Yttrande över förslag till policy och riktlinje för avhopparverksamhetens genomförande
Ärendet
Stadsledningskontoret har arbetat fram förslag på hur Göteborgs Stads
avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas (diarienr 0952/18). Det övergripande syftet är att skapa en bredare samsyn och ökad samordning mellan stadsdelarna, social resursnämnd och stadsledningskontoret, med fokus på att förtydliga ärende- och
uppföljningsansvaret. Stadsdelsnämnden ska yttra sig över förslaget till kommunstyrelsen senast den 1 november 2018.
Förslag till beslut
1. Stadsdelsnämnden Angered avstyrker förslag till ny policy och reviderade riktlinjer för Göteborgs Stads arbete med avhoppare med hänvisning till de synpunkter som framkommer i förvaltningens överväganden.
2. Stadsdelsnämnden översänder upprättat tjänsteutlåtande till kommunstyrelsen som eget yttrande.
3. Stadsdelsnämnden justerar paragrafen omedelbart.
Sammanfattning
Stadsledningskontoret har arbetat fram förslag på hur stadens avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas. Det övergripande syftet är att skapa en bredare samsyn och ökad samordning mellan stadsdelarna, social resursnämnd och stadsledningskontoret, med fokus på att förtydliga ärende- och uppföljningsansvaret. Dels föreslås en policy för Göteborgs Stads arbete med avhoppare, dels föreslås en reviderad riktlinje för arbetet med avhoppare. I förslag till policy slås övergripande principer för avhoppsarbetet fast liksom förslag till uppföljningsbara mål. I den reviderade riktlinjen föreslås ett antal förändringar, bland andra:
- Definitionen av avhoppare breddas. Åldersgränsen på minst 18 år tas bort och med avhopp menas avhopp från kriminellt gäng, organiserad brottslighet, miljö präglad av våldsbejakande extremism och kriminella parallella samhällsstrukturer.
- Bemanningen av avhoppartelefonen och ansvaret för att omlokalisera avhoppare inom och utom Göteborg ska ligga på social resursnämnd, som har bättre lagstöd att sekretessbelägga uppgifter om individer.
- Bedömningen av avhopparens motivation ska i normalfallet göras av den
handläggande socialnämnden, även om särskild hänsyn måste tas till samverkande myndigheters rekommendationer och bedömningar.
Angered
Tjänsteutlåtande Utfärdat 2018-10-01
Diarienummer N131-0526/18
Handläggare Lisa Pedersen
Telefon: 031-365 23 02
E-post: lisa.pedersen@angered.goteborg.se
- Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet på stadsledningskontoret ska, utöver stadenövergripande ledning, uppföljning och utveckling kring avhoppsarbetet, involveras i arbetet med särskilda avhoppsärenden.
- Uppföljningsrapportering kring avhopparverksamheten ska ske månadsvis och redovisas årsvis till kommunstyrelsen.
Bakgrund
Kommunstyrelsen beslutade i september 2017 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att vid behov återkomma till kommunstyrelsen med förslag på reviderade riktlinjer och följa upp hur Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet har utvecklat sin
resultatuppföljning utifrån utvärderingsrapporten från 2013. I mars 2018 beslutade kommunstyrelsen att förklara övriga då givna uppdrag fullgjorda. Kommunstyrelsen fattade samtidigt beslut om att ge stadsledningskontoret nya uppdrag att i samråd med Polisen och andra relevanta aktörer, arbeta fram konkreta förslag på hur stadens avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas samt att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinjer för avhopparverksamhetens
genomförande för beslut i kommunfullmäktige.
Göteborgs Stad har sedan flera år en aktiv samverkan med Polisen och flera andra myndigheter i syfte att motverka organiserad brottslighet och brottslighet i stort.
Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet vid nuvarande stadsledningskontoret, startade sitt arbete efter beslut av kommunstyrelsen i juni 2008. Arbetet mot organiserad brottslighet sker inom fyra huvudområden; demokrati, otillåten påverkan, ekonomi och brottsoffer/avhopp. Med avhopp menas olika former av insatser i syfte att möjliggöra för personer att lämna kriminella grupperingar och frågan om hur Göteborgs Stad skulle kunna ge stöd åt personer som vill lämna gängkriminalitet aktualiserades en kort tid efter starten av Kunskapscentrum. Arbetet med att stödja avhoppare inriktades först på att ge avhoppare snabb tillgång till sjukvård och avgiftning och en avsiktsförklaring med Västra Götalandsregionen undertecknades. Under 2011 systematiserades arbetet med avhoppare än mer och ett särskilt telefonnummer öppnades. Dit kan avhoppare eller personer i avhopparens närhet ringa för att få råd och stöd.
Kommunstyrelsen antog 2013 en riktlinje för avhopparverksamheten. Målgruppen för Kunskapscentrum och socialtjänsten angavs i riktlinjen och omfattade personer över 18 år som vill avsluta en kriminell livsstil och som har en av polisen dokumenterad tillhörighet till ett kriminellt gäng och till organiserad brottslighet.
I riktlinjen från 2013 anges vidare ett antal förutsättningar för verksamheten. Bland annat att personen som vill hoppa av ska ge sitt samtycke till att relevanta myndigheter
samarbetar och att personen ska vara beredd att genomgå behandling mot drogberoende.
Att bedöma om personen har förmåga att klara den livsstilsförändring som
avhopparprocessen innebär ska göras i samarbete med polisens underrättelseenhet i Polisregion Väst.
Riktlinjen beskriver också hur uppdragen till socialtjänsten respektive Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet ser ut inom avhopparverksamheten. För socialtjänsten handlar det bland annat om att agera utan dröjsmål och att socialtjänsten i respektive stadsdel blir ”ägare” till avhopparärendet, men att nödvändiga beslut om insatser bör samordnas med övriga åtgärder inom de samverkande myndigheterna och inom andra
enheter i Göteborgs Stad. För Kunskapscentrum handlar det bland annat om att initiera och leda arbetet, samordna avhopparprocessen och bidra med enkla
kommunikationsvägar till bland annat Polismyndigheten, Kriminalvården och
beroendevården inom Västra Götalandsregionen, ge kompetenspåfyllnad och att följa upp de aktuella ärendena tillsammans med de samverkande myndigheterna.
Stadsdelsförvaltningen Angereds avhopparverksamhet
Angereds stadsdelsförvaltning har sedan 2016 en avhopparverksamhet inom ramen för Trygg i Angered. Det innebär att processtöd, uppföljning och samordning sker genom koordinatorer på en särskild enhet, Trygghetssamordningen. Koordinatorerna har nära samarbete med en grupp socialsekreterare som handlägger avhopparärendena i enlighet med socialtjänstens ordinarie processer. Hotbildsbedömningar genomförs i samverkan med Polisen i enlighet med de ordinarie kontaktvägarna för Trygg i Angered.
Sedan 2016 har drygt 40 individer definierats1 som avhoppare och därmed hanterats inom ramen för Angereds avhopparverksamhet. Kontinuerlig uppföljning och dokumentation av ärendena finns och en omfattande utvärdering av verksamheten är planerad att genomföras under 2019.
Konsekvenser ur ett hållbarhetsperspektiv
Ekonomiska konsekvenser
Av rapporten "Vänd dem inte ryggen - en socioekonomisk analys av destruktiva
subkulturer" (Eva Lundmark-Nilsson och Ingvar Nilsson, Fryshuset 2012) framgår att en enda gängmedlem som är kriminell i 15 års tid kostar samhället cirka 23 miljoner kronor och att en vit makt-anhängare under samma tidsperiod kan skapa kostnader på cirka 30 miljoner kronor. Vidare beräknas den totala notan för ett organiserat kriminellt gäng på 15 personer under en 20 års period skapa samhällskostnader på omkring 530 miljoner kronor. Samhällskostnaden för en gängkriminell person uppgår således till cirka 1,5 miljoner kronor per år och samma kostnad för en vitmakt-anhängare till 2 miljoner kronor. Dessa kostnader, som är löpande, kan jämföras med kostnaden för den dyraste och mest omfattande insatsen som Göteborgs Stad gör i de allra svåraste
avhopparärenden. En sådan insats kostar cirka 1,2 miljoner kronor första året och cirka hälften det andra året. Ett problem är emellertid att de löpande samhällskostnaderna tas av olika delar av det svenska samhället i stort, medan kostnaden för en avhoppare i Göteborg belastar en enskild stadsdelsförvaltning.
Jämställdhets- och mångfaldsperspektivet
Det är nästan uteslutande pojkar och unga män som rekryteras till kriminella gäng. Inom gäng, såväl som inom våldsbejakande extremistiska miljöer, råder ofta en machokultur med stereotypa könsroller där ett våldsamt beteende uppmuntras. Kvinnor och flickor i dessa typer av miljöer riskerar att fara illa och själva påtvingas en stereotyp könsroll.
1Enligt Angereds beslutade definition av avhoppare är det en person som har en kriminell livsstil i territoriell gängmiljö eller har anslutit sig till en våldsbejakande extremistisk rörelse.
Åldersgruppen är 18–25 år, men avsteg från detta görs om individen haft insatser tidigare eller har stor påverkan på lokalsamhället. Flickor i gängmiljö behöver inte ha en egen dokumenterad kriminalitet för att definieras som avhoppare.
Jämlikhetsperspektivet
Territoriella kriminella gäng förekommer nästan uteslutande i stadens segregerade områden. Ungdomar som växer upp i dessa områden har en såväl geografisk som social närhet till den kriminella gängmiljön som innebär att de kan lockas av pengar, status och gemenskap. De ungdomar som rekryteras av de kriminella gängen är inte sällan pojkar med riskfaktorer, såsom svårigheter i skolan och svagt stöd hemifrån. Vidare skapar de kriminella gängen otrygghet i sitt närområde vilket drabbar invånare i socioekonomiskt svaga bostadsområden. Att förhindra att ungdomar rekryteras till kriminalitet samt att hjälpa personer att lämna kriminalitet stödjer samtliga fokusområden inom Jämlikt Göteborg.
Barnperspektivet
Barn och unga drabbas på flera olika sätt av kriminella gäng, organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism. Dels riskerar ungdomar att själva bli rekryterade till
kriminalitet, dels riskerar barn och ungdomar att drabbas av den kriminalitet som begås av kriminella gäng. Barn och unga drabbas också negativt av att föräldrar,
vårdnadshavare och släktingar lever i kriminella och/eller våldsbejakande miljöer.
Åtgärder som stärker Göteborgs Stads arbete med avhoppare gynnar barnen.
Förvaltningens överväganden
Stadsdelsnämnden ska yttra sig över förslaget och motivera huruvida förslaget tillstyrks eller avstyrks. Därutöver ska stadsdelen yttra sig över särskilda frågeställningar. Nedan redovisas stadsdelsförvaltningens svar på frågeställningarna som stadsledningskontoret önskar få belysta och problematiserade:
1. Definitionen av begreppet avhoppare
Stadsdelsförvaltningen välkomnar att målgruppen, genom den nya definitionen, breddas till att även omfatta personer under 18 år samt att kravet på dokumenterad
gängtillhörighet tas bort.
Stadsdelsförvaltningen ställer sig dock frågande till den avgränsning det innebär att beskriva avhoppare som en person som väljer att lämna ett kriminellt gäng eller
organiserad brottslighet som bestraffar utträde. Formuleringen ”som bestraffar utträde”
beskriver att det är utträdet ur gänget/nätverket som ger upphov till hotbilden. Det är allmänt känt att det ibland kan föreligga ett sådant hot, vilket bland annat har
uppmärksammats i media när det gäller MC-gängens struktur och interna ”regelverk”.
Denna typ av struktur och interna regler är emellertid inte kännetecknande för många av de kriminella grupperingar som finns i Göteborgs särskilt utsatta områden. Ovan beskrivs att Angereds stadsdelsförvaltning sedan 2016 har hanterat ett fyrtiotal individer som vill lämna kriminella grupperingar. Inte i något av dessa fall har det funnits en hotbild som har sin orsak i själva utträdet ur den kriminella grupperingen. Dock har det i flertalet fall funnits allvarliga hotbilder som orsakats av t.ex. skulder eller andra konflikter.
Den nya definitionen innebär således att Angereds stadsdelsförvaltning kommer att ha marginell eller ingen hjälp av stadsledningskontoret i avhopparärenden. Som beskrivs ovan har stadsdelsförvaltningen genom åren etablerat en god samverkan med
Polismyndigheten som innebär att de arbetsuppgifter som stadsledningskontoret föreslås ansvara för, i dag genomförs utan att passera via stadsledningskontoret.
Stadsdelsförvaltningen ställer sig dock frågande till om det är stadsledningskontorets avsikt att stadens gemensamma avhopparverksamhet inte ska omfatta den större delen av de kriminella grupperingar som finns i de särskilt utsatta områdena och som orsakar merparten av de allvarliga och uppmärksammade våldsbrotten, tex. skjutningar.
Den nya formuleringen motiveras av att Polismyndigheten i sina riktlinjer använder samma definition. Stadsdelsförvaltningen kan se fördelar med att använda samma språk mellan samverkande myndigheter men är tveksam till om fördelarna med att ha samma definition som Polismyndigheten, som har anpassats utifrån Polisens ärendeprocesser, uppväger nackdelarna med att ha en definition som inte är helt anpassad till Göteborgs Stads ärendeprocesser.
I samtal med stadsledningskontoret har det också framkommit att man med definitionen önskar göra avgränsningar mot den stora mängd ärenden med personer som önskar lämna en kriminell livsstil och som söker stöd hos socialtjänsten för försörjning och
sysselsättning. Detta är en rimlig önskan eftersom stadsledningskontoret, i enlighet med de nya riktlinjerna, endast har en roll i de ärenden där det finns en hotbild som kräver hotbildsbedömning och samverkan vid omplacering. Som nämnts ovan utesluter emellertid den nya definitionen även den grupp av personer som vill lämna kriminella grupperingar och som har en allvarlig hotbild, men där hotet inte beror på utträdet i sig, utan har andra orsaker. Behovet av att genomföra hotbildsbedömningar och att samverka vid omplacering är minst lika angeläget vid sådana ärenden, som om hotet haft sin orsak i själva ”utträdet”.
Stadsdelsförvaltningen tillstår att en ny definition, som omfattar samtliga
avhopparärenden där det föreligger ett hot, skulle innebära att stadsledningskontoret kontaktas vid fler antal ärenden än idag. I förslaget till ansvarsområden är dock
stadsledningskontorets roll i enskilda ärenden mycket begränsad. Eftersom själva ärendet hanteras av stadsdelarnas socialtjänster skulle arbetsbelastningen för
stadsledningskontoret öka i liten omfattning, men också kunna underlätta socialtjänsternas komplexa arbete med avhoppare.
Ytterligare en effekt av förslaget till ny definition är att den uppföljning som föreslås, och som årligen ska redovisas till kommunstyrelsen, endast skulle omfatta en mindre del av de personer som staden hjälpt att lämna gängkriminalitet. Av de fyrtiotal ärenden som Angered hanterat sedan 2016, som även omfattar grovt kriminella personer med stort våldskapital och stort skyddsbehov, skulle inget ärende ingå i redovisningen av avhoppare i enlighet med den föreslagna definitionen.
Stadsdelsförvaltningen anser därför att det är graden av hot och behovet av omlokalisering som bör styra det stöd som stadsledningskontoret kan erbjuda.
2. Stadsledningskontorets roll i arbetet med avhoppare
Stadsdelsförvaltningen har inga synpunkter på förslaget om ny roll för
stadsledningskontoret, förutsatt att de synpunkter som framkommer i rubriken 1. Definitionen av begreppet avhoppare beaktas.
Ambitionen att förtydliga stadsledningskontorets roll i avhopparverksamheten välkomnas och förvaltningen ställer sig bakom remissens beskrivning (s.17) att ytterligare
förtydliganden av ärendeprocesserna är nödvändiga.
3. Social resursnämnds roll i arbetet med avhoppare
Den sekretessutredning som beskrivs i remissen motiverar på ett tydligt sätt varför avhoppartelefonen inte bör bemannas av stadsledningskontoret och varför den istället föreslås omfattas av social resursnämnds ansvar. Stadsdelsförvaltningen befarar dock att inblandningen av ytterligare en aktör inom avhopparverksamheten riskerar att skapa otydlighet i en verksamhet som ännu inte har tydligt föreskrivna processer.
Stadsdelsförvaltningen föreslår därför att utredningen om social resursnämnds ansvar i avhopparärenden tills vidare begränsas till att endast omfatta avhoppartelefonen. Övriga ansvarsområden som föreslås, såsom samordning, uppföljning och samverkan bör beskrivas ytterligare för att stadsdelsförvaltningen ska kunna ta ställning till förslaget.
4. Socialnämndernas (eg. stadsdelsförvaltningarnas) roll i arbetet med avhoppare
Stadsdelsförvaltningen har inga synpunkter på förslaget om socialnämndernas roll i arbetet med avhoppare. Angereds stadsdelsförvaltning har en tydlig organisation kring avhopparverksamheten inom ramen för Trygg i Angered och därmed uppfylls redan de i förslaget ställda kraven när det gäller att utse kontaktpersoner samt förmågan att utan dröjsmål utse lämplig socialsekreterare. Även när det gäller att redovisa uppföljning och dokumentation av ärenden finns redan särskilda rutiner i Angereds stadsdelsförvaltning.
5. Behovet av att ta fram regler och anvisningar för bland annat avhoppartelefonen, individbemötande, uppföljning och utvärdering
Stadsdelsförvaltningen välkomnar förslaget om att ta fram ytterligare förtydliganden kring avhopparverksamheten och vill betona vikten av att i dessa beredningar utgå från socialnämndernas behov.
6. Finns det några ytterligare aspekter som behöver belysas utifrån föreliggande förslag till ny policy och reviderad
riktlinje?
I förslaget förekommer ett flertal begrepp och definitioner som kräver närmare
beskrivningar för att stadsdelsförvaltningen ska kunna ta ställning till dessa. Till exempel omnämns i policyn ”våldsbejakande eller parallella grupperingar” samt i riktlinjen
”kriminella parallella samhällsstrukturer”. Individer som vill lämna dessa grupperingar ska enligt förslaget definieras som avhoppare och därmed ingå i de individärenden som hanteras av stadsledningskontoret. Även om begreppen är kända och används i det brottsförebyggande arbetet, finns ingen allmän vedertagen avgränsning kring vilka individärenden som ska anses ingå i beskrivningen. Det framgår inte heller om någon av stadens aktörer har tolkningsföreträde i dessa fall.
I riktlinjerna beskrivs att samverkan med andra myndigheter och organisationer bör ske i tre nivåer. Socialnämnderna föreslås samverka på lokal nivå, t.ex. med områdespolis, social resursförvaltning på kommunal nivå (t.ex. med kommunpolis) och
stadsledningskontoret på regional och nationell nivå (t.ex. Polisregion Väst). En sådan ordning är inte rimlig, eftersom många andra myndigheter och organisationer inte är organiserade på detta sätt. Till exempel utgör kommunpolisen kontaktyta mot stadsdelarna i enlighet med samverkansformen Trygg i Göteborg.
Stadsdelsförvaltningen bedömer att förslagen till ny policy och reviderad riktlinje inte bör tillstyrkas i sin nuvarande utformning. Förvaltningen ställer sig helt och hållet bakom intentionerna i policy och riktlinjer, såsom behovet av skyndsam hantering, ökad likvärdighet i staden, möjligheten till centralt stöd med särskild kompetens. Nuvarande förslag till riktlinje innehåller dock delar som stadsdelsförvaltningen anser bör beredas ytterligare. Det gäller till exempel definitionen av avhoppare, som i sin nuvarande form utesluter en stor och viktig målgrupp som identifierats av Angereds socialtjänst. Det gäller också förslaget till nya uppdrag för social resursnämnd som kräver ytterligare beskrivning för att stadsdelsförvaltningen ska kunna ta ställning. Med hänvisning till ovan föreslår stadsdelsförvaltningen att stadsdelsnämnden avstyrker förslaget.
Samverkan
Information i lokal samverkansgrupp den 15 oktober 2018.
Stadsdelsförvaltningen Angered
Bilagor
1: Tjänsteutlåtande Stadsledningskontoret. Redovisning av uppdrag att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinje för
avhopparverksamhetens genomförande
2: Förslag Göteborgs Stads policy för arbete med avhoppare.
3: Förslag Göteborgs Stads riktlinje för arbete med avhoppare.
Rickard Ernebäck Stadsdelsdirektör
Arne Wiik
Sektorschef Individ- och familjeomsorg samt funktionshinder
Redovisning av uppdrag att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinje för
avhopparverksamhetens genomförande
Förslag till beslut
I kommunstyrelsen
1. Stadsledningskontorets uppdrag, kommunstyrelsen 2017-09-06 § 605, att följa upp hur Kunskapscentrum har utvecklat sin resultatuppföljning utifrån
utvärderingsrapporten från 2013 förklaras fullgjort.
2. Stadsledningskontorets uppdrag, kommunstyrelsen 2017-09-06 § 605, att vid behov återkomma till kommunstyrelsen med förslag på reviderade riktlinjer förklaras fullgjort.
3. Stadsledningskontorets uppdrag, kommunstyrelsen 2018-03-28 § 269, att i samråd med polisen och andra relevanta aktörer arbeta fram konkreta förslag på hur stadens avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas förklaras fullgjort.
4. Stadsledningskontorets uppdrag, kommunstyrelsen 2018-03-28 § 269, att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinjer för
avhopparverksamhetens genomförande för beslut i kommunfullmäktige förklaras fullgjort.
5. Förslag till policy och riktlinje för Göteborg Stads arbete med avhoppare remitteras till stadsdelsnämnderna och social resursnämnd för yttrande.
Sammanfattning
Stadsledningskontoret har arbetat fram förslag på hur stadens avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas. Det övergripande syftet är att skapa en bredare samsyn och ökad samordning mellan stadsdelarna, Social resursnämnd och stadsledningskontoret, med fokus på att förtydliga ärende- och uppföljningsansvaret. Dels föreslås en policy för Göteborgs Stads arbete med avhoppare, dels föreslås en reviderad riktlinje för arbetet med avhoppare. I förslag till policy slås övergripande principer för avhoppsarbetet fast liksom förslag till uppföljningsbara mål. I den reviderade riktlinjen föreslås ett antal förändringar, bland andra:
- Definitionen av avhoppare breddas. Åldersgränsen på minst 18 år tas bort och med avhopp menas avhopp från kriminellt gäng, organiserad brottslighet, miljö präglad av våldsbejakande extremism och kriminella parallella samhällsstrukturer.
Stadsledningskontoret
Tjänsteutlåtande Utfärdat 2018-08-07 Diarienummer 0952/18
Handläggare: Daniel Gustafsson Telefon: 031 368 02 26
E-post: daniel.gustafsson@stadshuset.goteborg.se
- Bemanningen av avhoppartelefonen och ansvaret för att omlokalisera avhoppare inom och utom Göteborg ska ligga på social resursnämnd, som har bättre lagstöd att sekretessbelägga uppgifter om individer.
- Bedömningen av avhopparens motivation ska i normalfallet göras av den
handläggande socialnämnden, även om särskild hänsyn måste tas till samverkande myndigheters rekommendationer och bedömningar.
- Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet på stadsledningskontoret ska - utöver stadenövergripande ledning, uppföljning och utveckling kring avhoppsarbetet – involveras i arbetet med särskilda avhoppsärenden. Med särskilda avhoppsärenden menas i huvudsak de avhoppare som måste lämna Göteborg på grund av en stark hotbild och där det som regel krävs samverkan med de övriga myndigheter som ingår i nätverket Kunskapscentrum.
Uppföljningsrapportering kring avhopparverksamheten ska ske månadsvis och redovisas årsvis till kommunstyrelsen.
Ekonomiska konsekvenser
Av rapporten "Vänd dem inte ryggen - en socioekonomisk analys av destruktiva
subkulturer" (Eva Lundmark-Nilsson och Ingvar Nilsson, Fryshuset 2012) framgår bland annat att en enda gängmedlem som är kriminell i 15 års tid kostar samhället cirka 23 miljoner kronor och att en vit makt-anhängare under samma tidsperiod kan skapa kostnader på cirka 30 miljoner kronor. Vidare beräknas den totala notan för ett organiserat kriminellt gäng på 15 personer under en 20 års period skapa samhällskostnader på omkring 530 miljoner kronor. Samhällskostnaden för en gängkriminell person uppgår således till cirka 1,5 miljoner kronor per år och samma kostnad för en vitmakt-anhängare till 2 miljoner kronor. Dessa kostnader, som är löpande, kan jämföras med kostnaden för den dyraste och mest omfattande insatsen som
Göteborgs Stad gör i de allra svåraste avhopparärenden. En sådan insats kostar cirka 1,2 miljoner kronor första året och cirka hälften det andra året. Ett problem är emellertid att de löpande samhällskostnaderna tas av olika delar av det svenska samhället i stort, medan kostnaden för en avhoppare i Göteborg belastar en enskild stadsdelsförvaltning.
Föreslagen policy och riktlinje innebär inte några ökande kostnader för staden, utan en mer effektiv användning av redan befintliga medel. Dessutom innebär förslagen, genom tydligare ansvarsfördelning och förbättrad uppföljningsstruktur, ökade möjligheter till än mer effektivt arbete i framtiden.
Barnperspektivet
Barn och unga drabbas på flera olika sätt av kriminella gäng, organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism. I främst utsatta områden riskerar barn och unga att själva rekryteras och i unga år börja begå brott och hamna i en kriminell livsstil eller i en våldsbejakande extrem miljö. Barn och unga drabbas också negativt av att föräldrar, vårdnadshavare och släktingar lever i kriminella och/eller våldsbejakande miljöer med droger och brott. Barnen riskerar att få en sämre start i livet, bland annat med brist på goda förebilder, oro, rädsla, utanförskap och svårigheter att följa skolarbetet. Barn och unga riskerar vidare att själva bli offer för våldsbrott som riktas mot anhöriga eller andra personer i sin omgivning och därigenom få bestående men, såväl psykiska och fysiska.
Barn har dött i Göteborg i samband med kriminella attacker mot vuxna i deras
omgivning. Åtgärder som stärker Göteborgs Stads arbete med avhoppare gynnar barnen.
Jämställdhets- och mångfaldsperspektivet
Jämställdhets- och mångfaldsperspektivet är aktuellt ur flera aspekter. Nästan uteslutande är det pojkar och unga män som rekryteras till kriminella gäng och därvidlag är pojkar och män mer utsatta. Inom gäng, såväl som inom våldsbejakande extremistiska miljöer, råder ofta en machokultur med stereotypa könsroller där ett våldsamt beteende
uppmuntras. Kvinnor och flickor i dessa typer av miljöer riskerar att fara illa och själva påtvingas en stereotyp könsroll. Olikheter uppmuntras inte och personer med
könsöverskridande identitet eller uttryck och annan sexuell läggning har det sannolikt svårt. Socioekonomiska förhållanden spelar stor roll. Territoriella gäng, liksom viss våldsbejakande extremism, har sin livsluft i utsatta områden, där förutsättningarna för befolkningen är sämre inom nästan alla områden som vanligtvis förknippas med ett gott liv - bland annat möjligheten till utbildning, jobb, hälsa och livslängd. Utanförskap föder ett behov av att hitta sammanhang och tillhörighet och där fyller gängen eller de
extremistiska miljöerna, åtminstone temporärt, ett tomrum. Kriminella gäng, organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism skapar otrygghet och rädsla i samhället, vilket riskerarar att drabba samtliga invånare, inklusive alla de skötsamma personer och familjer som utgör den överväldigande majoriteten av de som lever i de utsatta områdena.
Åtgärder som stärker Göteborgs Stads arbete med avhoppare gynnar jämställdhet och mångfald.
Miljöperspektivet
Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv.
Omvärldsperspektivet
Att bekämpa kriminella gäng och organiserad brottslighet är en angelägen fråga på flera olika nivåer, såväl nationellt som internationellt. Även om problematiken i större utsträckning finns i de större städerna i Sverige, så berörs kommunerna i hela landet på olika sätt. Gängen har förgreningar även i mindre kommuner. För en framgångsrik avhopparverksamhet krävs samordning och erfarenhetsutbyte mellan stadsdelar i Göteborg, mellan kommuner, mellan olika myndigheter och även andra aktörer.
Avhopparverksamheterna i Göteborgs Stad, Stockholms stad och Malmö stad har sedan några år tillbaka ett pågående utbyte. En konferens ägde rum i februari 2018 i Göteborg och där deltog, utöver Stockholm stad och Malmö stad, även ett antal polisregioner.
Göteborg Stad avser att stå som värd även för en konferens 2019. Deltagarna betonade vikten av att utbyta erfarenheter för att hitta lyckosamma arbetsmodeller och betonade att det är viktigt att utvärdera de olika insatser som görs för avhoppare. Många avhoppare behöver exempelvis flyttas till en annan kommun till följd av en hotbild. Några regelrätta rutiner för hur kommunerna i Sverige samarbetar kring dessa frågor finns ännu inte.
Avhopparna behöver en bostad, någon form av sysselsättning och kontakt med den nya kommunens socialtjänst med mera. En ökad samordning med polisen är ett annat område som kan utvecklas, så att avhoppare från rivaliserande gäng inte placeras i samma kommun eller i grannkommuner. Under våren 2018 inleddes ett samarbete med GR-
kommunerna kring arbetet mot organiserad brottslighet och där ingår avhoppsarbetet som en del. Göteborgs Stad leder det arbetet.
Bilagor
1. Protokollsutdrag KS 2017-09-06 § 605. Yrkanden från S, MP och V samt från M, L och KD
2. Protokollsutdrag KS 2018-03-28 §269. Yrkanden från S, MP och V samt från M, L och KD
3. Utvärdering av Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet (Professional Management, 2013-05-07)
4. Riktlinje för avhopparverksamheten i Göteborg, 2013 (0396/13) 5. Avhopparverksamheten i Göteborgs Stad 2011–2016 (1181/17) 6. Förslag: Policy för Göteborgs Stads arbete med avhoppare 7. Förslag: Riktlinje för Göteborgs Stads arbete med avhoppare
Ärendet
I det här ärendet föreslår stadsledningskontoret en policy för Göteborgs Stads arbete med avhoppare och en reviderad riktlinje för Göteborgs Stads arbete med avhoppare.
Innehållet i policy och riktlinjen innebär ett antal förändringar i arbetssätt och
uppföljningsrutiner, vilka syftar till att stärka och utveckla stadens arbete med avhoppare.
Beskrivning av ärendet
Kommunstyrelsen beslutade 2017-09-06 § 605 bl.a. att ge stadsledningskontoret i uppdrag att vid behov återkomma till kommunstyrelsen med förslag på reviderade riktlinjer och följa upp hur Kunskapscentrum har utvecklat sin resultatuppföljning utifrån utvärderingsrapporten från 2013. 2018-03-28 beslutade kommunstyrelsen att förklara övriga då givna uppdrag fullgjorda (uppdraget att utvärdera Göteborgs Stads
avhopparverksamhet samt att jämföra resultatet av hittillsvarande avhopparverksamhet med motsvarande verksamheter i Stockholm och Malmö). Kommunstyrelsen fattade samtidigt beslut om att ge stadsledningskontoret nya uppdrag att i samråd med Polisen och andra relevanta aktörer, arbeta fram konkreta förslag på hur stadens
avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas samt att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinjer för avhopparverksamhetens
genomförande för beslut i kommunfullmäktige.
Bakgrund
Göteborgs Stad har sedan flera år en aktiv samverkan med Polisen och flera andra myndigheter i syfte att motverka organiserad brottslighet och brottslighet i stort.
Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet, Kunskapscentrum eller KC, vid nuvarande stadsledningskontoret, startade sitt arbete efter beslut av kommunstyrelsen i juni 2008. Arbetet mot organiserad brottslighet sker inom fyra huvudområden; demokrati, otillåten påverkan, ekonomi och brottsoffer/avhopp. Med avhopp menas olika former av insatser i syfte att möjliggöra för personer att lämna kriminella grupperingar och frågan om hur Göteborgs Stad skulle kunna ge stöd åt personer som vill lämna gängkriminalitet aktualiserades en kort tid efter starten av Kunskapscentrum. Arbetet med att stödja avhoppare inriktades först på att ge avhoppare snabb tillgång till sjukvård och avgiftning och en avsiktsförklaring med Västra Götalandsregionen undertecknades. Under 2011 systematiserades arbetet med avhoppare än mer och ett avgiftsfritt 020-nummer (020-50 80 80) öppnades. Dit kan avhoppare eller personer i avhopparens närhet - föräldrar, flickvänner, kamrater och olika myndighetsföreträdare - ringa för att få råd och stöd i dessa frågor.
2013 antog kommunstyrelsen en riktlinje (dnr 0396/13) för avhopparverksamheten.
Målgruppen för Kunskapscentrum och socialtjänsten anges i riktlinjen och omfattar personer över 18 år som vill avsluta en kriminell livsstil och som har en av polisen dokumenterad tillhörighet till ett kriminellt gäng och till organiserad brottslighet.
I riktlinjen från 2013 anges vidare ett antal förutsättningar för verksamheten. Bland annat att personen som vill hoppa av ska ge sitt samtycke till att relevanta myndigheter
samarbetar och att personen ska vara beredd att genomgå behandling mot drogberoende.
Att bedöma om personen har förmåga att klara den livsstilsförändring som
avhopparprocessen innebär ska göras i samarbete med polisens underrättelseenhet i Polisregion Väst. Överföring av avhopparärende till socialtjänsten ska inte ske för
personer som är misstänkta för allvarlig brottslighet och som kan leda till ett längre frihetsberövande
Riktlinjen beskriver också hur uppdragen till socialtjänsten respektive Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet ser ut inom avhopparverksamheten. För socialtjänsten handlar det bland annat om att agera utan dröjsmål och att socialtjänsten i respektive stadsdel blir ”ägare” till avhopparärendet, men att nödvändiga beslut om insatser bör samordnas med övriga åtgärder inom de samverkande myndigheterna och inom andra enheter i Göteborgs Stad. För Kunskapscentrum handlar det bland annat om att initiera och leda arbetet, samordna avhopparprocessen och bidra med enkla
kommunikationsvägar till bland annat Polismyndigheten, Kriminalvården och
beroendevården inom Västra Götalandsregionen, ge kompetenspåfyllnad och att följa upp de aktuella ärendena tillsammans med de samverkande myndigheterna.
Myndighetsnätverket
Göteborgs Stads agerande när det avser arbete med avhoppare i enlighet med riktlinjen samordnas av Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet. Kunskapscentrum ingår sedan i maj 2017 i stadsledningskontorets avdelning Samhällsskydd och beredskap, SoB.
Det samverkande myndighetsnätverket Kunskapscentrum mot organiserad brottlighet, dess avsikt och uppdrag kvarstår dock, där elva myndigheter samverkar mot den
organiserade brottligheten på olika sätt, inklusive arbete med avhoppare. Inom ramen för brottsofferperspektivet och vid sidan av arbetet med avhoppare kan också särskilda insatser göras för personer utsatta för organiserad brottslighet. De elva myndigheterna är:
1. Arbetsförmedlingen 2. Ekobrottsmyndigheten 3. Försäkringskassan 4. Kronofogden 5. Kriminalvården
6. Länsstyrelsen i Västra Götalands län 7. Polismyndigheten (Polisregion Väst) 8. Skatteverket
9. Säkerhetspolisen 10. Tullverket
11. Åklagarmyndigheten
Tidigare uppdrag från kommunstyrelsen
Kommunstyrelsen beslutade 2017-09-06 § 605 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att utvärdera Göteborgs Stads avhopparverksamhet utifrån de gällande riktlinjerna samt att vid behov återkomma till kommunstyrelsen med förslag på reviderade riktlinjer.
Stadsledningskontoret fick även i uppdrag att följa upp hur Kunskapscentrum har utvecklat sin resultatuppföljning utifrån utvärderingsrapporten från 2013 samt jämföra resultatet av hittillsvarande avhopparverksamhet med motsvarande verksamheter i Stockholm och Malmö. 2018-03-28 beslutade kommunstyrelsen att förklara två av uppdragen fullgjorda - att utvärdera Göteborgs Stads avhopparverksamhet samt att jämföra resultatet av hittillsvarande avhopparverksamhet med motsvarande verksamheter i Stockholm och Malmö.
Utvärderingen av avhopparverksamheten
Utvärderingen (bilaga 5) av avhopparverksamheten vid Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet vid stadsledningskontoret som gjordes under åren 2016–2017 visade att 94 personer (samtliga män) under perioden 2011–2016 vände sig till Göteborgs Stads avhopparverksamhet och bad om hjälp. Av dessa genomgick 73 personer någon form av avhopparprocess. Målgruppen är personer över 18 år som vill avsluta en kriminell livsstil och som har en av polisen dokumenterad tillhörighet till ett kriminellt gäng och till organiserad brottslighet, det vill säga kriminella mc-gäng, fängelsegäng eller territoriella gängkonstellationer. Personerna hade vanligtvis ägnat sig åt grov brottslighet, som ger långa fängelsestraff. Det är Polisregion Väst som bedömer om personerna tillhör målgruppen och är tillräckligt motiverade för att delta.
Totalt hade 41 procent – 30 personer – av de 73 personer som fullföljt processen vid tidpunkten för kontroll (2017-09-01) inte dömts för nya brott eller förseelser. 66 procent – 48 personer – hade inte längre någon av polisen dokumenterad anknytning till något kriminellt gäng eller nätverk (kontroll 2018-01-30--2018-01-31). I utvärderingen konstateras att det emellertid är vanskligt att dra några säkra slutsatser för dem som genomgått processen de senaste åren. Det krävs som regel en tidsperiod om fem år för att med större säkerhet bedöma om livsstilen varaktigt förändrats.
Ett avhopparärende, enligt riktlinjen, kan aktualiseras på olika sätt och till olika aktörer i nätverket. Inte sällan sker detta gradvis och parallellt, vilket i sig kräver samverkan och samordning. De mest förekommande ingångarna till Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet är via Kriminalvården (inklusive Frivården), socialtjänsten, Polisen och den så kallade avhoppartelefonen som bemannas av SoB vardagar kl. 09-15. Det kan börja som generell rådgivning eller allmänt informationsutbyte aktörerna emellan och därefter komma att anhängiggöras som ett faktiskt ärende hos socialtjänsten. Det kan också komma från anhöriga till avhopparen, alternativt direkt från avhopparen själv. När ärendet börjar anta formen av ett egentligt ärende överlämnas ansvaret som huvudregel till socialtjänsten i den stadsdel som avhopparen tillhör. Det sker dock inte då avhopparen är misstänkt för allvarlig brottslighet som kan leda till ett längre frihetsberövande eller då dennes hotbild är synnerligen hög eller överhängande. I sådana fall blir ärendet Polisens ansvar och bedömningen görs av Polisen, men i samråd med övriga aktörer
Det bedrivs också andra verksamheter inom Göteborgs Stad, som i vissa delar kan benämnas som avhopparverksamhet, separat från och under andra förutsättningar än nyss nämnd riktlinje.
Övrigt arbete med avhoppare i Göteborgs Stad
Sedan 2013 finns Sociala insatsgrupper, SIG, i Göteborgs Stad. Målgruppen för sociala insatsgrupper är personer i åldern 18–25 år och arbetet syftar till att få unga vuxna att lämna en kriminell livsstil. SIG är en samverkansform mellan flera myndigheter, till exempel Arbetsförmedlingen, psykiatrin och vuxenutbildningen. Socialtjänsten ansvarar för samarbetet och kontaktar de som behöver vara med.
Fem stadsdelar i Göteborg har SIG-grupper: Angered, Östra Göteborg, Västra Hisingen, Norra Hisingen och Västra Göteborg. Arbetet samordnas från Social resursförvaltning.
Under 2017 har SIG arbetat med ett 40-tal individer inom de fem stadsdelarna.
SSPF är en samverkansform mellan skola, socialtjänst, polis och fritidssektorn med syfte att upptäcka och hjälpa unga med problem och som kan riskera att rekryteras till
kriminella nätverk. Målet är att ungdomar i stadsdelen ska ha en fungerande skolgång och leva ett liv fritt från kriminalitet och droger. SSPF finns i samtliga stadsdelar och
målgruppen är ungdomar mellan 12 och 18 år.
Därutöver arbetar respektive stadsdelsförvaltning på olika sätt med att hjälpa kriminellt belastade personer med kriminella värderingar inom ramen för det ordinarie sociala arbetet. Delar av det arbetet kan också benämnas avhopparverksamhet.
Vid sidan därav och i samverkan med stadsledningskontorets avdelning Samhällsskydd och beredskap (SoB), bedriver Social resursförvaltning samordnande arbete mot våldsbejakande extremism, som i vissa fall kan ta formen av avhopparärenden.
Stadsdelarnas redogörelse för åren 2011–2016
Samhällsskydd och beredskap bad stadsdelarna redogöra för sina respektive
avhopparverksamheter. Frågan gällde antalet avhoppare (från 18 års ålder och som vill lämna en kriminell livsstil) som varit aktuella i stadsdelarna under åren 2011–2016 och som kommit in som ärende på annan väg än via Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet. Det var dock svårt att få en samlad bild. Flera stadsdelar hänvisade till att det är omöjligt att söka i verksamhetssystemet Treserva, som är det stödsystem som används inom den kommunala hälso- och sjukvården samt omsorgsverksamheten. Svar inkom endast från sju av tio stadsdelar och flera av svaren grundar sig enbart på en uppskattning som handläggare och chefer kunnat bidra med. SDF Angered har sedan mitten av 2016 en egen avhopparverksamhet inom ramen för SIG-arbetet. Cirka 40 personer har fram till och med 2017 varit aktuella för någon typ av insats eller arbete.
Kunskapscentrums resultatuppföljning sedan 2013
En återstående del av tidigare uppdrag var att följa upp hur Kunskapscentrum har utvecklat sin resultatuppföljning utifrån rapporten från utvärdering 2013. Den rapport som avses är en extern utvärdering av Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet som utfördes av Professional Management 2013 (bilaga 3). Sammanfattningsvis konstaterades i rapporten att samverkan inom myndighetsnätverket fungerade bra, att Kunskapscentrum ansågs som en väl fungerande arena och att resultatet mycket väl överensstämmer med intentionerna bakom skapandet av Kunskapscentrum. Emellertid identifierades
utvecklingspotential inom olika områden, varav ett rörde utveckling av resultatramverk med preciserade resultat, indikatorer och målvärden.
I ljuset av bland annat arbetet med 2016–2017-års utvärdering av avhopparverksamheten, enligt ovan, måste konstateras att Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet formellt inte har utvecklat några målbilder, precisering av resultat eller resultatuppföljning sedan utvärderingen 2013. Naturligtvis har respektive ärende följts upp individuellt, men något övergripande formellt resultatramverk har inte tagits fram.
I samband med 2016–2017-års utvärdering av avhopparverksamheten och med anledning av att ramar för resultatuppföljning saknades, påbörjades emellertid ett arbete att på övergripande nivå strukturera ett resultatramverk med uppföljning – i vart fall inom arbetet med avhoppare. Detta arbete har, åtminstone delvis, mynnat ut i bilagt förslag till policy och riktlinjer för arbete med avhoppare, där mätbara mål definieras och
uppföljningsansvaret förtydligas och fördelas. Emellertid kvarstår en del arbete för att på mer detaljerad nivå skapa ett stadenövergripande resultatramverk för arbetet med
avhoppare. Likaså för Kunskapscentrums övriga perspektiv och områden.
Kommunstyrelsens nya uppdrag
Mot bakgrund av utvärderingen av avhopparverksamheten fattade kommunstyrelsen 2018-03-28 beslut om att ge stadsledningskontoret i uppdrag att i samråd med Polisen och andra relevanta aktörer, arbeta fram konkreta förslag på hur stadens
avhopparverksamhet kan stärkas och utvecklas samt att återkomma med en uppdaterad för Göteborgs Stad gemensam policy och riktlinjer för avhopparverksamhetens
genomförande för beslut i kommunfullmäktige.
Arbetet påbörjades emellertid redan under hösten 2017 med anledning av uppdraget att vid behov återkomma med reviderade riktlinjer, men intensifierades under våren 2018.
Kunskapscentrum vid avdelningen Samhällsskydd och beredskap har bland annat genomfört workshopar vid flera tillfällen. En workshop angående den generella
utvecklingen av Kunskapscentrums olika verksamhetsdelar och två workshopar särskilt kring frågan om hur arbetet med avhoppare kan stärkas och hur riktlinjen bör uppdateras.
Inbjudna till de senare workshoparna var representanter från samtliga stadsdelar, Social resursförvaltning, Välfärd och utbildning vid stadsledningskontoret samt från olika delar av Polismyndigheten.
En samsyn om de stora dragen infann sig relativt snabbt. Dessa kan sammanfattas enligt följande:
- En bredare definition av begreppet avhoppare behövs.
- En kontaktperson behöver utses i varje stadsdel, som hittar arbetsformer för snabba myndighetsbeslut.
- Ökad samordning inom staden behövs när det gäller att omplacera avhoppare mellan stadsdelarna.
- Ökad samordning mellan kommuner och mellan olika polisregioner i Sverige behövs när det gäller att omplacera avhoppare inom landet.
- Behov av att utveckla metoder för kontinuerlig uppföljning.
- Behov av att utveckla metoder för kontinuerlig utvärdering av avhopparinsatser.
- Behov av en stadenövergripande riktlinje for Göteborgs Stads olika avhopparverksamheter.
En återkommande diskussionspunkt under vårens arbetsmöten handlade om att en framgångsrik avhopparverksamhet, som bidrar till att slå undan benen på den grova organiserade brottsligheten, belastar stadsdelsförvaltningarnas enskilda budgetar hårt. Det riskerar att viktiga insatser till olika grupper ställs mot varandra. Vissa förespråkar därför en för Göteborgs Stad central pott avsedd för att finansiera avhopparinsatser. Andra efterlyser istället ett tydligt budskap om att kostnader för avhoppare ska accepteras.
Finansieringsformerna är emellertid en fråga som kräver en vidare beredning och som ligger utanför uppdraget i detta tjänsteutlåtande.
Utöver att arrangera workshopar vid två tillfällen har stadsledningskontoret haft flertalet möten, samtal och korrespondens med relevanta personer på Social resursförvaltning liksom på stadsledningskontorets avdelning Välfärd och utbildning. Kontinuerliga avstämningar har också skett med stadsledningskontorets juridiska avdelning samt med polisens Nationella Operativa Avdelning, NOA, med polisens Brottsoffer- och
personsäkerhetsverksamheten, BOPS och med personal från polisens underrättelsetjänst.
Även Kriminalvården/Frivården har lämnat synpunkter.
Förslag till policy (bilaga 6) och reviderad riktlinje (bilaga 7) för Göteborg Stads arbete med avhoppare bifogas detta tjänsteutlåtande.
Förslagen till ny policy och reviderad riktlinje
De större förändringarna och relevanta nyheterna i förslagen förklaras enligt följande, liksom motiven bakom.
Sammanfattande inledning
Utgångspunkt i arbetet med ny policy och uppdaterad riktlinje har tagits i befintlig och alltjämt gällande riktlinje (”Riktlinje för avhopparverksamheten i Göteborg”,
Kommunstyrelsens beslut, 2013-05-22, Dnr; 0396/13) som riktar sig till
Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet och socialtjänsten. Den riktlinjen har kommit att anses daterad i förhållande till brottsutvecklingen och till Göteborgs Stads organisatoriska utveckling. Vissa väsentliga verksamheter som arbetar med avhoppare är till exempel inte inkluderande och inte heller somliga kategorier av avhoppare. Vissa övriga konkretiseringar har också ansetts nödvändiga.
Det grundläggande syftet med nu föreslagen policy och riktlinje är att skapa en bredare samsyn och större klarhet i Göteborgs Stads arbete med avhoppare. Policyn och riktlinjen ska lämpligen läsas tillsammans och nedan kommentarer behandlar endast det som bedöms som nya eller avgörande delar samt väsentliga skillnader från nu gällande riktlinje.
Mottagarna för dokumenten är stadsledningskontoret och socialtjänsten – genom de nämnder som lyder under socialtjänstlagen (2001:543). Enligt uppdraget från kommunstyrelsen ska beslut om ny policy och reviderad riktlinje fattas av
kommunfullmäktige. Kommunfullmäktiges beslut riktar sig i normalfallet mot nämnder och därför omnämns Social resursnämnd och socialnämnder istället för respektive förvaltning. Anledningen till att socialnämnder används som begrepp istället för
stadsdelsnämnder är att stadsdelsnämnderna kan komma att förändra namn och förändras över tid på ett annat sätt än socialnämnder som sådana. Med socialnämnd avses nämnd som svarar för verksamhet enligt socialtjänstlagen. Att stadsledningskontoret, som inte är en nämnd utan en förvaltning, är en rubricerad mottagare förklaras med att
stadsledningskontorets nämnd, kommunstyrelsen, också är den nämnd som bereder ärendet.
Sammantaget innebär förslagen om ny policy och riktlinje följande.
Särskilt fokus ligger på förtydligande och fördelning av ärende- och uppföljningsansvar.
Definitionen av avhoppare har också breddats. De operativa socialnämndernas (eg.
stadsdelsnämndernas) ärendeansvar och självständighet förstärks något och förtydligas medan stöd-, samordnings- och uppföljningsansvaret omfördelas något mellan Social resursnämnd och stadsledningskontoret. Den sistnämnda fördelningen innebär i korthet att Social resursnämnd ska ansvara för att stödja och samordna socialnämnderna samt aggregera deras individuppföljning och vidarerapportera avidentifierat till
stadsledningskontoret. Stadsledningskontoret ska fortsättningsvis stödja socialnämnderna, men framöver även Social resursnämnd, i ärenden av svårare karaktär (motsvarande organiserad brottslighet) som kräver kvalificerad koordinering inom myndighetsnätverket Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet. Stadsledningskontoret ska även leda utveckling och uppföljning av arbetet på strategisk nivå genom regional och nationell samverkan.
Sammanfattningsvis är avsikten att respektive organisatorisk del av staden ska arbeta med för den delen lämpliga delar av arbetet med avhoppare. Ärenden som kan hanteras lokalt ska rimligen hanteras lokalt, medan ärenden som kräver stadenövergripande samordning bör involvera Social resursnämnd och ärenden som kräver regional eller nationell samordning även bör involvera stadsledningskontoret. Likaså ska uppföljning på individnivå ske lokalt, samordningsvis av Social resursnämnd och aggregerat, avidentifierat av stadsledningskontoret. Nedan bild illustrerar nivåer och funktioner.
Vägledning och avsteg
Stadsledningskontorets allmänna uppdrag att bland annat leda och styra staden förtydligas och avser även uppgiften att lämna vägledning avseende riktlinjens innehåll, tolkning och tillämpning.
Avsteg från riktlinjen måste i vissa fall kunna göras, men endast om det finns särskilda skäl för det. Som ett exempel på särskilda skäl nämns akut tidsbrist (motsvarande fara i dröjsmål). Det lämnas medvetet tolkningsutrymme för andra omständigheter än bara tid, men vanligen är tidsförhållanden sådana omständigheter som påverkar arbetet med avhoppare mest. Då avses den tid det tar att komma i kontakt med personer eller funktioner för att kunna få nödvändiga råd, bedömningar eller beslut. Eftersom avhopparärenden ibland kan vara av ytterst tidsakut slag, måste snabba insatser kunna komma till – helt i enlighet med föreslagen policy och riktlinje. Emellertid kan det uppstå tillfällen då tiden ändå inte räcker till, varpå avsteg i sådana fall vore skäligt.
Att respektive nämnd genom sin förvaltning själv måste ges mandat att fatta beslut om avsteg, blir mot den bakgrunden också naturligt. Alternativet vore att endast
stadsledningskontoret fick mandat att fatta beslut om avsteg, men då har hela syftet med att vinna tid direkt motverkats. Däremot måste respektive nämnd som fattar ett beslut om avsteg rimligen dokumentera och rapportera det till stadsledningskontoret, så att
stadsledningskontoret kan följa upp anledningarna bakom.
Offentlighet och sekretess
En oundviklig och grundläggande faktor i arbetet med avhoppare är
sekretesslagstiftningen (Offentlighets- och sekretesslagen 2009:400, OSL). Eftersom bibehållen sekretess i realiteten kan vara livsavgörande för en avhoppare med påtaglig hotbild mot sig, måste sekretessen vara hög, klar och tydlig och inte kunna bli föremål för tolkning.
Socialtjänsten hanterar av naturliga skäl redan känslig individinformation och kan skydda den väl, genom uttryckligt stöd i 26 kapitlet OSL, som är av lagstiftaren avsedd för just socialtjänsten.
Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet vid stadsledningskontoret hanterar också viss känslig individinformation, men kan inte använda sig av 26 kapitlet OSL, eftersom stadsledningskontoret inte i lagens mening är att anse som socialtjänst.
Stadsledningskontoret och/eller KC är heller inte sådana brottsbekämpande eller
brottsförebyggande myndigheter som avses i 35 kapitlet OSL och kan därför inte heller få generellt stöd för sekretess i portalparagrafen 35:1 p 2 OSL – ”annan verksamhet för att förebygga brott”.
KC har dock kunnat skydda känslig information med annat lagstöd, men det höga skyddet gäller endast arbetet med den specifika målgrupp av avhoppare som KC arbetar med. Den målgruppen har nämligen regelmässigt en påtaglig hotbild och av den anledningen arbetar KC regelbundet tillsammans med Polismyndighetens underrättelse- och
personsskyddsdelar. I det arbetet både kan och måste KC använda sig av särskilda sekretessregler – nämligen OSL 18:7 och 35:11 – vilket innebär en mycket hög grad av sekretess.
Emellertid ska, enligt förevarande förslag, begreppet avhoppare utvidgas och målgruppen bli större. En sådan – i sig nödvändig – utvidgning skulle dock innebära en väsentlig risk för att KC inte längre skulle ha tillräckligt lagstöd att sekretessbelägga uppgifter om de individer man arbetar med. Särskilt mot den bakgrunden, så måste all individinformation hanteras inom ramen för 26 kapitlet OSL, det vill säga utav socialtjänsten. Det är ju också socialtjänsten som är den som lagstiftaren har avsett att hantera sådana uppgifter och därför har fått explicit lagstöd för det. Som jämförelse kan i detta sammanhang nämnas de olika avhopparverksamheter som bedrivs av Stockholms Stad och Malmö Stad. Där hanteras kommunernas individärenden av socialtjänsten. Nedan bild illustrerar sekretessavgränsningen i Göteborgs Stad.
Det är i ljuset av det nu nämnda som föreslagen riktlinje bland annat innebär att all individinformation (t.ex. avhoppartelefonen och individuppföljning) flyttas från
stadsledningskontoret till Social resursnämnd och socialnämnderna. Dessa, liksom andra juridiska överväganden, har löpande säkrats hos juridiska avdelningen på
stadsledningskontoret, som också ställer sig bakom nyss nämnda slutsats.
Policyn
Uttalade principer för och övergripande mål med Göteborgs Stads samlade arbete med avhoppare har tidigare saknats. Således inleds förslaget till policy med att först fastställa allmänt vedertagna förvaltningsrättsliga principer om – i samtliga bemärkelser –
likabehandling, rättssäkerhet, effektivitet och kvalitet. Snabbhet och samverkan, liksom hänsyn till varje individs enskilda behov och förutsättningar nämns också.
Därefter och redan i policyn berörs andra myndigheters bedömningar. Enligt gällande riktlinje ska avhopparens förmåga att klara den livsstilsförändring som
avhopparprocessen innebär (motivation) avgöras av Polisen. Det kan tyckas
anmärkningsvärt att en annan myndighets bedömningar direkt kan styra förutsättningarna för Göteborgs Stads arbete i enskilda ärenden (eg. socialtjänstens oberoende) och rimlig kritik har därför framförts mot detta. Mot den bakgrunden föreslås istället att särskild hänsyn måste tas till andra myndigheters rekommendationer och bedömningar, men att det är den handläggande socialnämnden som ska äga ärendet i sin helhet, liksom - i normalfallet – bedömningen av avhopparens motivation. Oavsett ska den bedömningen göras av Göteborgs Stad. Det alltjämt betydande värdet av andra myndigheters (t.ex.
Polisens och Kriminalvårdens) perspektiv och bedömningar måste emellertid understrykas och alltid tas i beaktande.
Uttalade och uppföljningsbara mål med arbetet med avhoppare har tidigare inte funnits, men det framstår som både rimligt och nödvändigt. De föreslagna målen är succesiva, där varje steg ska ses som måluppfyllnad i sig. Att hjälpa en gängkriminell person att lämna gänget och minska sin kriminalitet, måste anses som ett rimligt mål. Att nå hela vägen fram till allmän laglydnad, eget boende och självförsörjning, kan med hänsyn till den heterogena och svåra målgruppen inte rimligen krävas, men torde ändå eftersträvas och i somliga fall också vara möjligt. Att följa upp och mäta dessa delar, är också möjligt och relativt lätt – med stöd av samverkande myndigheter. Svårare att följa upp, men
eftersträvansvärda effekter, är de mer allmänt hållna målen om minskad brottslighet och ökad trygghet.
Riktlinjen Definitioner:
I syfte att förtydliga och avgränsa arbetet med avhoppare har vissa tidigare odefinierade begrepp i och med nu föreslagen riktlinje definierats. Den kanske mest väsentliga förändringen är definitionen av avhoppare.
Nu gällande riktlinje omfattar ”personer över 18 år, som vill avsluta en kriminell livsstil och har en av polisen dokumenterad tillhörighet till ett kriminellt gäng och organiserad brottslighet.” Den definitionen skiljer sig från den som framgår av ”Polisens riktlinjer för avhopparverksamheten” (PM 2016:35) och skiljer sig också från övriga samhällsaktörers – i den mån de använder någon definition överhuvudtaget. Det finns nämligen inte någon allmänt vedertagen definition av vad en avhoppare är. Vidare och delvis på grund av att olika aktörer har olika definitioner, har den gällande riktlinjens definition också visat sig exkludera vissa målgrupper. Även om de allra flesta som vill lämna gängen, enligt erfarenheten är över 18 år gamla, är till exempel inte alla gängkriminella dokumenterade av Polisen.
Mot bakgrund av det fortsatta och essentiella samverkansbehovet med framförallt Polisen och behovet av att inkludera fler personer i begreppet föreslås en något vidare definition än nuvarande. Då med utgångspunkt i Polisens vid var tid gällande definition, enligt Polisens riktlinjer. På detta sätt synkroniseras Göteborgs Stads språk automatiskt med Polisens – och förutsättningarna för en mer effektiv samverkan ökar. I korthet innebär detta att åldersgränsen på minst 18 år och kravet på dokumenterad gängtillhörighet försvinner.
Diskussioner har förts om att därutöver uttryckligt nämna andra målgrupper, till exempel personer som vill lämna våldsbejakande extrema miljöer, andra kriminella parallella samhällsstrukturer än mer eller mindre namngivna gäng och till och med heders- eller relationsvåldsutsatta personer, som av den anledningen har en hotbild mot sig.
Föreliggande förslag begränsar sig dock till att innefatta personer som vill lämna även våldsbejakande extrema miljöer och kriminella parallella samhällsstrukturer och som av den anledningen har en hotbild mot sig. För dessa personer finns det få eller inga formella strukturer inom staden och de kan behöva en typ av stöd som i relevanta delar liknar den typ av stöd som avhoppare från kriminalitet kan behöva. Heders- eller
relationsvåldsutsatta personer är däremot en målgrupp som i stora delar redan hanteras av befintliga strukturer och delar inom Göteborgs Stad. De behöver generellt också en annan typ av stöd, eftersom de inte i samma utsträckning behöver hjälp att lämna kriminaliteten.
I syfte att förtydliga begreppen avhopparverksamhet och avhopparärende betonas vidare att det måste handla om samordnade åtgärder och som inte är ordinarie socialt,
motiverande eller brottsförebyggande arbete. Poängen med dessa förtydliganden är bland annat att en avhoppare rimligen bör anses som en avhoppare först då motivationen att lämna kriminaliteten och den kriminella grupperingen finns där – inte dessförinnan. Om denna avgränsning råder inte sällan missförstånd aktörer emellan.
Begreppet särskilt avhopparärende skapas för att särskilja de ärenden som normalt och med befintliga resurser kan hanteras av och inom Göteborgs Stad, från de ärenden som är av den karaktären att Göteborgs Stad inte själv kan hantera dem. Dessa ärenden
motsvarar i väsentlig mening de ärenden som i dagsläget redan hanteras av KC. I dessa ärenden är det närmast en huvudregel att avhopparen måste lämna Göteborg på grund av hotbilden mot honom och arbetet måste ske i mycket nära samarbete med åtminstone några av de elva myndigheter som ingår i nätverket Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet – främst Polisen och Kriminalvården/Frivården.
Särskilda förutsättningar
Formuleringen om samtycke ändras till viss del i förhållande till gällande riktlinje. Detta för att uppdatera förhållandet till ny lagstiftning (dataskyddsförordningen) och för att underlätta faktisk efterföljning. Det förstnämnda med tillägg om att samtycket även måste omfatta behandling av uppgifterna och det senare med en förändring av ”ska-kravet” på skriftligt samtycke till ett ”bör-krav” – med krav på bevittning och dokumentation istället. Skälen bakom förslaget om förändrade skriftlighetskrav är flera. Dels att
inledande kontakt med avhoppare inte sällan sker per telefon och att samtycke (muntligt) krävs redan då för att kunna påbörja arbetet tillsammans med andra myndigheter, dels för att det av olika praktiska skäl faktiskt inte alltid inhämtas ett skriftligt samtycke. Regler måste vara lätta eller i vart fall möjliga att efterfölja och det finns heller inget lagkrav på att dylika samtycken måste vara skriftliga. De krav som ställs är att den som har fått samtycket skall kunna visa på att det finns – alltså bevisa det. Att visa på samtycke kan göras på fler sätt än bara genom en samtyckesblankett – till exempel genom bevittning eller annan dokumentation – om det inte är möjligt att få ett skriftligt samtycke. Ett ”bör- krav” om skriftlighet bör däremot finnas.
När det gäller motivation och bedömningen därav införs tidigare nämnd förändring till att det i normalfallet är handläggande socialnämnd som skall göra den bedömningen och inte Polisen. I särskilda avhopparärenden ska stadsledningskontoret (KC) istället göra den bedömningen, i samråd med samverkande parter (t.ex. Polisen och Kriminalvården). Den i gällande riktlinje enskilda förutsättningen att avhopparen ska vara beredd att genomgå behandling mot sitt drogberoende, förs i förslaget istället in under avsnittet om motivation och utökas något till att även innefatta hälsa. Detta eftersom det erfarenhetsmässigt visat sig vara vanligt med olika former av psykisk ohälsa eller diagnoser (t.ex. PTSD och ADHD) bland de avhoppare som KC har hanterat.
Förutsättningen kring allvarlig brottslighet har ansetts vara väl avvägd och kvarstår med endast ett förtydligande om misstankegraden.
Ansvarsfördelning
Stadsledningskontorets ansvar
I och med införandet av begreppet särskilda avhopparärenden, så kvarstår
stadsledningskontorets nuvarande uppdrag och uppgifter att bland annat leda arbetet med avhoppare från den organiserade brottsligheten, som kräver särskild och mer omfattande hantering. Ansvaret justeras dock i viss mån i förtydligande riktning med fokus på stadsledningskontorets generella uppgifter – ledning, utveckling och uppföljning på strategisk, regional och nationell nivå. Den mest avgörande skillnaden från gällande riktlinje är, som omnämnts tidigare, nämligen hanteringen av individärenden och bemanningen av avhoppartelefonen. Av ovannämnda juridiska skäl, är det inte lämpligt att stadsledningskontoret hanterar individinformation. Den typen av information måste uteslutningsvis hanteras inom socialtjänsten och skyddas av 26 kapitlet OSL. Det är mot den bakgrunden som det föreslås att en central och stadenövergripande del av
socialtjänsten, nämligen Social resursnämnd, övertar dessa delar. Det är av sakens natur nödvändigt att hantera avhopparindivider på stadenövergripande nivå och därför är det
heller inte lämpligt att lägga detta ansvar på respektive socialnämnd. I sådant fall skulle också förutsättningarna för samsyn och likartat arbete minskas avsevärt, liksom
funktionen med en så kallad single point of contact (”en väg in”), som avhoppartelefonen är tänkt att vara för avhoppare, anhöriga och tjänstemän.
Social resursnämnds ansvar
Det som är mest nytt med förslagen riktlinje, i förhållande till den nu gällande, är att i större utsträckning involvera Social resursnämnd i arbetet och förtydliga dess ansvar. Det huvudsakliga skälet är sekretess och behovet av att individer hanteras av Göteborgs Stad på ett samordnat sätt genom en centralt belägen och stadenövergripande socialtjänst.
Social resursnämnd föreslås därför, utöver redan befintligt ansvar enligt gällande riktlinje, att även bemanna avhoppartelefonen och samordna fördelning och omlokalisering av avhoppare både inom och utanför Göteborg. Detta med konsultativt stöd av
stadsledningskontoret. Social resursnämnd ska också stödja de handläggande socialnämnderna med samordning och metodutveckling samt aggregera deras
individuppföljning för vidare och avidentifierad rapportering till stadsledningskontoret.
En helt ny del av riktlinjerna som främst gäller Social resursnämnd och socialnämnderna är det uttalade ansvaret för lämplig omlokaliseringsplats och bedömning därav med hänsyn till bland annat avhopparens hotbild. I dagsläget finns ingen uttalad ledning eller styrning alls i denna del, vilket inte kan anses vara acceptabelt. En godtyckligt bedömd eller felaktig omlokalisering av en avhoppare kan innebära faktisk livsfara för denne eller andra personer i dennes närhet. De omlokaliseringar av avhoppare som i nuläget görs under ledning av KC vid stadsledningskontoret, sker i samtliga fall i mycket nära samråd med Polisens underrättelse- och personskyddsdelar. Detta för objektiva och metodiska bedömningar av bland annat hot och risk samt lämpliga omlokaliseringsplatser. Den processen bör i erforderliga delar erbjudas även den föreslagna utvidgade målgruppen och de övriga delar av Göteborgs Stad som arbetar med avhoppare. Ansvaret för lämplig omlokaliseringsplats ska emellertid ligga kvar hos den handläggande socialnämnden (inom ramen för hela ärendeansvaret) medan ansvaret för stöd avseende samordning (inklusive dokumentation och uppföljning) och bedömning föreslås läggas på Social resursnämnd, som i sin tur kan vända sig till stadsledningskontoret i de fallen så behövs.
Socialnämndernas ansvar
Socialnämndernas ansvar för respektive individärende kvarstår oförändrat som tidigare, men förtydligas något i och med att bedömningen av avhopparens motivation i
normalfallen flyttas från Polisen till socialnämnderna. I särskilda avhopparärenden bör emellertid stadsledningskontoret (KC) äga tolkningsföreträde. Då i samråd med andra myndigheter, mer liknande nuvarande riktlinje, men bedömningarna bör ända rimligen göras inom och utav Göteborgs Stad, i enlighet med resonemanget ovan.
Mindre förtydliganden föreslås av redan befintligt ansvar avser kontaktpersoner, handläggare och tillgängligt telefonnummer. Enligt gällande riktlinje ska en specifik enhetschef utses som kontaktperson, men den detaljstyrningen har visat sig något felriktad, utifrån hur vissa förvaltningar har organiserat sig. I somliga förvaltningar finns heller inte intresse eller kunskap om arbete med avhoppare hos den utsedda
kontaktpersonen och ibland går inte den personen att nå under långa tidsperioder. Mot bakgrund av den erfarenheten föreslås att en för avhopparfrågor lämplig kontaktperson, som inte specifikt måste vara chef över vuxengruppen, men som har tillräckligt mandat, utses liksom att ett telefonnummer för avhopparfrågor hålls tillgängligt. Dessa två delar
