Karlstads universitet 651 88 Karlstad Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper
Avdelningen för sociala studier
Christian Andersson & Martin Gustafsson
LSS-handläggning i förändring
Hur en praxisförändring hanteras av svenska kommuner
LSS-handling in transition
How a change in praxis is handled by Swedish Municipalities
Examensarbete 15 hp Socionomprogrammet
Termin: HT 2010
Handledare: Lars Bergström Examinerande lärare: Mona Sundh
Förord
Vi vill tacka våra respondenter som ställt upp och svarat på vår enkät. Vi vill även tacka Delaktighet, Handlingsfrihet, Rörelsefrihet – förbundet (DHR), Autism- och
Aspergerförbundet, Stockholm Independant living (STIL) och Föreningen för barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB) för tips och uppmuntran. Slutligen vill vi
uppmärksamma våra handledare Jan-Olof Åberg och Lars Bergström samt lärare som hjälpt oss på vägen. Vi ansvarar gemensamt för uppsatsens alla delar.
Christian & Martin
Sammanfattning
2009 kom det en regeringsrättsdom som innebar en praxisförändring vid handläggning av personlig assistans. Domen innebär en mer restriktiv hållning till matsituationen som grundläggande behov vid beslut om rätten till personlig assistans. Praxisförändringen
medförde att fler personer än tidigare förlorade sin rätt till assistansersättning enligt lagen om assistansersättning (SFS 1993:389) (LASS) och blev istället hänvisade till den kommunala hjälpapparaten. Syftet med enkätundersökningen var att kartlägga hur svenska kommuner och stadsdelsförvaltningar hanterar praxisförändringen.
Denna uppsats baseras på en kvantitativ enkätundersökning. Undersökningen genomfördes med ett webbaserat enkätprogram. Enkäten skickades till en LSS-handläggare i varje svensk kommun.
Det är vanligare att stora kommuner har en plan för att möta praxisförändringen. Det finns regionala skillnader främst mellan vilka insatser som man får om man kommer under tjugo timmar grundläggande behov och därmed inte har rätt till assistansersättning enligt LASS.
Bor man i Norrland är det något vanligare att man får hemtjänst än om man bor i södra Sverige. Det är även vanligare med hemtjänst som insats om man bor i en vänsterstyrd kommun.
De kommuner som anser att praxisförändringen medför högre kostnader för brukaren är ofta de kommuner som i högre grad använder sig av hemtjänst istället för kommunalt finansierad personlig assistans. Det finns även skillnader i hur många timmar grundläggande behov som en brukare anses behöva komma upp i för att vara berättigad personlig assistans finansierad av kommunen. Kommunernas bedömning skiljer sig angående om man får behålla sina assistenter efter att ha blivit av med ersättningen från LASS. En tredjedel anger att det är ovanligt eller omöjligt att en brukare kan behålla sina assistenter. I kommuner med vänsterstyre är det vanligare att rätten att behålla sin personal är en självklarhet.
Nyckelord: LSS-handläggning, praxis, personlig assistans, funktionsnedsättning, funktionshinder
Abstract
In the year 2009, a verdict from the Supreme administrative court concerning personal assistance came into being. The verdict contributed to a more restrictive attitude concerning the food situation as a basic need in decisions concerning the right to personal assistance. The verdict resulted in more people than before lost their right to assistance according to lagen om assistansersättning (SFS 1993:389) (LASS), and had to use the help offered from the
municipality. This survey’s aim is to investigate how Swedish municipalities and municipal district administrations handle the outcomes of the change in praxis.
This essay is based on a quantitative survey. The enquiry was carried out using a web based survey program. The survey was sent to one official working with LSS-handling in each Swedish municipality.
It is more common that big municipalities have a plan for the change in praxis. Further more, our results have shown that there are regional differences. The differences are mostly shown in what type of interventions that are offered to the people who do not reach the twenty hours limit for their basic needs, and therefore do not have the right to assistance allowance
according to LASS. It is more common to be offered home care services in Norrland than it is in southern Sweden. Municipalities with a left wing government also seem to offer home care services to a greater extent.
Municipalities who claim that the change in praxis contribute to greater costs for the user more often use home care services instead of municipally financed assistance services. There are also differences in how many hours of basic needs the user needs to be calculated for in order to qualify for personal assistance offered by the municipality. The municipalities assess differently concerning the right to keep the personal assistants when the allowance from LASS is lost. One third claims that it is unusual or impossible to keep the assistants. It is more common that keeping the assistants is given and obvious in municipalities ruled by a left wing government.
Key words: LSS-handling, praxis, personal assistance, disability
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar... 1
1.2 Avgränsningar ... 2
1.3 Begrepp ... 2
2. Bakgrund... 5
2.1 LSS-lagen ... 5
2.2 Personkretsarna som de är formulerade ... 5
2.3 Begränsning av personlig assistans ... 6
2.4 LASS ... 6
2.5 Jämförelse mellan målformuleringen i LSS och SoL ... 6
2.6 Regeringsrättens dom 5321-07... 6
2.6.1 Tidsaspekten... 7
2.7 Kammarrättsdomar... 7
3. Tidigare forskning... 8
4. Teoretiskt perspektiv ... 10
4.1 Svensk kommunalpolitik... 10
4.1.1 Kommunernas ställning gentemot staten ... 10
4.1.2 Koalitioner mellan partier ... 10
4.2 Regionala skillnader ... 11
4.3 Tjänstemännens ställning inom kommunerna... 12
5. Metod... 13
5.1 Urval... 13
5.2 Enkätens utformning ... 14
5.3 Datainsamling... 14
5.3.1 Följebrev... 14
5.4 Databearbetning ... 14
5.4.1 Statistisk bearbetning ... 14
5.5 Bortfall ... 15
5.5.1 Bortfallsanalys... 15
5.5.2 Internt bortfall i resultatdelen ... 15
5.6 Validitet och Reliabilitet ... 16
5.7 Generaliserbarhet ... 16
5.8 Etik ... 16
6. Resultat och Analys ... 18
6.1 Genomgång av bakgrundsvariabler... 18
6.2 Grundläggande behov ... 18
6.2.1 Analys tabell 1. Antal timmar grundläggande behov som behövs för att få kommunalt finansierad personlig assistans ... 19
6.2.2 Alternativ presentation grundläggande behov (Tabell 2. Tidsgränser för grundläggande behov) ... 19
6.2.3 Analys av tabell 2. Tidsgränser för grundläggande behov... 20
6.3 Villkor för personlig assistans... 20
6.3.1 Analys av tabell 3,4 & 5... 22
6.4 Kostnader till följd av praxisförändringen ... 22
6.4.1 Jämförelse mellan kostnad för brukare och vanligaste insats ... 22
6.4.2 Analys av tabell 8. Vanligaste insatsen till personer som förlorat sin ersättning enligt LASS fördelat efter förväntade kostnader för brukare till följd av
praxisförändringen ... 23
6.5 Politiskt styre... 23
6.5.1 Analys av tabell 9. Möjlighet att behålla personal när man får insats enligt LSS istället för LASS fördelat efter politiskt styre ... 24
6.5.2 Vanligaste insatsen till brukare som förlorat sin ersättning enligt LASS ... 24
6.5.3 Vanligast insats fördelat efter till politiskt styre ... 25
6.6 Geografiskt läge ... 25
6.6.1 Analys av tabell 12. Vanligaste insatsen för brukare som förlorat sin LASS- ersättning fördelat på landsdelar ... 26
6.7 Kommunstorlek ... 26
6.7.1 Analys av tabell 13 Finns det en plan för att hantera praxisförändringen fördelat efter kommunens storlek ... 27
7. Diskussion ... 28
7.1 Metoddiskussion... 28
7.2 Resultatdiskussion... 29
7.2.1 Politik ... 29
7.2.2 Geografi... 29
7.2.3 Kommunstorlek ... 29
7.2.4 Riktlinjer... 30
7.3 Slutsatser ... 30
7.4 Förslag till vidare forskning. ... 31
8. Källförteckning... 32
Bilaga 1. ... 35
Bilaga 2 ... 40
1. Inledning
Den 17 juni 2009 kom en regeringsrättsdom (5321-07) som ändrade förutsättningarna angående bedömningen av matsituationen som grundläggande behov och därmed vad som krävs för att beviljas personlig assistans. Vad som räknas som ett grundläggande behov är helt avgörande vid beslut om personlig assistans då lagen kräver att man ska ha grundläggande behov för att få insatsen. Om en insatssökande anses ha grundläggande behov öppnar det, enligt lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade (SFS 1993:387) (LSS), även för möjligheten att få personlig assistans för övriga behov (LSS 9a §) istället för exempelvis en insats enligt socialtjänstlagen för att täcka dessa behov. Insatser enligt LSS är kostnadsfria vilket skiljer dem från insatser som beviljas enligt socialtjänstlagen (SoL) där en avgift kan tas ut av kommunen.
I dagspressen och på Internet har det beskrivits att fler brukare än tidigare har förlorat sin personliga assistans som följd av den praxisförändring som ägde rum i och med den prejudicerande regeringsrättsdomen. Domen innebär en ny tolkning av hur man ska se på matsituationen som grundläggande behov. Man har också kunnat läsa om att svenska kommuner satsar olika mycket på personer med funktionsnedsättning. Detta har beskrivits som problematiskt i förhållande till likabehandlingsprincipen som ska garantera att
medborgare behandlas på ett liknande sätt. Då vi av egen erfarenhet kände till att alla kommuner inte utformar stödet på samma sätt för de brukare som har grundläggande behov men som inte uppfyller kravet för assistansersättning via lagen om assistansersättning (LASS) (SFS 1993:389) tyckte vi att det var intressant att ta reda på vilka olika sätt de arrangerar stödet på.
Denna uppsats är ett försök till en kartläggning över hur olika svenska kommuner hanterar de, efter praxisförändringen, nytillkomna brukarna. För att få en bild av vilka insatser som är aktuella har vi fokuserat på beslutsinnehållet vid LSS-handläggning. Vi har frågat vilken typ av stöd som olika kommuner erbjuder brukare som har grundläggande behov men inte i den utsträckningen att ersättning via LASS är aktuell. Vi har använt oss av en webbenkät som vi har skickat till en LSS-handläggare i varje svensk kommun och stadsdelsförvaltningarna i Göteborg, Stockholm och Malmö.
1.1 Syfte och frågeställningar
Vårt syfte är att beskriva hur olika kommuner hanterar ändrad praxis angående bedömning av
”grundläggande behov” vid handläggning av personlig assistans.
För att svara på vårt syfte har vi följande frågeställningar:
Hur ser beslutsinnehållet ut vid LSS-handläggares bedömning av ärenden som berör brukare som tidigare haft insatser enligt LASS?
Finns det regionala skillnader när det gäller beslutsinnehållet vid LSS-handläggning eller vid andra omständigheter som berör praxisförändringen?
Påverkar vilket politiskt parti som styr kommunen beslutsinnehållet vid LSS-handläggning eller vid andra omständigheter som berör praxisförändringen?
Påverkar kommunens storlek beslutsinnehållet vid LSS-handläggning eller vid andra omständigheter som berör praxisförändringen?
1.2 Avgränsningar
Vi har använt oss av några översiktliga frågor som anknyter direkt till praxisförändringen samt frågor som fokuserar på beslutsinnehållet vid LSS-handläggning. Vi menar att de frågor som kretsar kring själva handläggningen, samt det allmänna hanterandet av personer som kommit under gränsen för LASS, även beskriver den verklighet som kommer att möta brukare som förlorat sin assistansersättning enligt LASS på grund av praxisförändringen.
Vi har gjort följande avgränsningar:
Vi har avgränsat oss till att fokusera på gruppen som tidigare haft assistansersättning enligt LASS och som hamnat under tjugotimmarsgränsen efter praxisförändringen.
Vi har bara vänt oss till kommunala tjänstemän och inte till brukare, intresseorganisationer, politiker, assistenter etc.
Vi har riktat oss till en LSS-handläggare per kommun.
Vi tar ingen hänsyn till enskilda kommuners ekonomi.
1.3 Begrepp
Här förklaras begrepp som används i uppsatsen Bakgrundsvariabel
Med bakgrundsvariabel menar vi de variabler som anses vara grundläggande för att göra statistiska jämförelser. Våra bakgrundsvariabler är landsdelar (Götaland, Svealand samt Norrland), Politiskt styre (Vänsterstyre, högerstyre, blocköverskridande samt annat) samt kommunens storlek (Stor kommun, mellanstor kommun samt liten kommun).
Brukare
Dahlberg och Vedung (2001) menar att brukare är en slutmottagare av offentliga åtgärder.
När vi använder termen brukare menar vi personer som är föremål för insatser enligt LASS, LSS eller SoL. Vissa kommuner använder andra uttryck som klient och kund. Vi kommer genomgående använda ordet brukare.
Definition av kommunstorlek
Vi har valt att definiera kommunernas storlek utifrån tre kategorier, liten kommun, mellanstor kommun samt stor kommun. Liten kommun har mellan 1 -10 000 invånare, mellanstor
kommun har mellan 10 001-50 000 invånare samt stor kommun som har 50 001 invånare eller mer.
Definition av partier i en vänster-högerskala
Bäck (2003a) har definierat hur svenska partier hamnar i en vänster-högerskala. Skalan grundar sig på en undersökning med politiker där de ombads ange vart de ansåg att deras eget parti låg i skalan, men även vart de ansåg att de andra partierna låg. Partierna låg enligt resultatet av undersökningen från vänster till höger enligt följande: vänsterpartiet, socialdemokraterna, miljöpartiet, centern, folkpartiet, kristdemokraterna, moderaterna.
I vårt resultat har vi följande definitioner: vänsterstyre, högerstyre samt blocköverskridande koalition. I vänsterstyre ingår följande partier: Vänsterpartier, socialdemokraterna och miljöpartiet. I högerstyre ingår centern, folkpartiet, kristdemokraterna, moderaterna samt miljöpartiet. Orsaken till att miljöpartiet är med i båda kategorierna är att de ofta har samarbete med partier både till vänster och till höger. Vi har därför valt att låta dem ingå i båda kategorierna. Blocköverskridande innebär att något parti från vänsterdelen av skalan (vänsterpartiet och socialdemokraterna) bildat en koalition med något parti från högerdelen av skalan (centern, folkpartiet, kristdemokraterna, moderaterna).
Funktionshinder
”En funktionsnedsättning kan medföra funktionshinder, dvs. en begränsning av eller ett hinder för personens förmåga att utöva en viss aktivitet.” (Nationalencyklopedin).
Funktionsnedsättning
”Funktionsnedsättning, en begränsning av en persons fysiska eller psykiska förmåga”
(Nationalencyklopedin).
Grundläggande behov
Vad som ingår i grundläggande behov anges i 9a § LSS. ”Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov).”
Horisontella band
Robert Putnam (1996) använder sig av begreppet horisontella band för att beskriva hur en regions institutioner kan fungera effektivare om det finns starka icke-hierarkiska band som för samman personer med liknande status och makt bland medborgarna.
Insats
När vi i texten talar om insats menar vi den förklaring som anges i socialstyrelsens
föreskrifter 2 kap. 1 § ”individuellt behovsprövat stöd eller individuellt behovsprövad vård och behandling enligt SoL, LVU och LVM samt insatser enligt 9 § LSS”
Kommun
Med kommun menar vi svenska kommuner och stadsdelsförvaltningar.
Likabehandlingsprincipen
”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.” RF 1 kap. 9§ (SFS 1974:152)
LSS-handläggare
Med LSS-handläggare menar vi en kommunal tjänsteman som handlägger ärenden rörande Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vissa kommuner använder andra yrkestitlar som handläggare, biståndsbedömare, biståndshandläggare, omsorgshandläggare, funktionshinderhandläggare och socialsekreterare. Vi kommer genomgående kalla alla som handlägger beslut rörande LSS för LSS-handläggare.
Personkrets
När vi talar om personkrets menar vi 1 § 1-3 st. LSS.
Praxis
”Sedvana, vedertaget sätt, hur man normalt avgör ett visst slag av ärenden” (Sjöberg 2003:99).
Praxisförändring
När vi talar om praxisförändring menar vi följderna av regeringsrättens dom 5321-07 där man inte längre räknar hela matsituationen som ett grundläggande behov.
Respondent
De som svarat på vår enkät kallas för respondenter. Jacobsen (2007) menar att man kallas för respondent när man är direkt inblandat i en händelse eller medlem av en grupp. Respondenter svarar som representanter för gruppen som undersöks.
Riktlinjer
Riktlinje är en anvisning hur en verksamhet skall skötas (Nationalencyklopedin). Inom LSS- verksamhet så består riktlinjer ibland av lagtexter och utdrag av förarbeten. Men kan också bestå av egna lokala rutiner som kan se olika ut i olika kommuner (Länsstyrelserna, 2007).
Statistiskt signifikant på 5 % -nivån
I max fem fall av hundra kan slumpen ge en skillnad som är minst lika stor som den vi
observerar. Begreppet används för att visa ett resultats tillförlitlighet. Den metod som används för att kontrollera detta kallas chi square-test (Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen 2010).
2. Bakgrund
Här ger vi en bakgrund till vårt ämnesområde. Vi redogör för LSS, LASS och de domar som vi tar upp i uppsatsen.
2.1 LSS-lagen
Den 1 januari 1994 kom en ny lag (1993) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Denna lag ersatte omsorgslagen (OL) (Sjöberg 2003). Orsaken till att lagen uppstod var att det fanns en uppfattning om att socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen inte längre räckte till. Det fanns skillnader runtom i landet angående hur man hanterade frågor gällande funktionsnedsättning. Det fanns redan en lag som riktade sig mot
utvecklingsstörning, den så kallade omsorgslagen, som man hade som utgångspunkt när man skulle formulera den nya lagen. De som var drivande i utvecklingen av en ny lag var till en början främst olika handikapporganisationer exempelvis DHR (Larsson 2008).
Idéerna kring personlig assistans kom på 60-talet i USA med bland annat independent livingrörelsen, som menade att personer med funktionshinder hade brist på frihet och självbestämmande. Independent livingrörelsen har spridit sig till många länder och kom till Sverige 1983. Verksamheten i Sverige kallas för Stockholm independant living (STIL) och deras principer kom att ligga till grund för kommande lagstiftning (Larsson 2008).
I början av 90-talet startades en utredning, den så kallade handikapputredningen, där man började formulera vad som skulle ingå i lagen. Bland annat kom man fram till att äldre inte skulle omfattas. Handikapprörelsen var delaktig i utredningen och hade till en början ett starkt inflytande på utformningen av lagen. Utredningen kom även fram till att lagens personkrets 1 och 2 skulle motsvaras av de som redan omfattades av omsorgslagen. Grupp 3 fick särskilda villkor med krav på omfattande stödbehov (Larsson 2008).
2.2 Personkretsarna som de är formulerade
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer
1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller
3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
Ur Lag om stöd och service till vissa funktionshundrade LSS 7§ (SFS 1993:387)
Personer som anses uppfylla kriterierna i någon av personkretsarna kan få personlig assistans.
Förarbeten till lagen säger att ”den enskilde har ett avgörande eller mycket stort inflytande på vem som anställs som assistent. Den enskilde skall också ha ett stort inflytande över när hjälpen skall ges och kunna bestämma över sin livssituation” (SOU 1991:46). Man ville även ge personer med funktionshinder så stor valfrihet som möjligt. Möjligheten gavs att själv vara arbetsgivare, att kunna anlita företag, kooperativ eller kommunen som anordnare (Larsson 2008).
Sjöberg (2003) konstaterar att LSS är en så kallad pluslag. Med det menar han att LSS är en lag som går utöver andra lagar. Det finns alltså inget som hindrar en person att samtidigt som man får insatser enligt LSS få insatser enligt SoL (Socialtjänstlagen) eller HSL (hälso- och sjukvårdslagen).
2.3 Begränsning av personlig assistans
2004 föreslog regeringen, i en proposition, att endast personer med behov av praktisk hjälp skulle få personlig assistans. Detta gick dock inte igenom i riksdagen, men det blev ändå så i praktiken eftersom en dom i regeringsrätten medförde att endast de med funktionshinder och i behov av praktisk hjälp fick personlig assistans. Personer med psykiska funktionshinder kom därför i praktiken att uteslutas från att få personlig assistans (Larsson 2008).
2.4 LASS
LASS syfte var från början att staten skulle ha det yttersta ansvaret och garantera att personer med omfattande funktionshinder skulle vara garanterade hjälp. Tanken var att dessa brukare inte skulle vara beroende av kommunernas ekonomiska situation. Regeringen lade på eget initiativ fram ett förslag att om det fanns ett omsorgsbehov på tjugo timmar grundläggande behov skulle kostnaderna över de med tjugo timmar bekostas av staten. Detta för att kommunernas ekonomi inte skulle drabbas alltför hårt (Larsson 2008). Från början betalde kommunerna endast för dem som hade under tjugo timmars grundläggande behov. För de med mer omfattande behov med över tjugo timmars grundläggande behov stod staten för hela kostnaden. Detta ändrades dock 1997 så att kommunen alltid betalade de första tjugo
timmarna (Askheim 2008).
2.5 Jämförelse mellan målformuleringen i LSS och SoL
Målformuleringen i LSS-lagen skiljer sig något från formuleringen i Socialtjänstlagen. Där SoL garanterar medborgaren skälig levnadsnivå garanterar LSS personer som anses tillhöra personkretsen goda levnadsvillkor, vilket kan sägas vara en mer frikostig formulering.
”Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.”
Ur Socialtjänstlagen SoL 4 Kap. 1§ (SFS 2001:453)
”Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor.”
Ur Lag om stöd och service till vissa funktionshundrade LSS 7§ (SFS 1993:387)
Slår man upp skälig och god i svenska akademiens ordbok får man bland annat följande förklaring. Skälig = förståndig, förnuftig, som visar klok besinning. God = Stor, riklig, mer än tillräcklig (Svenska akademiens ordbok).
2.6 Regeringsrättens dom 5321-07
Parter i målet är socialnämnden i Luleå och en man AA. Socialnämnden hävdar att AA inte har rätt till personlig assistans eftersom hans behov av hjälp inte är av den karaktär som beskrivs i 9a § LSS. AA hävdar via sitt ombud att han har rätt till personlig assistans. AA har tidigare bedömts ha rätt till personlig assistans i Kammarrätten men socialnämnden i Luleå har överklagat till regeringsrätten. För vår uppsats är det domstolens tolkning av
matsituationen som grundläggande behov som är den viktigaste delen av fallet eftersom den utgör ett prejudikat och nu mera är gällande praxis vid beslut om personlig assistans.
Domstolen betonar att det i LSS förarbeten och propositionsuttalanden framgår att det är hjälp av krävande, känslig och personlig karaktär som lagen syftar till och att detta ska räknas in när man avgör vad som är ett grundläggande behov eller inte. Domstolen menar att alla moment vid måltider inte kan ses som såpass känsliga att personen med funktionsnedsättning behöver bestämma vem som ska ge hjälpen och hur den ska ges. AA klarar att själv hälla upp dryck, dricka, stoppa maten i munnen och lägga upp mat på tallriken. Vad han inte klarar är att laga mat samt att plocka fram och undan före och efter måltiden. Han kan inte heller dela mat som är seg. Regeringsrätten säger följande angående matsituationen som grundläggande behov:
”Regeringsrätten finner att detta hjälpbehov inte är av det personliga och integritetskänsliga slag att det bör beaktas vid bedömningen av hans rätt till personlig assistans. Den tid som AA beräknat för måltider ska därför inte till någon del beaktas såvitt gäller frågan om hans behov av stöd för att tillgodose de grundläggande behoven.” (Regeringsrätten dom 5321-07 sid. 12)
2.6.1 Tidsaspekten
En fråga som tas upp i domen är huruvida behovet av hjälp för att tillgodose de
grundläggande behoven måste ha en viss omfattning tidsmässigt. Domstolen kommer fram till följande:
”Något krav på att stödbehovet ska ha en viss tidsmässig omfattning föreligger inte. Dock har tidsfaktorn självfallet betydelse. Ju större stödbehov i tid som föreligger desto mer talar omständigheterna för att rätt till biträde av personlig assistent föreligger.” (Regeringsrätten dom 5321-07 sid. 8)
Detta stycke av domen saknar referens men det är ett ordagrant referat från proposition 1992/93:159 sidan 175.
2.7 Kammarrättsdomar
Vi har studerat två kammarrättsdomar som båda handlar om omfattningen av stöd som krävs för att få insatsen personlig assistans.
I den första domen (Kammarrätten Göteborg mål 2543-09) är det Tynnereds stadsdelsnämnd som har överklagat en länsrättsdom som ger en brukare, som bedöms ha 3-5 timmar
grundläggande behov, rätt till personlig assistans. Domstolen hänvisar till den, i denna
uppsats, tidigare nämnda regeringsrättsdomen 5321-07 och trycker på att behoven är av privat karaktär samt att någon bestämd undre tidsgräns för att vara berättigad personlig assistans inte finns. Även kammarrätten anser att brukaren har 3-5 timmar grundläggande behov och att denne är har rätt till personlig assistans.
I den andra domen (Kammarrätten Göteborg mål 7204-08) handlar om en brukare som fått avslag i nämnden och i länsrätten men som valt att överklaga vidare till kammarrätten.
Motpart i målet är nämnden för handikappomsorg i Kungsbacka kommun. Eftersom brukaren kan föra maten till munnen anser domstolen att måltidssituationen inte kan räknas som
grundläggande behov. Brukarens behov av stöd vid påklädning anses heller inte vara
tillräckligt stort för att berättiga till personlig assistans. Vad gäller brukarens grundläggande hjälpbehov med hygien och vid toalettbesök anser kammarrätten att behoven är tillräckligt omfattande och av sådan karaktär att brukaren bedöms har rätt till personlig assistans sju timmar per vecka för att täcka dessa behov.
3. Tidigare forskning
Vid litteraturgenomgången har det visat sig svårt att hitta forskning som anknyter specifikt till vårt forskningsområde. Mycket av den forskning som finns är inriktad på brukare och
personliga assistenter.
Ole Petter Askheim (2008) har gjort en studie där han jämför personlig assistans i Sverige och Norge. Askheim menar att personlig assistans i Norge kontrolleras mer av statliga
myndigheter än personlig assistans i Sverige. I Sverige är brukarnas individuella rättigheter i fokus, i Norge har myndigheterna mer rollen som företrädare för brukarnas rättigheter.
Askheim menar att de båda länderna tycks närma sig varandra i och med att myndigheternas kontroll i Sverige blir större och att brukarnas individuella rättigheter i Norge ökar.
Socialstyrelsen (2005) genomförde en undersökning där man frågade kommunerna hur och om de använde sig av riktlinjer vid bedömning av LSS-insatser. Undersökningen visade att de flesta kommuner inte hade riktlinjer. 78 kommuner svarade att de hade riktlinjer och
ytterligare 25 kommuner att de planerade att införa riktlinjer. Av kommunerna som använde sig av riktlinjer uppgav några att de hade en minimigräns på 10-15 timmar för att bevilja personlig assistans. Några kommuner anger att om grundläggande behov understiger 10 timmar per vecka kan hjälp ges enligt SoL istället för LSS.
Enligt en rapport från länsstyrelserna (2007) så använder 128 (44 procent) av Sveriges kommuner sig av riktlinjer inom LSS. Ytterligare 63 (22 procent) kommuner planerar att införa riktlinjer. Rapporten visar att det är vanligt att riktlinjerna innehåller svepande formuleringar som ”i normalfallet” och ”i möjligaste mån” utan att dessa förklaras. Risken med sådana uttryck är att individernas rättigheter tolkas alltför restriktivt av LSS-
handläggaren. Det förekommer även riktlinjer där man infört begränsningar angående vilka insatser som man kan söka. Resultatet visade även att 15 svenska kommuner säger sig ha en tidsgräns på 10 timmar grundläggande behov för att bevilja personlig assistans. Det fanns även kommuner som endast täckte de första 20 timmarna med insats enligt LSS och behoven utöver de 20 timmarna bedömdes enligt SoL (Länsstyrelserna 2007).
Lewin, Westin och Lewin (2008) redogör för en kvantitativ undersökning som försöker förstå vad som påverkar att svenska kommuner satsar olika mycket på LSS-insatser. Lewin, Westin och Lewin ställer frågan om detta beror på variationer i behov eller om det beror på politiska och strukturella orsaker. De faktorer som Lewin, Westin och Lewin kommer fram till
påverkar hur mycket LSS-stöd en kommun ger är exempelvis följande, kommuner som har haft vänsterstyre under en lång period och kommuner som tidigare haft ett institutionsboende för personer med utvecklingsstörning.
Lewin (2009) har gjort en studie där hon jämför tre jämnstora kommuner som skiljer sig i deras andel av dess invånare som får stöd enligt LSS. En kommun har lågt utnyttjande av LSS, en kommun ligger genomsnittligt utnyttjande av LSS och en kommun har ett högt utnyttjande av LSS. Lewin har intervjuat politiker, tjänstemän samt företrädare för FUB.
Resultaten pekar på att det i kommunen som inte ger så många insatser enligt LSS finns en brist på engagemang från politiker och högre tjänstemän. När LSS-handläggare försöker få till förändringar har de svårt att få genomslag, eftersom politikerna inte är särskilt intresserade.
Kommunen hade inte heller någon egen LSS-verksamhet utan köpte tjänster av andra
kommuner. I den kommun som ligger ungefär genomsnittligt i antal LSS-insatser per 10 000 innevånare så fanns det ett större intresse och engagemang från tjänstemän och politiker. Här var man också noga med att följa lagtexten till punkt och pricka. Kommunen som hade de flesta antalet personer som med LSS-insatser hade en omsorgstradition i och med att de ärvt verksamhet från landstinget. Här fanns det även en förståelse hur komplext en LSS-
verksamhet kan vara som inte fanns i kommunen med få personer med LSS-insatser.
Skiljelinjen mellan de tre olika kommunerna tycks vara ambitionen och viljan hos politiker och högre tjänstemän. Traditioner tycks även de vara viktiga. Det faktum att man tidigare haft verksamhet inom landstinget tycks skapat en insikt hos politiker att detta var en viktig
verksamhet. I kommunen där man inte hade någon tidigare erfarenhet valde man en enkel väg, man köpte de insatser som behövdes.
4. Teoretiskt perspektiv
Vårt teoretiska perspektiv är uppbyggt utifrån ett politiskt perspektiv, detta för att visa hur styrande politiker och deras policys påverkar en kommuns riktlinjer och därmed styr
tjänstemannaorganisationen i dess myndighetsutövning. Detta perspektiv är ett försök till att förklara hur skillnader kan uppstå i kommuner när man bedömer personlig assistans. Vi menar att den politiska tillhörigheten och hur partier bildar koalitioner är en viktig del i att förstå varför det uppstår skillnader mellan kommuner när man bedömer personlig assistans.
Att förstå hur politiskt samarbete fungerar är viktigt för att få kunskap om hur normer bildas och hur dessa kan spridas i en kommuns organisation. Det är även viktigt att förstå
kommunernas ställning gentemot staten. Detta skulle kunna förklara varför det ibland kan skilja sig mellan olika kommuner i hur vissa frågor hanteras.
4.1 Svensk kommunalpolitik
Det finns idag 190 kommuner i Sverige. Kommunerna varierar i storlek från cirka 3 000 invånare till Stockholms kommun med sina drygt 700 000 invånare (www.ssd.scb.se).
4.1.1 Kommunernas ställning gentemot staten
De svenska kommunerna är relativt självständiga från staten och Henry Bäck (2003b) har definierat ett mått för att visa detta. Måttet innebär att man räknar kommunernas egna
inkomster mot de statliga bidrag som kommunerna får. Det statliga bidraget till kommunernas totala budget är ungefär 20 procent. Detta innebär att 80 procent av kommunernas budget är egna intäkter och bidrar till att kommunernas självständighet gentemot staten. De svenska kommunerna spelar även en stor roll för den svenska välfärdsstaten eftersom de står för 70 procent av den offentliga servicen (Bäck, Johansson & Larsen 2000). Kommunernas ansvar är reglerat i regeringsformen 14 kapitlet (RF) och kommunallagen (KL). Begreppet kommunalt självstyre kommer från regeringsformen 1 kapitlet 1 §. Begreppet ger intryck av att
kommunerna har en viss självständighet och självbestämmanderätt (Lindquist & Losman 2006).
4.1.2 Koalitioner mellan partier
Bäck (2003a) anser att tillståndet i en kommun efter ett val karaktäriseras av att det inte finns några bestämda regler om vem som skall regera de närmaste åren. I vissa fall är det självklart vilka som skall styra, men i vissa fall krävs det utdragna förhandlingar mellan olika partier.
Müller och Strøm (1999) menar att när man förhandlar med andra partier om samarbete så måste man vara beredd att kompromissa och ge eftergifter. Warwick (1996) anser att partier som är villiga att kompromissa är mer attraktiva som koalitionspartners än partier som inte är villiga att kompromissa om sin politik. Partier med olika fraktioner och hög intern demokrati, det vill säga partier som har många personer med olika åsikter som vill vara med och
bestämma, har enligt Bäck (2003a) sämre förutsättningar att delta i en koalition med andra partier. Warwick (1996) anser att ledningen i partiet måste ha medlemmarnas förtroende att fatta beslut om vem man skall gå i koalition med.
Warwick (1996) menar vidare att när man väl inlett ett samarbete mellan partier så vill man gärna behålla det. Vill man inleda samarbete med andra partier innebär detta att man måste genomföra förhandlingar och därmed ge avkall på sin egen politik för att komma överens. Det
är då lättare att fortsätta sitt samarbete med sina tidigare koalitionspartners som man redan en gång tidigare förhandlat med och känner väl.
Blocköverskridande koalitioner har främst förekommit mellan centerpartiet och socialdemokraterna. Andra samarbeten över blockgränserna har uppkommit när det
förekommit ett litet parti som blivit vågmästare. Partierna har då haft svårt att samarbeta med partiet som är vågmästare (Bäck 2003a).
4.2 Regionala skillnader
Robert Putnam (1996) beskriver olika orsaker till att regioner i ett land kan komma att utvecklas på skilda sätt trots att de har tillsynes liknande förutsättningar. Putnams exempel är Italien där ansvaret för många viktiga samhällsfunktioner decentraliserades i början av 1970- talet. Istället för ett centralt styre från Rom flyttades ansvaret till regionala folkvalda organ.
De nya regionernas gränser sammanföll med Italiens historiska territorier vilket gjorde det möjligt att studera dessa regioner även i ett historiskt perspektiv (Putnam 1996).
Putnams (1996) undersökning visar att regionernas utveckling vad gäller demokrati och ekonomi hänger samman med regionernas traditioner av medborgerlig gemenskap och mängden av socialt kapital. Med socialt kapital menar författaren tillexempel förtroende, normer för ömsesidighet och nätverk för samhällsengagemang. Putnam menar att socialt kapital och medborgerlig gemenskap ökar möjligheten att hantera ”det kollektiva handlandets dilemma” . Det kollektiva handlandets dilemma handlar om situationer där två eller flera individer tjänar på att samarbeta men endast om samtliga står för sin del av samarbetet och inte hoppar av. Om garantier för att ingen hoppar av saknas avstår man från det rationellt bästa alternativet, det vill säga samarbete och väljer ett sämre alternativ som i sig är bättre än en ickefungerande kollektiv lösning. Det blir alltså rationellt att vara irrationell. Putnam kommer fram till att horisontella band mellan medborgare genom fackföreningar,
idrottsföreningar, skrån och kooperativ med mera har legat till grund för framgång för både ekonomin och institutionerna i norra Italien. I regioner, i framför allt södra Italien, som saknar dessa horisontella band har misstroende, isolering, kriminalitet och korruption eskalerat i en negativ spiral.
Lewin, Westin och Lewin (2008) uppmärksammar ett genomgående dilemma i skandinavisk välfärdspolitik nämligen att politiken formuleras på nationell nivå men implementeras på lokal nivå. Lewin, Westin och Lewins målsättning är att öka kunskapen om den orättvisa som skapas när det kommunala självstyret gör att kommuner kan ge olika mycket stöd och hjälp till personer med funktionsnedsättning. En tidigare undersökning visar på stora skillnader i mängden LSS-insatser i svenska kommuner. De kommuner som ger mest stöd ger tio gånger mer än de som ger minst. Lewin, Westin och Lewin lyfter fram att det i förarbetena till LSS- lagen tydligt framgår att personer med funktionsnedsättning inte skall bli godtyckligt
behandlade och att LSS ska vara en medborgerlig rättighet som ska ge samma stöd oberoende av var i landet man bor.
Lewin, Westin och Lewin (2008) delar in olika tänkbara orsaker till att det ges olika mycket stöd i fyra kategorier. Den första kategorin innehåller olika faktorer som gör att det finns olika behov av LSS-stöd i en kommun och den andra kategorin innehåller faktorer som skulle kunna göra att det finns olika benägenhet att söka LSS-stöd. Den tredje kategorin innehåller orsaker som är kopplade till politiska ambitioner och den fjärde och sista kategorin innehåller orsaker kopplade till tillgången av resurser.
Det resultat som undersökningen kommer fram till är att det ges ett större stöd enligt LSS i kommuner där följande omständigheter råder.
• Kommuner som tidigare i historien har haft institutionsboende för personer med utvecklingsstörning. Författarna tror att detta kan ha att göra med att många som bott på institution stannar i det område där institutionen låg och det finns statistik som styrker detta (Lewin, Westin & Lewin 2008).
• Kommuner som har en låg befolkningstäthet (Lewin, Westin & Lewin 2008).
• Kommuner som har ett lågt humant kapital. Det vill säga kommuner vars invånare relativt sett är äldre, har lägre utbildning, är arbetslösa i en större utsträckning och är sjukare (Lewin, Westin & Lewin 2008).
• Kommuner som ligger i Norrland. Denna grupp är den som skiljer sig mest från den genomsnittliga kommunen mätt i hur mycket man spenderar för LSS-insatser per invånare. Författarna menar att detta inte kan förklaras med några av de andra redovisade faktorerna som påverkar mängden LSS-insatser utan tror att det handlar om en lokal kultur präglad av en liberal attityd till att ta hjälp från samhället (Lewin, Westin & Lewin 2008).
• Kommuner som har haft ett vänsterstyre under de senaste två mandatperioderna.
Denna kategori är den som satsar näst mest, efter kategorin med de fyra nordligaste norrlandslänen, på LSS-insatser i förhållande till snittet (Lewin, Westin & Lewin 2008).
4.3 Tjänstemännens ställning inom kommunerna
Christensson. Lægreid, Roness och Røvik (2005) menar att tjänstemän som arbetar inom kommuner måste vara lojala mot det parti/partier som styr kommunen. Samtidigt kan en tjänsteman inte vara alltför lojal mot den politiska ledningen eftersom den politiska ledningen kan bytas ut efter ett val. Tjänstemännen kan inte heller avvika för mycket från yrkesmässiga normer.
5. Metod
Vi valde att använda oss av kvantitativ metod för att genomföra vår undersökning.
Anledningen till detta var att vi ville få ett resultat baserat på hur läget ser ut i hela landet. Vi som författat denna uppsats bar med oss erfarenheter från vår praktik om hur handläggning av praxisförändringen gått till i olika kommuner. För att undersöka hur det ser ut i svenska kommuner valde vi en deskriptiv ansats. Deskriptiv ansats är lämplig att använda när det inte finns omfattande kunskap och teorier (Patel och Davidson 2003). Vi menar att det inte finns så mycket kunskap inom vårt område och att en deskriptiv ansats därför var lämplig.
Alternativet till att göra en kvantitativ undersökning var att göra en kvalitativ undersökning.
Detta hade inneburit intervjuer med ett antal utvalda kommuner. Problemet med att göra intervjuer var att vi riskerade att välja kommuner som hanterade praxisförändringen på liknande sätt. Vi hade även ambitionen att jämföra kommuner ur ett geografiskt perspektiv, vilket inte var lika lätt att genomföra med kvalitativ metod som med kvantitativ metod.
Nackdelen med att använda kvantitativ metod är och andra sidan att vi saknar möjligheten att få djuplodande och mer varierande svar då svarsalternativen i enkät är fasta (Jacobsen 2007).
Vi anser att det är enklast att börja med kvantitativ metod då vår kvantitativa studie ger ett underlag för vidare kvalitativa studier eftersom man enkelt kan välja ut intressanta resultat att forska vidare på.
5.1 Urval
Vi valde att rikta vår undersökning mot LSS-handläggare. Vi anser att LSS-handläggare troligtvis är den grupp som har bäst förutsättning att svara på våra frågor. Vi är dock medvetna att det finns andra grupper som även skulle kunna vara relevanta.
Enkäterna skickades till samtliga 290 kommuner i Sverige. Till de kommuner som är uppdelade i stadsdelsförvaltningar (Stockholm, Malmö & Göteborg), skickades en enkät till varje förvaltning. Vi samlade i första hand in kontaktuppgifter via kommunernas hemsidor i den mån de angav vilka som arbetade som LSS-handläggare. I andra hand skickade vi e-post till kommunens officiella e-postadress eller till administrationen under vilka LSS-frågor residerade. I tredje hand ringde vi till de kommuner som inte svarat på vår
e-postkorrespondens och fick på så sätt e-postadresser till LSS-handläggare.
De flesta kommuner hade fler än en LSS-handläggare och då lät vi slumpen avgöra vem som skulle vara med i enkätundersökningen. Vi använde oss av ett slumpprogram på Internet (www.slump.nu) för att få fram deltagare. Detta blir då ett obundet slumpmässigt urval eftersom vi drar en person från en given population som sedan slumpas (Patel & Davidson 2003). I de fall som vi fick svar från någon representant från en kommun angående e-
postadresser till LSS-handläggare fick vi ofta ett enda namn som svar. Vi beslutade oss för att acceptera detta eftersom det ändå blir en viss slump då kommunen och inte vi gjort valet utan att veta vad adressen skall användas till.
5.2 Enkätens utformning
Vi har använt oss av ett enkätprogram som heter Query&Report för att genomföra vår undersökning. Vi fick tillgång till detta program via biblioteket på Karlstads universitet.
Programmet möjliggör att på ett enkelt sätt konstruera en enkät.
Enkäten bestod av totalt arton frågor. Vi använde oss av följande bakgrundsfrågor: Vilken kommun man är verksam i, vilket län kommunen tillhör, vilket politiskt styre kommunen har nu och innan valet 2010. Vid frågekonstruktionen har vi utgått från Patel och Davidsons (2003) råd angående vad man bör undvika vid frågekonstruktionen. Vi har försökt undvika alltför långa frågor, ledande frågor, negationer, flera frågor i samma fråga, värdeladdade ord, förutsättande frågor samt varför-frågor.
Patel och Davidson (2003) tar även upp användande av fackuttryck och att man bör undvika detta. Vi menar att det i vår enkät, som riktades till LSS-handläggare, är befogat att använda fackuttryck. Vi anser att vi vänder oss till en grupp som genom sin yrkesroll och utbildning inte bör ha problem att förstå de uttryck som används i vår enkät, då dessa är relevanta i socialt arbete.
5.3 Datainsamling
Enkäten (se bilaga 1) skickades som en webbenkät till våra respondenter. Vi gav
respondenterna en vecka på sig att svara på enkäten. Detta förlängdes till en och halv vecka.
Vi skickade ut två påminnelser. Den första påminnelsen till de som inte svarat skickades efter fyra dagar och den andra och sista påminnelsen efter sju dagar. Enkätundersökningen
avslutades två dagar efter den sista påminnelsen.
5.3.1 Följebrev
Vi har utgått ifrån vad Ejlertsson (2005) anser skall ingå i ett följebrev. Följebrevet (se bilaga 2) skickades tillsammans med vår webbenkät. Vi förklarade enkätundersökningens syfte och gav lite kortfattad information om vad vår undersökning handlar om. I följebrevet betonade vi även att det är frivilligt att delta och att besvarad enkät räknas som medgivande till att delta i undersökningen. Vi förklarade även att svaren kommer att hanteras konfidentiellt. Vi gav respondenterna möjlighet att kontakta oss via E-post eller telefon om de hade några frågor.
5.4 Databearbetning
Patel och Davidson (2003) menar att det finns två olika sätt att bearbeta kvantitativa data. Det första sättet är hypotesprövande och innebär att man testar statistiska hypoteser och det andra sättet deskriptiv statistik. Vår undersökning utgår från deskriptiv statistik. Deskriptiv statistik används för att med hjälp av siffror beskriva det material som man fått fram i sin
undersökning. Vi har använt oss av statistikprogrammet SPSS version 17.0.
5.4.1 Statistisk bearbetning
Undersökningens resultat presenteras genom univariat, bivariat och multivariat analys i form av frekvenstabeller och korstabeller. Univariat analys innebär att man studerar variationen i en variabel. Bivariat analys innebär studier av sambandet mellan två variabler och multivariat analys mellan tre eller flera (Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen 2010).
Den statistiska bearbetningen i denna undersökning är gjord i dataprogrammet SPSS.
Datainformationen från enkätprogrammet Query & Report exporterades via en excelfil till SPSS. Där kodades materialet om till de variabler och svarsalternativ som enkäten innehöll.
Ett problem som vi stötte på var att Query & Report kallade uteblivet svar 0 och SPSS kallade uteblivet svar för ingenting. Detta gav oss problem vid hantering av en fråga som skulle besvaras med en siffra mellan 0 och 20. SPSS kände ingen skillnad mellan uteblivet svar och svaret noll. Vi löste detta genom att använda Query & Reports rapportdel som är ett mycket mindre kraftfullt verktyg än SPSS men som ändå gjorde att vi kunde presentera svaren på frågan univariat.
5.5 Bortfall
Det finns enligt Ejlertsson (2005) två olika sorters bortfall. Externt bortfall är personer som inte vill eller inte har möjlighet att medverka i undersökningen. Internt bortfall är när respondenterna svarat på enkäten, men inte svarat på alla frågor.
5.5.1 Bortfallsanalys
Vi fick i vår enkät en svarsfrekvens på 48 procent. Detta innebar ett externt bortfall på 52 procent. När man skickar ut en enkät så finns det alltid en risk att personen den skickas till har fått så många enkäter så att de drabbas av det som kallas enkättrötthet. Sörqvist (1990) menar att det inte är ovanligt att undersökningar får ett bortfall på 60-70 procent.
För att öka vår svarsfrekvens kontaktade vi ungefär 100 kommuner via telefon. Ett stort antal av de LSS-handläggare som vi fick kontakt med valde efter samtal med oss att fylla i enkäten.
De som inte ville delta i undersökningen angav främst tidsbrist som skäl och att de därför inte prioriterat att svara på enkäten. Andra orsaker var att de inte ansåg sig kunna svara på
frågorna, att de nyss börjat på sitt arbete samt att chefen inte ville att de skulle delta. Vid vår kontakt med kommunerna fick vi reda på att flera av de LSS-handläggare som vi skickat vår enkät till var sjuka eller hade semester. Vi hade även bortfall på grund av att enkäten skickats eller vidarebefordrats till fel personer som inte ansåg sig kunna svara på våra frågor.
5.5.2 Internt bortfall i resultatdelen
När vi skulle redovisa vårt resultat stod vi inför två alternativ vad gäller redogörelse för det interna bortfallet. Ejlertsson (2005) beskriver dessa olika sätt att redovisa internt bortfall. Det ena innebär att man redovisar bortfallet som en del av det övriga resultatet. Det vill säga att samtliga delar inklusive bortfallet kan summeras till 100 procent och att n (n=antal svar) alltid innebär hela urvalet. Det andra alternativet innebär att man redovisar bortfallet genom att ange ett n-tal som motsvarar antalet respondenter som har svarat på den specifika frågan.
Viktigt är då att man redogör noggrant för det totala antalet respondenter så att man på så sätt kan få en bild av hur stort bortfallet är. Svarsalternativen summeras då till 100 procent
exklusive bortfallet.
Fördelen med att redogöra för bortfallet som en procentsats bland de övriga är att man på ett enkelt och tydligt sätt får en bild av bortfallets omfattning. Fördelen med att endast redogöra för svarsfördelningen på giltiga svar och redogöra för bortfallet genom n-talet i tabellhuvudet är att det blir lättare att jämföra resultatet om det interna bortfallet varierar mycket från fråga till fråga (Ejlertsson 2005). Eftersom denna undersökning har en skiftande mängd internt bortfall har vi valt att redogöra för bortfallet i tabellhuvudet och bara redogjort för de giltiga svaren i svarsfördelningen. Då vår totala mängd svar är 158 så motsvarar bortfallet, mätt i antal individer, 158 minus n-talet för varje tabell.
5.6 Validitet och Reliabilitet
Med validitet menas att undersökningen verkligen undersöker det vi vill veta (Patel &
Davidson 2003). Kvale (2009) menar att ordet ”valid” kan översättas till giltig. Det innebär att när man pratar om en undersöknings validitet undersöker man dess giltighet.
Patel och Davidson (2003) menar att en undersöknings reliabilitet, det vill säga dess
tillförlitlighet, är beroende av hur väl instrumentet kan motstå slumpinflytande. Vidare måste man i en kvantitativ studie vara noga med att ge tydliga instruktioner och förklara enskilda frågor tydligt.
För att få en undersökning med så hög validitet och reliabilitet som möjligt har vi vidtagit ett antal åtgärder. Vi genomförde en pilotstudie där vi intervjuade en företrädare från
socialstyrelsen. Pilotstudien genomfördes för att vi skulle få information om olika kommuners LSS-verksamhet. Orsaken till att vi valde att genomföra intervjun med en representant från socialstyrelsen var att vi ansåg att socialstyrelsen har en viss översikt hur verksamheten ser ut hos olika kommuner i och med att de är tillsynsmyndighet. Informationen som vi fick har använts som en grund till våra enkätfrågor.
Vi kontaktade även olika intresseorganisationer som var villiga att ge oss feedback på våra frågeområden. Detta för att vi inte skulle missa relevanta frågor. För att förbättra enkätens innehåll och begriplighet visade vi den för vår handledare och även för andra lärare vid Karlstads universitet.
I och med att vi vänder oss till samtliga svenska kommuner anser vi att reliabiliteten i vår undersökning är relativt hög. För att få en så hög svarsfrekvens som möjligt skickade vi med ett följebrev (se bilaga 2) där vi förklarade avsikten med undersökningen. Detta för att skapa ett intresse hos LSS-handläggarna att delta i vår undersökning. Vi förklarade också att enkäten inte är särskilt omfattande och inte tar mer än ungefär tio minuter att svara på. Två påminnelser skickades ut till dem som inte svarat på enkäten med en uppmaning att skicka in enkäten så snart som möjligt. För att få en så hög svarsfrekvens som möjligt ringde vi upp ett antal LSS-handläggare och bad dem att svara på enkäten.
5.7 Generaliserbarhet
Jacobsen (2007) menar att generaliserbarhet innebär att det resultat som man fått kan överföras till ett annat sammanhang. Eftersom denna undersökning siktar mot att vara en totalundersökning som dess utom undersöker en relativt liten population har vi inte använt något test på statistisk signifikans. Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen (2010) menar att en totalundersöknings syfte är möjliggöra generaliseringar från urvalet till populationen. Vi anser att generaliserbarheten i vår undersökning är relativt god eftersom den var en
totalundersökning men eftersom det externa bortfallet är på 52 procent så är resultatet långt ifrån perfekt.
5.8 Etik
Vi redovisar våra etiska övervägningar genom att använda oss av Vetenskapsrådets forskningsetiska principer (Vetenskapsrådet 2010).
Informationskravet
För att uppfylla informationskravet bör forskaren redogöra för vad som gäller för dem som eventuellt ska delta i undersökningen. Informanterna eller respondenterna bör även få veta att
det är frivilligt att delta samt att de har rätt att avbryta sin medverkan när de vill. Forskaren bör även redogöra för eventuellt obehag som skulle kunna drabba den som deltar i
undersökningen (Vetenskapsrådet 2010). Vi har i denna undersökning utgått från detta och informerat om att deltagande är frivilligt. Eftersom frågorna i undersökningens enkät inte är av ett personligt slag och besvaras utifrån en roll som tjänsteman i en förvaltning minskar risken för skada eller obehag.
Samtyckeskravet
I samband med att enkäten delades ut upplyste vi i följebrevet om att vi tolkar en ifylld enkät som ett medgivande till att delta. Vi gjorde detta för att uppfylla samtyckeskravet som innebär att forskaren alltid ska inhämta ett samtycke i undersökningar där deltagarna medverkar aktivt. Ejlertsson (2005) menar att en ifylld enkät innebär ett samtycke till att medverka vid datorenkäter.
Konfidentialitetskravet
Konfidentialitetskravet innebär att de personer som ingår i undersökningen ska hanteras konfidentiellt och att information om dem ska hanteras så att obehöriga inte kan ta del av den (Vetenskapsrådet 2010). Vi har upplyst våra respondenter att svaren kommer hanteras
konfidentiellt och att det i det slutgiltiga resultatet inte kommer att framgå vilka kommuner som svarat vad eller vilka som valt att delta. Vi kommer endast att studera kommunerna som en del i en större region och inte som enskilda enheter. Detta gör att det inte kommer att framgå vilken kommun som har svarat vad och heller inte vilken LSS-handläggare som svarat.
Nyttjandekravet
Nyttjandekravet innebär att det insamlade materialet endast får användas till
forskningsändamål samt att information från en undersökning inte får användas emot respondenten eller informanten vid ett sammanhang utanför forskningen, som grund för ett beslut eller en åtgärd (Vetenskapsrådet 2010). Informationen som vi har fått från våra respondenter har enbart används till vår undersökning. Det finns ingen därför ingen risk att någon utomstående kan använda sig av vår undersökning på ett sätt som kan vändas emot våra respondenter.
Övriga etiska överväganden
Vi har följt Vetenskapsrådets rekommendation att ge deltagarna en möjlighet att ta del av resultatet av undersökningen (Vetenskapsrådet 2010) genom att erbjuda en länk till den färdiga uppsatsen samt att informera om i vilken form den kommer att bli publicerad. Vi har noterat de som visat intresse av att ta del av det färdiga resultatet i en e-postlista.
6. Resultat och Analys
I detta kapitel presenteras vårt resultat följt av en analys av vissa tabell. Resultatet är indelat i följande kategorier: genomgång av bakgrundsvariabler, grundläggande behov, villkor för personlig assistans, kostnader till följd av praxisförändringen, politiskt styre, geografiskt läge samt kommunstorlek. Dispositionen är följande: till varje tabell kommer en inledande text som beskriver tabellens innehåll, detta följs av en tabell. Under tabellen redovisas ett urval av tabellens resultat, detta följs av en analys. I vissa av de unvariata tabellerna redogörs inte resultatet i text eftersom vi anser att tabellen talar för sig själv. Andra tabeller saknar analysdel och har endast en beskrivande ambition. Det totala antalet respondenter var 158.
För närmare information om hur internt bortfall är redovisat se 5.5.2.
6.1 Genomgång av bakgrundsvariabler
Vår undersökning visar att 60 procent av de kommuner/stadsdelsförvaltningar som svarat på enkäten har haft ett ärende eller fler som berörts av praxisförändringen.
80 procent av kommunerna tror att de kommer att få framtida ärenden som berörs av praxisförändringen.
Av de kommuner som svarade styrdes 34 procent av partier till vänster, 11 procent av
blocköverskridande koalitioner, 46 procent av partier till höger och 8 procent styrdes av andra partier som inte kan placeras in i en vänster-högerskala.
Av de respondenter som svarade arbetade 53 procent i en kommun i Götaland, 28 procent i en kommun i Svealand och 20 procent i en kommun i Norrland.
Norrland har relativt sett den allra största frekvensen av vänsterstyrda kommuner enligt vår undersökning. Bland respondenterna i Norrland angav 74 procent att kommunen var vänsterstyrd. Detta kan jämföras med 30 procent i Svealand och 16 % i Götaland.
6.2 Grundläggande behov
För att ge en översiktlig bild över resultatet på vår fråga om hur många timmar grundläggande behov man anses behöva ha för att få personlig assistans finansierad av kommunen har vi grupperat svaren i fyra kategorier, se tabell 1. Denna fråga har ett stort internt bortfall på ca en tredjedel.
Tabell 1. Antal timmar grundläggande behov som behövs för att få kommunalt finansierad personlig assistans
Tabell över antalet timmar grundläggande behov som man ansågs behöva ha för att få personlig assistans finansierad av kommunen. Svaren är indelade i fyra kategorier.
Andel (procent) _____________________ (n=105)____
Mellan 0-5 timmar 56,2 Mellan 6-10 timmar 26,7 Mellan 11-15 timmar 9,5 Mellan 16-20 timmar 7,6
________________________________
Totalt: 100
Tabellen visar att 56,2 procent av respondenterna har angett att det krävs mellan 0-5 timmar.
26,7 procent menar att det krävs mellan 6-10 timmar, 9,5 procent att det krävs 11-15 timmar och 7,6 procent mellan 16-20 timmar.
6.2.1 Analys tabell 1.
Antal timmar grundläggande behov som behövs för att få kommunalt finansierad personlig assistans
Man kan fråga sig vad de respondenter som svarat 0 timmar menar. Menar det att det inte krävs några timmar alls vilket då skulle innebära att det inte krävs några grundläggandebehov för att få personlig assistans eller innebär svaret att någon tidsgräns och därmed något rimligt svarsalternativ inte existerar. Då vårt intresse kretsar kring de respondenter som angett förhållandevis högt svar så väljer vi vidare att fokusera på dem istället.
6.2.2 Alternativ presentation grundläggande behov (Tabell 2. Tidsgränser för grundläggande behov)
Då både de som svarade ett lågt antal timmar och de som valde att inte svara på frågan alls, som sagt, kan tänkas sakna ett alternativ som innebär att det inte finns en minimigräns eller en viss mängd timmar, väljer vi att fokusera på dem som vi anser har angett ett högt timantal.
Regeringsrättsdomen 5321-07 och därmed också propositionen som ligger till grund för LSS ger som vi sett tidigare en ganska vag beskrivning av vilken mängd timmar grundläggande behov som krävs för att bli berättigad till personlig assistans. Tanken verkar vara att antalet timmar grundläggande behov som krävs bestäms utifrån en individuell bedömning och inte enligt en fast gräns. Utifrån de två kammarrättsdomarna har vi försökt få en bild av hur domstolarna kan döma i ärenden som berör timantalet. Detta har vi gjort för att ändå kunna få någon slags bild av vad som kan sägas vara ett högt timantal. Kammarrätten i Göteborg gav i februari 2010 en brukare rätt till personlig assistans då hans antal timmar grundläggande behov uppskattades till någonstans mellan 3-5 timmar (Kammarrätten Göteborg, mål 2543- 09). Kammarrätten i Göteborg ger i en annan dom, från slutet av juni 2009, en brukare som kommer upp i sju timmar grundläggande behov rätt till personlig assistans (Kammarrätten Göteborg, mål 7204-08). Vi tänker oss att de kommuner där respondenten svarat elva timmar eller mer kan sägas ha angett ett högt antal timmar grundläggande behov som krävs för att bli beviljad insatsen personlig assistans. Tidigare forskning från socialstyrelsen (2005) och länsstyrelserna (2007) visar att vissa kommuner har en gräns på 10 timmar.
Tabell 2. visar den procentuella fördelningen över de kommuner där informanten angav att man anses behöva grundläggande behov på mellan noll och tio timmar samt de som svarat att det krävs elva timmar eller mer för att få personlig assistans finansierad av kommunen.
Tabell 2. Tidsgränser för grundläggande behov
Tabell över den procentuella fördelningen över de kommuner som angav att det anses
behövas mellan noll till 10 timmar respektive elva till tjugo timmar grundläggande behov för att få personlig assistans finansierad av kommunen.
Andel (%)
_______________________ (n=105)___
Mellan 0-10 timmar
alternativt uteblivet svar 82,1
Mellan 11-20 timmar 17,9
__________________________________
Totalt: 100
Det visar sig att 82,1 procent har svarat mellan noll till tio timmar alternativt valt att inte svara samt att 17,9 procent har angett ett timantal på elva timmar eller mer.
6.2.3 Analys av tabell 2. Tidsgränser för grundläggande behov
Det är omöjligt att säga precis vad dessa siffror står för. Vi vet inte om det handlar om en formell gräns, en informell gräns eller en uppskattning av vad som brukar krävas. Det stora bortfallet på ca en tredjedel gör resultatet svårtolkat. Det vi kan säga är egentligen bara det som siffrorna säger konkret nämligen att 17,9 procent av de respondenter som svarat på frågan arbetar i en kommun där man anser att det krävs 11 timmar grundläggande behov eller mer för att få personlig assistans enligt LSS, finansierad av kommunen. Vi kan även
konstatera att det finns regionala skillnader i hur man ser på mängden grundläggande behov i olika kommuner i Sverige. Detta styrker även Lewin, Westin och Lewins (2008) tankar om att det kommunala självstyret kan ge upphov till regionala orättvisor. En anledning till att det kommunala självstyret är så starkt kan också vara att man har egen beskattningsrätt och därför inte upplever sig vara i en beroendeställning till exempelvis staten (Bäck, Johansson, &
Larsen, 2000). Detta kan påverka de som berörs av praxisförändringen på så vis att de i en kommun kan behålla insatsen personlig assistans men i en annan kommun får en annan LSS- insats eller insats enligt SoL.
6.3 Villkor för personlig assistans
Tre av undersökningens enkätfrågor handlade om vilka villkor som gäller för personlig assistans enligt LSS som finansieras av kommunen. Två frågor handlade om assistans i allmänhet och frågan var om man som brukare kan anlita en extern assistansanordnare efter eget tycke samt om man som brukare själv kan anställa sina assistenter. Den tredje frågan berörde gruppen som förlorat sin rätt till assistans via LASS och frågan var huruvida man som brukare har möjlighet att behålla sina assistenter/personal om man får en insats enligt LSS eller SoL istället.
Tabell 3. Kan brukare med personlig assistans enligt LSS anlita en extern assistansanordnare
Tabell över den procentuella fördelningen bland kommuner där brukare av personlig assistans enligt LSS kan anlita en extern assistansanordnare efter eget tycke.
Andel (%) _______________________ (n=156)__
Ja 97,4
Nej 2,6
____________________________
Totalt: 100
Tabell 4. Kan brukare med personlig assistans enligt LSS själv anställa sina assistenter Tabell över den procentuella fördelningen mellan kommuner där brukare av personlig assistans enligt LSS kan vara arbetsgivare och själv anställa sina assistenter.
Andel (%) __________________ (n=154)__
Ja 93,5
Nej 6,5
____________________________
Totalt: 100
Tabell 5. Brukares möjlighet att behålla sin personal om man får insats enligt LSS eller SoL istället för LASS
Tabell över kommuner där brukare kan behålla eller inte behålla sin personal om han eller hon får en insats enligt LSS eller SoL istället för assistans enligt LASS. De två positiva och två negativa svarskategorierna är sammanräknade till en positiv och en negativ kategori.
Andel (%) _______________________ (n=143)__
Ja, alltid / Ja, oftast 83,9 Oftast inte / Nej, aldrig 16,1 ____________________________
Totalt: 100
Resultatet i de tre tabellerna (tabell 3,4 och 5) visar att olika villkor gäller beroende på vilken kommun en brukare bor i. I de allra flesta svenska kommuner kan en brukare anlita en extern assistansanordnare. I de allra flesta svenska kommuner kan en brukare av personlig assistans även själv vara arbetsgivare och anställa sina assistenter. I ca 16 procent av svenska
kommuner kan en brukare som kommit under 20-timmarsgränsen och förlorat sin assistansersättning enligt LASS inte behålla sina assistenter.
6.3.1 Analys av tabell 3,4 & 5
Även i detta fall visar det sig att det är avgörande vilken bostadsort man bor, vilket kan ses som problematiskt i förhållande till likabehandlingsprincipen. Förarbetena till LSS-lagen säger att ”den enskilde har ett avgörande eller mycket stort inflytande på vem som anställs som assistent” (SOU 1991:46 s. 269). Även om siffrorna inte är så stora så visar ändå resultatet att möjligheterna för brukare att bestämma vem som ska vara assistent varierar i olika svenska kommuner.
6.4 Kostnader till följd av praxisförändringen
Två av enkätfrågorna handlade om huruvida respondenten ansåg att praxisförändringen medförde större kostnader för brukare respektive kommunen.
Tabell 6. Kostnader för brukare på grund av praxisförändringen
Tabell över resultatet på frågan om respondenterna ansåg att praxisförändringen kommer att medföra större kostnader för brukare.
Andel (%)
__________ (n=156)__
Ja 18,6
Nej 33,3
Vet ej 48,1
____________________________
Totalt: 100
Tabell 7. Kostnader för kommunen på grund av praxisförändringen
Tabell över resultatet på frågan om respondenterna ansåg att praxisförändringen kommer att medföra större kostnader för kommunen.
Andel (%) ____________________ (n=158)__
Ja 77,2
Nej 2,5
Vet ej 20,3
____________________________
Totalt: 100
Tabellerna visar att en knapp femtedel av respondenterna menar att praxisförändringen kommer att medföra större kostnader för brukarna och nästan fyra femtedelar menar att den kommer att medföra en större kostnad för kommunen.
6.4.1 Jämförelse mellan kostnad för brukare och vanligaste insats
Vi ville jämföra resultatet på frågan om kostnaderna ökar för brukare, med vadrespondenterna svarat på frågan om vilken insats som man ansåg vara den vanligaste för brukare som kommit under 20-timmar grundläggande behov och mist sin rätt till
assistansersättning enligt LASS (Se tabell 8).
