Arktiska rådet - Ett samarbete i Antropocen: En kritisk innehållsanalys av arktiska strategidokument

Arktiska rådet - Ett samarbete i Antropocen

En kritisk innehållsanalys av arktiska strategidokument

Emma Eiworth och Sara Erkmar

Kandidatuppsats i statsvetenskap, 15hp, hösten 2020 Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala Universitet Handledare: Karin Leijon

Antal ord: 13949 Antal sidor: 49

Abstract

Presently the Arctic is characterized by climate change. The melting ice masses have also led to changed geopolitical conditions that act and drive the region towards an unpredictable outcome. This change sheds light on the actors in the Arctic Council (AC) and their ability to cooperate. This bachelor thesis uses content analysis to analyse Arctic strategy documents from Russia, China and the EU on how they see the problems arising in the Arctic and how they plan to combat these, in a comparison with strategy documents from the AC. With Carol Lee Bacchis post-structuralist approach and her framework ​What is the problem represented to be? (WPR) ​the thesis examines problem representations in the strategy documents. By doing so, this study is filling a research gap of policies in the AC as well as the basis for cooperation in the AC. The comparison between the actors and the AC’s problem representations shows that the three actors both have similarities and differences compared to the AC, and they all have uniting and divisive content. The thesis determines AC as an important forum for maintaining diplomatic problem solving, protection for the environment, sustainable societies and stability in the area. The analysis has also identified certain themes where the basis for cooperation exists: the environment as a whole, economic growth in terms of transport and fisheries. The study also shows challenges in terms of AR's relevance.

Russia's national focus and China as an important and increasingly important player. These actors can be both environmental culprits or powerful co-players. The thesis also shows that the EU can act as a potential regulatory power.

Nyckelord: Arktis, Arktiska rådet, Ryssland, Kina, EU, samarbete, policys, strategier, WPR, problemrepresentationer, stabilitet, klimatförändringar, hållbar utveckling, makt, dikotomi

Innehållsförteckning

1. Inledning……….………....5

1.1 Syfte och Frågeställning. .………...……….………....…...….7

1.2 Bakgrund: Arktiska rådet....………...……...…....7

2. Teoretiskt ramverk……….…...……..​⁸

2.1. Tidigare forskning.………....……...……..8

2.1.1. Arktiska rådet………....………...…..……..…..​.​⁸

2.1.2 Aktörer………...…..…..…..9

Ryssland………...………...…..…..…….9

Kina………..………...…...……..10

EU………..……....…...….12

2.2. Teori.…………...………....…………...13

2.2.1 What’s the problem represented to be?...14

2.2.1.1 Begreppsdefinition……....……...………..……….……...…...14

3. Metod och material………..….15

3.1. Material……….………...……....….15

3.2 Motivering av vald metod……….………..…..…...16

3.3 WPR-analys………..………...….…….17

3.4 Operationalisering av teman………..…….20

4. Analys………...23

4.1 Analys del 1………....………...……….…....23

4.1.1 Ryssland………...…...………...…………..23

4.1.2 Kina……….………..………...…….…...29

4.1.3 EU………..………….………...………...….35

4.1.4 Sammanställning av analysdel 1………..……..………...…...40

4.2 Analys del 2………..……….………....……....40

4.2.1 Problembilder…………...……….………...….…. 41

4.2.1.1 Den ryska bilden………..……...………...………...41

4.2.1.2 Den kinesiska bilden………...…...………..……...42

4.2.1.3 Den europeiska bilden……...…………..………….………....42

5. Diskussion och slutsats………...………..43

6. Referenser………..………..….46

7. Bilagor………..50

Figurer

Tabell 1. Sammanställning av uppsatsens analys som visar likheter och skillnader i policy mellan respektive aktör och Arktiska rådet, samt om det föreligger några ‘silences’ i dokumenten.

Förkortningar

AR Arktiska rådet

BRI Belt and Road Initiative EU Europeiska Unionen NSR ​The Northern Sea Route

WPR ​What’s the problem represented to be?

1. Inledning

Arktis karakteriseras idag av klimatförändringar. De smältande ismassorna har även medfört förändrade geopolitiska förhållanden som verkar och driver på regionen mot ett svårförutsett utfall.​¹ För att möta denna förändring har staterna i regionen ökat mellanstatligt samarbete med fokus på forskning, förtroendeskapande insatser och säkerhetspolitisk stabilitet.​² År 1996 bildades det Arktiska rådet (AR); ett internationellt forum som främjar samarbete mellan sex organisationer för arktiska ursprungsfolk och de arktiska staterna med det uttalade målet att skydda den arktiska miljön. ​³Medlemsstaterna i AR har vetorätt och alla beslut fattas med konsensus. Av de överenskommelser AR har beslutat om är ett fåtal bindande, övriga utgör endast rekommendationer och är således frivilliga. ​⁴Det ökade intresset för Arktis sätter strålkastarljuset på aktörerna i Arktis och deras förmåga att samarbeta i AR. Givet klimatförändringarna och utsattheten för de olika arktiska ursprungsbefolkningarna, kan vi konstatera att AR har en oerhört viktig roll att spela och det är sålunda essentiellt att dess funktioner verkligen fungerar. Tidigare kartläggning av AR:s policyresultat visar att just konsensusbeslut och övervägande majoritets ackord rörande rekommendationer i högre grad genererar tydliga och detaljerade planer för styrning av AR:s arbete. Detta möjliggör i sin tur AR:s förmåga att fungera som en aktör för förändring. År 2019 misslyckades, för första gången i AR:s historia, de arktiska staternas utrikesministrar att komma överens om den gemensamma slutdeklarationen.​⁵​ Detta understryker de utmaningar AR står inför.

Tidigare forskning är splittrad vad gäller AR:s varande och framtid. Mariia Kobzeva menar att aktörers olika intressen i området kommer att verka splittrande på AR:s samarbete, medan andra forskare snarare hävdar att det kommer verka enande.​⁶ ​⁷ Vid granskning av tidigare forskning kan vi skönja att man i studier av samarbetet inom AR i synnerhet har fokuserat på säkerhet och maktspelet inom- och runt AR. Vad gäller tidigare studier på respektive aktörs-, samt AR:s Arktis-strategiska policydokument, ser vi att det förvisso finns beskrivande och kartläggande studier av dessa, men att de återigen är analyserade utifrån internationella relationer (IR-teorier) gällande makt och säkerhet. Detta gör till viss del att forskning rörande

1​Solski, Henriksen, Vylegzhanin, 2020.

2​Howery, 2020 ​sid.15.

3​The Arctic Institute 2020.

4​Ibid.

5 Barry Davidsdottir, Einarsson, Young. ​2020, sid.1.

6Kobzeva, 2020.

7​Wang, Yaxin, 2020.

AR utförs med syftet att säga något om den nationella säkerheten eller det globala maktspelet. Denna typ av forskning beskriver snarare hur policy påverkar kontexten än problematiserar hur kontexten påverkar policyskapandet och vilken problemformulering som ligger till grund. Detta menar vi, gör att man inte går in på djupet och missar således viktiga beröringspunkter aktörer emellan och vidare inom vilka områden man behöver jobba med jämkande av själva problemformuleringen för att överhuvudtaget lyckas skapa en gemensam policy med önskad policyutfall. Det vi ser är en forskningslucka gällande hur aktörers problemrepresentationer rörande Arktis (inte) överensstämmer med grunderna för det arktiska samarbetet.

Vidare menar Archibald (2020) att det saknas forskning och diskussion kring definitionen av problem vid policyskapande och policyinitiativ. Han betonar ett ökat behov av att föra denna typ av kritiskt tänkande för att ordentligt förstå alla faktorer som måste beaktas vid beslutsfattande. Archibald finner bristen på kritiskt tänkande extra tydlig i samband med gränsöverskridande forskning/samarbeten, där problematisering är ännu mer sällsynt. ​⁸ Mot denna bakgrund ämnar studien att fylla denna lucka genom att kritiskt granska tre aktörers arktiska strategier för att se hur dessa uppfattar och framställer problem inom den arktiska regionen. Dessa problemrepresentationer kommer sedan att jämföras med AR:s policydokument för att sedermera analysera samarbetsunderlaget i AR. Aktörerna vi kommer fördjupa oss i denna studie är den till ytan största arktiska staten Ryssland, samt Kina som sedan 2013 är en av de sju länder med observatörsstatus och EU som sedan 2008 verkar för att bli en officiell observatör.​⁹

Den inomvetenskapliga relevansen i denna uppsats utgörs dels av ambitionen att försöka excerpera ett splittrat forskningsfält gällande AR:s samarbetsunderlag, och dels av det faktum att agerande i AR inte tidigare har analyserats med hjälp av Bacchis policyanalysverkyg.

Bacchis teori har visat sig vara gångbar i andra studier gällande att komma åt bakomliggande problemuppfattningar, varpå vi har anledning att tro att den kommer att vara gynnsam även i detta fall.​¹⁰ Med avstamp i tidigare forskning kommer denna studie vidare att undersöka om aktörernas strategier, samspelar med AR:s strategi gällande den arktiska regionen. Finns det anledning att vara skeptisk mot samarbetet? Eller råder konsensus? Finns det områden där

8​Archibald, T., 2020, Sid.6-19.

9​Conde Pérez, Yaneva, Zhaklin , 2016, Sid.441-449.

10​ ​Bacchi, 2009,sid.x-xxi.

samarbetet är mer konfliktfyllt? Rent konkret hoppas vi kunna urskilja hur lika eller olika aktörers policys kring Arktis är.

1.1 Syfte och frågeställning

Givet AR:s utomvetenskapliga relevans samt AR:s funktion utifrån konsensusbaserade beslutsregler blir det intressant att djupare analysera hur aktörer som är involverade i AR på olika vis framställer problem och policy i regionen i sin egen Arktis-strategi. Syftet är alltså att ​genom en kritisk innehållsanalys av respektive aktörs Arktis-strategi i relation till AR:s Arktis-strategi, försöka säga något om samarbetetssamunderlaget i AR. Frågeställningen för denna uppsats är följaktligen tvådelad; Hur kan aktörernas strategier beskrivas utifrån en WPR-analys? ​Samt; ​Vilka implikationer kan dessa beskrivningar ge samarbetet i AR?

1.2 Bakgrund: Arktiska rådet

Den arktiska regionen har inga tydliga gränser och även dess omfattning är omtvistad. Därav är det svårt att utröna vem som har rätt till Arktis och dess naturfyndigheter. År 1996 bildades det mellanstatliga forumet AR, för att främja samarbete mellan de arktiska staterna Ryssland, Kanada, USA, Danmark, Finland, Sverige, Norge och Island. Utöver medlemsstaterna ingår representanter från sex olika ursprungsbefolkningar. De är permanenta medlemmar men innehar ingen rösträtt.​¹¹ AR:s uppgift är att möjliggöra samarbete mellan medlemsstaterna och samtidigt involvera ursprungsbefolkningen och övrig befolkning i området i frågor som rör Arktis. Vidare finns det 13 observatörsplatser i AR för aktörer som har intresse för Arktis och kan bidra till AR:s arbete, Kina är en av dessa. Det finns även två aktörer med så kallade

“väntande observatörsstatus”; EU och Turkiet.​¹²

Arbetet i AR leds av medlemsländernas utrikesministrar. Ministrarna möts i anslutning till överlämning av ordförandeskapet som är på roterande basis, vartannat år. Medlemsstaterna i AR har vetorätt och alla beslut fattas med konsensus. Endast ett fåtal av AR:s överenskommelser är bindande, övriga utgörs av rekommendationer och är således frivilliga.

11​The Arctic Institute.

12​Ibid.

AR har ingen tvingande makt, det är istället upp till varje enskild medlemsstat att ansvara för att rekommendationer och riktlinjer genomförs.​¹³

2. Teoretiskt ramverk

Det teoretiska ramverket tillämpat i den här studien inleds med en översiktlig introduktion till tidigare forskning kring AR samt tre av de relevanta aktörerna i regionen: Ryssland, Kina och EU; i förhållande till AR. Dessa aktörer är studiens analysenheter och en utförlig motivering till valet av dessa förs i anslutning till tidigare forskning. Den tidigare forskningen som presenteras i detta avsnitt utgör även vår avgränsning av diskursen för studien. Då forskarna också färgas av rådande diskurs kan de bilder de ger av dessa aktörer i relation till AR sägas tillhandahålla en överblick av väsentliga delar av diskursen. Därefter följer ett avsnitt kring tidigare forskning rörande utrikespolitisk analys, vilket mynnar ut i valet av Carol Lee Bacchis teoretiska ramverk: What’s the problem represented to be? (WPR).

Avsnittet avslutas med en presentation av Bacchis ramverk, vilket är det centrala för studien.

2.1 Tidigare forskning

2.1.1 Arktiska Rådet

Tom Barry m.fl. hävdar att de smältande isarna öppnar upp den arktiska regionen för transport, fiske och exploatering av efterfrågade naturfyndigheter, vilket lett till ett ökat antal deltagare i regionen och sålunda områdets ökade geopolitiska vikt och säkerhetspolitiska läge.​¹⁴Barry m.fl. menar att förändringen påverkar de frågor AR grundades för att ta itu med (miljöskydd och hållbar utveckling).​¹⁵ Vidare menar artikelförfattarna att det råder oenighet och en viss splittring i AR gällande vilken riktning AR ska ta för att möta dessa förändringar och samtidigt tillhandahålla nationella intressen. En stor utmaning för AR är att tillmötesgå observatörers önskemål om ökat deltagande i både Arktis och AR och samtidigt bibehålla kontrollen över AR:s arbete. Misslyckandet med att komma överens om den gemensamma slutdeklarationen 2019 ​¹⁶ understryker ytterligare de utmaningar AR står inför. Barry m.fl.

13​Ibid.

14​Barry ​2020, sid.1.

15 Ibid.

16​Ibid.

menar att AR:s sätt att hantera dessa utmaningar de står inför kommer få konsekvenser när det gäller tillgång till resurser, kunskap och forskning, samt hur aktörer utanför AR reagerar och agerar på AR:s policyutfall.​¹⁷ Detta väcker även suveränitetsfrågor. Arktiska stater eftersträvar arktisk dominans, medan stater utanför Arktis försöker deklarera sin egen legitimitet i arktisk styrning. ​¹⁸Detta är särskilt intressant då AR inte har ett budgetprogram.

Projekt finansieras på frivillig basis av AR:s medlemsstater, observatörer, nationella organ och internationella organisationer. Denna frivillighet innebär inte nödvändigtvis att aktörerna tillsammans finansierar varje aktivitet. Finansieringen beror istället på var aktörernas intressen ligger. Barry m.fl. menar att detta får konsekvenser för samarbetet, då den frivilliga strukturen innebär att förmågan att genomföra arbetsplaner kan vara begränsad och obalanserad beroende på de rådande intressena hos stater eller andra finansieringskällor. De aktörer som är villiga att tillhandahålla mest resurser kan driva igenom sina prioriteringar, även om dessa kanske inte är prioriterade av AR som helhet. ​¹⁹

2.1.2 Aktörer

Denna uppsats kommer se till tre aktörer; Ryssland, Kina och EU. Dessa analysenheter är intressanta för studien då samtliga, genom sin individuella makt och status, har potential att påverka AR. Vidare är dessa aktörer på olika nivåer i samarbetet; Ryssland som största arktiska stat; stor-ekonomin Kina med officiell observatörsstatus; samt EU som internationell aktör med väntande observatörsstatus. Denna tillgång till olika nivåer i samarbetet, i kombination med de uppenbara historiska och politiska skillnaderna aktörerna emellan, borde, förmodar vi, ge oss tillgång till olika agendor och problemformuleringar. Utifrån vår WPR-analys bör valet av dessa aktörer möjliggöra djupare analys av hur aktörer som är involverade i AR på olika vis framställer problem och policy i regionen i sin egen arktisk-strategi och sålunda besvara vårt syfte. Då uppsatsen undersöker samarbete i AR utgör dessa aktörer ett intressant underlag för studien.

Ryssland

Ryssland, med den största kuststräckan i Arktis, besitter ett geografiskt överläge i den arktiska regionen.​²⁰Tidigare forskning har överhängande fokuserat på Rysslands strävan efter rollen som dominerande stormakt i Europa och Arktis, samt de säkerhetshot och allianser

17​Ibid, sid 3.

18 Ibid, sid.7.

19 Ibid, sid.4.

20​Arctic Council, Arctic states: The Russian Federation:2020.

som möjliggörs i och med smältande ismassor. ​²¹ ​²²Mycket fokus ligger således på Rysslands upplevda säkerhetshot i anslutning till landets gränser och vilka åtgärder Ryssland kommer sätta in för att vidmakthålla sin suveränitet i området. Bland andra Tina Hunter skriver att ökad militär närvaro, maktspel och oroligheter i området är tänkbara följder. ​²³ Ingemar Oldberg trycker istället på Rysslands överlag goda samarbetsvilja, behov av att bibehålla stabiliteten i området (så att landet kan fokusera på andra områden) och att Ryssland har rätt till stora delar av Arktis i och med sin kust och arktisk-klassade landmassa. ​²⁴ Vidare belyser Sergunin och Hoogensen-Gjørv att synen på Ryssland som en ‘hard power’ ​²⁵ är förlegad. De menar att framförallt satsningen på, och den ekonomiska innebörden av, (NSR)​²⁶ gjort att Ryssland övergått till ett alltmer ‘soft security’ ​^27​, med fokus på att lösa problem kooperativt genom dialog med andra aktörer inom ramen för multilaterala institutioner såsom AR.​²⁸Arild Moe hävdar dock att Ryssland har övergått till ett i högre grad inåt-tänkande och protektionistiskt tillvägagångssätt politiskt, vilket, enligt Moe, flaggar för ökad risk av militarisering av NSR.​²⁹ Sørensen och Klimenko pekar dessutom på att införandet av sanktioner gentemot Ryssland skapat begränsningar för västerländska företags medverkan i energiprojekt i det ryska Arktis, vilket motiverat Ryssland att söka sig till Kina för potentiella investerare och teknologipartners.​³⁰

Förväntningar Ryssland: Utifrån denna något tvetydiga förståelsen av Rysslands mål och intressen för den arktiska regionen har vi formulerat två förväntningar rörande Rysslands arktiska strategi:

1. Rysslands strategi kommer ha ett nationellt fokus och välja att utesluta policy rörande externa samarbeten/handelsavtal och externa militära inslag i det arktiska området.

2. Vi förväntar oss kongruens mellan Rysslands strategi och AR:s strategi gällande stabilitet och ekonomisk tillväxt i området.

21​Hunter,172-199:2017.

22​Sergunin, Hoogensen Gjørv. 2020, sid.1-22​.

23​Hunter.

24​Oldberg, 2014, Sid.7-24.

25​Användning av militära och ekonomiska medel för att påverka (tvång) beteende/intressen hos andra politiska organ.

26​Färdled inom de gränser som anges i rysk lagstiftning..

27​Här: säkerhet baserat på Icke-militära medel, mer fokus på ex. diplomati

28 H​oogensen Gjørv, Gunhild & Serguni, Alexander .

29Moe 2020.

30​Sørensen, Klimenko, 2017.

Kina

I och med Kinas ökade makttillväxt på den globala arenan i kombination med landets tilltagande intresse för den arktiska regionen, bör även Kina ses som en central aktör i Arktis.​³¹ ​³² Niklas Granholm skriver i sin publikation att Kinas strategiska linje länge har präglats av sekretess; man har velat dölja sina avsikter, styrkor och svagheter.​³³ Granholm menar att forskning nu pekar på ett mer offensivt agerande från Kinas sida så tillvida att landet på ett betydligt tydligare sätt markerar sin närvaro och investerar i området. ​³⁴ Strategibytet blev också tydligt i och med offentliggörandet av Kinas (första) strategiska handlingsplan gällande Arktis som publicerades 2018.​³⁵ Kopra och Koivurova ifrågasätter dock Kinas motiv i regionen. De ser Kinas ökade engagemang i Arktis som ogynnsamt för regionen och i fientliga termer; dvs att det handlar om att säkra materiella tillgångar och möjliggöra militär intervention.​³⁶ Denna del av forskningssamhället menar att Kinas ekonomiska investeringar och forskning i Arktis är ett sätt att utöka sitt inflytande och sin dominans i regionen. Andra forskare motsätter sig dock denna kritiska bild och menar att oron bottnar i att Kina är en framväxande stormakt, vilket gör att forskare läser in alltför mycket politisk strategi i landets aktiviteter i området.​³⁷

Viss forskning menar att Kinas, och andra icke-arktiska länders nyvakna intresse och inblandning i Arktis gör att det blivit viktigare för länderna i AR att rent konkret dela upp den arktiska regionen mellan sig för att på så vis förhindra andra aktörer att verka i-, och nyttja området.​³⁸ Samtidigt besitter Kina stora resurser i form av isbrytare, forskning och ekonomiska tillgångar. Merje Kuus hävdar att detta gör att flera av länderna i den arktiska regionen är villiga att välkomna Kina till “klubben”. ​³⁹ I April 2019 meddelade Kina och Ryssland att de planerar att koppla samman Rysslands NSR som en del av Kinas Belt and Road Initiative (BRI).​⁴⁰ Vidare skriver ​Nengye Liu att Kina kan bli den dominerande icke-arktiska staten med sin långsiktiga arktisk-politiska vision och de potentiellt största intressena att arbeta i arktiska vatten, både med transport och för tillgång till naturresurser.

31Kossa, 2020, Sid.19-38.

32​Kopra, Koivurova. 2020.

33Granholm, 2019.

34 Ibid.

35 Ibid.

36​Kopra, Koivurova.

37 Ibid.

38​Granholm, Rasmusson,2020.

39​Kuus, 2020, sid.321–24.

40 Kossa, 2020.

Vidare argumenterar Liu att BRI öppnar upp för Kina i Arktis och kan sålunda spela en viktig roll för att Kina ska uppnå sina policymål i området, men, han menar även att BRI kan innebära stora miljörisker i form av ökade utsläpp och ökad kolanvändning. Liu hävdar att det saknas hård lagstiftning och ett effektivt regelverk i inhemsk kinesisk lag gällande utländska investeringar rörande miljöstandarder.​⁴¹

Förväntningar Kina: Utifrån denna bakgrund och tidigare forskning kring Kinas arktiska intressen förväntar vi oss två tendenser i Kinas arktiska strategi:

1. Kinas strategi kommer överensstämma med AR:s mål och ambitioner, men samtidigt likna/följa Rysslands strategidokument i fråga om ekonomisk tillväxt, delvis pga BRI, men också då Ryssland har en geografisk maktposition i området.

2. Kina kommer i sin strategi lägga tonvikt på de resurser och de investeringar man gör/planerar göra i området för att sedermera trycka på sin relevans i området.

EU

Det finns många ambitioner i Arktis såsom rörledningar, järnvägar, fraktlinjer. Detta är investeringar som kräver samspel med detaljerade internationella standarder. Här menar vissa forskare, Rasputnik bland andra, att EU kommer in som en viktig aktör. ​⁴²Som Kuus skriver;

‘The EU is no great power: it is a regulatory power.’. ​⁴³Just en reglerande makt är precis vad som behövs i Arktis för att skydda investeringar från rättsliga tvister menar flera forskare. ​⁴⁴ ​⁴⁵ AR å sin sida hävdar att det redan finns ett reglerande ramverk i regionen, men meningarna går isär.​⁴⁶ Vissa arktiska stater har aktivt försökt att blockera framväxten av en internationell reglerande regim i regionen. ​⁴⁷ Fortsättningsvis hävdar viss forskning att det är just därför flera stater så flitigt ägnar sig åt vetenskaplig aktivitet i regionen; vem som betalar för forskning och vems medborgare som vistas i regionen spelar roll. Det blir ett inträde till de arktiska styrelseformen. ​⁴⁸

41Liu​,​ 2018.Sid 55-62.

42​Raspotnik, 2018.

43​Kuus, 2020.

44 Yin, 2018. Sid.170-202.

45​Liu, Hossain,sid.233–252.

46​Brady, 2017.Sid.1-15.

47​Ibid .

48​Kuus, ​2020.

Förväntning EU: Mycket av AR:s policy är i linje med EU:s grundvärden om miljö- och klimatfokus, fokus på urbefolkning och hållbarhet. Därav har vi följande teser kring EU:s strategidokument:

1. EU:s arktiska strategi kommer överensstämma med AR:s.

2. EU kommer trycka på att de är en viktig samordnande aktör i området och kommer framförallt lägga vikt på sin roll som en normativ, reglerande makt.

2.2 Teori

Tidigare forskning har framför allt belyst aktörernas intressen i relation till AR ur ett säkerhetsperspektiv - såväl militärt som miljömässigt. De teorier som applicerats i analyser av policydokument är därför ofta hämtade ur klassiska IR-ramverket. ​⁴⁹ Nyare litteratur betonar dock komplexiteten i studiet av policys. Den belyser själva konstruktionen av problemen, snarare än att ta policys grundprinciper för givet. ​⁵⁰Detta vetenskapliga fält har därför skiftat från ett realistiskt perspektiv på politik till ett mer kritiskt, där diskurs är en viktig faktor. Det kritiska perspektivet belyser att bakomliggande ideologier och värderingar påverkar under den policyskapande-processen, vilket är viktigt att förstå för att se maktförhållanden.​⁵¹

Judith Goldstein och Robert O. Keohane kunde redan 1993 i sin forskning visa att idéer och normer är essentiella vid utrikespolitiska beslut, inte minst utifrån hur aktörer inom diverse nivåer och instanser ser på världen. ​⁵² De menar att idéer har förmågan att på ett omfattande sätt påverka hur problem framställs och bemöts. Exempelvis föreslår idéer handlingsmönster vid beslutsfattnade, de kan generera ömsesidiga mål vid ex. samarbeten, eller institutionaliseras och på så vis prägla hela det nationella/globala tänkandet. ​⁵³Vidare ställer Gary Goertz den retoriska frågan: “Why do governments invest so much time, energy and money into the negotiation, wording, and details of international institutions?” Enligt Goertz är det självklart att internationella normer och regler är adekvata för staters beteenden och policyskapande. Särskilt då internationella institutioner kan säga något om utrikespolitik

49Brommesson,, Ekengren. 2011. Sid.49-50.

50​Jojarth, 2009.

51​Trilokekar,, El Masri, 2016, sid.666–678. .

52​Goldstein,, Keohane,1993.

53​Ibid.

inom många olika områden såsom handel, ekonomi, krig och miljö. Samarbetsteoretiker hävdar således att internationella institutioner i mångt och mycket handlar om policys och underlag för konstruktion.​⁵⁴

En teori som visat sig vara framgångsrik i andra studier med fokus på bakomliggande idéer och normer i fråga om problemgestaltning är Carol Bacchis kritiska policyanalys (WPR). ​⁵⁵ Denna metod används ofta för att problematisera konstruktionen och representationen av problem. Då syftet med denna uppsats är att genom analys av respektive aktörs Arktis-strategi i relation till AR:s Arktis-strategi, försöka säga något om samarbetetssamunderlaget i AR, anser vi att en WPR-analys av de bakomliggande problemrepresentationerna är väl lämpad.

2.3 What’s the problem represented to be?

Studiens teoretiska ramverk utgörs av Bacchis verktyg för kritisk policyanalys (WPR) och appliceras på Rysslands-, Kinas- och EU:s arktiska strategier i förhållande till AR:s strategi.

Innan analysens förfaringssätt presenteras kommer två essentiella begrepp och dess användning i denna uppsats klargöras. Begreppsdefinitionen gäller ‘policy’ och ‘diskurs’

samt relationen mellan dessa.

2.3.1 Begreppsdefinition

Definitionen av begreppen följer i denna uppsats Bacchis grundantagande:

[...] I would want to qualify this with a reminder that no one stands outside discourse.​⁵⁶

Alltså, ett antagande om diskurser som konstruktioner, vilket blir essentiellt för förståelsen av begreppet policy. Då det av detta följer att en policy är grundad på ett teoretiskt resonemang, och sålunda inte är en produkt av en/flera neutrala problemlösare. Vi låter Bacchi precisera detta närmare:

The premise behind a policy-as-discourse approach is that it is inappropriate to see governments as responding to ‘problems’ that exist ‘out there’ in the community.

54 Goertz,. 2003. Sid 2.

55​Bacchi,2009.

56​Bacchi, 2000 sid.45-57.

Rather ‘problems’ are ‘created’ or ‘given shape’ in the very policy proposals that are offered as ‘responses’.​⁵⁷

Bacchis kritiska policy-problematisering kokar ner till vad hon kallar

‘problemrepresentationer’(problemrepresentation), vilket kan ses som en typ av framingprocess. Policys utgörs således av olika förståelser kring vad problemet är. Policy är såtillvida inte en produkt av ett givet problem, utan snarare ett svar på vad som uppfattas och framställs som ett problem utifrån given diskurs.​⁵⁸

Bacchi har sammanställt sex analytiska frågor i syfte att använda vid policyanalys. Dessa frågor ämnar att ifrågasätta grunderna i policys och undersöka dess bakomliggande problemrepresentationer. I Bacchis första fråga undersöks vad det faktiska problemet utges för att vara och hur problemet, utifrån sin problemformulering, ska lösas. I fråga två till sex går man in på ett djupare plan och betonar vikten av att ha med ett självkritiskt perspektiv vad gäller resultat och lösningar. Här lyfts det faktum att problemet inte förekommer utanför processen vid skapandet av policyn. Problemet skapas inom policydokumentet. Vidare menar Bacchi att man genom att studera lösningar på problem kan förstå varför något problematiseras från början. Ökad förståelse för hur problem uppfattas kan nås genom att definiera problem.​⁵⁹ Frågorna återges i sin helhet som bilaga. Sammantaget utgår Bacchis WPR-verktyg från två huvudsakliga premisser; 1. Det är problemrepresentationerna som borde undersökas. 2. Det är problemrepresentationerna som styr aktörers handlande och inte problemen i sig. ​⁶⁰ Vidare erbjuder detta verktyg, i egenskap av att det kritiskt analyserar problem presenterade i policys, nya insikter i uppfattningar och föreställningar som tidigare varit vedertagna.​⁶¹

3. Metod och material

I detta avsnitt presenteras vår metod, tillämpning av densamma och vilket material vi använt oss av i denna studie för att svara på studiens syfte. Initialt presenteras uppsatsens empiriska material, följt av de metodologiska grunder vi kommer använda oss utav samt motivering

57 I​bid s.48

58​Bacchi, 2009, sid.x-xxi.

59​Ibid, sid.xi.

60Ibid, sid.xiii.

61 Ibid, sid.xv.

gällande formen för undersökningen. Därefter presenteras en övergripande redogörelse för grunderna i Bacchis policyanalys WPR, följt av ett avsnitt gällande reflexivitet.

Avslutningsvis presenteras en operationalisering som beskriver hur delar av det teoretiska ramverket ska tillämpas för att vidmakthålla studiens syfte.

3.1 Material

Det empiriska materialet för studien utgörs av policydokument, vilka är de senaste uttalade arktiska strategierna från Ryssland, Kina och EU. Vi är medvetna om att dessa är producerade under olika tidsperioder och att detta eventuellt kan påverka olikheter i innehåll.

Respektive dokument kan ändå betraktas som pågående aktuella strategier och får därför betraktas som fortsatt giltiga. De omfattar respektive aktörs grundläggande positioner, politiska mål och ståndpunkter, angående sitt engagemang i arktiska frågor. Vidare utgör AR:s visioner ett underlag för studien, där vi främst använt Kiruna Vision (2013) och det senaste styrdokumentet från Islands ordförandeskap (2020). Rysslands arktiska strategi släpptes av Kreml i slutet av mars 2009. Vi har använt den översatta versionen (9 sidor) av USAs utrikespolitiska kansli, vilken återfinns som bilaga. Kinas arktiska strategi utgår från det kinesiska statsrådets informationskontor:s publicering av det s.k. “white paper” (2018). Vi har använt oss av en översatt version (10 sidor) publicerad på det kinesiska statsrådets hemsida och återfinns som bilaga. EU:s arktiska dokument skiljer sig något från Rysslands och Kinas då detta inte är officiell Arktisk-strategi. Sedan 2009 har EU utvecklat sin arktiska strategi men den är ännu ej färdigställd. Det nuvarande officiella dokumentet (17 sidor) tar däremot upp vilka problem EU ser i Arktis och på vilket sätt unionen ska arbeta för att lösa dessa. Mot denna bakgrund anser vi att dokumentet är lämpligt för studiens undersökning och kan fungera likt Rysslands och Kinas policydokument.

3.2 Motivering av metod

I och med valet av teoretiskt ramverk och undersökningens frågeställning, anses kvalitativ metod vara fördelaktigt för att uppnå studiens syfte. Bacchi menar att det är viktigt att betona att politik, och policy med den, formas i en diskurs. Bacchi skriver att “Policy is about

meaning creation and our task is to identify how meaning is created.”. ​⁶² Kärnan är att även sådant som kulturella faktorer och värderingar tillhörande hur ett problem uppfattas är avhängigt rådande diskurs.​⁶³ En diskursanalys gör det således möjligt att få till stånd en djupare analys och demaskera bakomliggande värderingar utöver språkanvändning i ett försök att komma till kritan kring vad som formar en policy.​⁶⁴ Vid noggrann, kvalitativ, läsning och bearbetning av de olika strategierna ämnar vi urskönja underliggande meningar och ta fasta på olika nyanser i problemrepresentationen.​⁶⁵

Analysdelen ämnar svara till syftet med denna uppsats, att genom analys av respektive aktörs Arktis-strategi i relation till AR:s Arktis-strategi, försöka säga något om samarbetetssamunderlaget i AR. Vi modifierar även Bacchis analysverktyg på så vis att vi besvarar ‘Silences’ i direkt anslutning till fråga två. I analysdel 2 ämnar vi sammanställa materialet med hjälp av Bacchis femte fråga (diskursiva effekter) i form av vad vi här kommer kalla “problembilder”. I följande diskussionsavsnitt/slutsats är det sedan utifrån dessa “bilder” som vi på ett djupare plan kommer försöka utröna samarbetsunderlaget i AR. I detta avsnitt kommer vi även kunna besvara vår frågeställning ​Hur kan ländernas och EU:s strategier beskrivas utifrån en WPR-analys samt vidare försöka utkristallisera vilka implikationer dessa kan ge för samarbetet i AR.

3.3 WPR-Analys

Utifrån Bacchis analytiska frågor ämnar vi fastställa vilka problem respektive aktör målar upp för att kunna säga något om samarbetet i AR. Vi har valt att utgå ifrån fyra av Bacchis sex frågor då dessa anses ha mest relevans för studiens syfte.

3.3.1. Vilka är problemrepresentationerna i policydokumenten?

Bacchis första fråga i WPR-analysen avser att klargöra de bakomliggande problemen till att en policy utformas. Policys skapas för att lösa ett uppfattat problem. Hur vi sedan väljer att lösa problemet är beroende av hur vi uppfattar det. En policy avslöjar alltså hur aktörer som utformat policyn ser på problemet. Genom att analysera policyn kan man således få en ökad

62​Ibid, sid.7.

63 Ibid.

64 Ibid.

65​Esaiasson, Gilljam,, Oscarsson, Wängnerud, 2012.

förståelse för bakgrunden till en beslutad policy. ​⁶⁶ I detta avsnitt kommer vi utkristallisera de övergripande policy-teman och problemrepresentationer. I nästkommande fråga, 3.3.2., kommer vi sedan fördjupa oss i dessa.

3.3.2. Vilka är de grundläggande antaganden som ligger till grund för problemrepresentationerna?

När vi väl har identifierat en problemrepresentation vill vi med WPR:s andra fråga skapa förståelse för vad som ligger till grund för denna. Målet är att försöka analysera vilken

’kunskap’ som tas för given, dvs vilka antaganden och förutfattade meningar som går att identifiera. Alltså; vilken konceptuell logik tar sig en specific problemrepresentation sin ursprungspunkt i för att ligga i samklang med kontexten eller förefalla meningsfull? ​⁶⁷ Analysen kommer använda sig av Bacchis två instrument ​dikotomier och ​nyckelbegrepp för att identifiera och förstå policy.

Dikotomier

Dikotomi kan sägas vara en tvådelad helhet. Delarnas relation till varandra karaktäriseras av ett hierarkiskt förhållande där den ena sidan vanligen står över den andra. Uppdelning av en helhet till binärer förenklar komplexa förhållanden i policy, varför vi, som Bacchi skriver, måste “watch where they appear in policies and how they function to shape the understanding of the issue.”.​⁶⁸ I denna uppsats kommer vi använda oss av dikotomin Arktisk stat/icke-Arktisk stat, där ‘Arktisk stat’ förmodas ha det hierarkiska övertaget när det kommer till frågor som rör den arktiska regionen.​⁶⁹

Nyckelteman

Enligt Bacchi syftar nyckelbegrepp till abstrakta begrepp som inger en viss tolkningsfrihet, vilket Bacchi kopplar samman med svårigheterna att formulera policy och politiska mål. För att konkretisera hur problemformuleringen blir beroende av den mening vi ger begreppet kan vi se på ett abstrakt begrepp såsom ‘hälsa’. Menar vi ‘hälsa’ som allmänt välbefinnande eller snarare som frånvaron av sjukdom? Detta blir avgörande för vilken policy vi formulerar för

66​Bacchi, 2009, sid.1-3.

67 Ibid, sid.5-6.

68 Ibid sid.7-8.

69​Granholm, Rasmusson, 2020, Sveriges Radio.

att uppnå bättre ‘hälsa’ i samhället. ​⁷⁰ Då våra analysenheter geografiskt och kulturellt är väldigt olika kan den betydelse begreppen ges vara svåröverskådlig inom policy-strategierna, därför kommer vi att använda oss av fyra nyckelteman. Dessa teman identifieras utifrån tidigare nämnd forskning, och beskrivs utifrån hur de uppfattas i AR:s arktiska strategi. Vi har valt dessa teman då de framställs som betydande för arbetet i Arktis. Då aktörerna som ligger till grund för denna studie är medlemmar i AR, alternativt söker sig till mer inflytande i Arktis, tror vi att de teman vi valt även kommer finnas i akörernas policydokument. Om dessa teman däremot inte återfinns i dokumentet kan det röra sig om så kallade “Silences”

som vi kommer diskutera närmare i avsnitt 3.3.3. Det kan även röra sig om att aktörerna har olika bilder av problemen, vilket skulle kunna säga något om samarbetsmöjligheterna i AR. I avsnitt 3.4 presenteras våra teman med en kort förklaring utifrån AR och tidigare angiven forskning.

3.3.3. Vad utelämnas i policydokumenten?

Den bakomliggande avsikten i WPR är att problematisera de problemformuleringar som finns i policys genom att utsätta de för kritisk granskning. En viktig del är att fråga vad som ​inte problematiseras och återges i en policy. Målet med denna fråga är att diskutera frågor och perspektiv som är "silenced"/nertystade i identifierandet av problemrepresentationer och därav möjliggöra reflektion och granskning av policys.​⁷¹ Denna problemutredande fråga appliceras på studien för att undersöka hur aktörerna uppfattar och framställer problem och vilka problem de väljer att inte framställa, så kallade “silences”. För att fånga upp “silences”

har vi, i denna studie, valt att använda oss av våra utvalda nyckelteman, vilka borde vara relevanta att behandla för samtliga aktörer som verkar och agerar i Arktis. I vår studie har vi valt att göra ett tillägg till denna fråga och även föra en kortare argumentation rörande hur väl nyckeltemats problemrepresentationer stämmer överens med AR:s problemrepresentationer.

Både ‘silences’ och ‘kongruens’ sammanställs i Tabell 1 i avsnitt 4.1.4.

70 Ibid, sid.9-12.

71​Ibid, sid.12-15.

3.3.4. Vilka bilder producerar problemrepresentationen?

Bacchis femte fråga belyser vilka effekter policys kan producera. För att lyckas med denna bedömning, menar Bacchi att vi måste rikta uppmärksamheten mot de effekter som medföljer specifika problemrepresentationer. WPR är inte som vanlig policyforskning som utvärderar och sätter fokus på själva policyutfallet. WPR ifrågasätter istället förutsättningarna för den evidensbaserade policy som ligger till grund för värderingarna.​⁷²För att besvara frågan menar Bacchi att bland annat diskursiva effekter, alltså det som sätter ramen för det som uttrycks och hur det upplevs, är relevanta verktyg. ​⁷³ Vi har valt att tolka detta verktyg utifrån vårt syfte att genom analys av respektive aktörs Arktis-strategi i relation till AR:s Arktis-strategi, försöka säga något om samarbetetssamunderlaget i AR. Verktyget blir på så vis ett sätt att utröna vilka diskursiva effekter, vilka bilder, som produceras av aktörernas problemrepresentationera och hur dessa överensstämmer med de problem AR målar upp.

Problembilderna (vad Bacchi kallar ​diskursiva effekter) avser hur själva diskursen styr hur problem framställs, uppfattas och hur policyn lägger fram lösningsförslag. Bacchi menar att detta i förlängningen leder till att diskursen påverkar utfall i samhället, vilket i detta fall blir utfallet i AR. Med hjälp av WPR-verktyget analyseras effekterna av diskursen och vi får då reda på hur problem uppfattas.​⁷⁴ Därmed är ‘problembilderna’ i uppsatsen grundade på Bacchis tre tidigare frågor (Analysavsnitt nr.1). Därför har vi valt att behandla denna fråga separat, och utkristallisera dessa s.k. bilder under Analysavsnitt nr.2.

3.3.5 Reflektion

I utförandet av WPR-analys betonar Bacchi vikten av att vara medveten om eventuella felaktigheter vid analys av materialet. Det handlar både om tolkningen utifrån det teoretiska ramverket och författarnas egna subjektivitet som kan påverka tolkningar. I denna uppsats har vi därför valt att operationalisera frågorna enligt teman för att vara så objektiva som möjligt.

Utöver den egna subjektiviteten betonar Bacchi även vikten av att välja objektiva dokument och se i vilken kontext policydokumenten är skrivna. Detta då kontexten kan framställas på

72 Ibid, sid.15.

73 Ibid, sid.16-17.

74 Ibid, sid.16.

olika sätt i dokumenten. Vi kan alltså inte köpa problemrepresentationen rakt av utan måste reflektera över dess ursprung, problem och effekter.​⁷⁵

3.4. Operationalisering av teman

Vi har tagit fasta på fyra nyckelteman: 1) ​stabilitet, 2) ​miljöpåverkan​, 3) ​hållbara samhällen​, 4) ​ekonomisk tillväxt; vilka har identifierats utifrån tidigare nämnd forskning. Dessa teman operationaliseras efter hur problemrepresentationen ser ut i AR, se avsnitt 3.3.2. Detta tillåter oss att nyttja idén bakom Bacchis “nyckelbegrepp” och vidare omsätta det teoretiska ramverket till indikatorer i vår studie. På så vis avser vi skapa en brygga mellan teori och praktik. I Analysavsnittet nr. 2 kommer vi senare försöka utkristallisera hur dessa aktörers bilder ser ut och förhåller sig gentemot varandra och sålunda vilket underlag som finns för samarbete i AR.

Stabilitet

Den första punkt vi kunnat utröna behandlar säkerhet och stabilitet i regionen. Tidigare forskning visar på geopolitiska spänningar i Arktis. AR skriver i sin Kiruna vision (2013) att den framtida utvecklingen av den arktiska regionen som en zon för fred och stabilitet ligger i hjärtat av AR:s ansträngningar. ​⁷⁶De framhåller att de är säkra på att med samarbete, baserat på internationell lag och god vilja, kan lösa eventuella framtida problem regionen kan tänkas stå inför.​⁷⁷Som ett bevis på detta skriver AR uttryckligen på sin hemsida att de i enlighet med Ottawadeklarationen från 1996 tar avstånd från just militär säkerhet. ​⁷⁸ Vidare menar AR att de vill använda sig av fredliga, diplomatiska lösningar av tvister. ​⁷⁹För att möta behoven hos ett föränderligt Arktis kommer AR arbeta ytterligare för att stärka säkerhetssamarbetet.​⁸⁰

Miljöpåverkan

Det andra temat utifrån den internationella diskursen är klimat- och miljöförändringarna, samt dess komplikationer för Arktis och världen i stort. Problemformuleringen utgår från forskningen kring Arktis miljö och dess unika ekosystem som tar skada av

75 Ibid, sid.19.

76​Arctic Council, Vision for the Arctic. Kiruna: 2013. Sid.3.

77​Ibid.

78​Arctic Council, About.

79​Arctic Council, Vision for the Arctic. Kiruna: 2013. Sid.3.

80​Ibid, sid.4.

klimatförändringarna. I Kiruna Vision belyser man att Arktis påverkas mycket av klimatförändringar utifrån, vilket ger upphov till bland annat smältande isar, vilket i sin tur ger återverkande effekter på både det lokala och globala planet. Därför, menar AR, är det viktigt att jobba tillsammans, vidta åtgärder för att minska utsläppen och klimatföroreningar, samt stödja åtgärder som möjliggör anpassning.​⁸¹

Hållbara samhällen

Hållbara samhällen är det tredje temat utifrån tidigare forskning. Problemrepresentationen berör ursprungsbefolkningens utsatthet; deras intressen riskerar att bli utkonkurrerade av andra aktörers intressen. Det som nämns återkommande är ursprungsbefolkningars rättigheter, att beslut som fattas om Arktis ska visa hänsyn till de ursprungsbefolkningar som lever i regionen, samt att de ska få vara med i beslutsfattandet. Vidare menar AR att Arktis ekonomiska potential är enorm och att stater kan stimulera den ekonomin i regionen genom handel och investeringar. För att de arktiska samhällena ska förbli motståndskraftiga och välmående bör stimulering av ekonomin främja de arktiska samhällena. AR uttrycker även att de kommer att arbeta för fortsatt samarbete för att stödja utvecklingen för ett hållbart Arktis genom att bygga självförsörjande, levande och friska arktiska samhällen för nuvarande och framtida generationer.​⁸²

Ekonomisk tillväxt

Med avseende på att ekonomisk tillväxt och investeringar spelar en väldigt stor roll i Arktis utveckling och i det intresse regionen fått, har vi valt att ge det ett eget tema. AR:s problemrepresentation kan antas utgå från det faktum att AR är beroende av andra aktörers ekonomiska bidrag för att finansiera projekt samtidigt som man vill bibehålla AR:s egna agenda. År 2013 gick exempelvis AR ut med att ekonomiskt samarbete kommer vara högst upp på agendan. ​⁸³Vidare skriver AR i sin senaste strategi (2020) om företagssektorns intresse i Arktis.​⁸⁴ Där betonar de vikten av att parternas ekonomiska satsningar och utvinningar måste ske i samråd med AR och således på ett hållbart sätt (miljö, ursprungsbefolkning, i samråd).​⁸⁵

81​Ibid.

82​Ibid. sid.3.

83​Arctic Council, Vision for the Arctic, sid.3.

84 Arctic Council.​ ​Arctic Council Communications Strategy, 2020, Sid.4.

85​Ibid.