Revisionsrapport
Förstudie - ej verkställda gynnande SoL-beslut
Socialnämnderna i Örebro kommun
Stadsrevisionen i Örebro
Ingrid Norman, certifierad kommunal revisor
Juni 2011
Förstudie - ej verkställda SoL-beslut
2011-09-13 2011-09-13
Projektledare Uppdragsledare
Förstudie - ej verkställda SoL-beslut
Juni 2011
Örebro Stadsrevision
Innehållsförteckning
Sammanfattande bedömning 1
1 Bakgrund 2
1.1 Uppdrag och revisionsfråga 2
1.2 Avgränsning och metod 2
2 Resultatet av förstudien 3
2.1 Läget beträffande ej verkställda beslut 3
2.2 Organisation och ansvarsfördelning 3
2.2.1 Delegationsordning 4
2.3 Rutiner för verkställighet av aktuella SoL-beslut 4
2.3.1 Vidtagna åtgärder för verkställande 5
2.4 Iakttagelser och bedömning 6
2.5 Återrapportering till nämnden om ej verkställda beslut 7
2.6 Iakttagelser och bedömning 8
Bilaga:
Utdrag ur socialnämndernas rapport till Programnämnd Social Välfärd och Kommunfull- mäktige, maj 2011
Sammanfattande bedömning
Stadsrevisionen i Örebro kommun har i sin riskbedömning beslutat om att genom- föra en förstudie beträffande socialnämndernas ej verkställda gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen.
Antalet ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen (SoL) har ökat inom Örebro kommun under de senaste kvartalen. Syftet med förstudien är bl a att ta reda på bakomliggande orsaker till varför besluten ej kunnat verkställas, hur beho- ven tillgodoses under tiden och vad som görs för att verkställa besluten snarast.
Uppdraget att göra förstudien lämnades till Komrev inom PwC. Förstudien genom- fördes under maj 2011 genom intervjuer, granskning av rutiner samt stickprovskon- troller. Förstudien avgränsades till insatserna kontaktperson, kontaktfamilj och stödboende.
Efter genomförd förstudie är vår sammanfattande bedömning att nämnderna inte varit tillräckligt aktiva i sin styrning och uppföljning av gynnande SoL-beslut som inte verkställts. Vår bedömning är att det framför allt är processen för verkställande av insatsen kontaktperson som behöver förbättras.
Under förstudiens gång har nämnderna initierat ett uppdrag till förvaltningen att utreda och analysera situationen avseende ej verkställda SoL- beslut samt lämna förslag till åtgärder. Vid nämndernas junisammanträde lämnades förslag till för- bättringsåtgärder, vilka samliga tillstyrktes av respektive nämnd.
Med anledning av att nämnderna under tiden för förstudien uppdragit till förvalt- ningen att förbättra processerna för att verkställa beslut inom stipulerad tid, bedö- mer vi att det inte finns anledning att genomföra en fördjupad granskning.
Vi föreslår istället att Stadsrevisionen i samband med sammanträffande med soci- alnämnderna följer upp hur förbättringsarbetet utvecklats.
Juni 2011
Örebro Stadsrevision 2 av 9
1 Bakgrund
De sociala nämnderna har sedan juli 2006 en rapporteringsskyldighet för ej verk- ställda gynnande beslut enligt 4 kapitlet 1 § socialtjänstlagen (SoL).
Rapporteringsskyldigheten gäller beslut i verksamheterna vård och omsorg, social- tjänst och stöd till funktionshindrade. En särskild avgift (sanktionsavgift), kan ut- dömas av förvaltningsdomstol för de beslut som inte verkställts inom skälig tid.
Avgiften är lägst 10 tkr och högst 1 mnkr. Rapportering av ej verkställda gynnande beslut görs till Socialstyrelsen (tidigare Länsstyrelsen), kommunens revisorer och till kommunfullmäktige.
1.1 Uppdrag och revisionsfråga
Stadsrevisionen har i sin riskbedömning beslutat om att genomföra en förstudie beträffande socialnämndernas ej verkställda SoL-beslut avseende kvartal 4 2010 och kvartal 1 2011.
Syftet är bl a att ta reda på bakomliggande orsaker till varför besluten ej kunnat verkställas, hur behoven tillgodoses under tiden och vad som görs för att verkställa besluten snarast. Uppdraget att göra förstudien har lämnats till Komrev inom PwC.
Revisionsfråga i förstudien:
Är socialnämndernas styrning och uppföljning över processen från fattat SoL- beslut till verkställighet ändamålsenlig och tillförlitlig?
Förstudien inriktas mot följande kontrollmål:
Vilka rutiner finns för verkställighet av SoL-beslut?
Vilka bakomliggande orsaker finns för att beslut ej verkställts inom stipulerad tid?
Vilken återrrapportering får nämnden?
Vilka åtgärder har vidtagits för att SoL- beslut ska kunna verkställas inom stipu- lerad tid?
Lägesrapport beträffande antal yttranden och eventuella viten fr o m år 2010.
1.2 Avgränsning och metod
Förstudien avgränsas till socialnämndernas gemensamma socialkontor samt SoL- insatserna kontaktperson, kontaktfamilj samt stödboende.
Förstudien har genomförts genom intervjuer med berörda gruppledare och social- sekreterare (totalt sex stycken). Granskning av rutiner för verkställighet av aktuella SoL-beslut. Stickprov av ett antal SoL-beslut (10 av 39 beslut) – utifrån kontrollmål.
Kompletterande samtal har genomförts med administrativ chef samt med rapportör till nämnderna avseende ej verkställda beslut.
2 Resultatet av förstudien
2.1 Läget beträffande ej verkställda beslut
Förstudien har fokuserat på de beslut som ej var verkställda under kvartal 4: 2010.
Vi har stickprovsmässigt valt ut tio ej verkställda beslut och därefter följt upp situa- tionen under kvartal 1: 2011.
Nämnderna får fyra gånger varje år ta del av uppgifter om antalet gynnande SoL- beslut som inte kunnat verkställas inom tre månader. Vi har tagit del av en rapport som socialnämnderna lämnat till Programnämnd Social Välfärd och Kommunfull- mäktige i maj 2011. Ett utdrag av rapporten redovisas i bilaga 1.
Av rapporten framgår att antalet SoL-beslut som inte kunnat verkställas inom soci- alnämndernas ansvarsområde har varierat sedan år 2006. Högst antal ej verkställda SoL-beslut fanns i början av år 2007, då antalet uppgick till drygt 90. Från år 2008 har antalet pendlat mellan ett 20-tal till ett 50-tal ej verkställda beslut. Från det tredje kvartalet 2010 har antalet ej verkställda beslut ökat igen och under kvartal 1:
2011 finns nästan 50 gynnande ej verkställda SoL-beslut. Det är framför allt de ej verkställda besluten om stödboende som har ökat.
2.2 Organisation och ansvarsfördelning
Socialnämnderna har en gemensam förvaltningsorganisation sedan år 2010. Den är uppdelad i fyra olika verksamhetsområden, se nedan. Tre verksamhetsområden är uppdelade med hänsyn till den enskildes ålder medan det fjärde arbetar med kom- mungemensamma uppgifter.
Varje verksamhetsområde leds av en områdeschef. Inom respektive område finns ett antal enheter. Förstudien har berört utredningsenheterna samt den administra- tiva enheten (fetmarkerat ovan).
Respektive utredningsenhet består av två grupper med handläggare/social-
sekreterare som leds av var sin gruppledare. Gruppledaren ska stötta i utrednings- arbetet och har ingen arbetsledande funktion. Det är mellan 9 – 14 socialsekreterare
Socialchef
Socialnämnd väster Socialnämnd öster
Förebyggande och mottagning _____________
Mottagning/jour Adm enhet Förebyggande
Barn och Familj under 13 år _________
Barnahus Utredning Behandling
Unga och Fa- milj 14 – 18 år __________
Utredning Behandling Hem för vård och boende Boenden för unga
Vuxna över 18 år _________
Utredning Behandling Resursteam Boenden för vuxna stab
Juni 2011
Örebro Stadsrevision 4 av 9
i varje grupp. Det har varit omsättning på socialsekreterare framför allt inom områ- det Unga och Familj.
De socialsekreterare vi intervjuat uppger att flertalet processer och kontakter för att utföra arbetet sker inom respektive verksamhetsområde. Undantaget är arbetet med verkställighet av beslut om kontaktperson och kontaktfamilj. Då involveras även verksamhetsområde Förebyggande och Mottagning.
2.2.1 Delegationsordning
Socialsekreterare utreder och lämnar förslag till beslut. Regeln har varit att social- sekreterare ska ha arbetat i två år innan de tilldelats delegation att fatta biståndsbe- slut. Delegationsordningen förändrades under hösten 2010 och i oktober 2010 (so- cialnämnd öster) och november 2010 (väster) fattade respektive socialnämnd beslut om att höja delegationsrätten för biståndsbeslut om kontaktperson och kontaktfa- milj från socialsekreterare till gruppledare. Enligt protokollsutdrag var motivet att se över rutiner och beslutsvägar för ”ekonomi i balans”.
De socialsekreterare och gruppledare vi intervjuat bedömer att handläggningspro- cessen inte förlängts med anledning av den förändrade delegationen. Även tidigare diskuterades som regel förslag till beslut med gruppledare innan beslut fattades.
2.3 Rutiner för verkställighet av aktuella SoL- beslut
Vi har översiktligt granskat följande dokumenterade rutiner:
Rutin vid rekrytering av familjehem och kontaktfamiljer.
Rutin vid tillsättande av kontaktfamilj.
Rutin vid registrering av arvode, omkostnader och beslut avseende kontaktfa- milj/kontaktperson enligt 4 kap 1 § SoL.
Dokumenterade rutiner för verkställighet av insatsen kontaktperson saknades vid granskningstillfället. Det pågår ett arbete med att upprätta rutiner för biståndet stödboende. Vi har tagit del av en beskrivning över olika Boendealternativ inom Boendeenheten för vuxna.
Inför beslut om biståndet Kontaktperson har socialsekreterare utrett, bedömt behov och lämnat förslag till beslut om insats. Gruppledare och socialsekreterare träffas minst en gång varje vecka för samråd avseende aktuella ärenden. Olika för- slag till beslut kan ges olika prioritet och i en del fall kan förslag på alternativa in- satser lämnas.
För verkställighet av beslut om kontaktperson finns ingen speciell rekrytera- re och det görs inga särskilda ”allmänna” rekryteringsinsatser. De medborgare som är intresserade av att bli kontaktperson anmäler själva sitt intresse. Administratör inom verksamhetsområdet Förebyggande och Mottagning ser till att det finns un- derlag/registerutdrag på den som anmält intresse av att vara kontaktperson. Under- laget används för att styrka att personen inte förekommer i något av registren. In- tresseanmälningar av att bli kontaktperson brukar emellanåt komma in från enskil-
da personer. Det är inte ovanligt att det saknas namnförslag på kontaktperson. Då måste en individuell sökning göras av handläggande socialsekreterare.
I de fall administratören kan lämna ett namnförslag till kontaktperson ska social- sekreterare utreda kontaktpersonens lämplighet, inventera dennes intressen samt matcha utredd kontaktperson med den som beviljats biståndet. Processens längd påverkas i hög grad av om det finns något förslag till kontaktperson och om denne bedöms vara lämplig för aktuell brukare.
Arbetet inför beslut om biståndet Kontaktfamilj sker på motsvarande sätt som för kontaktperson. En metod som brukar användas inför tillsättande av kontaktfamilj är nätverksmöte, d v s en inventering sker inom den sökandes nätverk i syfte att bedöma om behovet av kontaktfamilj kan tillgodoses där.
Efter beslut och för verkställighet av insatsen kontaktfamilj kontaktar social- sekreterare någon av de fyra rekryterare (hör till Administrativa enheten) som arbe- tar med att rekrytera familjehem, jourhem och kontaktfamiljer. Ett skriftligt upp- drag tillsammans med en upprättad vårdplan överlämnas till rekryteringsenheten.
Rekryterare, som även ansvarar för att utreda presumtiv kontaktfamiljs lämplighet, lämnar förslag på lämplig kontaktfamilj. Handläggande socialsekreterare sköter därefter kontakterna med den sökande och de administrativa rutiner som ska upp- rättas med kontaktfamiljen. Processens längd beror framför allt på barnets unika behov och naturligtvis på om behoven går att matcha de kontaktfamiljer som är kända.
Beträffande biståndet Stödboende för vuxna så utreds och beslutas insatsen inom verksamhetsområde Vuxna. Efter beslut överlämnar socialsekreteraren beslu- tet tillsammans med uppdrag och vårdplan till en samordnande gruppledare för boendeenheterna. Gruppledarna träffas minst en gång per månad för att se över tillgång och behov, dessemellan har de telefonkontakt. Den enskilde sökandes be- hov styr prioriteringen. Om behovet av bostad är akut och ledig bostad finns till- gänglig kan verkställigheten ske snabbare. Insatsen är frivillig och det förekommer att den som beviljats stödboende avstår från att anta erbjudandet om bostad.
2.3.1 Vidtagna åtgärder för verkställande
Nedan redovisas läget under första kvartalet 2011 för de tio ej verkställda beslut vi stickprovsmässigt fördjupat oss i och som avsåg kvartal 4: 2010.
4: 2010 1: 2011
Fyra beslut om Stödboende
Två beslut verk- ställda 1: 2011
Två avslutats av andra skäl Tre beslut om kon-
taktfamilj
Ett beslut verk- ställt 1: 2011
Ett avslutas av andra skäl
Ett - rekrytering pågår
Tre beslut om kon- taktperson
Ett beslut verk- ställt 1: 2011
Två - rekrytering pågår
Summa
Tio beslut Fyra verkställda Tre avslutas Tre pågår
Juni 2011
Örebro Stadsrevision 6 av 9
Stödboende
De boendealternativ som finns inom kommunen ställer samtliga krav på att den sökande inte får inta droger på boendet. Grundregeln är även att de inte får ha hus- djur med till stödboendet, vilket leder till att ett antal sökande kan komma att nekas stödboende.
De fyra beslut om stödboende vi tagit del av omfattar personer med komplexa behov. För två av personerna har det varit omöjligt för socialsekreterare att nå kon- takt för att lämna erbjudande, och avslutades därför i början av år 2011. För övriga två har handläggande socialsekreterare haft samtalskontakt under tiden fram till verkställighet. Vid granskningstillfället hade båda två fått sina bostadsbehov tillgo- dosedda.
Kontaktfamilj
Processens längd beror ofta på barnets unika behov och svårigheter att ”hitta” rätt kontaktfamilj. Det förekommer även svårigheter att ordna gemensamma mötestider för ”treparts-möten” och ibland också för bokning av tolkar. Det händer att behoven förändras under tiden för verkställighet, att den enskilde återtar sin ansökan eller att kontaktfamiljen drar sig ur.
De tre beslut om kontaktfamilj vi tagit del av visade både på svårigheter att rekrytera lämplig kontaktfamilj och på svårigheter att hitta tider för sammanträf- fande, vilket förlänger processen. Under tiden besluten har varit klara att verkställa har ansvarig socialsekreterare haft kontakter med de sökande och även uppmuntrat dessa att lämna egna förslag på presumtiva kontaktfamiljer.
Kontaktperson
Vanliga svårigheter för verkställandet är att det inte finns lämpliga ”lediga” kon- taktpersoner. Det finns inte tillräckligt många att välja mellan, vilket förlänger pro- cessen. När det saknas namnförslag är det socialsekreteraren som ansvarar för en individuell rekrytering. Det är inte ovanligt att kontaktpersoner slutar på grund av egna förändrade förhållanden eller att uppdraget upplevs för komplicerat.
De tre beslut om kontaktperson vi tagit del av visade på varierande svårighe- ter, både att rekrytera lämplig kontaktperson samt att samordna tider för möten.
Under tiden besluten varit klara att verkställa har två av de sökande haft andra in- satser medan den tredje enbart haft kontakt med socialsekreteraren.
2.4 Iakttagelser och bedömning
Det finns dokumenterade rutiner för tillsättning av kontaktfamilj; rutiner som vi översiktligt granskat. Vår bedömning är att rutinerna är tydliga beträffande den interna ansvarsfördelningen, vad ansvarig handläggare ska göra och i vilken ord- ning. I rutinerna påtalas även vikten av att beakta barnperspektivet och att i första hand inventera nätverket, d v s viktiga personer i barnets närhet. Rutinerna uttalar ett restriktivt förhållningssätt för att bevilja insatsen, vilket vi bedömer kan innebä- ra att det främst är mer komplicerade ärenden med sammansatta behov som slutli- gen beviljas kontaktfamilj.
För rekrytering av lämpliga kontaktfamiljer finns särskilda rekryterare som, utöver att rekrytera familjehem och kontaktfamiljer även kan stötta och utbilda dessa vid behov. Under år 2010 startades ett internt utvecklingsarbete för att stärka arbetet med stöd till familjehem och kontaktfamiljer. Vi bedömer att organisationen med särskilda rekryterare är mycket viktig och sannolikt en förutsättning för att klara av att rekrytera lämpliga familjer och för att kunna ge dem tillräckligt stöd för att kun- na behålla dem.
Att några av besluten om kontaktfamilj inte lyckats bli verkställda inom stipulerad tid bedömer vi visar graden av komplexitet i ansökningarna.
Vi har inte tagit del av några dokumenterade rutiner för tillsättning av kontaktper- son eftersom sådana saknades vid granskningstillfället. Vi bedömer att ett av de väsentligaste skälen till att beslut om kontaktperson kan vara svåra att verkställa inom stipulerad tid är att det inte sker någon aktiv rekrytering av presumtiva kon- taktpersoner. Det finns inte någon specifik organisation för rekrytering utan till- sättningen bygger i fler fall på att kommuninvånare själva anmäler intresse. När det saknas lämpliga kontaktpersoner läggs uppgiften att rekrytera på socialsekretera- ren, vars arbetssituation med många akuta arbetsinsatser, gör det svårt att priorite- ra rekryteringsarbetet.
En annan svårighet som vi bedömer kan påverka verkställigheten är att funktionen att vara kontaktperson är ett ideellt uppdrag. Det är inte ovanligt att uppdraget ut- vecklas till att bli mer komplicerat än vad kontaktpersonen tänkt sig. Det saknas i nuläget en stödorganisation för att behålla kontaktpersoner utan det är ansvarig socialsekreterare som ska stötta vid behov. Vi bedömer att arbetet med rekrytering av kontaktpersoner och stöd till dessa är ett utvecklingsområde.
I nuläget saknas dokumenterade rutiner för verkställighet av stödboende, men det pågår ett arbete med en handbok för arbetet inom vuxenområdet. Insatsen stödbo- ende beviljas i många fall till personer som har en sammansatt problematik och med akuta behov, vilket vi bedömer kan påverka förmågan att invänta ett beslut och besked om plats.
För verkställighet av biståndet stödboende finns även annan problematik. Det finns begränsat med resurser (antal platser) på kommunens boendeenheter och det ställs en del krav på de personer som beviljas insatsen. Lediga platser fördelas utifrån det bedömda behovet och var den enskilde passar in. Det senaste halvåret har antalet biståndsansökningar om stödboende ökat. Vår bedömning är att svårigheten att verkställa insatsen är en kombination av ett begränsat antal platser och den kom- plexa målgruppen.
2.5 Återrapportering till nämnden om ej verk- ställda beslut
Fyra gånger per år lämnas muntlig rapport till respektive nämnd tillsammans med en sammanställning över de beslut som inte kunnat verkställas inom tre månader.
Nämnden har möjlighet att ställa frågor i samband med dessa rapporter. I protokol-
Juni 2011
Örebro Stadsrevision 8 av 9
len noteras endast att informationen tagits till protokollet. Det framgår inte om nämnden beslutat om ytterligare åtgärder eller begärt fördjupad information.
I samband med rapportering av ej verkställda beslut (kvartal 2: 2010) i september 2010 redovisas för socialnämnd väster att det pågår ett internt utvecklingsarbete inom socialkontoret för att förbättra rekrytering av familjehem och kontaktfamiljer.
Av nämndernas protokoll i maj 2011 framgår att statistik redovisades över ej verk- ställda beslut avseende kvartal 1: 2011. Statistiken kompletterades med muntlig information. Nämnderna gav i samband med redovisningen förvaltningen i uppdrag att till nästa nämnds sammanträde redovisa en skriftlig rapport med analys och förslag till åtgärder. I juni 2011 redovisades rapporten inklusive ett antal åtgärdsför- slag, vilka tillstyrktes av nämnderna.
Om nämnden dröjer alltför länge med att verkställa SoL-beslut har Socialstyrel- sen rätt att ansöka hos Förvaltningsrätten om vitesföreläggande. Innan eventu- ell dom om vitesföreläggande ska respektive nämnd i ett yttrande till Förvalt- ningsrätten förklara varför det varit svårt att verkställa insatsen.
Socialnämnd väster har under år 2010 lämnat ett yttrande till Socialstyrelsen med anledning av ej verkställda beslut om kontaktperson. Ett vite på 10 tkr avseende ej verkställt beslut om kontaktperson har utdömts i ett fall.
Socialnämnd öster har under år 2010 lämnat två yttranden med anledning av ej verkställda beslut om kontaktperson. Något vite har inte utdömts.
Det har även förekommit att Förvaltningsrätten, trots Socialstyrelsens ansökan, inte utdömt vite utan bedömt väntetiden som skälig.
2.6 Iakttagelser och bedömning
Granskningen visar att nämnderna får regelbunden rapportering, både muntligt och skriftligt, om antalet SoL-beslut som inte kunnat verkställas inom rimlig tid. De protokoll vi granskat avseende år 2010 och januari - april 2011 visar att ingen av nämnderna tagit initiativ till några ytterligare åtgärder eller efterfrågat fördjupad information. I samtliga fall har nämnden, i samband med rapporteringen, endast beslutat att ta informationen till protokollet.
I maj 2011 initierar nämnderna ett uppdrag till förvaltningen att utreda hur proces- sen från beslut om insats till verkställighet kan utvecklas. I juni tillstyrker nämn- derna förslagen till förbättringsåtgärder.
Nämnderna har tillsammans lämnat tre yttranden till Socialstyrelsen om ej verk- ställda beslut om kontaktperson med anledning av Socialstyrelsens ansökan om vitesföreläggande. Socialnämnd väster har under år 2010 fått en dom om vitesföre- läggande. Både yttranden och domen avser insatsen kontaktperson.
Efter genomförd granskning är vår bedömning att det framför allt är processen för verkställande av insatsen kontaktperson som behöver förbättras. Detta bekräftas även av Socialstyrelsens ställningstagande.
Bilaga 1
Utdrag ur rapport som lämnades från socialnämnderna till Programnämnden Social Välfärd och Kommunfullmäktige
”Rapport om beslut enligt SoL och LSS som ej verkställts inom tre månader – kvar- tal 1 2011”
”Totalt rapporterade socialnämnderna 48 beslut, som inte verkställts inom tre må- nader från beslutet, under kvartal 1: 2011, vilket är 6 fler än kvartal 4: 2010. Social- nämnd väster svarar för 33 av besluten och Socialnämnd öster svarar för 15. Av de 48 besluten rör 32 män och 16 kvinnor. 25 beslut har verkställts, eller avslutats, under rapporteringsperioden.
Flest rapporterade beslut, 22 stycken, rör stödboende tätt följt av 21 stycken kon- taktperson/kontaktfamilj. Motsvarande siffror för kvartal 4: 2010 var 14 respektive 25 beslut. De rapporterade väntetiderna för kontaktperson/kontaktfamilj är från 4,3 månader till 19,9 månader. ”
Diagram ”Rapporterade ej verkställda beslut 2006 - 2011
Antal rapporterade ärenden till Socialstyrelsen 2006-2011
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
3/06 4/06 1/07 2/07 3/07 4/07 1/08 2/08 3/08 4/08 1/09 2/09 3/09 4/09 1/10 2/10 3/10 4/10 1/11 2/11 3/11 4/11
Vård- och omsorg Socialtjänst Funktionshindrade LSS
