens livscykel. Miljöpåverkan i faser där åtgärder saknas eller där de misslyckats i sin måluppfyllelse liksom faktorerna bakom sådana förhållanden diskuteras. Produktiva och kontraproduktiva åtgärder, aktörer och processer identifieras och analyseras.
I det femte kapitlet analyseras erfarenheter av styrmedelsanvändningen när det gäller kvicksilver i batterier.
I det sjätte och sista, kapitlet görs en sammanfattande analys av de styrmedel som an-vänds i batteriers produktcykel.
Studien har genomförts av Anna-Lisa Lindén vid Sociologiska institutionen, Lunds uni-versitet och Annika Carlsson-Kanyama vid Institutionen för industriell ekologi, KTH inom ramen för ett svenskt forskningsprogram för miljöanpassade produktsystem, Furthering life-cycle considerations through integrated product policy FLIPP som finansieras av Naturvårds-verket.
1. Ekologisk modernisering av
produktion och konsumtion
Under slutet av nittonhundratalet började EU att tillämpa ett nytt synsätt på miljöpolitiken. Precis i linje med miljöpolitikens skilda utvecklingsfaser (se mer om detta i avsnitt 2), där i första skedet uppmärksamheten riktades mot miljöproblem under produktionsprocessen, in-träffade en förskjutning mot allt mera konsumtionsrelaterade problem. Samma kursändring kunde man parallellt notera inom den svenska miljöpolitiken. I EU sammanhang sammanfat-tades så småningom produktpolitikens inriktning i uttrycket en integrerad produktpolitik, IPP (EUC 2001). I Sverige användes i inledningsskedet termen en miljöanpassad produktpolitik för att beteckna i stort sett samma sak (Andrén & Arderup, 2004). Med utgångspunkt i teorin om ekologisk modernisering kan man analysera de bakomliggande faktorerna till denna för-ändring av inriktning, inte bara på produktpolitiken, utan även på miljöpolitiken i stort. Teo-rin fokuserar framför allt på relationen mellan miljö och samhälle i industrialiserade samhäl-len och har utvecklats huvudsakligen utifrån västeuropeiska förhållanden.
Diskussionen om ekologisk moderniseringsteori startade redan i början av 1980-talet. Miljöproblem i moderna industrisamhällen hade orsakats genom slösaktiga och ineffektiva produktionsprocesser. Den huvudsakliga lösningen på denna typ av problem menade man var ny och renare teknologi (Murphy, 2001). Smutsiga maskiner skulle förvandlas till rena appa-rater. Ny teknik var lösningen. Forskningen kring implementering av ny och ren teknik för att lösa miljöproblem visade emellertid att sättet att leda verksamheter var minst lika viktigt som teknisk utveckling i moderniseringsprocesser. Kombinationen av ny teknik och nya lednings-system kan leda till miljöförbättringar och ekonomiska vinster på samma gång (Gouldson & Murphy, 1998). Teorin om ekologisk modernisering har utvecklats vidare, framför allt genom forskning kring kemisk industri i Nederländerna. I ekologiska moderniseringsprocesser för-ändras organisationer genom att man integrerar miljömål i verksamheten (Mol, 1995). Ekolo-gisk modernisering är inte en parallell utveckling av teknologi och ledningsorganisation, utan en omorganisering av produktion och ledningsfunktioner för att kunna klara effekter av ekologiska kriser.
Till att börja med var det produktionsfasen och renare teknologi där som stod i fokus för samhällens ekologiska modernisering. Betoningen på ren teknologi ligger helt i linje med de synsätt som varit förhärskande under tidigare decennier när man försökt finna rena tekniska lösningar på redan konstaterade miljöproblem. Genom teknisk utveckling skapas behov av omorganisation inom industrisamhället, inte enbart industriella processer förändras utan även de produkter som produceras. Ekologisk modernisering av samhällen måste därför ses som reflexiv omorganisering för att övervinna ekologiska kriser (Mol, 1995). Även om konsum-tion inte ursprungligen stod i fokus för teorin så kommer konsumkonsum-tionen att påverkas och för-ändras. Startpunkten för denna process ligger just i teknologiska förändringar, vilka leder till att många faser i produkters livscykel förändras och behöver granskas utifrån den miljöpåver-kan de åstadkommer. Miljömål behöver integreras i produktens hela livscykel. Teknologisk förändring fungerar som motor i ekologisk modernisering av ett samhälle, men är i sig inte en
tillräcklig kraft för att lösa miljöproblem. Därutöver behövs integration av miljömål i alla delar av en produkts livscykel, inklusive konsumtionsfasen.
Även om produktionsfasen är en viktig drivkraft för ekologisk modernisering måste kon-sumtion tolkas utifrån sina egna samhällsförutsättningar. I sin analys av konkon-sumtion under skilda tidsepoker i olika samhällen kan konsumtionsnivå inte förklaras enbart av strävan efter grundläggande välfärd, nytta eller genom att konsumenter är duperade av producenters varu-utbud, menar Gert Spaargaren (1997). I stället måste man utifrån andra typer av teorier tolka och förstå konsumtion, exempelvis som uttryck för status, markering av grupptillhörighet eller andra typer av sociala influenser (Lury, 1996). Men inte heller gamla och väl kända teorier är tillräckliga för att förstå de sociala processer som ligger bakom förändringar i kon-sumtionsbeteende. Centrala aspekter på konsumtion utifrån ekologisk modernisering är att undersöka hur miljömedvetande integreras i de sociala processerna som ligger bakom och påverkar konsumtionen (Spaargaren, 1997).
Ur ett samhällspolitiskt perspektiv kan man ställa sig frågan i vilken utsträckning det är möjligt att påverka konsumtionsmönster för att åstadkomma samhällsförändringar. Vilken roll kan i så fall regeringen i ett land spela för att bereda vägen för uthålliga konsumtions-mönster? Trots att många förändringsprocesser drivs av sociala krafter och försiggår bortom all statlig kontroll så menar flera forskare att det ändå är en central fråga för politiker och statliga myndigheter att skaffa sig insyn och förståelse för moderniseringsprocesser som rör hela produktcykler. Länge har politiska åtgärder framför allt haft fokus på åtgärder som byg-ger på relationer mellan staten och producenter. Att integrera miljömål i produktionsprocesser kräver att både kort- och långsiktiga mål tillsammans med adekvata åtgärder behöver beaktas (Gouldson & Murphy, 1998). Många politiska åtgärder av olika typ behövs , alltifrån frivilli-ga avtal till mera marknadsbaserade åtgärder eller traditionella beprövade åtgärder såsom exempelvis lagstiftning eller beskattning. Erfarenheter från produkt- och producentorienterad politik är omfattande och mångfacetterad när det gäller varje styrmedel för sig.
Däremot finns betydligt mindre politisk erfarenhet av att direkt påverka konsumtionspro-cesser. Visserligen kan man påstå att indirekt påverkan på konsumtionsprocesser sker genom att produkter och produktion regleras och kontrolleras. Förbud mot färgämnen i livsmedel och krav på innehållsdeklarationer på produkter gör det möjligt för konsumenten att undvika vissa produkter till förmån för andra. Särskilt innehållsdeklarationer och märkning av livsmedel har visat sig höja konsumentens medvetenhet om livsmedlens innehåll, hälso- och miljöeffekter till att göra mera medvetna val, vilket skonar både hälsa och miljö (Svederberg, 1997; Lindén, 2004b). Även kretsloppslagen påverkar indirekt konsumtionsfasen. Genom lagens krav på enskilda personer att sortera sitt hushållsavfall uppkom en medvetenhet om att många pro-dukter hade dubbla emballage. Tandkräm förpackades i tub men också i en ytterkartong. Inte minst genom konsumenters uppmärksamhet ändrades många förpackningar för att reducera avfallsmängden. När det gäller att direkt rikta åtgärder som syftar att förändra konsumentens konsumtion krävs en vid syn på konsumtion som social process (Murphy, 2001). För det första behövs kunskap om vilken roll konsumtion spelar för en individs identitet. För det andra behövs kunskap om hur skilda typer av konsumtion hänger samman. För det tredje behövs kunskap om vilka infrastukturella hinder det finns för konsumtion. Kring samtliga dessa faktorer finns det i dag gott om forskningsresultat som visar att individers val av kon-sumtionsobjekt ingår i ett komplex av värderingar som rör både möjligheter och hinder i den privata och samhälleliga omgivningen, vilket inte enbart talar för ett behov av enskilda
åtgär-der riktade mot enskilda företeelser, utan även för insatser som normalt sett ligger utanför produktkedjan. Sådana samhällsåtgärder kan vara utbildningspolitik dvs. införa undervisning i grundskolor om miljö och mänsklig miljöpåverkan.
Teorin om ekologisk modernisering riktar uppmärksamheten på att produktion och kon-sumtion i ett samhälle hänger samman. För att genom politiska åtgärder göra det möjligt att förändra samhällsutveckling på många olika nivåer i uthållig riktning krävs att miljömål in-tegreras i verksamheter på ett sätt så att de relateras till varandra och styr mot samma mål, dvs. precis de förutsättningar som är nödvändiga för att driva en integrerad produktpolitik. Med en integrerad syn på miljöpolitikens implementering följer att den processorienterade politiken som sätter fokus på åtgärder riktade mot produkter och produktionsprocesser behö-ver förändras mot en produkt och konsumentorienterad miljöpolitik som binder samman till-verkning och konsumtion med sikte på förebyggande och framtidsinriktade miljöanpassade problemlösningar (Berkhout & Smith, 1999).
Figur 1. Förändringen av miljöpolitikens synsätt och metoder (Andrén & Arderup, 2004).
Processinriktning Produkt- och konsumentinriktning
Problemfokus Producentfokus Produktionssystem
Produktionsenheter Livscykelperspektiv
Enskilda företag Konsumentperspektiv –Livsstil
Marknadsorientering – Efterfrågan
Åtgärdsfokus Punktinsatser Komplexa och delvis osäkra åtgärder
Precisa och kända åtgärder Åtgärder omfattande många aktörer
End-of-pipe och Front-of-pipe lösningar
middle-of-pipe tekniker Miljöanpassad produktutveckling
Policy Myndighetsstyrda åtgärder Marknadsbaserade åtgärder
Command and control Frivilliga åtaganden
Hårda styrmedel Mjuka styrmedel
Avvägning mellan miljö Synergi mellan miljö och ekonomi
ekonomi Partnerskap och samverkan
Delat ansvar
Medborgerligt deltagande
Konsumentdriven miljöanpassning
Åtgärder med uppifrån styrning och kontrollåtgärder, dvs. Command and Control, behöver förnyas, förändras och kompletteras för att samverka i integrerade processer. Seriekopplad politik genom många åtgärder riktade till aktörer i skilda delar av produktkedjan behöver förändras till dialog kring åtgärder i integrerade delar av produktkedjan (figur 1). Hårda styr-medel ersätts med mjuka styrstyr-medel. Nya styrstyr-medel behöver kombineras traditionella och välkända styrmedel.
2. Miljöpolitikens faser från
produktion till konsumtion
Grundbulten, oavsett om verksamhetsutövarens ansvar fastställs genom ett föreläg Under industrisamhällets framväxt var det både synligt och tydligt att många industriella processer påverkade naturen och var direkt skadliga för miljön. De synliga miljöeffekterna var en viktig faktor för att politiska åtgärder som riktade sig mot produktionsprocesser redan för hundra år sedan kunde bli allmänt accepterade. Under många decennier blev ett centralt område för miljöpolitiken att reglera produktionsprocessers miljöpåverkan genom exempelvis att införa utsläppsgränser med uppföljande kontrollsystem eller införa mer eller mindre detaljerade krav på teknologi och teknisk standard (Murphy, 2001). Utsläppen kunde leda till såväl vatten-, mark- eller luftföroreningar. Exempelvis inom miljövårdsområdet upptäckte man under tidigt 1960-tal att miljöeffekter av svavelhaltigt regn var betydande. Fiskens fortplantningsförmåga reducerades, samtidigt som vissa arter helt försvann i många försurade vattendrag. Artsam-mansättningen i skog och mark förändrades och skogen skadades (Lundgren, 1989). Åtgärder i form av gränsvärden för utsläpp och krav på reningsteknik är exempel på vanliga åtgärder. Under den första och den tidsmässigt långa fasen i miljöpolitikens utveckling beslutades om åtgärder som syftade till att förändra produktionsprocessen så att naturen och miljön skulle undgå negativ påverkan eller så att redan konstaterade problem kunde lösas. De politiska åtgärderna var i första hand problemlösande, men också förebyggande. Miljöproblemen upp-fattades inte bara som tydliga och synliga, utan också som avgränsade och lokala (Andrén & Arderup, 2004). Dessa uppfattningar innebar att de politiska åtgärderna formulerades som specifika insatser för att lösa problem, snarare än att vara långsiktigt förebyggande. Aktörerna bakom miljöpolitikens praktiska implementering var vanligen lätta att identifiera som enskil-da företag eller kategorier av företag. Produktens produktionsfas var i hög grad miljöpoliti-kens tidiga fokus.
En stor del av produktionen har även långsiktiga miljökonsekvenser. I sammansatta pro-dukter används många olika typer av råvaror, vilka var för sig eller i kombination med var-andra kan föra med sig miljöproblem som visar sig först på längre sikt och samtidigt vara geografiskt utspridda. Produkter är komplexa och kan innehålla enskilda komponenter som får negativa konsekvenser för miljö och hälsa. Under 1950- och 1960-talet upptäckte man exempelvis att kvicksilver var en komponent i produkter, med konsekvenser för flera led i näringskedjan. Användningen av kvicksilverbetat utsäde ledde till en anrikning av kvicksilver i vävnader hos de fåglar som åt sädeskornen vilket skadade dem och resultatet blev ”en tyst vår” (Carson, 1962). Via födan fick även människor i sig kvicksilver med negativ påverkan på nervsystem och inlärningskapacitet. Även nu uppfattades produkters miljöpåverkan och miljöproblemens orsaker som avgränsade och tydliga. De problemlösande åtgärderna riktades mot materialval och konstruktion av produkter. I fallet med kvicksilver inskränkte sig åtgär-den dock inte enbart till förbud av kvicksilverbetat utsäde, utan även till förbud mot använd-ning av kvicksilver i alla produkter där likvärdig och mindre skadlig annan råvara var till-gänglig, den så kallade substitutionsprincipen. Så ersattes kvicksilver i exempelvis instrument som termometrar, barometrar med annat material eller så utvecklades helt nya konstruktioner.
Produktens designfas blev föremål för miljöpolitik ju mera komplext sammansatta produkter
som producerades.
Med industrialiseringen följde inte enbart en effektivisering av produktionsprocesser, utan även att allt större volymer av en mångfald produkter kunde tillverkas. Produktionsprocessen förändrades både i kvantitativt och kvalitativt avseende. Produkter som tidigare tillverkats manuellt i hemmen och i liten skala blev med massproduktion möjliga att köpa till överkom-liga priser, som hel- eller halvfabrikat, för stora skaror konsumenter. Inflyttningen till städer och tätorter från landsbygd förde med sig att allt flera människor blev beroende inte bara av de arbetstillfällen som fanns i städerna, utan även av att köpa många olika slags produkter för sitt uppehälle. Ökande antal människor med ökande konsumtion koncentrerade till urbana områden ökade också problemen med att hantera avfall både från hushåll, handel och industri.
Avfallsfasen i produktkedjan blev både ett miljöproblem och ett hälsoproblem i städerna
(Jo-hansson, 1997; Lindén, 2004a). Kvantiteten avfall och kvalitén, dvs. lukt och förruttnelse, ledde till att avfallshanteringen reglerades genom lagstiftning. Ett obligatoriskt ansvar för avfallshanteringen överfördes till kommunerna genom 1972 års renhållningslag. Tidigare hade många olika aktörer tagit hand om avfallet (Lindén, 2004a). Kraftigt ökande avfalls-mängder under bara några få decennier gjorde det nödvändigt att utveckla synen på avfall. Genom ändringar i lagstiftningen ålades kommunerna att hantera avfall som en resurs, vilket innebar att en stor andel av avfallet gick till förbränning, dvs. värmeproduktion, och inte läng-re enbart till deponi. Genom Kläng-retsloppslagen (1993) skärptes synsättet på avfall. Allt avfall skall sorteras för återbruk, antingen genom återanvändning, eller som råvaruresurs i produk-tionsprocesser eller för energiproduktion. Avfallsmängden från hushåll och verksamheter hade på ett halvt sekel ökat från några tiotal kilo till 430 kg per person och år (Lindén & Carlsson-Kanyama, 2003). Avfallsfasen och kretsloppsfasen sammanlänkas i produktkedjan. Ansvaret för den grova sorteringen av avfall lades på konsumenten, det enskilda hushållet eller den enskilde företagaren. Allt avfall skall sorteras i ett stort antal fraktioner och depone-ras i särskilt anvisade deponier. För hushållens del ökade antalet sorteringsfraktioner i depone-rask takt och uppgår på många miljöstationer till 25-30, varav kvicksilverhaltiga fraktioner, dvs. batterier och lysrör är två.
Den tidiga ökningen av avfallsmängden hängde framför allt samman med att de hygienis-ka kraven på livsmedelshanteringen skärptes både för livsmedelsproducenter, transportföretag och handel. Samtidigt som avfallsfrågan kom upp på den politiska agendan skärptes hälso-vårdslagstiftningen med tillhörande inspektioner av företag i producent-, distributions- och detaljhandelsledet. Tidigt ersattes särskilt lösviktsförsäljningen av torra livsmedel, exempel-vis mjöl, socker och salt med förpackade produkter. Syftet med skärpningen av hälsoaspek-terna och tillsynen av de hygieniska förhållandena var framförallt att förebygga skadedjurs-angrepp på livsmedel och att förebygga smittspridning av mag- och tarmsjukdomar till män-niskor. Förpackningstekniken utvecklades i rask takt till att omfatta allt flera produktslag, liksom kyl- och frystekniken för att hantera färska livsmedel (Lindén, 2004a). Distributionen av produkter från producent till detaljhandel underlättades och rationaliserades avsevärt. Ra-tionaliseringsvinster i dessa led av produktkedjan medförde samtidigt att mängden förpack-ningar som förvandlades till avfall ökade kraftigt i brukarledet, men också inom handeln. Avfallet kom att innehålla så många oorganiska komponenter, glas, metall, papper, plaster, att det blev omöjligt att använda direkt som gödning. Avfallshanteringsfasen och distributionsfa-sen i produktkedjan hänger på så sätt nära samman i produktpolitiken och åtgärderna
utfor-mades tämligen parallellt och i samma takt. Aktörerna i distributionsfasen var livsmedelspro-ducenter och distributörer med detaljhandel och konsumenter som problemlösare och avfalls-sorterare. Kommunerna blev både tillsynsinstans och fick det slutliga ansvaret för att krets-loppslagen intentioner skulle uppfyllas.
Konsumtionsfasen och konsumentens roll i produktkedjan uppmärksammades under
1960-talet när det infördes krav på innehållsdeklarationer av produkter. Fokus var konsumen-tens rättighet att få full information om komponenter i produkter för att kunna göra informe-rade val (Lindén, 2004b). År 1989 följdes denna principen upp med den första märkningen av produkter, Nyckelhålet, som annonserade att produkten var fettsnål och fiberrik med det un-derförstådda budskapet om gynnsamma effekter för hälsan. Några år senare infördes miljö-märkning av andra produkter, exempelvis Bra Miljöval och Svanen, vilka framför allt för-medlade att produkten innehöll miljö- och hälsoanpassade ingredienser. Märkningen avsåg produktens innehåll. När KRAV-märkningen infördes på livsmedel var det produktionen som miljömärktes. En tredje typ av märkning är att det producerande företaget certifierar sig an-tingen genom ISO eller EMAS, vilket innebär att hela företaget kvalitetssäkrar sina processer och ledningssystem. En gemensam nämnare mellan märkning av produkten, produktionen eller företaget är att konsumenten (eller inköparen) skall kunna göra informerade miljörelate-rade produktval.
En mera aktiv roll förväntas också av konsumenten när det gäller att källsortera avfall i skilda fraktioner. I detta avseende regleras konsumentens förväntade aktivitet via krets-loppslagen och är inkorporerad i avfallsfasen. En tredje aspekt på konsumtionsfasen sätter fokus på konsumentens sätt att använda produkter. Lagstiftning som påverkar hur man an-vänder en produkt är exempelvis förbud mot tomgångskörning av bilen. De politiska instru-menten är emellertid sällan särskilt kraftfulla när det gäller användningen av produkter efter-som kontroll eller sanktioner saknas. I de allra vanligaste fallen handlar regleringen av kon-sumentbeteendet under användningsfasen om rekommendationer: sätt lock på kastrullen när du kokar vatten, eller användningsinstruktioner, produkten får inte utsättas för värme, använ-das i väl genomluftade lokaler, skydanvän-das från öppen eld, lagras i kyla, enbart anslutas till jor-dade kontakter, får ej förtäras. Många användningsinstruktioner är, såsom anges i exemplen, negativt formulerade, medan rekommendationer oftast innebär ett positivt formulerat påbud. Man kan konstatera att även om konsumtionsfasen sent kommit att uppmärksammas i pro-dukters livscykel så finns klara anknytningar till produkt- och produktionsfasen genom poli-tiska åtgärder som exempelvis innehållsdeklarationer, miljöcertifiering. Samtidigt kan man notera en tydlig länkning till kretsloppsfasen genom kraven på källsortering av avfall. Bru-karperioden är däremot mera försummad åtminstone i kontinuerliga åtgärder. Undantag utgör tidsavgränsade kampanjer kring väl definierade ändamål, exempelvis ”Släck ljuset efter dig!” eller ”Ta bussen istället!”.
Sett ur perspektivet produktlivscykel borde den givna logiken i utformningen av en inte-grerad produktpolitik vara att redan när styrmedel utformas inkludera produktfasen, produk-tionsfasen, distribuproduk-tionsfasen, konsumtionsfasen och till sist avfalls- och kretsloppsfasen. Den snabba samhällsutvecklingen från ett jordbrukssamhälle till ett urbaniserat industrisamhälle förde emellertid med sig att miljöproblem upptäcktes i efterhand, som enskilda och enkla problem, vilka krävde en snabb lösning. Visionen och kunskapen om förebyggande kopplade framtidseffekter fanns inte utvecklad. Trots det kan man genom den tämligen översiktliga analysen av produktpolitikens utveckling konstatera att enskilda styrmedel får konsekvenser
som kopplar samman händelser i flera av produktfaserna. Nätverkseffekter finns således teo-retiskt sett redan integrerade, även om de mestadels kommit till oavsiktligt.
2.1 Produktkedja eller produktnätverk?
Inom produktpolitiken kan man urskilja fem olika faser som över mer än ett sekel kommit att fokuseras och utvecklas i tidsordningen produktionsfas, produktens designfas, distributions-fas, avfalls- och kretsloppsfas samt konsumtionsfas. Uppmärksamheten kring miljöpolitiska åtgärder under kretsloppsfasen och konsumtionsfasen ligger sist i utvecklingen och kan date-ras till de senaste tjugo åren. De styrmedel som utvecklats under skilda faser har visat sig ha kopplingar till åtgärder i andra faser av produktkedjan. Uppfattningen om att miljöpolitiska problem i produktkedjan identifieras som enkla och avgränsade får som konsekvens att åtgär-der formuleras som problemlösande, dvs. de syftar till att bli en efterhandskorrigering (And-rén & Arderup, 2004). I dagens samhälle är vi snarare medvetna om att miljöproblem är komplexa, har geografiskt utspridda effekter med både kort- och långsiktiga effekter. Tid, rum och komplexitet kräver en vid och integrerad syn på produktpolitiken, snarare än ett enkelt, avgränsat och tidsbundet synsätt.
Figur 2. Nätverksrelationer inom produktens livscykel.
Det finns många exempel på att en åtgärd som föranletts av att lösa problem som faller under en av faserna också påverkar händelser och åtgärder i en annan fas (figur 2). Så är det med åtgärder som avser produktion och produkter där material i produkterna kan visa sig få nega-tiva konsekvenser när de används eller kasseras. Faserna distribution samt avfall och krets-lopp å andra sidan utvecklades ungefär samtidigt så som tidigare beskrivits. Rationell varu-hantering med praktiska förpackningar i skilda typer av material för produkterna ledde både till mera avfall och flera avfallsfraktioner. Konsumtionsfasen har anknytning till produktions- och designfaserna genom certifieringssystem och till kretsloppsfasen genom källsorteringspo-litik. Dessa aspekter av konsumtion och krav på konsumentbeteende utvecklades som en konsekvens av att lösa problem i andra delar av produktkedjan och inte i första hand för att
Design/ produkt Produk-tion Distri-bution Avfall, Åter-bruk Kon-sumtion
lösa problem för den enskilde konsumenten. Utgångspunkt från brukardelen inom konsum-tionsfasen har däremot inte varit föremål för de tidiga politiska åtgärderna inom produktpoli-tiken. Genom uppmärksamheten kring ökande resursförbrukning, framför allt kopplad till energiförbrukning och ökande avfallsmängder, vilket inte kunnat lösas med enbart teknisk utveckling uppmärksammas människors beteende (Lindén & Carlsson-Kanyama, 2002; 2003). Effektivisering genom beteende- och livsstilsförändringar kommer i fokus. Tidiga kampanjer redan under 1970-talet, bland annat kring energieffektivisering, hade just sådana mål. Likheten med den tidiga miljöpolitiken i design-, produktions- och kretsloppsfasen är slående, dvs. när problem med människors ökande konsumtion upptäcks formuleras åtgärder för att i efterhand justera beteende och livsstil.
I de målsättningar som formulerats för en integrerad produktpolitik betonas inte bara att miljöpolitiska åtgärder i skilda faser av en produkts livscykel behöver integreras, utan inom konsumtionsfasen behöver särskilt brukandet uppmärksammas och integreras (EUC 2001; Andrén & Arderup, 2004). För att både lösa och förebygga miljöeffekter av beteende och livsstil blir konsumenten blir en viktig aktör bland andra aktörer, antingen de är enskilda individer, organisationer eller myndigheter, Förutom att ingå i en produkts livscykelkedja ingår också aktörer i nätverk. En viktig fråga i analysen av miljöpolitiska åtgärder i produkt-kedjan är att undersöka konsekvenserna av det sätt och med vilka styrmedel aktörerna adres-seras, som enskilda aktörer eller som aktörer i ett nätverk? En följdfråga är i så fall om aktö-rernas beslut och beteende är produktiva eller kontraproduktiva i förverkligandet av de miljö-politiska målsättningarna?
3. Integrerad produktpolitik:
IPP och styrmedel
Den integrerade produktpolitiken är inriktad på produkternas livscykel och på nära samarbete mellan alla berörda parter för att finna ekologiskt värdefulla lösningar för miljön och för när-ingslivets utveckling (EUC 2001). I implementeringsstrategier behöver man utnyttja hittills outnyttjade potentialer för att förbättra ett stort antal produkter och tjänster genom hela deras livscykel. Man behöver använda sig av kombinationer av olika styrmedel, vilka behöver ju-steras och stämmas av mot varandra. Intentionerna bakom den integrerade produktpolitiken skiljer sig radikalt från den tidigare processinriktningen i miljöpolitiken. Allt kan emellertid inte göras om från början. Som vi sett från föregående kapitel finns redan en miljöpolitik där serier av enstaka åtgärder och politiska styrmedel på olika sätt påverkar flera faser i produk-tens livscykel. Miljöpolitikens utveckling har oavsiktligt lett fram till kopplingar mellan faser i produktkedjan. Frågan är hur och på vilket sett de styrmedel som redan används kring en produkt kan ingå i ett integrerat synsätt samt hur hinder och ineffektivitet motverkar de nya miljöpolitiska intentionerna?
Alla åtgärder har en målsättning med förankring i politiska beslut. Det budskap åtgärden innehåller kan förstärkas genom kombinationer av åtgärder såsom särskild information, eko-nomiska incitament eller regler. Det svenska begreppet för politiskt förankrade åtgärder rikta-de mot bestämda målgrupper är styrmerikta-del. Avsikten med att använda styrmerikta-del är att påver-ka aktörer att fatta beslut eller ändra beteende för att förändra en utveckling så att man närmar sig ett bestämt formulerat mål eller att korrigera en utveckling som går i en icke önskvärd riktning (Sterner, 2003). I den förändringsprocessen kan flera olika styrmedel leda till att man kan uppnå samma målsättning. Man kan inte peka ut bara en typ av strategi som effektiv i relation till en typ av problemlösning (Sterner, 2003). Det sätt på vilket ett styrmedel utfor-mas bygger på flera olika överväganden såsom exempelvis hur mycket tid man bedömer att man har på sig för att uppnå målsättningen, den kostnad en typ av styrmedel har jämfört med ett annat eller den acceptans och de protester styrmedel kan mötas av från berörda aktörer. Många överväganden, etiska, teoretiska eller praktiska, ligger bakom utformandet och valet av ett styrmedel framför ett annat.
Styrmedel uppfattas vanligen som statens strategi att påverka och styra samhällsutveck-lingen. Det är under senare år som utvecklingen av nya perspektiv på styrmedel, framför allt inom miljöpolitiken börjat formulerats (Helby et al., 1999; Jordan, Wurzel & Zito, 2003; Meuleman, Niestroy & Hey, 2003 ). När freon förbjöds i Sverige och även internationellt var huvudmålsättningen att minska utsläppen av ett ämne som skadar ozonlagret och på sikt bidra till att reparera ett växande ozonhål men även att minska utsläppen av växthusgaser. Den politiska åtgärden, styrmedlet, bestod i att reglera, dvs. lagstifta om förbud mot freonanvänd-ning. Åtgärden riktade sig till tillverkare av produkter som innehåller freon, exempelvis som köldmedium i kylskåp. Avsikten att påverka industriers val av råvaror i produktionen var klart uttalad. Förbudet var ett sätt att kommunicera en ändrad tillverkningsprocess med aktö-rerna.
Bakom utvecklingen av nya styrmedel ligger ofta en insikt om att reparationsperspektivet inte räcker och att en helhetssyn på miljöns tillstånd är nödvändig eftersom många olika mil-jöproblem hänger samman med flera aspekter av samhällsprocesser och aktörer (Söderbaum, 2000). Många aktörers verksamhet styrs och knyts samman genom samma miljöpolitiska målsättning. Miljöns tillstånd beror på ekologiska och sociala processer och det krävs både teoretiska och empiriska verktyg för att förstå hur olika faktorer samverkar för att skapa pro-blemen. Med denna grundsyn på natur och miljö krävs även konsekvensanalyser så att miljö-politiska lösningar på ett problem inte samtidigt ger upphov till nya problem. Man behöver använda välkända styrmedel man har erfarenhet av, men de behöver också sättas in i ett större sammanhang än som är vanligt när det gäller ett direktiv och kontroll perspektiv (Helby et al., 1999). Nya styrmedel, som knyter samman aktörer, behöver utvecklas till strategier där kom-binationer av åtgärder, som hanterar alla relevanta faser i produktkedjan, ingår i styrmedels-paket för att uppnå definierade miljömål.
Styrmedel:
Informativa Ekonomiska Administrativa
Miljöutmärkelser Överlåtbara utsläppsrätter Miljööverenskommelser
Information/utbildning Miljöskatter Miljökonsekvensbeskrivning LivscykelanalyserSkattereform Handelsrestriktioner
Miljöredovisning/miljörapport Miljökvalitetsnormer
Miljörevision/miljöledningssystem Tillståndsgivning
Miljömärkning Förbud
Öka kunskap Ge incitament Reglera åtgärder
Figur 3. Från information till förbud. Exempel på styrmedel i miljöpolitiken. (Miljööverenskommelser, 2000; Lindén, 2004b).
Många styrmedel är utformade så att de ger direktiv (figur 3). Nästan all lagstiftning, skatter eller avgifter är exempel på envägskommunikation, dvs. meddelandet i styrmedlet förskriver att mottagaren rättar sig efter regeln eller betalar. Andra styrmedel kan ha målsättningen att fästa uppmärksamhet på en fråga eller att sprida information om den, så att den tilltalade i aktören vidgar sin kunskap, tänker efter och eventuellt förändrar sitt beteende. Innehållet i styrmedlet syftar till att förmedla kunskap, skapa förutsättningar för förändringar och vara ett inlägg i dialogen kring en viktig frågeställning. Man talar till aktören, men har ingen kontroll över om vare sig värderingar, beslut eller beteende ändras. En tredje väg är att styrmedlet ger incitament till att fundera på en förändring och ger aktivt understöd för förändringen. Ekono-miska subventioner, dvs. sänkt skatt/accis, för inköp av nya bilar med katalysatorrening var, vid slutet av 1980-talet, ett styrmedel för att få bilkunder att köpa en ny bil i stället för en gammal och därigenom bidra till en minskning av koldioxidutsläppen via bilavgaser. I styr-medlets utformning ligger en bestämd och definierad avsikt att styra enskilda aktörers in-köpsbeteende, genom att förse dem med kunskap och att samtidigt ge incitament, i form av positiva fördelar, för ett inköpsbeteende.
Kombinationer av styrmedel kan stödja varandra och därmed leda till snabbare eller bättre måluppfyllelse. Enbart på miljöpolitikens område finns många exempel på styrmedel som faller på skilda nivåer och aktörer. De kan alltifrån öka kunskapen hos en målgrupp eller förbjuda ett visst beteende. Kännetecknande för de styrmedel som vanligen använts är dock
envägskommunikation från en överordnad, oftast staten, till en underordnad aktör. Det är först under de allra senaste åren som dialogkommunikation som styrmedelsstrategi utvecklats och använts inom några områden.
3.1 Kommunikation som strategi i produktpolitiken
I varje kommunikationsprocess finns en sändare och en mottagare. Sändaren har avsikten att påverka mottagaren med innehållet i ett meddelande (figur 4). Kvicksilverdebatten från 1960-talet är ett intressant exempel på hur en miljöfråga uppmärksammas i vissa länder, problemen definieras, kommunikation med aktörer påbörjas och styrmedel införs kring en enskild dukt och dess miljöpåverkan. Därefter vidgas kvicksilverproblematiken till att gälla alla pro-dukter med kvicksilverinnehåll, nya aktörer identifieras, nya miljöpolitiska beslut fattas, styrmedel införs och läggs till de redan existerande. I varje tidsfas adresseras olika typer av aktörer, tills dess att miljöfrågan generaliseras och omformuleras till en helhetssyn på pro-blembilden kring produkter innehållande kvicksilver samt processer där dessa används. Arbe-tet internationaliseras alltmer och lärdomar kring styrmedel utnyttjas i den processen (UNEP, 2002).
Staten arbetar med flera typer av styrmedel, med samma kommunikationsinnehåll, men med olika strategiinnehåll beroende på vilken aktör man vänder sig till. Det ligger nära till hands att dra teoretiska paralleller med de kommunikationsmodeller man utvecklat inom medie- och kommunikationsforskningen där valet av kanal för att meddela ett budskap ligger nära strategibesluten i utformningen av enskilda styrmedel (se ex. Windahl & Signitzer, 1992; Larsson, 2001). En betydelsefull och kritisk punkt för att kommunikationen skall lyckas är att målgruppen aktörer är väl definierad. Kvicksilverdebatten på 1960-talet tog fart då man upptäckte man att människor som åt fisk med höga kvicksilverhalter fick sjukdomssymtom som tydde på förgiftning och sjukdomen fick ett namn, Minamata efter den stad i Japan där den först upptäcktes (Minamata Research Group, 1968) Man upptäckte att kvicksilver anrika-des i fiskar och fåglar då man släppte ut kvicksilver till vatten inom processindustrin eller då man använde kvicksilverbetat utsäde på åkrarna och som fåglarna år av. Miljöproblemet kun-de knytas till vissa typer av industrier och producenter som svarakun-de för produktion och för-säljning av utsäde. Problembilden vidgades senare till alla sammanhang där kvicksilver up-penbart och synligt hamnade antingen i vatten eller jord. Inom vården används kvicksilver i direkt eller indirekt kontakt med människor. Exempel på direkt användning förekommer inom tandvården då man bereder amalgam och fyller tänder med detta. Genom munsköljning och andra behandlingar kommer kvicksilver ut i avloppsvattnet. Exempel på indirekt användning är instrument innehållande kvicksilver, vilket kan komma ut i naturen genom att uttjänt ut-rustning hamnar i deponier av olika slag. Också i dessa fall var aktörerna som skulle kunna lösa problemen väl definierade, dvs. tandläkare och sjukvårdspersonal. Nya aktörers verk-samhet adderas till strategier kring ett redan formulerat miljömål, vilket riktat in sig på an-tingen produkt- eller produktionsfasen i produktkedjan. Exemplet kvicksilver är en tydlig illustration till det mönstret.
SÄNDARE STYRMEDEL MOTTAGARE
Steg 1: Staten Förbud av kvicksilverbetat utsäde Utsädesproducenter, lantbrukare Steg 2: Staten Krav på rening av avloppsvatten Tandläkare
Steg 3: Staten Särskild sortering och deponering avfall Sjukvård Figur 4. Enkel kommunikationsprocess med sändare och mottagare.
Kvicksilverfrågan är ett tydligt exempel på en enkel kommunikationsprocess inom miljöpoli-tiken (figur 4). Staten kommunicerar ett åtgärdsbudskap till definierade aktörer i takt med att man upptäcker att problembilden vidgas. Miljöpolitikens mål i de olika kommunikationssitua-tionerna är identisk, nämligen att förhindra kvicksilver att komma ut i naturen. Efterlevnaden av budskapet följs upp genom rapportering kontroll eller tillsyn. Kommunikationsflödet i strategin sker från staten till aktörer, dvs. direktiv och kontroll.
Styrmedel kan från början vara formulerade i dialogform. Så är det exempelvis med det med de styrmedel som under senare år utvecklats och använts, vilka kallas frivilliga överens-kommelser (Glasbergen, 1998; 2000; Miljööverensöverens-kommelser, 2000; Lindén & Carlsson-Kanyama, 2002; Jordan, Wurzel & Zito, 2003). Frivilliga miljööverenskommelser där staten genom myndigheter för en dialog med identifierade aktörer har använts i Danmark, Neder-länderna och Tyskland under nittiotalet och framåt i flera olika typer av projekt (Helby, 2000; Miljööverenskommelser, 2000). I Sverige man mer sparsamt använt sig av denna miljöpoli-tiska strategi. Ett svenskt exempel är ett av de större svenska energiprogrammen, EKO-energiprogrammet, som pågick under åren 1994-1998, och hade som förebild internationella energiprojekt som arbetat med dialogprocesser i kombination med andra mera traditionella styrmedel (figur 5).
INDUSTRI MEDDELAR STAT/MYNDIGHET
Generella miljömål kring kvicksilver
följer upp, ger råd, ekonomiskt stöd, formulerar normer, regler Figur 5. Horisontella kommunikationsprocesser med styrmedel.
Själva idén med horisontella styrmedel är att det finns ett formulerat och beslutat miljömål där staten via myndigheter diskuterar på vilket sätt identifierade aktörer kan medverka till att uppnå en målsättning med hänsyn till aktörens förutsättningar och tidsplanering. Med ut-gångspunkt i miljöfrågorna kring kvicksilver har hela frågan om att fasa ut kvicksilveran-vändning, tillsammans med en rad andra ämnen, lyfts upp på EU-nivå genom ELV-direktivet (2000). Kvicksilverfrågan har generaliserats till att gälla miljöproblem i alla EU-länder, men också generaliserats till att gälla många olika typer av aktörer med olika förutsättningar att kunna lösa kvicksilverfrågan med till buds stående styrmedel. De aktörer som tillkommit är framför allt producenter av produkter som har vanliga konsumenter som brukare. Så är det i fallet med batterier. Producentens möjligheter ligger i att kunna påverka och deklarera inne-hållet i produkten, men har inte någon kontroll över hur konsumenten använder produkten eller var den kasseras. Möjligheten för batteriproducenten att ersätta kvicksilver i batterier med annat material är beroende av flera olika faktorer, nämligen tillgängliga substitutionsma-terial, kostnaden för substitution, produktkvalitén eller tidsåtgången för en produktionsom-ställning. Med nya miljöpolitiska strategier utvecklas en dialog mellan staten/myndigheter och företag/organisationer. Man för en dialog om miljömålsättningen kring kvicksilver i pro-dukten, tidsåtgången för substitution, och de ekonomiska förutsättningarna och villkoren samt hur batteriavfall och återbruk skall organiseras. Utöver att vara drivande och rådgivande kan staten i dialogen ställa villkor, ge ekonomiska incitament och följa upp processen. Ett kon-trakt upprättas som anger målsättning, parternas roller i processen och en tidsplanering (Lin-dén, 2004b). I kontraktet anges även i idealfallet genom vilka mät- och kontrollmetoder samt vem som skall följa upp och utvärdera måluppfyllelsen och eventuella sanktioner.
Skillnaden mellan styrmedel som bygger på dialog i en horisontell och ömsesidig kom-munikationsprocess och de som bygger på envägskommunikation uppifrån och ner till aktö-ren är framför allt att staten via sin myndighet är en aktiv part som medverkar i hela proces-sen, medan man i det förra fallet i huvudsak får ett svar på styrmedlets effektivitet genom någon form av utvärderande undersökning. I dialogen sker ständiga rollbyten mellan sändare och mottagare. I dialogformen kan delmål och arbetssätt revideras och anpassas direkt till aktörens förutsättningar, medan envägskommunikationen drabbar samtliga mottagare med samma budskap och man förväntas bidra likartat till samma målsättning. För aktören, indu-strin, i dialogstrategin ökar ofta nyfikenheten och motivationen att pröva, gå vidare och vidga perspektiven, medan envägskommunikationen för mottagare som lyckas dåligt med att nå upp till styrmedlets miljömålsättning lättare tappar intresset och återgår till sina ursprungliga va-nor (Lindén & Carlsson-Kanyama, 2002). En förutsättning för den horisontella dialogen är att
motparten måste vara en väl identifierad och organiserad aktör, vilket gör att en myndighet inte kan inte driva denna typen av styrmedelsdialog med en målgrupp som innehåller många enskilda parter, vilket är möjligt med styrmedel som bygger på envägskommunikation.
All envägskommunikation sker emellertid inte enbart uppifrån och ner i styrmedelssam-manhang. Det finns ett antal situationer där aktörer inom allmänheten formulerat sina syn-punkter och ibland använt sig av demonstrationer och aktioner för att väcka uppmärksamhet kring ett problem där man kräver myndighetsagerande. I decennier har det vid skilda tillfällen förts debatt och genomförts aktioner om kemikaliebekämpning i lantbruket. De protesterande aktörerna, dvs. oftast enskilda konsumenter har krävt nya och etiskt grundade regler. Konsu-menter kan använda sin konsumentmakt till att bojkotta vissa typer av produkter eller produ-center för att väcka uppmärksamhet, skapa debatt och åstadkomma förändring i politik och praktik. De enskilda konsumenterna politiserar sin konsumtion (Micheletti, 2003; Lindén, 2005). De situationer där kommunikation nerifrån riktat sig till staten och ansvariga myndig-heter har i många fall handlat om vardagliga konsumtionsvaror såsom, papper, livsmedel eller hushållskemikalier, men också miljöstörningar genom utsläpp av kemikalier till luft och vat-ten från industrier. Flera av dessa aktioner har lett till politisk uppmärksamhet att styrmedel, exempelvis i form av information, märkning eller nya regler, formulerats.
3.2 Ansvarsfördelning i miljöpolitikens
genom-förande – styrmedelskedjor
Även om man hittills oftast forskat kring effektiviteten i enkelt sammansatta styrmedelskedjor från miljöpolitik, nationellt formulerade miljömål, åtgärder i form av styrmedel och kontroll av måluppfyllelse genom utvärderingar, så förekommer det ofta att många styrmedel används för att nå samma mål (kapitel 2). Vanligen riktar sig de använda styrmedlen i sådana fall till olika mottagare. I EU:s grönbok om integrerad produktpolitik, IPP, betraktas en produktkedja som en helhet från råvaran, genom produktionsprocessen, distribution och handel, konsum-tion samt avfall och återvinning (EUC 2001). Under produktens tillblivelse, livslängd och omhändertagande kan man notera en rad styrmedelsåtgärder som reglerar skilda aspekter av produktens miljöpåverkan. Kedjan och kombinationen av styrmedel bildar en styrmedelsked-ja som arbetar med samma målsättning som förebild (Jordan, Wurzel & Zito, 2003). Sådana styrmedelskedjor kan skilja sig åt genom att vara vertikala, dvs. från staten riktar de sig till mottagare i skilda faser av produktens livscykel, eller vara horisontella man fördelar ansvaret för styrmedlets utformning mellan olika aktörer, vilka arbetar mot samma miljömål och har samma slutliga mål och mottagare som utför den miljöanpassade handlingen.
Produkten batteri får vara ett exempel på en produkt där många olika styrmedel samver-kar för att minska miljöpåverkan direkt eller indirekt (figur 6). I de fyra faserna av produktens livslängd vänder man sig till olika mottagare med skilda typer av statliga styrmedel, vilka syftar att reglera materialanvändning, hantering och användning samt insamling och återbruk. Förutom att utgöra en styrmedelskedja så är staten sändare i relation till samtliga adresserade aktörer i produktens livscykelfaser, dvs. en vertikal styrmedelskedja. Även om vertikala styrstrategier har en lång historia så ligger det en betydande innovation i strategin genom att
många aktörer i olika faser av produktens livscykel styrs mot samma miljömål, men med olika typer av styrmedel.
Fas i produktkedjan Adresserad mottagare Styrmedel
Design/produkt Företag Adminstrativt: förbud att
använda/substituera
kvicksilver, kadmium
Produktionsprocess Administrativt: Återta den slutanvända produkten
Distribution och handel Företag Information: deklarera innehåll
i batterier
Information: användningsinstruktioner
Konsumtion Kunder Information: genomföra skötselråd
Administrativt: lämna slutanvänd
produkt till insamling
Destruktion/återbruk Företag/organisation Administrativt: tillvarata återbruksmaterial, ex. kvicksilver
Administrativt: restprodukter till
eldning/energiproduktion och/eller
deponering
Figur 6. Exempel på en vertikal styrmedelskedja för produkten batterier.
Styrmedelskedjor kan även vara horisontella. Utifrån en gemensam nationell målsättning fördelas ansvaret, utformningen av styrmedel och implementeringen i en kommunikations-kedja (figur 7). En aktör är mottagare för ansvarfördelning av konkreta åtgärder, vilka preci-seras och riktas nu i egenskap av sändare till en annan mottagare (Lindén, 2004b). I en hori-sontell styrmedelskedja fördelas ansvaret för åtgärders genomförande på flera olika aktörer, vilka preciserar sin strategi för att uppnå miljömålet utifrån egna eller lokala förutsättningar. Renhållningslagens kretsloppsmål innebär exempelvis att allt avfall som produceras skall sorteras och återbrukas (Prop. 1992/93). I skilda kommuner har man valt olika lösningar för att genomföra sitt uppdrag med obligatorisk källsortering av avfall. Några har valt att bygga en egen organisation för uppdraget. Andra kommuner formulerar de lokala målsättningarna och villkoren, men köper genomförandet av ett utomstående företag. Det nationella miljömå-let om ett kretslopp i hanteringen av avfall genomförs i en strategi som använder en horison-tell styrmedelskedja där ansvaret för genomförandet fördelas mellan aktörer i alla faser av produktens livscykel. Åtgärderna, dvs. de styrmedel som används, utformas av enskilda aktö-rer med hänsyn till möjligheter och restriktioner i den egna organisationen och/eller med hänsyn till lokala omständigheter. Avfallshantering är ett av få exempel på ett miljömål som implementerats genom en horisontell styrmedelskedja via lagstiftning eller avtal om ansvar-fördelning och uppgiftsansvar-fördelning.
Ansvarsnivå Styrmedel
Staten Administrativt: Kretsloppslagen 1993
Administrativt: obligatorisk källsortering
Kommuner Administrativt: organisation
Administrativt: beslut om antal fraktioner
Information: var och hur avfall skall samlas in
Hushåll o. företag Information: genomföra källsortering efter instruktioner
Administrativt: deponera i fraktioner
Kommuner Administrativt: återbruka, sälja, förbränna efter regler gällande varje fraktion
Företag Administrativt: återbruk av fraktioner i nyproduktion av produkter
Figur 7. Exempel på en horisontell styrmedelskedja, källsortering av avfall.
I styrmedelskedjor används samma typ av politiska instrument som i den enkla kommunika-tionssituationen. Skillnaden mellan enkel kommunikation och en kommunikationskedja är emellertid att i det senare fallet ingår de olika styrmedlen i ett helhetsperspektiv där de skall samverka i gemensam riktning för att uppfylla ett nationellt formulerat miljömål. Styrmedels-kedjor kan vara vertikala, dvs. staten riktar olika typer av styrmedel till mottagande aktörer i olika faser av en produkts livscykel. Styrmedelskedjor kan även vara horisontella och fördela ansvaret för styrmedlens utformning och genomförande på flera aktörer i faserna av en pro-dukts livscykel.
3.3 Kombinationer av strategier och styrmedel
Samhälleliga styrmedel har flera funktioner för att motivera människor till att miljöanpassa enskilda handlingar så att de sammantaget förändras i miljöanpassad riktning. Samhälleliga styrmedel kan ha målsättningen att öka människors kunskap kring miljö, miljöproblem och sambandet med beteende och handlingar i människors vardagsliv genom information. Genom skatter, avgifter, prispolitik, rabatter eller bonus, dvs. ekonomiska styrmedel, påverkas män-niskor att överväga alternativ konsumtion av varor och tjänster. Genom lagar, normer eller regler vill man åstadkomma omedelbar och tvingande övergång till nya handlingsrutiner för alla som berörs av regelverket. Genom fysisk planering kan man underlätta eller försvåra förändringar av handlingar. Alla de enskilda styrmedel man kan utarbeta faller i allmänhet i en av fyra kategorier, nämligen information, ekonomiska styrmedel, administrativa medel eller fysiska åtgärder/samhällsplanering (figur 8). Varje meddelande från en sändare till en mottagare har en avsikt, som kan vara antingen att väcka uppmärksamhet kring en fråga eller att få mottagaren att reagera beteendemässigt (Windahl & Signitzer, 1995). Om man betraktar styrmedlet och det budskap det innehåller som ett meddelande från staten till aktören så har vi en klassisk kommunikationssituation. Till varje enskilt styrmedel kan man även koppla sän-darens intention om i vilken riktning och i vilken takt en attitydförändring eller ändringar i beteenden och handlingar förväntas gå.
Samhällelig åtgärd Förändringsintention Ändringspotential
Information frivillighet långsam
Ekonomiska styrmedel påskyndande katalyserande
Administrativa medel tvingande omedelbar
Fysiska åtgärder/samhällsplanering påminna/upprepa tillvänjning
