MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN. Utökad övervakning Grekland, november {SWD(2018) 508 final}

SV SV

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 21.11.2018 COM(2018) 808 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Utökad övervakning – Grekland, november 2018

{SWD(2018) 508 final}

1

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Utökad övervakning – Grekland, november 2018 Bakgrund

Grekland slutförde framgångsrikt sitt program för stabilitetsstöd från Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) den 20 augusti 2018. Efter avslutat program omfattas Grekland av den reguljära ramen för ekonomisk övervakning för medlemsstater i euroområdet inom ramen för den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken. För att ta hänsyn till Greklands särskilda behov och utmaningar har kommissionen aktiverat en utökad övervakning för Grekland enligt förordning (EU) nr 472/2013¹ med verkan från och med den 21 augusti 2018². Beslutet utgör en bekräftelse på att Grekland på medellång sikt måste fortsätta att vidta åtgärder för att komma till rätta med befintliga eller potentiella källor till ekonomiska och finansiella svårigheter, samtidigt som landet genomför strukturreformer för att stödja en stabil och hållbar ekonomisk tillväxt.

Grekland bekräftade vid Eurogruppens möte den 22 juni 2018 sitt allmänna åtagande om att fortsätta och slutföra de reformer som antagits inom ramen för ESM-programmet och att se till att målen för de viktiga reformer som antagits inom ramen för programmen för finansiellt stöd skyddas. Myndigheterna har dessutom utarbetat en tillväxtstrategi och en plan för att övervaka dess genomförande.

Kommissionen kommer att offentliggöra rapporter om den utökade övervakningen kvartalsvis enligt en tidsplan som följer viktiga steg i den europeiska planeringsterminen. I samband med den utökade övervakningen genomför kommissionen, i samarbete med ECB³ och i tillämpliga fall IMF, regelbundna granskningsuppdrag för att kontrollera de framsteg som gjorts. ESM deltar både inom ramen för sitt system för tidig varning och i linje med samförståndsavtalet om arbetsförbindelserna mellan Europeiska kommissionen och ESM av den 27 april 2018. Som en förberedelse för denna rapport genomfördes en gemensam resa till Aten den 10–14 september 2018.

Denna första rapport om den utökade övervakningen utfärdas parallellt med planeringsterminens höstpaket 2018, som innehåller en bedömning av det utkast till budgetplan för 2019 som de grekiska myndigheterna sände in till kommissionen den 15 oktober 2018. Efter att utkastet till budgetplan lämnats in har man slutfört ett paket med diskretionära åtgärder som ska ingå i 2019 års budget som uppnår det överenskomna målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP.

Kommissionen anser att det slutliga paketet utgör ett balanserat tillvägagångssätt för att uppnå överenskomna finanspolitiska och ekonomiska mål på ett sätt som också stöder social integration.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 472/2013 av den 21 maj 2013 om förstärkning av den ekonomiska övervakningen och övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstater i euroområdet som har, eller hotas av, allvarliga problem i fråga om sin finansiella stabilitet, EUT L 140, 27.5.2013, s. 1.

2 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1192 av den 11 juli 2018 om aktivering av förstärkt övervakning för Grekland, EUT L 211, 22.8.2018, s. 1.

3 ECB:s personal deltog i detta granskningsuppdrag i enlighet med ECB:s befogenheter och tillhandahöll således expertis om strategier i den finansiella sektorn och makroekonomiskt kritiska frågor såsom övergripande finanspolitiska mål samt hållbarhet och finansieringsbehov.

2

Den utökade övervakningen ger en omfattande ram för övervakningen av den ekonomiska utvecklingen och för den politik som krävs för att säkerställa en hållbar ekonomisk återhämtning. Den innehåller en bedömning av de ekonomiska och finansiella förhållandena i Grekland samt en bedömning av genomförandet av de allmänna och särskilda reformåtaganden som Grekland gjort gentemot sina europeiska partner⁴. De särskilda åtagandena för att slutföra de viktiga strukturreformer som inleddes inom ramen för programmet återfinns inom sex nyckelområden och har fastslagna tidsfrister fram till mitten av 2022, nämligen i) finanspolitiska och strukturella åtgärder ii) social välfärd, iii) finansiell stabilitet, iv) arbets- och produktmarknader, v) privatisering och vi) modernisering av den offentliga förvaltningen. Denna rapport om den utökade övervakningen innehåller slutligen en uppdatering av villkoren för statens upplåning och en teknisk uppdatering av hållbarhetsanalysen av skuldsättningen.

Eurogruppen enades den 22 juni 2018 om att paketet med skuldlättnadsåtgärder för Grekland bör omfatta incitament för att säkerställa ett starkt och kontinuerligt genomförande av de reformåtgärder som överenskommits i programmet. I detta syfte kommer en del av de överenskomna skuldåtgärderna att göras tillgängliga för Grekland på halvårsbasis fram till mitten av 2022, under förutsättning att landet fullgör sina åtaganden rörande kontinuitet i och slutförande av reformerna, på grundval av positiva rapporter inom ramen för den utökade övervakningen. Detta inbegriper i) återbetalning av inkomstbelopp som är knutna till centralbankers innehav av grekiska statsobligationer inom ramen för värdepappersmarknadsprogrammet och överenskommelsen om finansiella nettotillgångar, och ii) ett undantag från ökningen av räntemarginalen för en del av de lån som tillhandahålls av den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen. De två åtgärderna uppgår till 1,3 miljarder euro respektive 0,2 miljarder euro per år.

Stadig tillväxt, men med risker och utmaningar

Grekland genomgår nu en period av stadig tillväxt. BNP i fasta priser förväntas öka med 2 % 2018, 2,2 % av BNP 2019 och 2,3 % 2020.⁵ Tillväxten under 2019 förväntas stödjas av budgeten för 2019, som inbegriper diskretionära åtgärder för att uppnå ett primärt överskott på 3,5 % av BNP i linje med de överenskomna målen. Den inhemska efterfrågan, och i synnerhet privata investeringar, förväntas bli en drivkraft för tillväxt under de kommande åren, med en kraftig exporttillväxt som förväntas uppvägas av ökad import till följd av en stark investeringstillväxt. Återhämtningen på arbetsmarknaden förväntas fortsätta allteftersom den ekonomiska verksamheten får fart, och stöds av de reformer som antagits inom ramen för programmet. Arbetslösheten sjönk till 18,9 % i augusti 2018, vilket kan jämföras med nivån 20,8 % ett år tidigare, och 24,5 % i augusti 2015, när ESM-programmet inleddes. Trots denna positiva utveckling är arbetslösheten fortfarande mycket hög, särskilt bland ungdomar, med 38 % för personer under 25 år, och nästan tre av fyra arbetslösa är långtidsarbetslösa.

Ett omfattande genomförande av sociala reformer för att göra det grekiska sociala välfärdssystemet effektivare, mer ändamålsenligt och tillräckligt kan förbättra den sociala situationen under de kommande åren. Löneutvecklingen har varit måttlig, och i framtiden kommer det att vara av

4 https://www.consilium.europa.eu/media/35749/z-councils-council-configurations-ecofin-eurogroup-2018- 180621-specific-commitments-to-ensure-the-continuity-and-completion-of-reforms-adopted-under-the-esm- programme_2.pdf

5 Enligt denna tillväxtprognos borde det finanspolitiska paketet ge upphov till ett primärt överskott på 3,5 % av BNP 2019. Denna prognos skiljer sig från kommissionens höstprognos 2018, som byggde på ett antagande om oförändrad politik, eftersom det slutliga paketet ännu inte hade slutförts vid tidpunkten för dess brytdatum.

Prognosen för 2020 fortsätter att bygga vidare på uppnåendet av det finanspolitiska målet.

3

avgörande betydelse att arbetsmarknadens parter och de grekiska myndigheterna ser till att löneutvecklingen ligger i linje med produktivitetsökningarna så att de behåller förmågan att lönekonkurrera och det positiva sysselsättningsskapande som uppnåtts inom ramen för programmet.

Trots vissa positiva tecken är finansieringsvillkoren fortfarande svåra och kan hindra återhämtningen. Kreditbetygen på grekiska statspapper har förbättrats till följd av landets framgångsrika slutförande av ESM-programmet, skapandet av en robust likviditetsbuffert och överenskommelsen om ett omfattande åtgärdspaket för att säkerställa den offentliga skuldens hållbarhet. Räntespreadarna har emellertid varit fortsatt höga på grund av ett besvärligt omvärldsklimat och inhemska sårbarheter. Denna situation medför särskilda utmaningar för den privata sektorn. Sammantaget överväger makrorisker på nedåtsidan som har att göra med att den inhemska politiken kanske inte uppnår målen, en svag kapacitet hos banksektorn att förmedla finansiering samt en negativ utveckling i omvärlden, till exempel en markant nedgång i den globala handeln.

Den decennielånga krisen i Grekland har många konsekvenser, inte bara i form av arbetslöshet utan också i form av offentlig och privat skuldsättning samt nödlidande exponeringar. För att undanröja balansräknings- och stockproblem krävs flera år av varaktig tillväxt och ett fortsatt genomförande av strukturreformer för att minska överskuldsättningen. Under denna tid kommer Grekland sannolikt att förbli sårbart för ekonomiska chocker.

Ett viktigt problem som bör ägnas särskild uppmärksamhet när det gäller att uppnå hållbar tillväxt är urholkningen av kapitalet. Greklands årliga fasta investeringar minskade med 65 % från den högsta nivån 2007 till den lägsta nivån 2017. Detta investeringsgap kan åtgärdas inom ett par år och i detta sammanhang är insatser för att förbättra företagsklimatet, särskilt när det gäller rättssystemet och fastighetsregistrering, av avgörande betydelse.

En budget för 2019 som ligger i linje med målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP

Till följd av diskussioner efter att utkastet till budgetplan lämnades in har de grekiska myndigheterna slutfört ett paket med diskretionära åtgärder som ska ingå i 2019 års budget.

Kommissionen räknar med att det överenskomna målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP ska uppnås i 2019 års budget. Såsom anges i kommissionens yttrande om utkastet till budgetplan⁶ uppfyller paketet kraven i unionens finanspolitiska ram, eftersom det säkerställer att ett primärt överskott på 3,5 % av BNP och ett saldo i de offentliga finanserna på 0,2 % av BNP uppnås 2019.

Paketet med diskretionära åtgärder skiljer sig från det offentligfinansiellt neutrala åtgärdspaketet med sänkningar av pensioner som antogs i lag i mitten av 2017 och ska träda i kraft den 1 januari 2019. De grekiska myndigheterna planerar att frysa pensionerna fram till 2022, men kommer inte att gå vidare med de sänkningar av pensionerna som skulle följa av en omedelbar omkalibrering av så kallade negativa individuella skillnader. Myndigheterna har dessutom som mål att stärka det sociala bidragssystemet genom att under 2019 lansera ett nytt bostadsbidrag som medför en kostnad på 400 miljoner euro. De planerar också att minska socialförsäkringsavgifterna för vissa

6 Kommissionens yttrande om Greklands utkast till budgetplan, C(2018) 8016 av den 21 november 2018.

4

kategorier av egenföretagare, att subventionera arbetsgivaravgifterna för personer under 24 år, att sänka fastighetsskatten (ENFIA), att sänka utgiftstaket för den offentliga investeringsbudgeten till nivåer som myndigheterna anser vara mer realistiska mot bakgrund av det bestående underutnyttjandet av anslag och att gradvis sänka bolagsskattesatserna från och med 2020. De grekiska myndigheterna har inte underrättat EU-institutionerna om några planer på att ändra den redan antagna lagstiftningen för att minska skatteavdraget som ska träda i kraft den 1 januari 2020.

Kommissionen anser att det slutliga paketet med diskretionära åtgärder som ska ingå i utkastet till budget för 2019 utgör ett balanserat tillvägagångssätt för att uppnå överenskomna finanspolitiska och ekonomiska mål på ett sätt som också stöder social integration, av följande orsaker:

 Åtgärdspaketet leder till ett primärt överskott på 3,5 % av BNP i linje med de överenskomna målen.

 Den redan antagna sänkningen av pensionerna behövs inte, varken för att uppnå eller upprätthålla målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP på medellång sikt. Den föreslagna frysningen av pensionerna fram till 2022 förväntas dessutom leda till att pensionsutgifternas andel av BNP vid jämviktsnivån (steady-state) blir lika stor som om de antagna pensionssänkningarna genomfördes fullt ut under 2019. Förutsatt att de reformer som antogs 2015 och 2016 fortsätter att genomföras fullt ut kommer pensionsutgifterna att minska från 17 % av BNP år 2016 till 13 % år 2027, vilket motsvarar genomsnittet i euroområdet.

 Det uppskattas att genomförandet av de antagna pensionssänkningarna skulle innebära en minskning av grundpensionerna för omkring 1,4 miljoner pensionärer med i genomsnitt 14 %.

En fördelningsanalys visar att genomförandet av de antagna pensionssänkningarna skulle leda till en betydande ökning av antalet pensionärer som riskerar att drabbas av fattigdom.

 Budgetförslaget för 2019 möjliggör ett partiellt genomförande av de antagna åtgärderna för att öka utgifterna för andra sociala förmåner som är inriktade på fattigdomsrisken för barn och familjer där föräldrarna är i arbetsför ålder. Kommissionen välkomnar den planerade lanseringen 2019 av ett bostadsbidrag till en kostnad av 400 miljoner euro, som bygger vidare på den reform av familjeförmånerna som genomförs sedan början av 2018. Enligt Euromod- simulationer förväntas denna åtgärd, tack vare en effektiv målinriktning, väsentligt minska riskerna för fattigdom bland unga människor och låginkomstgrupper. Sammantaget medför dessa åtgärder ytterligare utgifter på 0,35 % av BNP för andra sociala förmåner än pensioner, vilket motsvarar hälften av den ökning som förutsågs i det redan antagna paketet från 2017.

 Det paket med diskretionära åtgärder som ingår i 2019 års budget omfattar åtgärder som sänker skatten på arbete, företag och fastigheter, och går i samma riktning som de åtgärder som ingår i det redan antagna lagstiftningspaketet för 2020. Dessa åtgärder skulle kunna stödja tillväxt, men på grund av deras omfattning och sammansättning kommer deras inverkan att förbli relativt blygsam. Utformningen av åtgärden för att sänka de sociala avgifterna för egenföretagare, vilket inbegriper en större sänkning för vissa kategorier av yrkesverksamma, underminerar målet i 2016 års pensionsreform om ett enhetligt tillvägagångssätt oavsett vilken kategori den person som betalar avgifterna tillhör. De lägre utgiftstaken kommer inte nödvändigtvis att påverka den faktiska offentliga investeringsnivån under 2019 med tanke på det underutnyttjande av anslag som pågått i flera år. Dessutom kommer tekniskt stöd att

5

tillhandahållas genom stödtjänsten för strukturreformer, för att bidra till att åtgärda strukturella brister i finansministeriets inrättande och övervakning av offentliga investeringsprojekt.

Den offentligfinansiella prognosen omgärdas av viss osäkerhet. Utgiftsunderskridanden har bidragit till budgetutvecklingen under de senaste åren, även om detta inte är ett önskvärt resultat med avseende på budgetprocessen eller inverkan på tillväxten. Sänkningen av taket för investeringsutgifter har minskat de uppåtrisker för den offentligfinansiella prognosen som hänger samman med eventuellt lägre utgifter. När det gäller nedåtriskerna är ett särskilt problem, även om det inte faller under de grekiska myndigheternas direkta ansvar, ett antal domstolsmål och avgöranden på senare tid som har gjort, eller skulle kunna göra, vissa aspekter av de reformer som antagits inom ramen för ESM och tidigare program ogiltiga. Hit hör mål/avgöranden rörande de pensionsreformer som antogs 2012, 2015 och 2016 samt de åtgärder som antogs 2012 som avskaffade de 13:e och 14:e månadslönerna för anställda inom den offentliga sektorn. Avgörandenas faktiska inverkan, inbegripet deras offentligfinansiella effekt, kommer till stor del att bero på domstolarnas resonemang och kan kräva att korrigerande åtgärder vidtas för att säkerställa att de strukturella aspekterna av reformerna fortsätter att genomföras och att de finanspolitiska målen bibehålls. De grekiska myndigheterna bör övervaka de finanspolitiska riskerna, inbegripet domstolsavgöranden, och uppmanas att vidta de åtgärder som krävs för att uppnå de medelfristiga finanspolitiska målen inom ramen för den finanspolitiska strategin på medellång sikt och de årliga uppdateringarna.

De grekiska myndigheterna avser att anta engångsåtgärder som utnyttjar en del av det förväntade överträffandet av målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP för 2018, men inga specifika förslag har lagts fram. Sådana åtgärder bör övervägas endast om de lämnar en tillräcklig säkerhetsmarginal för att ta hänsyn till eventuella reviderade data om det offentligfinansiella utfallet. Om sådana åtgärder övervägs bör företräde ges åt betalning av eventuella återstående skulder som uppstår till följd av domstolsbeslut, och full förenlighet med den politik som är föremål för utökad övervakning måste säkerställas.

Finanspolitiska strukturreformer: framsteg med reformåtagandena

Myndigheterna går vidare med reformen av fastighetsskatten (ENFIA) för att gradvis anpassa bedömningen av värdet i olika områden till marknadspriser. Administrativ kapacitet håller på att byggas upp och ges tekniskt stöd, och en permanent ramlag om värdering håller på att utarbetas.

När det gäller den oberoende skatteförvaltningen är framstegen blandade. Centrala resultatindikatorer för indrivningen av skatteskulder uppnås fortfarande. Förseningar och brister kan dock noteras på vissa viktiga områden. Man riskerar främst att missa målet rörande antalet anställda i den oberoende skatteförvaltningen i slutet av 2018 på grund av förseningar i det externa urvalsförfarandet för skattetjänstemän/tulltjänstemän och genomförandet av systemet för rörlighet.

Dessutom förekommer fortfarande förseningar i utarbetandet av handlingsplanen för reformering av den oberoende skatteförvaltningen, där det anges vilka investeringar som krävs för att ytterligare stärka skatteförvaltningens förmåga, och i antagandet av den genomförandelagstiftning som krävs för att slutföra personalförvaltningsreformen, som innebär införande av lönegradsplacering, ersättning och resultatbedömning som är anpassad till den oberoende skatteförvaltningen.

Regleringen av eftersläpande skulder är också försenad. Myndigheterna genomför strukturella åtgärder för att ta itu med källorna till anhopningen av eftersläpande skulder och reglera dem. Trots detta har regleringen av eftersläpande skulder inte helt gått i enligt förväntningarna, eftersom de totala

6

utestående skulderna, enligt definitionen i programmet, i slutet av augusti 2018 fortfarande uppgick till 3,2 miljarder euro. Om man använder en noggrannare definition av eftersläpande skulder inom ramen för den utökade övervakningen uppgår nettounderskottet till 1,7 miljarder euro, med hänsyn tagen till nya detaljerade data och inslag som regleras genom avräkning eller som inte kan regleras på grund av rättsliga eller tekniska begränsningar som ligger utanför myndigheternas kontroll. Cirka 1,1 miljarder euro i medel för betalning av eftersläpande skulder överfördes till de statliga enheternas konton, men de låg orörda fram till slutet av augusti 2018 på grund av en försening i överföringen av medlen, vilket gav enheterna begränsad tid att absorbera dem. Dessa medel måste överföras till slutmottagarna utan dröjsmål. På längre sikt är det av största vikt att de överenskomna handlingsplanerna genomförs fullständigt och i tid, i enlighet med Greklands åtaganden.

Det skulle vara motiverat att myndigheterna genomförde åtgärder för att undanröja eftersläpningen när det gäller bankers fordringar i fråga om statsgaranterade lån. I detta sammanhang uppmanas myndigheterna granska sina interna processer och sin kapacitet för att se till att fordringarna i fråga om statsgaranterade lån verkligen bedöms och betalas ut i tid, senast i slutet av första halvåret 2019.

Ett modernt och hållbart socialt välfärdssystem: framsteg med reformåtagandena

Under de senaste åren har omfattande reformer genomförts för att modernisera alla aspekter av det sociala trygghetssystemet i Grekland, inbegripet övergripande reformer av pensioner, hälso- och sjukvård och andra sociala förmåner. Dessa reformer har fått tekniskt stöd från Världshälsoorganisationen och Världsbanken via kommissionens stödtjänst för strukturreformer.

Framsteg görs i genomförandet av 2016 års pensionsreform och den nya beräkningen av pensioner framskrider i linje med planerna. Handlingsplanen för den förenade huvudpensionsfonden EFKA har uppdaterats så att dess struktur kan kompletteras senast i mitten av 2020, i överensstämmelse med åtagandena.

Framstegen i fråga om hälso- och sjukvårdsreformer är mer blandade. Även om myndigheterna fortsätter att genomföra många åtgärder uppstår hinder som bottnar i motstånd från berörda parter och resurs- och kapacitetsbegränsningar. Dessa faktorer har fördröjt framstegen när det gäller avräkning och betalning av återkrav, inrättandet av primärvårdskliniker samt permanent inrättande av och personalrekrytering för det organ som ansvarar för centraliserad upphandling inom hälso- och sjukvården. Den planerade förlängningen av de redan långa tidsfristerna för betalning av återkrav eller övergången från nyprissättning på läkemedel halvårsvis till en gång per år skulle vara ett steg i fel riktning. Reformerna för att inrätta primärvårdskliniker och inleda centraliserad upphandling pågår, men i långsammare takt än planerat. De måste fullföljas med beslutsamhet.

Framsteg har gjorts för att genomföra de reformer av de sociala skyddsnäten som inleddes inom ramen för ESM-programmet. Myndigheterna har tagit positiva steg mot att slutföra systemet för social solidaritetsinkomst, särskilt delen rörande återintegrering på arbetsmarknaden. För att denna del ska fungera fullt ut måste dock den pågående reformen rörande aktiva arbetsmarknadsåtgärder kompletteras med en ny genomförandemodell som gör det möjligt att tillhandahålla individanpassade tjänster för arbetssökande och sociala tjänster. Myndigheterna gör också framsteg när det gäller att slutföra reformerna av bidraget för funktionsnedsättning och transportbidragen. Inom ramen för 2019 års budget kommer ett bostadsbidrag med en årlig budget på 400 miljoner euro att införas.

7 Finanssektorn: framsteg med reformåtagandena

Inom ramen för ESM-programmet har betydande åtgärder vidtagits för att stärka banksektorn.

Under första halvåret 2018 låg de grekiska bankernas kärnprimärkapitalkvot generellt på en stabil nivå på ungefär 16 %. Bankerna fortsatte att minska sitt beroende av finansiering från Eurosystemet.

Insättningarna från den privata sektorn har ökat, vilket har gett utrymme för ytterligare lättnader av kapitalkontrollerna sedan den 1 oktober 2018. Bankerna har i stort sett uppfyllt sina mål om att minska nödlidande exponeringar, men ytterligare betydande insatser kommer att krävas för att påskynda den avveckling av nödlidande exponeringar som behövs för att uppnå målen för 2019. På det hela taget är banksystemet fortfarande tyngt av de svåra konsekvenserna av krisen. Trots förbättringar på senare tid har den viktigaste uppgiften, att rensa upp i bankernas balansräkningar, inte åtgärdats. De nödlidande exponeringarna uppgår fortfarande till nästan 48 % av de totala exponeringarna och kopplingen mellan banker och stat är fortfarande stark. Dessa båda utmaningar fortsätter att tynga ned bankernas lönsamhet. Bankernas utlåning är fortsatt dämpad, vilket är en avgörande faktor. Bankerna måste rikta in sig på att utöka sin utlåning om de ska generera tillräckliga vinster för att täcka kostnaderna för minskningen av nödlidande exponeringar. Räntenettomarginalerna är sunda och ligger på cirka 2,5 %, men är under tryck.

När det gäller verktygen för minskning av nödlidande exponeringar har bankerna hittills mest använt avskrivningar och försäljning av nödlidande exponeringar. Användningen av elektroniska auktioner ökar, men ligger fortfarande på en låg nivå jämfört med före krisen, och intresset från tredjepartsköpare är begränsat. Bankerna har fortfarande kvar 80 % av de tillgångar som sålts på auktion på sina balansräkningar. Det behövs fortsatt övervakning av effektiviteten i ramen för internetauktioner, och alla hinder som konstaterats bör åtgärdas på lämpligt sätt. Införandet av det nya bolagsförfarandet går fortfarande långsamt, liksom handläggningen av insolvensfall som gäller hushåll, även om den senare förväntas förbättras till följd av de åtgärder som nyligen vidtagits för att öka effektiviteten och avskräcka strategiska betalningsinställelser. Skuldomförhandling utanför domstol förekommer fortfarande i mycket blygsam omfattning – och även omsättningen är blygsam – i förhållande till de ursprungliga förväntningarna, och både lagstiftning och tekniska åtgärder håller på att vidtas för att förbättra systemets prestanda.

De grekiska myndigheterna har uppgett att de har för avsikt att justera skyddet för fasta bostäder i enlighet med lagen om hushållens insolvens som upphör att gälla den 1 januari 2019.

Eftersom en justering skulle innebära en väsentlig förändring jämfört med den reform som man enades om i slutet av 2015, och mot bakgrund av den snäva tidsramen, behövs mer detaljerade uppgifter för att göra en korrekt bedömning. Eventuella lagändringar bör göras endast efter en dialog med alla berörda parter. En eventuell justering bör inte hindra processen med omstrukturering av nödlidande lån, bör ha en snävare omfattning och bör kombineras med stränga villkor, inklusive kriterier för värderingen av fastigheter, så att skyddet bättre riktas in på de mest utsatta i samhället. En annan viktig princip är att eventuellt skydd inte oskäligt ska inkräkta på bankernas förmåga att agera mot fall av strategiska betalningsinställelser. Eventuella förslag bör undanröja metoder som innebär att regelverket missbrukas för att stoppa genomförandet av redan planerade elektroniska auktioner.

Eftersläpningen av pågående ärenden som rör lagstiftningen om hushålls insolvens minskade och antalet ärenden uppgick till omkring 135 000 i september 2018. Minskningstakten måste ökas ytterligare för att man ska kunna eliminera eftersläpningen före slutet av 2021.

Arbetet för att utarbeta en avyttringsstrategi för Greklands finansiella stabilitetsfond går framåt och måste fortsätta under de kommande veckorna, eftersom målet är att det ska slutföras före

8

utgången av 2018. Myndigheterna har också åtagit sig att förlänga mandatet för fondens urvalskommitté så att det överensstämmer med fondens mandat.

Reformer av produktmarknaden och arbetsmarknaden: framsteg med reformåtagandena

Reformerna av arbetsmarknadsinstitutionerna och löneförhandlingarna under de senaste åren har hjälpt Grekland att få tillbaka sin kostnadskonkurrenskraft och bidrar till att öka sysselsättningsgraden och minska arbetslösheten. Arbetsmarknadens funktionssätt stöds ytterligare av en handlingsplan mot odeklarerat arbete som genomförs planenligt och bör vara slutförd före utgången av 2019.

De val som arbetsmarknadens parter och de grekiska myndigheterna står inför under de kommande månaderna spelar en avgörande roll för om löneförhandlingarna efter programperioden ska ge ekonomiskt goda resultat som är förenliga med stödet för konkurrenskraft och tillväxt, eller om de brister som rådde före krisen återigen ska bli verklighet. Följande kan särskilt noteras:

 Kommissionen kan i detta skede inte bedöma effekterna av de överenskomna ändringarna av regelverket för kollektiva avtalsförhandlingar som trädde i kraft när ESM-programmet upphörde att gälla. Hittills har flera kollektivavtal utvidgats på branschnivå, vilket har lett till löneökningar inom vissa sektorer, t.ex. turism. En kritisk fråga för framtiden är huruvida arbetsmarknadens parter, med kollektivavtal, kan lämna tillräckligt utrymme för flexibilitet som kan ta lämplig hänsyn till företag som står inför särskilda utmaningar.

 Myndigheterna förbereder en översyn av nivån på den lagstadgade minimilönen som planeras till januari 2019. Det är mycket viktigt att beslut om den nya nivån på minimilönen fattas på grundval av ett verkligt samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med det förfarande som fastställs i lag 4172/2013. För att skydda konkurrenskraften och se till att arbetslösheten fortsätter att sjunka måste översynen göras på grundval av en noggrann analys av den underliggande ekonomiska situationen och situationen på arbetsmarknaden.

 Myndigheterna har meddelat att de inte har för avsikt att bibehålla den lön under minimilönen som för närvarande gäller för personer under 25 år, vilket skulle innebära en avsevärd höjning av minimilönen för denna grupp. Kommissionen anser att ett slutligt beslut i frågan inte bör fattas förrän en fullständig konsekvensanalys har gjorts som visar att den potentiella effekten på unga människors utsikter till anställning är begränsad, med tanke på att ungdomsarbetslösheten fortfarande är hög och andelen arbetstagare som med minimilön bland den unga befolkningen också förefaller vara stor (41 % år 2017).

Reformerna på produktmarknaderna framskrider i varierande grad, och framstegen på vissa områden uppvägs av förseningar på annat håll. Projektet för fastighetsregister och skogskartor går framåt, med utnämning av ledningen och rekryteringen av särskilda team för att säkerställa framsteg.

Samtidigt har den sekundärlagstiftning som ska fastställa tillståndsförfaranden för inrättande och drift av verksamheter inom miljöinfrastruktur drabbats av förseningar i förhållande till den tidsfrist i oktober 2018 som föreskrivs i primärlagstiftningen, och arbetet måste påskyndas för att se till att tidsfristen i slutet av 2018 kan hållas. De grekiska myndigheterna har ännu inte antagit lagen om privata kliniker, som föreligger som lagförslag sedan juli 2018. Man emotser även närmare

9

klargöranden om de faktiska effekterna av den tidigare reformen av öppenvården när det gäller att ge nya tillstånd.

Reformerna inom energisektorn fortskrider. Trots vissa förseningar på grund av tredje parter förväntas avyttringen av det statliga energibolagets brunkolsbaserade produktionskapacitet slutföras i början av 2019. Framsteg görs med de åtgärder som krävs för att lansera målmodellen senast i april 2019, de relevanta regelverken är klara för godkännande och andra förberedande åtgärder framskrider enligt tidsplanen. Det är avgörande betydelse att reformtakten fortsätter. Det är viktigt att se till att målmodellen faktiskt möjliggör tillträde för nya aktörer och att prissättningen är realistisk för att lägga grunden för den framtida utvecklingen av energimarknaden, i kombination med åtgärder som ger det stöd som krävs för investeringar i förnybara energikällor.

HCAP och privatiseringen: framsteg med reformåtagandena

Hellenic Corporation of Assets and Participations (HCAP) fortsätter att göra framsteg i arbetet med sina tillgångsportföljer och omstruktureringen av sina dotterbolag. Positivt är att omstruktureringen av fastighetsfonden ETAD går framåt, och i den viktiga bemanningsfrågan har man nått slutfasen. Olika förvaltningsinitiativ fortsätter att genomföras i de statligt ägda företagen, och standardiserad rapportering håller på att utarbetas. Utmaningar förekommer i fråga om vissa specifika reformåtaganden. Bland annat kommer överföringen av det olympiska idrottscentret inte att ske före slutet av 2018, delvis på grund av projektets komplexa natur och utvidgade omfattning samt förseningar som ligger utanför statens kontroll. Förfarandet för att granska och vid behov ersätta styrelseledamöter i statligt ägda företag har drabbats av vissa förseningar. Den senaste tidens lagstiftning kan överlappa vissa delar av samordningsmekanismen och påverka HCAP:s rättigheter när det gäller vissa tillgångar. Effekterna av denna lagstiftning är föremål för granskning, och justeringar kan vara motiverade för att bevara målen för och balansen i lagstiftningsramen. Det är också viktigt att HCAP:s förberedelser för genomförandet av samordningsmekanismen snabbt kan omsättas i praktiska åtgärder, för att underlätta hanteringen av samspelet mellan HCAP och ministerierna i frågor som rör offentliga politiska mål.

På det hela taget görs framsteg med de anbudsförfaranden för privatiseringar som enligt planerna ska vara klara i slutet av 2018. Bland annat anbudsförfarandet för den systemansvariga för överföringen av naturgas (DESFA) framskrider enligt planerna, medan transaktionen rörande Atens internationella flygplats har drabbats av förseningar, och dess finansiella slutförande i slutet av 2018 är därför en stor utmaning. När det gäller projektet Hellinikon är framstegen betydande i alla olösta frågor. På grund av projektets komplexitet förväntas dock en försening på grund av stadsplanerings- och miljögodkännandena samt beviljandet av tillstånd till ett kasino. Om myndigheterna fortsätter sina kraftfulla insatser skulle projektet kunna slutföras under första kvartalet 2019.

Däremot har betydande förseningar inträffat i fråga om vissa anbudsförfaranden för privatiseringar som ska vara klara 2019. Tillfredsställande framsteg har gjorts i fråga om småbåtshamnen i Alimos, men det finns fortfarande olösta frågor som rör den gemensamma försäljningen (tillsammans med en annan strategisk aktieägare) av en majoritetsandel (50,1 %) i Hellenic Petroleum. Anbudsförfarandet för Egnatia-motorvägen kännetecknas av systematiska förseningar och problem som visar på bristande egenansvar. Praktiskt taget inga framsteg görs i genomförandet av denna transaktion på grund av olika förseningar som kan tillskrivas antingen Egnatia S.A. eller infrastrukturministeriet. Betydande förseningar har också förekommit i antagandet av lagändringen om underkoncessioner för de regionala hamnarna. De grekiska myndigheterna måste

10

vidta brådskande åtgärder för att ta itu med orsakerna till förseningarna, eftersom dessa omintetgör eventuella positiva effekter på investerarnas förtroende till följd av anbudsförfaranden som fortskrider väl.

Den offentliga förvaltningen och rättsväsendet: framsteg med reformåtagandena

Arbetet med personalledningsreformen inom den offentliga förvaltningen pågår. Särskilt systemen för rörlighet och resultatutvärdering framskrider väl: den tredje rörlighetscykeln inleddes i mitten av 2018 och visar på en anmärkningsvärd ökning av deltagandet, vilket tyder på att administrationen använder verktyget i allt högre utsträckning. Den komplexa reform som går ut på att inrätta ett integrerat system för personalförvaltning går också framåt, och målet är att systemet ska vara färdigställt i slutet av 2019. I utarbetandet av ett digitalt organisationsschema har man med god marginal uppnått målet och de tekniska förberedelserna pågår för hela systemet. Reformen för kodifiering av lagstiftningen framskrider. Det nationella rådet för kodifiering av lagstiftningen har antagit en nationell strategi som fastställer det övergripande tillvägagångssätt som ska tillämpas av ministerierna vid kodifieringen av lagstiftningen, inbegripet en enhetlig arbetslag som planeras till mitten av 2020. I arbetet för att inrätta den nationella plattformen för kodifiering och reform av Greklands lagstiftning senast i mitten av 2022 görs också framsteg enligt planerna.

Framstegen har varit blandade i fråga om de utnämningar av chefer som var planerade före slutet av 2018. Utnämningen av generaldirektörer har nästan slutförts, medan utnämningen av administrativa sekreterare har försenats. Arbetet måste påskyndas för att man ska kunna hålla den tidsfrist som myndigheterna har åtagit sig att uppfylla.

En nyligen antagen förändring av ersättningspolitiken vid finansministeriet är inkonsekvent i förhållande till en tidigare reform och resulterar inte i en enhetlig lönetabell. Genom åtgärden införs ett nytt tillägg för viss personal vid finansministeriet, vilket leder till en differentiering av lönenivåerna för personal som utför liknande uppgifter i olika ministerier och offentliga organ. Den inledande kostnaden för de offentliga finanserna kan vara liten, men åtgärden undergräver kärnan i det enhetliga lönesystemet och kan leda till finanspolitiska risker i samband med krav på liknande betalningar från andra delar av den offentliga förvaltningen.

Den offentliga sektorn i Grekland är nu på det hela taget storleksmässigt jämförbar med andra medlemsstater i euroområdet. En viktig utmaning är att undvika en återgång till den praxis som rådde före krisen, med alltför omfattande rekrytering inom den offentliga sektorn. Antalet nyrekryteringar av fast anställda under 2018 förefaller i stort ligga i linje med regeln om en nyrekrytering för tre personalavgångar. När det gäller tillfälligt anställda tyder dock de senaste uppgifterna för 2018 på en eventuell ökning jämfört med 2017, och det behövs därför noggrann övervakning. I den rekryteringsplan som ingår i den finanspolitiska strategin på medellång sikt har denna regel justerats till 1:1 för 2019–2022, vilket kommer att göra det möjligt att nyanställa på prioriterade områden samtidigt som den totala storleken på den offentliga sektorn bibehålls på nuvarande nivå. Myndigheterna avser undantagsvis att under 2019 genomföra en omvandling till fasta kontrakt för en särskild grupp av tillfälligt anställda för att täcka de permanenta behoven (t.ex. lärare).

Med tanke på att denna omvandling (som rör totalt 7 500 kontrakt) kommer att ske genom en motsvarande minskning av de tillfälliga kontrakten, kommer lönekostnaderna att bibehållas på sin nuvarande nivå och därmed kommer inga budgetkonsekvenser att uppstå. Den nuvarande rekryteringsplanen i den finanspolitiska strategin på medellång sikt bygger på det beräknade antalet avgångar i den offentliga sektorn, främst på grund av pensionering. Det är därför mycket viktigt att

11

man i den finanspolitiska strategin på medellång sikt respekterar den rekryteringsplan som bygger på regeln om 1:1 och att planeringen och utlysningen av tjänster i den offentliga sektorn grundar sig på försiktiga uppskattningar.

Det har gjorts blandade framsteg i arbetet med att effektivisera rättsväsendet, vilket är avgörande för att stärka företagsklimatet och locka investeringar i krisens efterdyningar.

Myndigheterna förväntas slutföra inrättandet av den första fasen av systemet för e-rättvisa senast i slutet av december 2018, i linje med det särskilda åtagande som gjorts för Eurogruppen. Den andra fasen kommer att följa direkt efter det att lärdomarna dragits från den första fasen. Projektet har därför i stor utsträckning omarbetats och uppgraderats sedan september 2018 och dess budget har höjts från 13 miljoner euro till 24 miljoner euro. Detta förutsätter en översyn av tidsplanen, vilket kan motiveras med tanke på projektets utökade omfattning. En utveckling som ger anledning till oro är att ikraftträdandet av vissa bestämmelser i den nyligen antagna ramen för medling utanför domstol har skjutits upp från mitten av oktober 2018 till mitten av september 2019. Denna fördröjning förefaller oskälig eftersom den senaste tidens slutsatser från Högsta domstolen, mot bakgrund av deras begränsade räckvidd, rimligen kan hanteras inom en kortare tidsfrist.

I linje med Eurogruppens begäran av den 22 juni 2018 har kommissionen fortsatt att övervaka utvecklingen när det gäller de rättsliga förfarandena mot medlemmarna av den grekiska privatiseringsfondens (Taiped) expertkommitté (CoEX) och den tidigare ordföranden och högre tjänstemän i Greklands statistikmyndighet (Elstat). När det gäller CoEx meddelade rådet vid appellationsdomstolen i Aten i april 2018 ett beslut om att hänskjuta målet till appellationsdomstolen i Aten för en offentlig brottmålsrättegång. Åklagaren vid Greklands högsta domstol överklagade beslutet, och högsta domstolens råd prövade nyligen överklagandet. Dess avgörande inväntas. I målet mot den tidigare ordföranden för Elstat, Andreas Georgiou, rörande förfarandet vid alltför stora underskott, återförvisade högsta domstolens råd målet till appellationsdomstolen i Aten i maj 2018. I september 2018 föreslog åklagaren att fallet skulle hänskjutas till en offentlig brottsmålsrättegång.

Målet är för närvarande anhängigt i appellationsdomstolen i Aten. Utvecklingen i de båda förfarandena fortsätter att ge upphov till allvarliga farhågor, och kommissionen kommer att fortsätta att övervaka dem noggrant och rapportera inom ramen för den utökade övervakningen.

Övergripande bedömning av framstegen med specifika reformåtaganden fram till slutet av 2018

En del av utvärderingen gäller de särskilda reformåtaganden som bifogades Eurogruppens uttalande av den 21 juni 2018. Det fanns 16 specifika reformåtaganden som omfattade alla sex politikområden och skulle uppnås före utgången av 2018. Hittills har framsteg gjorts i fråga om samtliga åtaganden men inget av dem har ännu fullgjorts. I många fall är det inte oväntat att reformer med en tidsfrist vid utgången av året inte har slutförts i mitten av november, vilket är brytpunkten för denna första rapport om den utökade övervakningen. Genomförandetakten motsvarar i stort sett planerna eller har drabbats av endast korta förseningar i fråga om åtaganden såsom antagandet av en budget i linje med de överenskomna finanspolitiska målen, lättnaden av kapitalkontrollerna, slutförandet av den första etappen av reformen av elektroniska juridiska systemet, avyttringsstrategin för den finansiella stabilitetsfonden, avyttringen av det statliga energibolagets brunkolsbaserade produktionskapacitet, omstruktureringen av fastighetsfonden Etad och privatiseringen genom anbudsförfarande i slutet av 2018, med beaktande av att förseningen i Hellinikonprojektet ligger utanför myndigheternas kontroll.

12

Det förekommer dock förseningar avseende flera specifika reformåtaganden som måste åtgärdas snarast för att alla åtaganden ska kunna fullgöras så snart som möjligt och i god tid före utfärdandet av den andra rapporten om den utökade övervakningen i slutet av februari 2019. Till dessa åtaganden hör bemanningen av den oberoende skatteförvaltningen, införandet av primärvårdssystemet och centraliserad upphandling inom hälso- och sjukvård, den rättsliga ramen för verktygen för avveckling av nödlidande lån (i synnerhet insolvenslagstiftningen för hushållen), den sekundärlagstiftning som behövs för att fastställa tillståndsförfaranden för installation och drift av verksamheter inom miljöinfrastruktur, överföringen av det olympiska centret till HCAP och utnämningen av administrativa sekreterare.

Statlig finansiering och skuldhållbarhetsanalys

Grekland har återinträtt på statsobligationsmarknaden från och med juli 2017, med flera emissioner och en omfattande likviditetsförvaltning. Kreditbetygen har förbättrats, bland annat mot bakgrund av Eurogruppens avtal från juni 2018, även om de fortfarande ligger långt under fullgod kreditvärdighet.

Trots de förbättrade kreditbetygen är marknadsvillkoren fortfarande instabila, vilket visar att Grekland fortfarande är sårbart för förändrade förhållanden på marknaden.

Skuldförvaltningsorganet planerar att offentliggöra en emissionskalender för 2019. Emissionerna kommer att bidra till att bygga upp marknadens förtroende och skapa likviditet för grekiska obligationer, men de behövs inte för att tillgodose finansieringsbehov på kort sikt. Greklands likviditetsbuffert uppgår för närvarande till över 26 miljarder euro, vilket klart täcker finansieringsbehoven fram till slutet av 2020.

Med tanke på Greklands profil när det gäller kort- och medelfristig statlig upplåning är finansieringsbehoven relativt begränsade på grund av landets exceptionella skuldstruktur, med en amortering av medel- och långfristiga skulder som generellt ligger på en låg nivå, 2–6 % av BNP under det kommande årtiondet.

Den väl tilltagna likviditetsbufferten, den gynnsamma finansieringsprofilen och de överenskomna primära överskotten ligger till grund för Greklands återbetalningsförmåga.

En teknisk uppdatering av skuldhållbarhetsanalysen visar att bedömningen av hållbarheten i Greklands skuld i stort sett har varit oförändrad från den senaste skuldhållbarhetsanalysen som offentliggjordes i juni 2018. Genom att genomföra skuldåtgärderna på medellång sikt säkerställs skuldhållbarheten under hela perioden för skuldhållbarhetsanalysen enligt grundscenariot, dvs. att bruttofinansieringsbehovet på lång sikt bibehålls under den överenskomna tröskeln, dvs. 20 % av BNP.