BESÖK: STOCKHOLM – VALHALLAVÄGEN 195
ÖSTERSUND – FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST:10648 STOCKHOLM
TEL: 010-6981000
FAX:010-6981099
E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE
ÖVERKLAGANDE 2013-06-27 Ärendenr:
NV-04902-13
Kammarrätten i Stockholm Box 2302
103 17 STOCKHOLM
Komplettering av överklagande av Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 28 maj 2013 i mål nr 4655-13, 4691-13 och 4700-13
Saken
Skyddsjakt efter varg.
Naturvårdsverkets yrkanden
Naturvårdsverket yrkar att kammarrätten meddelar prövningstillstånd.
Naturvårdsverket yrkar att kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och fastställer Naturvårdverkets beslut trots att giltighetstiden för beslutet har löpt ut.
Naturvårdsverket yrkar vidare att kammarrätten håller muntlig förhandling i målet.
Utveckling av Naturvårdsverkets talan Grunder för prövningstillstånd
Naturvårdsverket bedömer att det föreligger skäl att meddela prövningstillstånd på grund av följande.
Naturvårdsverket anser att det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, vilket utvecklas nedan i denna
komplettering.
Naturvårdsverket vill även framhålla att det inte finns några tidigare avgörande av högre rätt gällande skyddsjakt efter varg. Även om giltighetstiden för
Naturvårdsverkets beslut har löpt ut kan en prövning av sakfrågan därför antas vara
av vikt för eventuella framtida beslut om skyddsjakt efter varg. Det kan noteras att förvaltningsrätten, trots att frågan numera saknar aktualitet, har valt att ta upp talan till avgörande i sak.
Bedömningen av om förutsättningar för att skyddsjakt ska kunna beviljas samt kravnivån beträffande bevisbördan för att sådana föreligger är av betydelse för möjligheten att i praktiken kunna använda institutet skyddsjakt i
rovdjursförvaltningen.
Vidare menar Naturvårdsverket att förvaltningsrätten lagt omständigheter som inte kan beaktas för frågan om skyddsjakt i det aktuella fallet till grund för sin
bedömning. Denna bedömning ska avse de faktiska förhållandena vid tiden för beslutet. Det handlar om flytt av vargparet och åtgärder för att undvika att renar skulle komma in i vargreviret. Varför dessa omständigheter inte kan beaktas utvecklas i avsnittet Annan lämplig lösning.
Grunder för yrkande om muntlig förhandling
Naturvårdsverket bedömer att en muntlig förhandling är till fördel för
utredningen i målet. Detta eftersom det är fråga om ett komplext rättsområde som kräver kunskap om vargars beteende och genetik. Målet är av betydelse för regeringens, Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas framtida arbete med den svenska vargstammen.
EU-kommissionens inställning
Naturvårdsverket vill uppmärksamma kammarrätten på att EU-kommissionen inte inlett något rättsligt förfarande eller agerat på annat sätt med anledning av Naturvårdsverkets beslut om skyddsjakt efter den aktuella vargtiken, trots att EU-kommissionen noga följer den svenska rovdjursförvaltningen avseende målet om att nå gynnsam bevarandestatus för varg. Naturvårdsverket har vid ett möte i Bryssel den 12 april 2013 uppmärksammat EU-kommissionens
tjänstemän på det nu aktuella målet. Tjänstemännen hade då inte några invändningar mot Naturvårdsverkets beslut. EU-kommissionen har inte heller generellt haft några invändningar mot Sveriges tillämpning av artikel 16.1 i art- och habitatdirektivet avseende skyddsjakt efter varg.
Juridiska förutsättningar för skyddsjakt efter varg
Av 23 a § jaktförordningen (1987:905) framgår förutsättningarna för att bedriva sådan jakt efter varg som motiveras av skyddsbehov. Enligt bestämmelsen får sådan jakt tillåtas om det inte finns någon annan lämplig lösning och jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Dessutom ska ett av skälen som anges i punkterna 1–4 föreligga. Ett av dessa är för att förhindra allvarlig skada, särskilt på boskap eller annan egendom. Om förutsättningarna är uppfyllda får
Naturvårdsverket enligt 23 b § jaktförordningen efter ansökan av den som riskerar att drabbas av skada besluta om skyddsjakt efter varg. Om det finns en stor sannolikhet för att allvarlig skada kommer att uppstå får beslut om
skyddsjakt fattas även om någon skada inte har inträffat.
Genom ovanstående bestämmelser i jaktförordningen har artikel 16.1 b) i art- och habitatdirektivet införts i svensk rätt.
Naturvårdsverket anser att beslutet den 26 februari 2013 om skyddsjakt efter varg uppfyller de uppställda kriterierna i 23 a § jaktförordningen och att förvaltningsrätten har kommit till fel slut.
Annan lämplig lösning
Förvaltningsrätten har angett tre lösningar som lämpliga alternativ till skyddsjakt. Naturvårdsverket vill nu utöver vad som tidigare anförts i målet beträffande annan lämplig lösning särskilt bemöta förvaltningsrättens bedömning vad gäller dessa tre alternativ.
Frågan om flytt av vargtiken och varghanen tillsammans
Förvaltningsrätten menar att vargtiken och varghanen som fanns i reviret skulle ha kunnat flyttas tillsammans. Naturvårdsverket har i beslut med ärendenummer NV-00027-13 redogjort för skälen mot en sådan flytt men menar att frågan om lämpligheten av en flytt av vargparet saknar betydelse för prövningen av det nu aktuella beslutet. Vid prövningen i detta mål kan endast de faktiska förhållanden som förelåg vid tidpunkten för beslutet beaktas vid bedömningen av om
förutsättningar för skyddsjakt förelåg. När det nu aktuella beslutet fattades av Naturvårdsverket var varghanen redan fälld. Någon möjlighet att besluta om flytt av vargparet fanns således inte och det kunde därför omöjligt utgöra en annan lämplig lösning. Det saknar därför betydelse om en sådan teoretisk lösning kunde anses lämplig eller inte.
Frågan om åtgärder för att undvika att renar skulle komma in i vargreviret Förvaltningsrätten menar att det har funnits möjligheter att vidta förebyggande åtgärder då man flera månader innan flytten till vinterbetet var aktuell visste att ett vargrevir var på gång. Särskilt har nämnts att det borde ha utretts om
alternativa marker skulle kunna finnas. Regeringen gav i november 2012
Naturvårdsverket i uppdrag att överlägga med berörda samebyar om ekonomiskt rimliga åtgärder för att minimera risken för skador på renskötseln, för att det vargpar som innefattar en genetiskt värdefull vargtik skulle kunna vistas i berörda län vintern 2012/13 och fram till våren 2013. Något uttryckligt uppdrag att förvärva eller på annat sätt skapa åtkomst till annans mark för vinterbete för nu aktuella renar har Naturvårdsverket inte haft. Diskussioner har förts med berörda samebyar om att flytta renar till andra betesområden men sådana
områden har inte funnits att tillgå för ett så stort antal renar som det rörde sig om i detta fall.
Det är oklart om förvaltningsrätten menar att Naturvårdsverket borde ha utrett även andra förebyggande åtgärder och eventuellt genomfört sådana för att hindra att så många renar kom in i vargreviret. Naturvårdsverket ser inte att andra ekonomiskt rimliga åtgärder för att minimera risken för skador på renskötseln än de som vidtagits skulle kunna ha genomförts och hänvisar till stöd för detta vad som anförts tidigare i målet.
Under alla förhållanden har annan mark inte funnits tillgänglig för vinterbete vid beslutstillfället och renarna har de facto funnits inom vargreviret. Förebyggande åtgärder som medfört att renarna inte skulle ha befunnit sig inom vargreviret har därför inte kunnat utgöra en alternativ lösning till jakt vid tidpunkten för
skyddsjaktsbeslutet oavsett om kammarrätten bedömer att sådana skulle kunna ha vidtagits i ett tidigare skede.
Frågan om ekonomisk ersättning, viltskadeersättningssystemet
Förvaltningsrätten menar att ekonomisk ersättning kan vara en annan lämplig lösning. I detta sammanhang vill Naturvårdverket framhålla följande. Den 1 juli 1995 infördes ett nytt system för ersättning av viltskador. Medan det tidigare systemet enbart byggde på att viltskador skulle ersättas innehåller det nuvarande en kombination av verktyg, där förebyggande arbete sätts i första rummet. Det rör sig om förebyggande åtgärder som i praktiken bidrar till att skador faktiskt förhindras.
Beslut om bidrag och ersättning betalas ut av länsstyrelserna när det gäller skador utanför renskötselområdet. Av 2–10 §§ viltskadeförordningen (2001:724) framgår hur ersättning för att förebygga skada av vilt och för att ersätta skada av vilt ska ske i renskötselområdet. Sametinget får betala ut ersättning i
renskötselområdet. Ersättningen baseras på resultatet av den inventering av rovdjur som genomförs årligen. Ersättningen är förekomstbaserad och inte baserad på dokumenterade skador. En föryngring av varg, det vill säga ett vargpar med valpar, ger 500 000 kronor till berörd sameby. Ersättningen utgår till samebyn oavsett om vargarna angriper renarna eller inte. Ersättning utgår således för åtgärder för att förebygga eller ersätta skada av vilt med
schablonbelopp. Den gängse uppfattningen är att en vargflock orsakar stor skada och det belopp som nämnts ovan räcker inte på långa vägar för att ersätta de skador på renskötseln som vargar orsakar.
Viltskadeanslaget betraktas allmänt som ett viktigt redskap i viltförvaltningen.
Syftet med anslaget är att skapa en bredare uppslutning kring viltpolitiken genom att öka acceptansen för förekomst av fredat vilt, inte bara rovdjur.
Anslaget ska också användas så att det bidrar till att de boende i områden med fredat vilt känner sig trygga, både för sina djurs säkerhet och för att inte bli ekonomiskt lidande. Detta gäller särskilt i områden där de stora rovdjuren finns.
Antalet stora rovdjur har ökat de senaste 15 åren, och i och med att de blir fler kommer troligtvis även motsättningarna att öka. Det har aldrig varit avsikten att systemet med ersättning för viltskador ska ersätta möjligheten till att få
skyddsjakt beviljad. Systemen är tänkta att fungera parallellt.
Frågan om ekonomisk ersättning, regeringsuppdraget
Förvaltningsrätten tar vidare upp det regeringsuppdrag som Naturvårdsverkets fick med anledning av den aktuella vargtiken och hennes partner.
Naturvårdsverket vill i detta sammanhang framhålla följande. Genom regeringsuppdraget som Naturvårdsverket fick den 8 november 2012 gav regeringen Naturvårdsverket möjligheten att ur anslaget för biologisk mångfald
ersätta berörda samebyar för ekonomiskt rimliga åtgärder, i syfte att vargparet skulle kunna få en valpkull i området. Efter en tid bedömde Naturvårdsverket att de åtgärder som genomförts och för vilka ersättning betalats ut var
verkningslösa. Detta berodde bland annat på att det på förhand inte gick att förutse var varparet skulle etablera sitt revir och att de bevakningsinsatser som därför krävdes visade sig bli långt mer omfattande än man hade räknat med.
Naturvårdsverket gjorde därför bedömningen att det inte var rimligt att betala ytterligare ersättning. Kostnaderna för genomförda åtgärder och skador blev under denna tid orimligt höga, nämligen närmare 7,5 Mkr (se bilaga 1).
Regeringsuppdraget innebar inte att regeringen tillförde några ytterligare medel till anslaget för biologisk mångfald, utan medlen togs från Naturvårdsverkets ordinarie budget för arbete med biologisk mångfald. Andra viktiga
naturvårdsåtgärder har fått prioriteras bort under 2013 på grund av de höga kostnaderna som uppstod.
Förvaltningsrätten menar att det är möjligt att bedöma det ekonomiska värdet av förlorade livdjur och ersätta detta. Naturvårdsverket har tillsammans med
berörda samebyar bedömt det ekonomiska värdet av förlorade livdjur och betalat ut ersättning med ett schablonbelopp. Det bör inledningsvis framhållas att det att livdjuren förloras inte endast innebär en ekonomisk skada för en enskild
renägare, utan även skador av annan art som till exempel sammansättningen av renarna i renhjorden såsom ålder och kön. Vinterhjordens sammansättning planeras noga och de renar som inte ska gå till avel slaktas på hösten. Det finns inte möjligheter att ersätta de förlorade livdjuren med nya individer av de skäl som samebyn redovisat (se den överklagade domen, sid 11). Ett bortfall av livdjur minskar därför renhjordens storlek även på lång sikt och försämrar därmed påtagligt en grundförutsättning för den samiska kulturen.
Vidare var avsikten med ersättningen för förlorade renar inom
regeringsuppdraget aldrig att den skulle utgöra en annan lämplig lösning till skyddsjakt enligt jaktförordningen, utan ett sätt att försöka få både renskötseln och den framtida vargföryngringen att fungera i området. Eftersom en ersättning för uppkommen skada inte i sig förhindrar att skada uppkommer kan ersättning inte betraktas som en annan lämplig lösning för att förebygga skada. Stöd för detta resonemang finns även i EU-kommissionens vägledning (se bilaga 2, sid 57 stycke 118) där det framgår att en annan lämplig lösning just måste lösa det problem eller den specifika situation som ligger till grund för ansökan om skyddsjakt/undantag enligt artikel 16.1 i art- och habitatdirektivet.
Försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus
Utöver vad som anförts tidigare i målet vill Naturvårdsverket lägga till att vid bedömningen av påverkan på möjligheten att uppnå en gynnsam bevarandestatus måste en jämförelse göras mellan effekterna av att bevilja skyddsjakt å ena sidan och effekterna av att avslå en sådan ansökan å andra sidan.
Det är ostridigt att den aktuella vargtiken är genetiskt värdefull och att det skulle främja en gynnsam bevarandestatus om hon kunde etablera sig och reproducera sig i Sverige. Trots detta handlar det dock om en enstaka individ som i sig har en begränsad betydelse för att stärka den genetiska statusen hos den svenska
vargstammen. Mot detta ska ställas den effekt på den genetiska statusen hos den svenska vargstammen som kan åstadkommas genom att ett större antal
invandrade vargar samt vargvalpar från djurparker kan etablera sig och
reproducera sig i Sverige. Det är visserligen oklart hur många individer som kan komma ifråga, men även om några resultat hittills inte nåtts finns det fog för att anta att det handlar om fler än en enstaka individ. Beträffande anledningen till de hittills uteblivna resultaten och sannolikheten för framtida framgångar hänvisar Naturvårdsverket till vad som tidigare framförts i målet samt till bilaga 3.
Naturvårdsverket vill nu särskilt understryka det förhållandet att om skyddsjakt inte kan beviljas i fall som det förevarande torde det kraftigt påverka viljan hos markägare att medge att utsättning av varg sker. Ett genomförande av de åtgärder för genetisk förstärkning som redogjorts för i förvaltningsplanen för varg och åtgärder som ska vidtas i enlighet med de regeringsuppdrag
Naturvårdsverket fått skulle därmed riskera att omöjliggöras. Naturvårdsverket menar därför att ett avslag av skyddsjaktsansökan generellt sett i praktiken i högre grad försämrar förutsättningarna för att uppnå en gynnsam
bevarandestatus än ett beviljande av skyddsjaktsansökan. Ett sådant särskilt skäl för undantag från förbudet mot jakt som krävs enligt artikel 16.1 i art- och habitatdirektivet när gynnsam bevarandestatus inte har uppnåtts föreligger således eftersom arbetet med den genetiska förstärkningen av den svenska vargstammen pågår parallellt. De juridiska förutsättningarna för att bevilja skyddsjakt blir avgörande för möjligheten att flytta invandrade vargar till nya platser och att plantera ut vargvalpar. För detta krävs fastighetsägarens samtycke och ett sådant är beroende av att eventuella skador kan förebyggas eller
begränsas i rimlig utsträckning. Förvaltningsrättens bedömning av vilka krav som ställs för skyddsjakt medger inte att så kan ske.
Allvarlig skada
Förvaltningsrätten anger att någon närmare definition av allvarlig skada inte finns i art- och habitatdirektivet eller i rättspraxis och tolkar därför ordalydelsen i artikel 16.1 i art- och habitatdirektivet. Naturvårdsverket vill i detta
sammanhang framhålla att det finns vägledning dels från EU-kommissionen om artikel 16.1 (bilaga 2), dels om skyddsjakt framtagen av Naturvårdsverket (bilaga 4). Båda dessa vägledningar behandlar begreppet ”allvarlig skada” och tillämpas av prövningsmyndigheterna vid beslut om skyddsjakt.
Förvaltningsrätten tar vidare upp en rad olika frågor i sin bedömning av kriteriet allvarlig skada. Naturvårdsverket vill därför framhålla följande.
Konkret och kvalificerad skada
Skyddsjakt får beviljas för att förhindra allvarlig skada. En viktig utgångspunkt i bedömningen är om skador redan har inträffat och hur allvarliga de då är samt hur stor sannolikheten är för att dessa förvärras genom förnyade skador.
Förvaltningsrätten framhåller att skadan, för att betraktas som allvarlig, måste vara konkret och av kvalificerad art samt vara varaktig över tid. I likhet med förvaltningsrätten bedömer Naturvårdsverket att skadorna som avses att
förhindras måste vara konkreta och av kvalificerad art, men gör med hänvisning
till vad som tidigare anförts i målet gällande att dessa krav uppfylls i förevarande fall.
Varaktig skada över tiden
Naturvårdsverket delar inte synsättet att skadorna som avses förebyggas ska vara varaktiga över tid. Det är tvärtom så att i de flesta fall handlar det om risk för skador som är avgränsade i tiden till en kort period, till exempel en betessäsong eller en årstid (se bilaga 4, Naturvårdsverkets riktlinjer för beslut om skyddsjakt, sid 14). Det finns skäl att i sammanhanget påpeka att detta medför att beslut om skyddsjakt förutsätter en skyndsam handläggning för att kunna vara ett
ändamålsenligt verktyg, ett förhållande som påpekats av Justitieombudsmannen i samband med att kritik riktats mot Naturvårdsverket med anledning av
tidsutdräkt i hanteringen av skyddsjaktärenden (se Justitieombudsmannens beslut den 11 juni 2012 i dnr 6116-2011). För det fall kammarrätten ändå delar förvaltningsrättens bedömning om att varaktighet krävs menar Naturvårdsverket att den tid under vilka problemen kan förväntas pågå i förevarande fall uppfyller kravet på varaktighet. Detta mot bakgrund av hur institutet skyddsjakt tillämpas av såväl Naturvårdsverket som länsstyrelserna.
Orsaker till uppkomst av skada
Förvaltningsrätten menar vidare att orsakerna till skadans uppkomst måste beaktas vid bedömningen av dess allvar. Att skadan orsakas av det vilt som skyddsjaktbegäran avser och kan elimineras genom jakt på den skadegörande individen är självklart. I målet har framförts att Naturvårdsverket inte vidtagit alla åtgärder som skulle kunna vara möjliga för att förebygga att renarna kom att befinna sig i vargreviret. Naturvårdsverket bestrider detta, men även om
kammarrätten finner att så är fallet kan det inte vara en omständighet som beaktas vid bedömningen av risken för allvarlig skada.
Strikt bedömning
I Naturvårdsverkets riktlinjer för beslut om skyddsjakt framgår på sid 15 att bedömningen av vad som krävs för att det ska föreligga risk för allvarlig skada bör vara mer strikt för arter som inte har gynnsam bevarandestatus såsom varg och järv än för arter som har gynnsam bevarandestatus som björn och lo. Samma resonemang kan tillämpas på genetiskt värdefulla individer av varg, såsom den aktuella vargtiken. Naturvårdsverket menar dock att bedömningen av kriteriet
”att förhindra allvarlig skada” inte får bli så strikt att de skador som riskerar uppkomma nästan aldrig kan betraktas som allvarliga. Den genetiska betydelsen av en varg ska i första hand beaktas inom bedömningen av kriteriet försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus.
Ekonomisk ersättning
Renägarna har inom regeringsuppdraget fått ekonomisk ersättning för att förebygga uppkomsten av skador och i viss mån kompensera inträffade skador.
Förvaltningsrätten har vägt in detta och menar att det reducerar skadan.
Naturvårdsverket instämmer inte i att ekonomisk kompensation kan vägas in i
bedömningen om det föreligger risk för allvarlig skada. Skyddsjaktens syfte är att förhindra allvarlig skada. Ekonomisk kompensation för förlorade djur kan aldrig i sig förhindra att skada uppkommer och kan därför inte sägas reducera risken för allvarlig skada. Detta gäller för bedömningar av
skyddsjaktsansökningar efter samtliga viltslag.
_______
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Maria Ågren.
Vid den slutliga handläggningen av ärendet har i övrigt deltagit sektionschefen Gunilla Ewing Skotnicka, viltsamordnaren Ruona Burman, Malin Hollberg Malm och ställföreträdande avdelningschefen Martin Påhlman, den sistnämnde föredragande.
För Naturvårdsverket
Maria Ågren
Martin Påhlman
Bilagor:
1. Redovisning av regeringsuppdrag om bevarande av genetiskt viktig varg, den 30 maj 2013
2. EU-kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer
3. Delredovisning av regeringsuppdrag om genetisk förstärkning av vargstammen i Sverige, den 28 juni 2013
4. Naturvårdsverkets vägledning Riktlinjer för beslut om skyddsjakt
