Driftsformer inom nya vård- och omsorgsboenden i Eskilstuna kommun

(1)

Vård- och

omsorgsnämnden

Driftsformer inom nya vård- och omsorgsboenden i Eskilstuna kommun

Förslag till beslut

Vård- och omsorgsnämnden ger förvaltningen i uppdrag att

- upphandla en leverantör som kan tillhandahålla lokal, personal och drift inom ett vård- och omsorgsboenden om cirka 66 platser, 2024.

- efter en konsekvensanalys, initiera en hyresvärdsupphandling innefattande åtagande om köp av fastighet (tomt, mark), byggentreprenadkontrakt,

projektering av byggnad samt hyreskontrakt för ett vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser, 2024.

- beställa ett nytt vård- och omsorgsboende med drift i egen regi om 66 platser, 2025.

Sammanfattning

För att uppnå den politiska intentionen om att hälften av nyproducerade vård- och omsorgsboenden ska bedrivas i privat regi föreslår vård- och omsorgsförvaltningen att vård- och omsorgsnämnden upphandlar ett vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2024, enligt Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). För att skapa en stor framtida flexibilitet i platsantal föreslås verksamheten upphandlas i sin helhet, dvs lokal, personal och drift. Vård- och omsorgsnämnden kan därmed köpa enstaka platser efter behov.

Vård- och omsorgsförvaltningen föreslår att vård- och omsorgsnämnden även initierar en hyresvärdsupphandling som innefattar åtagande om köp av fastighet (tomt, mark), byggentreprenadkontrakt, projektering av byggnad samt hyreskontrakt för ett vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2024. Huruvida verksamheten ska bedrivas i privat eller egen regi beslutas i ett eget ärende.

Vård- och omsorgsnämnden har som mål att utveckla konceptboenden för vård- och omsorgsboende. Med utgångspunkt av detta föreslås vård- och omsorgsnämnden besluta att hos kommunledningskontoret beställa ett nytt vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2025. Verksamheten föreslås bedrivas i egen regi.

(2)

Ärendebeskrivning

Behov av platser inom särskilt boende är beroende av ett antal faktorer som till exempel demografisk utveckling och hälsotillstånd hos målgruppen, medicinskt och teknisk utveckling, lagstiftning och myndighetsutövning samt hur väl kommunen och regionen lyckas i sitt förebyggande arbete. Ytterligare faktorer som påverkar

platsantalet är hur omsorgen organiseras, förutsättningar inom hemtjänst och hemsjukvård, utveckling av processen trygg och säker hemgång från sjukhuset samt minskade återinläggningar inom slutenvården.

Ett aktivt förebyggande arbete kan påverka behovet av särskilt boende. I vård- och omsorgsnämndens strategiska planer för äldreomsorg och funktionshinderområdet är förebyggande och tidiga insatser prioriterade utvecklingsområden inför 2030. Ett antal aktiviteter pågår för att stärka det förebyggande arbetet i syfte att bland annat fördröja behov av särskilt boende.

Vård- och omsorgsnämnden har för närvarande 873 platser i vård- och

omsorgsboende (januari 2021). Av dessa drivs 749 platser i egen regi. Två vård- och omsorgsboenden drivs i privat regi, Attendo. Verksamheten är indelad i boende för personer med demenssjukdom (495), äldreboende (357) och resursenhet (21 platser) enligt följande:

Fastighet Äldreboende Demensboende Resursenhet Summa

Ekebo 30 30

Lagersbergsgården 110 54 164

Marielund 33 20 53

Måsta Äng 22 44 21 87

Oxen 21 21

Skogsgläntan 11 11 22

Solåsen 24 24

Bolindergården 40 20 60

Tunagården 23 106 129

Åbacken 22 44 66

Ärlagården 11 11 22

Spångagården 10 32 42

Djurgården 29 29

Eskilshem 70 70

Ekebyvägen 54 54

SUMMA 357 495 21 873

I maj månad 2021 startar ett nytt vård- och omsorgsboende i Eskilstuna kommun, Villa Stallgången (60 platser). Verksamheten kommer att bedrivas i privat regi av företaget Vardaga och nämnden har slutit ett avtal om köp av enstaka platser. Äldre

(3)

som bor inom Oxens vård- och omsorgsboende kommer att erbjudas en ny lägenhet inom nyproducerad fastighet. Oxens vård- och omsorgsboende kommer att nyttjas till växelvård enligt nämndens tidigare beslut.

Behov av platser inom vård- och omsorgsboende under perioden 2022–2032 Under perioden 2022–2032 efterfrågas preliminärt tio nya vård- och omsorgsboende för äldre om 678 platser. Utifrån vård- och omsorgsnämndens prognos om behov av vård- och omsorgsboende samt förslag till plan för utbyggnation kommer Eskilstuna kommun ha balans mellan efterfrågan och tillgång på platser hösten 2022. Detta under förutsättning att fastigheterna färdigställs enligt angiven plan. Vård- och

omsorgsnämndens plan för utbyggnation redovisas i nedanstående tabell.

Vård- och

omsorgsboende/platser Planerad

verksamhetsstart (prel) Kommentar Villa Stallgången (60),

Vardaga

April 2021 Köp av enstaka platser, ersätter Oxen (21 pl)

Skiftinge (88) April 2022 Ersätter Djurgården (29)

Specialisten (80)

(Trumslagargården) Juni 2022 20 platser används som korttidsplatser

Spångagården (84) 2023 Om- och nybyggnation i

fyra etapper. Nya platser ersätter kvarvarande 22 platser i äldre del av fastighet (flytt Q1 -21).

Nytt vård- och

omsorgsboende (66) 2024 Ersätter Eskilshem (70).

Nytt vård- och omsorgsboende (66)

2024 Nytt vård- och

omsorgsboende (66) 2025 Beställning 24 månader

innan färdigställande Nytt vård- och

omsorgsboende (66)

2029 Beställning 24 månader

innan färdigställande Behov av platser inom särskilt boende är beroende av ett antal faktorer som till exempel demografisk utveckling och hälsotillstånd hos målgruppen, medicinskt och teknisk utveckling, lagstiftning och myndighetsutövning samt hur väl kommunen och regionen lyckas i sitt förebyggande arbete. En utmaning för kommunen är att anpassa antalet platser till ett framtida nuläge varför en stor grad av flexibilitet efterfrågas.

(4)

Verksamhet i egen och privat regi

Kommunen har två vård- och omsorgsboenden som bedrivs i privat regi (Attendo) - Eskilshem och Ekebyvägen. Den politiska viljeinriktningen har under mandatperioden varit att 50 procent av nyproducerade vård- och omsorgsboende ska bedrivas i privat regi. Sedan 2019 har två vård- och omsorgsboenden tillkommit:

• Bolindergården 60 platser – egen regi

• Villa Stallgången 60 platser – privat regi, Vardaga

Under perioden 2022–2023 beräknas följande fastigheter färdigställas:

• Skiftinge 88 platser – egen regi

• Specialisten 80 platser – egen regi

• Spångagården 84 platser – egen regi

År 2024 ska två ytterligare fastigheter färdigställas. Enligt plan för utbyggnation ska även en fastighet tillkomma under 2025. De nya fastigheterna ska innehålla cirka 66 platser vardera och vård- och omsorgsnämnden behöver ta ställning till i vilken regi verksamheten ska bedrivas.

Alternativa upphandlingsformer av vård- och omsorgsboende

Eskilstuna kommun räknas som en upphandlande myndighet. Huvudregeln är att när en kommun behöver införskaffa något så ska kommunen genomföra en upphandling i enlighet med Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Det finns dock ett kapitel i LOU som reglerar undantag från vilka en upphandlande myndighet får nyttja.

Ett sådant undantag är hyresundantaget. Hyresundantaget regleras i 3 kap. 19 § LOU.

Skälet till detta undantag är enligt 2004 års upphandlingsdirektiv att hyresförhållanden är av sådan särart att de inte lämpar sig för offentlig upphandling.

Nedan listas de alternativ som är möjliga för kommunen att välja, följt av för- och nackdelar med de olika alternativen.

I nedanstående beskrivning används ordet ”fastighet” i enlighet med jordabalkens tolkning vilket likställt med ”tomt, mark” etc. Även ordet byggnad förekommer i beskrivningen vilket syftar till ett fastighetstillbehör, t ex en byggnad på en fastighet.

Vård- och omsorgsnämnden har att ta ställning till nedanstående upphandlingsalternativ.

1. Kommunen tecknar ett hyresavtal med markägaren (hyresvärden).

Hyresavtalet är undantaget upphandlingsplikten enl. 3 kap. 19 § LOU.

Kommunen upphandlar därefter en byggentreprenad för hyresvärdens räkning, tilldelar kontrakt och ingår ett från hyreskontraktet åtskilt separat byggentreprenadkontrakt. När upphandlingen är slutförd överlåts

byggentreprenadkontraktet till hyresvärden. Hyresvärden tar på sig beställarrollen under entreprenadens genomförandefas. Ytterligare en upphandling behöver därefter ske i det fall nämnd i efterhand beslutar om

(5)

extern drift. Upphandlingen av vårdleverantör måste göras av vård- och omsorgsnämnden. Det blir således aktuellt att teckna tre separata kontrakt.

2. Omsorgsupphandling på annans fastighet (tomt, mark).

Vård- och omsorgsnämnden kan upphandla omsorg på en icke förutbestämd fastighet (tomt, mark) inom ett geografiskt område. Upphandlingen fokuserar på omsorgens genomförande. Den anbudsgivare som vinner upphandlingen äger fastigheten (tomten, marken) och ansvarar för att byggnaden upprättas.

Anbudsgivaren ansvarar för utförandet av äldreomsorg, för fastighetsdrift och underhåll av fastighet och byggnad. Ett kontrakt upphandlas. Vård- och omsorgsnämnden har möjlighet att upphandla ett avtal med rätt att köpa plats efter behov (motsvarande Ekebyvägen och Villa Stallgången).

3. Hyresvärdsupphandling innefattande åtagande om köp av fastighet (tomt, mark). Eskilstuna kommun äger redan en fastighet (tomt, mark) och

annonserar en upphandling som innefattar försäljning av fastigheten (tomten, marken) till marknadspris. I upphandlingen ingår ett byggentreprenadkontrakt avseende nybyggnation eller renovering av befintlig lokal (om sådan finns på fastigheten), eventuellt projektering av byggnaden samt ett hyreskontrakt.

Vård- och omsorgsförvaltningen hyr sedan fastigheten (tomten, marken), inkl.

byggnaden utav entreprenören.

4. Eskilstuna kommun äger redan en fastighet (tomt, mark), vård- och

omsorgsförvaltningen agerar kravställare i samråd med Kommunfastigheter AB, som upphandlar ett byggentreprenadkontrakt med förslagsvis tillhörande projektering (totalentreprenad). Vård- och omsorgsnämndens krav i

upphandlingen bör fokusera på byggnadens funktion och detaljnivåer bör undvikas. Om vård- och omsorgsnämnden beslutar att en extern part ska driva boendet behöver ytterligare en ny upphandling annonseras.

För- respektive nackdelar med ovanstående alternativ Alternativ 1

Det är fritt för vård- och omsorgsnämnden att välja hyresvärd och ett hyreskontrakt kan ingås direkt, utan ett annonserat upphandlingsförfarande. Alternativet redovisar dock ett antal nackdelar. Det kan till exempel vara svårt att få markägare att vilja hyra ut mark till kommunen med syfte att upprätta vårdboende. Val av markägare sker utan konkurrensutsättning och hyran kan bli oskäligt högre än vad den annars skulle bli.

Osäkra parametrar såsom att eventuellt hyra ut till en tredje part (extern vårdaktör) bidrar även till att hyran kan skjuta i höjden. Det finns även risk för höga

anbudspriser. Att hyra marken separat, bygga byggnaden i egen regi för att sedan överlämna omsorgen i extern regi är inte att rekommendera. Det kommer resultera i högre markhyra, högre lokalkostnader samt högre anbudspriser per plats. Alternativ 1 bedöms inte som affärsmässigt.

Alternativ 2

I detta alternativ får vårdleverantören själv eftersöka en lämplig fastighet (tomt, mark) inom de ramar som vård- och omsorgsnämnden fastställer. Det är vanligt att

vårdbolag samarbetar med byggbolag eller projektutvecklingsbolag och inte själva äger

(6)

fastigheten (tomten, marken). Vård- och omsorgsnämndens avtalspart blir dock enbart vårdleverantören. Större vårdbolag har tagit fram vinnande koncept i form av

standardhus inklusive färdiga lösningar gällande logistik, mathantering mm. Det innebär att vård- och omsorgsnämnden måste acceptera det helhetskoncept som vårdbolagen erbjuder. Kraven i upphandlingen bör således fokusera på att nivån av den omsorg som ska levereras sker med god kvalitet. En upphandling av en fastighet (tomt, mark) i ett begränsat geografiskt område som inte noga motiveras ökar överprövningsrisken väsentligt. Tecknande av ramavtal (köp av plats) innebär en större osäkerhet för vårdbolagen där kommunen inte kan garantera att vårdbolaget får valuta för sin investering. Det riskerar därför att dygnspriserna blir förhöjda eller att vårdleverantörer avstår från att lämna anbud. Att upphandla omsorg på detta sätt kräver en regelbunden avtalsuppföljning av verksamhet.

Alternativ 3

Vård- och omsorgsnämnden beslutar om fastighetens (tomtens, markens) placering och ingen geografisk avgränsning krävs i upphandlingen. Handlingsalternativet kan leda till fler konkurrensfördelar då alternativet inte förutsätter att anbudsgivarna själva behöver äga eller förvärva en fastighet (tomt, mark) inom ett visst geografiskt område.

Alternativet kräver dock att det finns leverantörer som är villiga att köpa fastigheten (tomten, marken), genomföra aktuell byggentreprenad och sedan hyra ut byggnaden till vård- och omsorgsförvaltningen. Viktigt att notera är att marken behöver säljas till ett konkurrensutsatt marknadsvärde.

Alternativ 4

Vård- och omsorgsnämnden kan fritt välja var i kommunen vård- och

omsorgsboendet ska placeras. Kommunfastigheter AB upphandlar genom en totalentreprenad och kan därmed överlåta projekteringen till entreprenören. Genom att överlåta projekteringen till entreprenören behöver vård- och omsorgsnämnden enbart ställa funktionskrav på byggnaden. Överlåter beställaren både projektering och byggnation till entreprenören så kan ledtider kortas väsentligt. Modellbyggen kan utvecklas efter beställarens behov. Genom att äga och bygga i egen regi infinner sig en större frihet för att till exempel etablera konceptboende för vård- och omsorgsboende.

Slutsats

För att uppnå den politiska intentionen om att hälften av nyproducerade vård- och omsorgsboenden ska bedrivas i privat regi föreslår vård- och omsorgsförvaltningen att vård- och omsorgsnämnden upphandlar ett vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2024, enligt Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), alternativ 2. För att skapa en stor framtida flexibilitet i platsantal föreslås verksamheten upphandlas i sin helhet, dvs lokal, personal och drift. Vård- och omsorgsnämnden kan därmed köpa enstaka platser efter behov.

Vård- och omsorgsförvaltningen föreslår att vård- och omsorgsnämnden även initierar en hyresvärdsupphandling som innefattar åtagande om köp av fastighet (tomt, mark), byggentreprenadkontrakt, projektering av byggnad samt hyreskontrakt för ett vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2024, alternativ 3.

Huruvida verksamheten ska bedrivas i privat eller egen regi beslutas i ett eget ärende.

(7)

Vård- och omsorgsnämnden har som mål att utveckla konceptboenden för vård- och omsorgsboende. Med utgångspunkt av detta föreslås vård- och omsorgsnämnden besluta att hos kommunledningskontoret beställa ett nytt vård- och omsorgsboende om cirka 66 platser med verksamhetsstart 2025, alternativ 4. Verksamheten föreslås bedrivas i egen regi.

Konsekvenser för hållbar utveckling och en effektiv organisation I vård- och omsorgsnämndens strategiska utvecklingsplan är boende för äldre en prioriterad fråga. Nämnden har i lokalförsörjningsplan 2022–2032 prognostiserat kommunens behov av nya vård- och omsorgsboenden. Planerad utbyggnation av särskilt boende för målgruppen säkerställer att nämnden kan tillgodose de äldres behov av vårdformen och samtidigt ersätta äldre fastigheter som erbjuder sämre boendemiljö för brukare och sämre arbetsmiljö för personalen.

Johan Lindström Lars Jansson Åsa Tavemark Förvaltningschef Ekonomichef Utredningschef