SV SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 20.5.2020 COM(2020) 546 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN
Grekland
Rapport upprättad i enlighet med artikel 126.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
1
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN
Grekland
Rapport upprättad i enlighet med artikel 126.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
1. INLEDNING
Den 20 mars 2020 antog kommissionen ett meddelande om aktivering av stabilitets- och tillväxtpaktens allmänna undantagsklausul. Klausulen, som fastställs i artiklarna 5.1, 6.3, 9.1 och 10.3 i förordning (EG) nr 1466/97 och artiklarna 3.5 och 5.2 i förordning (EG) nr 1467/97, underlättar samordningen av budgetpolitiken vid allvarliga konjunkturnedgångar.
I sitt meddelande delgav kommissionen rådet sin uppfattning att det i nuvarande läge är möjligt att aktivera klausulen med tanke på den allvarliga konjunkturnedgång som förväntas bli följden av covid-19-utbrottet. Den 23 mars 2020 godkände medlemsstaternas finansministrar kommissionens bedömning. Aktiveringen av den allmänna undantagsklausulen medger en övergående avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, förutsatt att detta inte äventyrar hållbarheten i de offentliga finanserna på medellång sikt. När det gäller den korrigerande delen får rådet på rekommendation av kommissionen även besluta om en reviderad utvecklingsbana för de offentliga finanserna. Den allmänna undantagsklausulen innebär inte att stabilitets- och tillväxtpaktens förfaranden avbryts. Den gör det möjligt för medlemsstaterna att göra avsteg från normalt gällande budgetkrav, samtidigt som kommissionen och rådet får möjlighet att vidta nödvändiga politiska samordningsåtgärder inom ramen för pakten.
De uppgifter som rapporterades av de grekiska myndigheterna den 22 april 2020 och som därefter validerades av Eurostat1 visar att Greklands offentliga överskott uppgick till 1,5 % av BNP 2019, medan den offentliga bruttoskulden uppgick till 176,6 % av BNP. Enligt stabilitetsprogrammet 2020 räknar Grekland med ett planerat underskott på 4,7 % av BNP 2020 och en planerad skuld på 188,8 % av BNP.
Det planerade underskottet för 2020 förefaller vid första anblicken visa att det föreligger ett alltför stort underskott så som det definieras i stabilitets- och tillväxtpakten. Det framgår dessutom av uppgifterna från 2019 att framstegen mot uppfyllandet av riktmärket för skuldminskning var otillräckliga, vilket också vid första anblicken förefaller visa att det föreligger ett alltför stort underskott i enlighet med definitionen i stabilitets- och tillväxtpakten.
Kommissionen har därför upprättat denna rapport, som utgör det första steget i förfarandet vid alltför stora underskott. I rapporten analyseras Greklands efterlevnad av fördragets underskottskriterium. Den tar hänsyn till alla faktorer som är av betydelse och även den kraftiga ekonomiska chock som är en följd av covid-19-pandemin.
1 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094- fef7-a07764b0369f
2
Tabell 1. Offentliga förvaltningens underskott och skuld (% av BNP)
2016 2017 2018 2019 2020
KOM
2021 KOM Underskottskriteriet Saldo i de
offentliga finanserna
0,5 0,7 1,0 1,5 -6,4 -2,1
Skuldkriteriet Offentlig bruttoskuld
178,5 176,2 181,2 176,6 196,4 182,6
Avvikelse från riktmärket för skuldminskning
Ej relevant
Ej relevant
Ej relevant
Ej relevant
2,5 -1,0
Förändring i det strukturella
saldot
2,3 -0,5 -0,1 -2,2 Ej
relevant
Ej relevant MLSA krävd Ej
relevant
0,1. 0,4 0,8 Ej
relevant
Ej relevant Anmärkning: MLSA står för minsta linjära strukturella anpassning (minimum linear structural adjustment).
Källa: Eurostat, kommissionens vårprognos 2020
2. UNDERSKOTTSKRITERIET
Enligt stabilitetsprogrammet 2020 förväntas Greklands offentliga underskott 2020 uppgå till 4,7 % av BNP, vilket är över och inte nära fördragets referensvärde på 3 % av BNP.
Det planerade överskridandet av fördragets referensvärde 2020 utgör ett undantag, eftersom det beror på en allvarlig konjunkturnedgång. Med hänsyn till effekterna av covid-19- pandemin på Greklands ekonomi förutses i kommissionens vårprognos att BNP i fasta priser kommer att sjunka med 9,7 % 2020.
Det planerade överskridandet av fördragets referensvärde skulle vara övergående enligt kommissionens vårprognos 2020, som förutser att underskottet kommer att minska till under 3 % av BNP 2021. Beräkningarna omgärdas dock av exceptionellt stor osäkerhet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det planerade underskottet 2020 ligger över och inte nära fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Det planerade överskridandet anses utgöra ett undantag enligt definitionen i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten, samtidigt som karaktären på överskridandet för närvarande anses vara övergående. Analysen tyder därför på att underskottskriteriet, så som det definieras i fördraget och förordning (EG) nr 1467/97, vid första anblicken inte förefaller vara uppfyllt.
3. SKULDKRITERIET
Skuldkvoten minskade från 181,2 % av BNP 2018 till 176,6 % 2019. Skuldminskningen berodde på det stora överskottet i primärsaldot 2019, som förstärktes av en kraftig ökning av BNP i fasta priser och en ökning av BNP-deflatorn, och av en marginellt skuldminskande effekt av stock-/flödesjusteringar.
Efter upphävandet av förfarandet vid alltför stora underskott i september 2017 inleddes en treårig övergångsperiod för att säkerställa att Grekland gjorde tillräckliga framsteg mot uppfyllande av riktmärket för skuldminskning. Övergångsperioden inleddes 2017 och avslutades 2019. För att säkerställa kontinuerliga och effektiva framsteg mot uppfyllande under övergångsperioden bör Grekland uppfylla följande två villkor samtidigt:
3
a. Den årliga strukturella anpassningen bör för det första inte avvika med mer än 0,25 % av BNP från den minsta linjära strukturella anpassningen för att säkerställa att riktmärket för skuldminskning är uppnått vid övergångsperiodens slut.
b. Den resterande årliga strukturella anpassningen bör för det andra inte vid någon tidpunkt under övergångsperioden överskrida 0,75 % av BNP (såvida inte det första villkoret förutsätter en årlig ansträngning på mer än 0,75 % av BNP).
De uppgifter som rapporterats visar att Grekland inte gjorde tillräckliga framsteg när det gäller att nå riktmärket för skuldminskning under 2019, eftersom det strukturella saldot beräknas ha försämrats med 2,2 % av BNP förra året, jämfört med den tillämpliga minsta linjära strukturella anpassningen på 0,8 % av BNP.
Analysen tyder således på att skuldkriteriet vid en första anblick inte förefaller vara uppfyllt enligt utfallsdata för 2019.
4. FAKTORER AV BETYDELSE
Om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena av eller båda dessa kriterier ska kommissionen enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget utarbeta en rapport.
Rapporten ska även ”beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt”.
Dessa faktorer beskrivs närmare i artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97, där det fastställs att ”eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad bedömning av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls och som medlemsstaten har förelagt rådet och kommissionen” ska beaktas.
Om skuldkriteriet inte förefaller vara uppfyllt, är det särskilt motiverat att analysera faktorer som är av betydelse, eftersom skuldutvecklingen i högre grad än underskottet påverkas av faktorer utanför regeringens kontroll. Detta erkänns i artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97, där det föreskrivs att faktorer som är av betydelse ska beaktas vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls, oavsett avvikelsens storlek. I detta avseende måste åtminstone följande tre huvudaspekter beaktas vid bedömningen av efterlevnaden av skuldkriteriet med tanke på deras inverkan på skuldens utveckling och hållbarhet: i) efterlevnad av det medelfristiga målet eller anpassningsbanan mot detta mål, ii) genomförandet av strukturreformer och iii) rådande ekonomiska förhållanden.
Såsom anges i artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97 vad gäller uppfyllandet av underskottskriteriet 2020, eftersom skuldkvoten överstiger referensvärdet på 60 % och det dubbla villkoret inte är uppfyllt – dvs. att underskottet ska ligga nära referensvärdet och överskridandet vara tillfälligt – kan dessa faktorer av betydelse dock inte beaktas under de steg som föregår beslutet om förekomsten av ett alltför stort underskott på grundval av underskottskriteriet i Grekland.
I den nuvarande situationen är ytterligare en nyckelfaktor som ska beaktas vad gäller 2020 den ekonomiska inverkan av covid-19-pandemin, som har en mycket avsevärd inverkan på budgetsituationen och leder till mycket osäkra utsikter. Pandemin har även lett till att den allmänna undantagsklausulen har aktiverats.
4
4.1. Covid-19-pandemin och aktiveringen av den allmänna undantagsklausulen Covid-19-pandemin har lett till en kraftig ekonomisk chock som fått mycket negativa effekter i hela Europeiska unionen. Vilka följder detta får för BNP-tillväxten beror både på hur länge pandemin varar och hur länge de åtgärder är i kraft som vidtagits av nationella myndigheter och på europeisk och global nivå för att bromsa spridningen, skydda produktionskapaciteten och stötta den samlade efterfrågan. Medlemsstaterna har redan antagit eller håller på att anta budgetåtgärder för att öka kapaciteten i sina sjukvårdssystem och bistå de medborgare och sektorer som drabbats hårdast. Betydande likviditetsstödåtgärder och andra garantier har också antagits. Behöriga statistikmyndigheter ska, när det föreligger mer detaljerad information, granska huruvida dessa åtgärder har någon direkt inverkan på saldot i de offentliga finanserna. Dessa åtgärder kommer tillsammans med nedgången i ekonomisk aktivitet att leda till att det offentliga underskottet och den offentliga skulden stiger betydligt.
4.2. Ekonomiskt läge på medellång sikt inbegripet strukturreformer
Sedan 2016 har BNP-tillväxten i fasta priser återhämtat sig till följd av nettoexport och privatkonsumtion. Den nominella tillväxten ökade fram till 2018 och avtog något 2019. Det kan dock inte hävdas att de makroekonomiska förhållandena är en förmildrande omständighet när det gäller att förklara Greklands otillräckliga framsteg mot att uppfylla skuldminskningsriktmärket under 2019.
Den ekonomiska aktiviteten väntas påverkas kraftigt av covid-19-utbrottet och de tillhörande åtgärderna för att begränsa smittspridningen. I kommissionens vårprognos 2020 beräknas BNP minska med 9,7 % 2020, och turism och sjöfart – två mycket viktiga sektorer för Greklands ekonomi – kommer sannolikt att drabbas särskilt hårt, och den förväntade ökningen av arbetslösheten kan också pressa ned den inhemska efterfrågan. De makroekonomiska utsikterna präglas av exceptionellt stor osäkerhet om pandemins varaktighet och dess följder för ekonomin. Detta är en förmildrande faktor i bedömningen av Greklands efterlevnad av underskottskriteriet 2020.
I sin landsrapport 20202 bedömde kommissionen att Grekland hade gjort vissa framsteg med att uppfylla de landsspecifika rekommendationerna för 2019. Mer specifikt genomförde Grekland reformer i linje med åtaganden efter programperiodens slut som gjorts vid Eurogruppens möte den 22 juni 2018. Under 2019 genomförde Grekland viktiga reformer i syfte att öka effektiviteten i den grekiska offentliga sektorn, stärka socialpolitikens effektivitet, föra privatiseringsprocessen framåt och ytterligare förbättra företagsklimatet. I synnerhet fortsatte myndigheterna att vidta åtgärder för att höja kapaciteten hos den oberoende myndigheten för offentliga inkomster och stärka den offentliga sektorns personalförvaltning. Vad gäller den finansiella sektorn skedde fortsatta framsteg med de nödvändiga reformerna för att sanera stocken av nödlidande lån. Myndigheterna följde också en bredare reformagenda, till exempel inom god lagstiftning, e-demokrati och utbildning.
4.3. Budgetläge på medellång sikt inbegripet offentliga investeringar
Det samlade överskottet ökade från 1,0 % av BNP 2018 till 1,5 % 2019 på grund av stabil ekonomisk tillväxt, begränsad utgiftsökning och mottagande av överföringar av belopp
2 Se arbetsdokument från kommissionens avdelningar SWD(2020) 507 final, 26.2.2020, Country Report Greece 2020. Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances.
5
motsvarande de vinster som nationella centralbanker i euroområdet gjort på sina innehav av grekiska statsobligationer inom ramen för överenskommelsen om finansiella nettotillgångar (ANFA) och värdepappersmarknadsprogrammet (SMP). Offentliga investeringar uppskattas ha minskat från 3,0 % av BNP 2018 till 2,2 % 2019.
Eftersom Grekland inte behövde lämna in stabilitetsprogram medan landet omfattades av ett makroekonomiskt anpassningsprogram (nedan kallat programmet) har de grekiska myndigheterna inte fastställt ett medelfristigt budgetmål för 2019. Våren 2018 utfärdade rådet ingen landsspecifik rekommendation till Grekland inom ramen för den europeiska planeringsterminen, eftersom Grekland enligt artikel 12 i förordning (EU) nr 472/2013 undantagits från övervakning och bedömning inom ramen för den europeiska planeringsterminen då landet fortfarande omfattades av programmet. Under dessa omständigheter utförs bedömningen av år 2019 utan något medelfristigt budgetmål, med beaktande av ovan nämnda faktorer, målet för det primära överskottet enligt rådets rekommendation, som kontrolleras inom ramen för den förstärkta övervakningen, samt balans i det strukturella budgetsaldot under 2019.
De uppgifter som rapporterades av de grekiska myndigheterna den 31 mars 2020 och som därefter validerades av Eurostat3 bekräftar ett offentligt primärt överskott på 4,4 % av BNP 2019, vilket motsvarar ett primärt överskott som kontrolleras inom ramen för den förstärkta övervakningen4 på 3,5 % av BNP. Utfallet för de offentliga finanserna överensstämde således med Greklands åtaganden som kontrolleras inom ramen för den förstärkta övervakningen.
Det strukturella saldot 2019 visade ett fortsatt stort överskott och uppgick till 2,8 %. Att de offentligfinansiella kraven i stabilitets- och tillväxtpakten har efterlevts är en förmildrande omständighet vid bedömningen av om Grekland vid första anblicken förefaller ha brustit i efterlevnaden av underskottskriteriet 2019.
På grund av den pågående pandemin har myndigheterna antagit finanspolitiska åtgärder till ett rekordstort belopp för att ta itu med covid-19-krisen och stödja ekonomin. Den sammanlagda storleken på åtgärderna uppskattas nå upp till 10,5 % av BNP med en uppskattad effekt av 3,7 % av BNP på det offentliga underskottet. Majoriteten av åtgärderna syftar till att stödja företag och deras anställda som drabbas av covid-19-pandemin antingen genom ett direkt avbrott av företagets verksamhet eller genom en allmän försämring av den ekonomiska aktiviteten på grund av åtgärderna för att begränsa smittspridningen.
Under nuvarande omständigheter är osäkerheten om de offentligfinansiella och makroekonomiska utsikterna väsentligt högre än normalt. I det skedet fanns bara mycket preliminära uppgifter om i vilken omfattning och hur hårt ekonomin och de offentliga finanserna drabbats.
4.4. Offentlig skuldsättning på medellång sikt
Den offentliga skulden minskade mellan 2016 och 2017 från 178,5 % till 176,2 % av BNP, och ökade därefter markant 2018 till 181,2 % av BNP. Den ökningen berodde på den slutliga utbetalningen inom programmet 2018, som bidrog till uppbyggnaden av Greklands betydande
3 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094- fef7-a07764b0369f
4 Programmets definition av primärsaldo tar inte med engångskostnaden för kapitaltillskotten till bankerna, inkomster från SMP och ANFA, och en del av privatiseringsinkomsterna. Se kommissionens yttrande om Greklands utkast till budgetplan, 21.11.2018, SWD(2018) 516 final, för definitionen.
6
likviditetsbuffert. De sammanlagda höga offentliga överskotten som redovisats under samma period samt tillväxten av BNP i löpande priser skulle annars ha resulterat i en fortsatt stadigt minskande skuld. Skuldkvoten 2019 minskade till 176,6 %, vilket återspeglade det höga allmänna offentliga överskottet, tillväxten av BNP i löpande priser och den skuldreducerande effekten av stock-/flödesjusteringar.
Enligt kommissionens vårprognos 2020 förväntas den offentliga skulden öka från 176,6 % av BNP 2019 till 196,4 % 2020. Ökningen av skuldkvoten beror främst på den stora minskningen av BNP i löpande priser och försämringen av primärsaldot på grund av den cykliska utvecklingen och de finanspolitiska åtgärderna för att hantera covid-19-krisen.
Effekten av de åtgärderna på skulden förmildras av det förväntade användandet av kontantfinansiering.
Analysen av skuldsättningens hållbarhet har uppdaterats utifrån kommissionens vårprognos 2020. Denna analys bekräftar att trots riskerna förblir skuldställningen hållbar på medellång sikt i Grekland, även med hänsyn till viktiga förmildrande omständigheter (bl.a. skuldprofilen och den stora andelen offentliga lån till låga räntor). Medan skuldsituationen försämras till följd av covid-19-krisen, förväntas särskilt skuldkvoten i referensscenariot beskriva en hållbar (sjunkande) utvecklingsbana på medellång sikt5 (diagram 1).
Diagram1: Offentlig skuldkvot, Grekland, % av BNP
Källa: Kommissionens avdelningar
5 Referensscenariot återspeglar kommissionens vårprognos 2020 och åtagandena efter programperiodens slut för Grekland efter 2021 i linje med den metod som fastställts inom ramen för den förstärkta övervakningen. I det negativa scenariot görs antaganden om högre räntor (med 500 punkter) och lägre BNP-tillväxt (med -0,5 procentenheter) jämfört med referensscenariot (under hela prognosperioden).
105 125 145 165 185 205 225
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Grundscenario Negativt scenario
7
4.5. Andra faktorer som förts fram av medlemsstaten
Den 11 maj 2020 överlämnade de grekiska myndigheterna en skrivelse om faktorer som är av betydelse i enlighet med artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97. Den analys som presenteras i föregående avsnitt av denna rapport omfattar i stort sett de viktiga faktorer som förts fram av myndigheterna.
5. SLUTSATSER
Enligt stabilitetsprogrammet kommer Greklands planerade offentliga underskott 2020 att uppgå till 4,7 % av BNP och därmed ligga över och inte nära fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Det planerade överskridandet av referensvärdet anses utgöra ett undantag och vara övergående.
Den offentliga bruttoskulden uppgick till 176,6 % av BNP i slutet av 2019, dvs. låg över referensvärdet på 60 % av BNP. Grekland gjorde inte tillräckliga framsteg mot riktmärket för skuldminskning under 2019.
I denna rapport har i enlighet med fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten även hänsyn tagits till faktorer som är av betydelse.
Som fastställs i artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97 när det gäller underskottskriteriet kan faktorer som är av betydelse inte beaktas under de steg som föregår ett beslut om att det på grundval av underskottskriteriet föreligger ett alltför stort underskott i Grekland 2020, eftersom skuldkvoten överstiger referensvärdet på 60 % och det dubbla villkoret inte är uppfyllt – dvs. att underskottet ska ligga nära referensvärdet och överskridandet vara övergående. Analysen tyder sammantaget på att underskottskriteriet så som det definieras i fördraget och förordning (EG) nr 1467/1997 inte är uppfyllt.
När det gäller efterlevnaden av skuldkriteriet 2019 leder de relevanta faktorerna, särskilt i) det observerade makroekonomiska läget, ii) vissa framsteg med genomförandet av tillväxtfrämjande strukturreformer under de föregående åren, och iii) efterlevnad av Greklands finanspolitiska mål inom ramen för den förstärkta övervakningen, till slutsatsen att skuldkriteriet enligt definitionen i fördraget och förordning (EG) nr 1467/1997 är uppfyllt.
