Yttrande över förslag till förvaltningsplan, miljökvalitetsnormer och åtgärdsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt

Kommunledningskontoret Kansli- och omvärldsenheten Adress Box 611, 391 26 Kalmar │ Besök Östra Sjögatran 18 Tel 0480-45 00 00 vx │ Fax 480-45 00 47│jonas.sverken@kalmar.se

TJÄNSTESKRIVELSE

Handläggare Datum Ärendebeteckning

Jonas Sverkén 2015-04-25 KS 2015/0319

50044

Kommunstyrelsens arbetsutskott

Yttrande över förslag till förvaltningsplan,

miljökvalitetsnormer och åtgärdsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt

Förslag till beslut

Kommunstyrelsens arbetsutskott godkänner samhällsbyggnadsnämndens yttrande från den 25 mars 2015 inklusive bilagor med följande tillägg:

- Det saknas finansiering av många av åtgärderna i åtgärdsprogrammen.

Kommunerna kan inte pekas ut som ansvariga för åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, när finansieringsprincipen inte tillämpas.

- Åtgärdsprogrammen ger inte den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs.

- Om kommunerna ska åta sig åtgärder för att Sverige ska uppnå EU:s vattendirektiv utan finansiering förutsätter vi att det sker genom en dialog mellan vattenmyndigheterna och ledningen i respektive kommun, för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna.

Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar att översända samhällsbyggnads- nämndens yttrande och tilläggen till Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt såsom kommunens svar på samrådet.

Motivering

Kommunen har fått tillgång till Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) tjänstemannaskrivelse med förslag till yttrande över vattenförvaltningen. SKLs styrelse antog skrivelsen som sitt yttrande vid sammanträdet den 24 april 2015.

Tjänstemannaskrivelsen har vi fått tillgång till efter att samhällsbyggnads- nämnden fattade sitt beslut om förslag till samrådssvar. SKLs dokument tar upp frågor som medför att vi ser behov av att lägga till ett antal punkter i Kalmar kommuns yttrande. De är hämtade från sammanfattningen i SKLs skrivelse. Genom att lägga till dessa punkter vill vi förtydliga att vi anser att finansieringsfrågan inte är tillräckligt utredd liksom att åtgärdsprogrammet inte ger tillräckligt stöd för de prioriteringar som behövs. Dessutom ställer vi oss bakom SKLs synpunkt att kommunerna måste få bli mer delaktiga i arbetet.

KS 2015/0319 2 (2)

Annette Andersson kommundirektör

Bilagor:

Samhällsbyggnadsnämndens yttrande

Sveriges Kommuner och Landstings yttrande

FÖRSLAG TILL YTTRANDE ^{Vårt dnr:}

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

Bilaga 1

2015-04-24 Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

Sveriges Kommuner och Landsting

Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Tove Göthner

Sändlista

Förslag till förvaltningsplan m.m. för perioden 2015- 2021 för de fem vattenmyndigheterna

Sammanfattning

• Det saknas finansiering av många av åtgärderna i åtgärdsprogrammen. Kom- munerna kan inte pekas ut som ansvariga för åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, när finansieringsprincipen inte tillämpas.

• Åtgärdsprogrammen är så övergripande formulerade att de riskerar leda till åt- gärdsunderskott i vattenmiljön. Kostnaderna är underskattade och nyttorna är överskattade.

• Åtgärdsprogrammen ger inte den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs.

• Om kommuner ska åta sig åtgärder för att Sverige ska uppnå EU:s vattendirek- tiv utan finansiering förutsätter vi att det sker genom en dialog mellan vatten- myndigheterna och ledningen i respektive kommun, för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna.

Synpunkter på systematisk nivå

Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) utgångspunkt är att god vattenkvalitet i sjöar och vattendrag samt rent dricksvatten är värden som ska värnas men SKL ifråga- sätter om de nu remitterade åtgärdsprogrammen kommer att ge detta resultat. Mycket har förbättrats men det återstår mycket innan åtgärdsprogrammen är funktionella och kan få avsedd styrkraft.

Statlig finansiering saknas

Regeringen måste ta ansvar för åtgärder och finansiering. Sverige är unikt med att låta miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram med stora konsekvenser för samhälle och miljö fastställas i frånvaro av politiska beslutsprocesser.

Beslutsunderlagen till åtgärdsprogrammen har blivit bättre sedan förra cykeln 2009- 2015, men det går inte att genomföra vattenförvaltningen så att miljökvalitetsnor- merna följs genom åtgärdsprogrammen. Därmed kommer heller inte riksdagens miljö- kvalitetsmål att kunna nås. Det behövs ett omtag.

Det saknas fortfarande finansiering av åtgärderna i åtgärdsprogrammen. Kommunerna kan inte åläggas åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, utan att det först har klar-

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

2 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

lagts vad åtgärderna kommer att kosta och hur de ska finansieras. Problemen går inte att lösa utan offentlig finansiering.

Havs- och vattenmyndigheten och vattendelegationerna är förhindrade att lämna för- slag som riktar sig mot regeringen. Därmed saknar åtgärdsprogrammen de viktigaste styrmedlen, åtgärderna och nödvändig finansiering. Staten undandrar sig ett ansvar samtidigt som kostnadsdrivande åtgärder läggs på kommunala reningsverk och andra i samhället. Härtill kommer att åtgärdsprogrammen ska vara vägledande i samband med myndighetsutövning mot enskilda med stöd av miljöbalken och att miljökvalitets- normen ska beaktas i den fysiska planeringen enligt PBL. Detta anser SKL är orimligt.

Avsaknad av prioritering och politisk förankring

Det finns systemfel i Sveriges sätt att hantera EU:s vattendirektiv. Det saknas politisk förankring av genomförandet. En mer ändamålsenlig statlig organisation och politisk styrning är nödvändig.

SKL är kritiska till hur processen och dialogen med kommunerna har gått till. Åt- gärdsprogrammen måste vara förankrade i lokalpolitiken.

Kravet i vattenförvaltningsförordningen om samråd med kommuner bör tillämpas och innebära tidiga och återkommande kontakter under cykelns gång. Ett omfattande remissförfarande efter fem års arbete är otillräckligt. Vi anser att vattenmyndigheterna måste utvärdera hur arbetet under den innevarande åtgärdscykeln gått till.

SKL har i juni 2014 hemställt till regeringen att ansvarsfördelningen och finansie- ringen av åtgärderna måste klargöras. Dialog med ledningen i varje kommun måste ske för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna. Detta är nödvändigt om kommunerna ska kunna bidra till förbättrad vattenkvalitet i Sverige.

Åtgärdsprogrammen och åtgärdsförslagen är formulerade på en så övergripande nivå att det riskerar leda till att önskvärda åtgärder inte genomförs och målen inte uppnås.

När det inte sker någon prioritering bland åtgärderna, försvåras uppfyllandet av miljö- kvalitetsnormerna.

En lokal tillsynsmyndighet har ansvar för tillsyn av flera olika sorters verksamheter inom miljöbalkens område. Tillsynsbehovet ska speglas i kommunens behovsutred- ning. Vatten är en av många aspekter inom miljötillsynen. Om staten anser att till- synen ska fokusera och kraftsamla inom just vattenfrågor är det en förutsättning att kommuner får besked och finansieringsstöd från staten i vad kommunerna ska priori- tera och hur.

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

3 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

Svensk överimplementering

Ett åtgärdsprogram får bara omfatta sådana åtgärder som behövs för att miljökvalitets- normer ska kunna följas.¹ Åtgärder som behövs i största allmänhet för att genomföra vattenförvaltningen uppfyller inte det kravet. Det gör heller inte åtgärder som mer all- mänt vore positiva för vattenmiljön, men som inte kopplar till en miljökvalitetsnorm.

Sådana åtgärder måste strykas eller skrivas om.

Ett exempel är vattenmyndigheternas krav på HaV att ta fram vägledning om reci- pientkontroll och på länsstyrelserna att besluta om kontrollprogram. Åtgärden leder till vällovlig datainsamling om vattenmiljön för att följa upp statusen (allmänt bra för vattenförvaltningen och statens miljöövervakning) men inte till att en miljökvalitets- norm följs (syftet).

De nu föreslagna åtgärdspunkterna är utformade som att NN behöver göra XX genom att göra YY, särskilt i områden där/så att miljökvalitetsnormen för vatten följs.

Sådana formulerade åtgärder måste göras om eller ändras till att utformas I de fall miljökvalitetsnormen för vatten inte följs eller riskerar att inte följas, behöver NN göra XX genom att göra YY.

Vattenmyndigheterna bör analysera för vilka vattenförekomster som målåret för God ekologisk status bör flyttas fram till 2027. Vi ifrågasätter om Sverige uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten.

Synpunkter på åtgärdsprogrammen

Det är bra att förvaltningsplaner och åtgärdsprogram blivit mer konkreta sedan 2009.

Det är också positivt att vattenförekomsternas status bedömts med stöd av mer data, även om mycket brister kvarstår.

Ett gemensamt problem med vattenmyndigheternas material är omfattningen, med mycket text och upprepningar. Det är svårt att följa analysen från problem till åtgärder och åtgärdskombinationer. Konsekvensutredningen görs separat och innehåller i sin tur nya åtgärdsuppgifter som inte framgår av åtgärdsdelen. Upplägget och omfatt- ningen försvårar transparensen. Vattenmyndigheterna har utformat åtgärdsprogram- men på olika sätt.

Vattenmyndigheterna måste beakta rättssäkerheten. Här anser vi att Vattenmyndig- heten för Västerhavets modell med remitterade åtgärdsprogram som innehåller bilagor om åtgärdsområdena är tydligast. Övriga vattenmyndigheters remitterade åtgärdspro- gram består av både tryckta och webbaserade delar, en blandning som ger sämre över-

1 5 kap. 4 § miljöbalken

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

4 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

blick och sammanhang. Hänvisningar på webbsidorna till underlagsmaterial som inte ingår i remissen förvirrar om vad som ska besvaras. Det framstår inte tydligt vad som ingår i åtgärdsprogrammet och remissen.

Kostnadsberäkningar

Kostnaderna är underskattade och nyttorna är överskattade. Schabloner har använts för att beräkna kostnaderna. Åtgärderna för att uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten behöver relateras till rimlighetsavvägningen i de allmänna hänsynsreglerna, 2 kap 7 § miljöbalken.

Kommuner har påpekat för oss att stora brister och fel på data och kostnader före- ligger i databasen VISS. Data har ofta visat sig inte vara kvalitetssäkrad i kontakt med kommunen. Åtgärdskraven i åtgärdsprogrammen blir då fel och miljökvalitetskraven nås inte. Nyttan överskattas och kostnaderna underskattats. Följden blir att åtgärder är orimliga eller inte genomförbara. Kvalitetssäkringen av data om möjliga åtgärder och nyttan från dessa måste bli bättre. Vattenmyndigheterna måste ta fram ett mer kom- plett underlag som visar på bördefördelning mellan olika aktörer.

Åtgärdsprogrammen riskerar att inte åstadkomma den nytta som de utlovar. Sverige riskerar att rapportera felaktiga data och åtgärder till EU och få svårförklarad kritik tillbaka.

Formulering av åtgärder

Åtgärdsprogrammet beskriver vilka styrmedelsåtgärder och fysiska åtgärder som myn- digheter och kommuner ”behöver” utföra. Enligt SKL måste det tolkas som vad kom- munerna ”bör” utföra, eftersom det inte finns någon fungerande finansieringsprincip för detta. SKL anser även att förslagen är för övergripande formulerade och inte till- räckligt konkreta. SKL bedömer att åtgärdsprogrammen tyvärr inte ger den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs.

Enskilda avlopp

Vattenmyndigheterna tar upp behovet av att åtgärda undermåliga enskilda avlopp i av- rinningsområden. Två slags operativa styrmedelsåtgärder finns i åtgärdsprogrammen – tillsyn med stöd av miljöbalken (kommunerna, åtgärd 3) samt vatten och avlopps- planering (kommunerna, åtgärd 8). Åtgärderna rör enskilt respektive allmänt avlopp.

Det finns 100 000-tals enskilda avlopp att åtgärda, vilket är mycket kostsamt. Då är samspelet mellan när vattentjänstlagen respektive miljöbalken ska tillämpas viktig.

För att underlätta för fastighetsägare och vatten- och avloppsorganisationer att priori- tera mellan enskilt eller allmänt avlopp och investera rätt, behöver åtgärdsprogram- men bli betydligt mer konkreta.

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

5 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

Åtgärdsprogrammen behöver ange i vilka områden de enskilda avlopp eller grupper av sådana finns, som signifikant påverkar följsamheten till miljökvalitetsnormen God ekologisk status. Att allmänt peka ut alla enskilda avlopp i ett avrinnings- eller åt- gärdsområde och överlåta till andra att välja efter eget huvud duger inte. Vattenmyn- digheterna skjuter över sitt eget ansvar på kommuner och kommunala VA-huvudmän.

SKL skulle ha önskat ett åtgärdsprogram där berörd kommun och stat gjorde en tydlig prioritering och tog tag i de åtgärder som är viktigast först. Enligt åtgärdsprogrammet behöver kommunen ställa krav på enskilda avlopp. Det är fastighetsägarens ansvar att åtgärda det enskilda avloppet. Beroende av var de enskilda avloppen är lokaliserade påverkar de vattenkvaliteten olika. Det vore därför önskvärt att göra en prioritering av de avlopp som har störst betydelse först. I vissa kommuner har kommunernas plane- ring och vad man tidsmässigt prioriterar först också betydelse. Vi anser att stat och kommun tillsammans borde ha haft en sådan typ av dialog för att hitta åtgärder som ger mest effekt.

SKL anser att åtgärd 3 för kommuner behöver handla om vilka enskilda avlopp som ska prioriteras i en kommun eller ett område, inte endast ”kommunen behöver ställa krav på hög skyddsnivå för enskilda avlopp”. Myndigheternas vägledning till kommu- nerna måste öka drastiskt. När enskilda avlopp förekommer i ett större sammanhang kan det bli aktuellt att tillämpa 6 § vattentjänstlagen, om det behövs för att skydda miljön.

Vattenskyddsområden

SKL anser att åtgärd 6 för kommunerna (kommunerna behöver säkerställa långsiktigt skydd för dricksvattenförsörjningen så att miljökvalitetsnormerna för vatten följs) i första hand ska tas bort, i andra hand omformuleras. Skydd av dricksvatten regleras i 7 kap miljöbalken, där gällande rätt säger att både kommuner och länsstyrelser får in- rätta vattenskyddsområden. Utifrån gällande lagstiftning är vattenmyndigheternas för- slag till åtgärd felriktad. Både länsstyrelser och kommuner får inrätta vattenskydds- områden. Vattenmyndigheternas beslut kan inte styra om skyldigheter och flytta kost- nadsansvar på eget bevåg.

Lagstiftning är överordnad vattenmyndigheternas förvaltningsbeslut om bindande åt- gärdsprogram. Härtill ska läggas att kommuner som försöker inrätta vattenskydds- områden fastnar i länsstyrelsernas långa handläggningstider och låga prioritering av ärendena. Den pågående Dricksvattenutredningen ser för närvarande över ansvarsför- hållanden om inrättande av vattenskyddsområden. Av båda skälen ovan bör åtgärden antingen strykas, eller formuleras om med anledning av gällande rätt.

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

6 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

Vem som ska finansiera inrättandet utifrån gällande lagstiftning beror på syftet med inrättandet – att skydda täkten och uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten är ett syfte, att skydda förutsättningarna för god dricksvattenkvalitet för att kunna uppfylla kraven i livsmedelslagstiftningen är ett annat. Medan det senare kan finansieras med VA-avgifter förutsätter det första skattefinansiering. Enligt 30 § vattentjänstlagen får dricksvattenproducenter bara finansiera åtgärder eller insatser som skapar nytta för VA-kollektivet som betalar VA-avgifterna, s.k. nödvändiga kostnader.

Småskalig vattenkraft och vandringshinder

Åtgärdsprogrammens förslag till åtgärd nr 9 för kommunerna (åtgärder mot vand- ringshinder i vatten) innebär ökad tillsyn på t.ex. kraftverk och dammar. Fiskvägar eller utrivningar ska enligt förslaget genomföras vid alla dammar. Detta resulterar i en konflikt med klimatmålen, ökad andel förnyelsebar energi och mål för att bevara kulturmiljöer.

I denna del är det grova underskattningar av kostnader, samt en förenklad problem- bild. Fler åtgärder krävs och totalt sett kommer denna typ av åtgärder kosta mer än vad som angetts. Produktionsbortfall från vattenkraft blir avsevärt större än vad som antytts.

Det kommer att bli mycket oattraktivt att äga dammar i framtiden om förslaget antas.

Det kommer att bli problem med herrelösa dammar, och många attraktiva natur- och kulturmiljöer, när ingen längre vill ta ägaransvaret för dammar. Det är utövandet av ägaransvaret som säkrar att många av sjöarna och kvarndammarna inte torrläggs samt att underhållet sköts för att minimera dammbrott och andra översvämningsrisker.

Vattenmyndigheterna har inte beskrivit effekterna, kostnaderna, samt den praktiska genomförbarheten av föreslagna åtgärder och miljökvalitetsnormer.

Sveriges Kommuner och Landsting

2015-04-24 Vårt dnr:

14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722

7 (7)

Era dnr:

537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14

Sändlista

Vattenmyndigheten i Västerhavets vattendistrikt Länsstyrelsen i Västra Götalands län

403 40 GÖTEBORG

Vattenmyndigheten i Bottenvikens vattendistrikt Länsstyrelsen i Norrbottens län

971 86 LULEÅ

Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikt Länsstyrelsen i Västmanlands län

721 86 VÄSTERÅS

Vattenmyndigheten Södra Östersjön Länsstyrelsen Kalmar län

391 86 KALMAR

Bottenhavets vattendistrikt Länsstyrelsen Västernorrland 871 86 HÄRNÖSAND