Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag
Erfarenheter och idéer
© Sveriges Kommuner och Landsting
Grafisk form Svensk Information Tryck Åtta.45, Stockholm 2006 isbn-10: 91-7164-138-6
isbn-13: 978-91-7164-138-0
Förord 3
Dessa Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag syftar till att lyfta fram goda erfarenheter från bolagsstyrning i den kommunala och landstingskom- munala bolagssektorn. Principerna har emellertid ett vidare syfte än så – de syftar också till att flytta fram positionerna i den kommunala och landstingskommunala bolagsstyrningen. Därför tar principerna också vara på den senaste utvecklingen på bolagsstyrningsområdet, till exempel Svensk kod för bolagsstyrning och aktuell svensk forskning. Det är vår förhoppning att principerna skall initiera och fungera som underlag för en diskussion i enskilda kommuner och landsting.
Principerna har utvecklats av en expertgrupp och en referensgrupp sammankalla- de av Sveriges Kommuner och Landsting. Utifrån arbetsgruppernas diskussioner har ett förslag till principer – då kallat förslag till god sed – utarbetats. Detta förslag har presenterats på en konferens i Stockholm den 11 november 2004, utvecklats vidare och presenterats på nytt i samband med fem regionala bolagsstyrningskonferenser.
Därefter har förslaget utsänts till alla kommuner och landsting för skriftliga syn- punkter. De svar som inkommit från bland annat kommuner och landsting ligger till grund för dessa omarbetade principer.
De som deltagit i arbetsgrupperna är Yvonne Augustin (Helsingborg), Carina Eggum (Göteborg), Magnus Fagerstedt (Ernest&Young), Stefan Hedin (Sandviken), Erik Helleryd (KFS), Eva Henriksson (Göteborg), Åke Hübinette (KPMG), Mats O.
Karlsson (Uppsala), Anders Lindberg (Borlänge), Tore Löwstedt (Umeå), Lars O.
Molin (Örebro), Anna Sandborgh (Karlstad), Hans Selling (Sundsvall) samt Jan Sturesson (PriceWaterhouse). Från Sveriges Kommuner och Landsting har Lars Meyer, Per Henningson och Lena Dalman deltagit. Daniel Stattin (Uppsala univer- sitet) har fungerat som sekreterare. Lennart Hansson har varit projektledare.
Håkan Sörman
VD Sveriges Kommuner och Landsting
Förord
Kommunen och landstinget som ägare 5 Inledning 5
Bolagsverksamhet – nytta för kommunen eller landstinget och medborgarna 5 Förhållandet mellan kommunen eller landstinget och bolagen 6
Värdegrund 6
Kommunen eller landstingets tillämpning av principerna 7 Den fortsatta framställningen 7
Bolagsstyrningsprinciper 8
Kommunen eller landstinget som ägare och syftet med ägandet 8 Bolagsstämma 9
Bolagsstyrelse 10 Verkställande direktör 13
Revisorer och lekmannarevisorer 14 Informationsregler 15
Överväganden och kommentarer 16
Förhållandet till Svensk kod för bolagsstyrning 16 Generella synpunkter på principernas omfattning 16 Begreppet ”god sed” och ”följa-eller-förklara”-modellen 17 Utgångspunkter och värdegrund 17
Kommunen eller landstinget som ägare och syftet med ägandet 18 Helägda och delägda bolag 19
Organisation av ägandet och bolagsorgan 20 Bolagsstämma 21
Bolagsstyrelse 22 Verkställande direktör 25
Revisorer och lekmannarevisorer 25 Information om bolagsstyrning 25
Bibliografi 27
Innehåll
Kommunen och landstinget som ägare 5
Inledning
En stor del av den kommunala och landstingskommunala verksamheten drivs i aktiebolagsform. Mycket stora ekonomiska värden är samlade i bolagen och bolagens ekonomiska utveckling har kommit att få en allt större betydelse för framför allt primärkommunernas samlade ekonomi. Verksamhetsmässigt representerar också bolagen väsentliga och avsevärda värden för medborgarna. Det är därför av betydelse att den verksamhet som drivs i bolagsform innehållsmässigt samordnas med kom- munens eller landstingets övriga ambitioner att ge medborgarna en god livssituation.
Dessa bolagsstyrningsprinciper syftar till att bidra till kommunernas och lands- tingens arbete med ägarfrågor och bolagsstyrning. De riktar sig både till kommuner och landsting som ägare och till de kommun- och landstingsägda bolagen. Avgör- ande för god styrning är en aktiv och innehållsrik dialog mellan kommunen eller landstinget och bolagen. Regler kan aldrig ersätta en god dialog. Dessa principer kan däremot vara ett verktyg för arbetet med ägarstyrning och ett sätt att stimulera dia- logen. Varje enskild kommun och enskilt landsting avgör slutligen hur ägarfrågorna skall behandlas – då kan dessa principer vara ett stöd.
Principerna är också ett svar på den kritik som ibland riktas mot kommun- och landstingsägda bolag och som riskerar att leda till ett ifrågasättande av bolagens legi- timitet och det legitima i kommuners och landstings engagemang i verksamhet dri- ven i bolagsform. Ett viktigt ändamål med principerna är därför också att understryka vikten av transparens för den kommunala eller landstingskommunala bolagssektorns legitimitet. Det är ett starkt demokratiskt intresse att såväl kommun- och landstings- politiker som allmänhet kan få information och bilda sig en uppfattning om hur den kommunala eller landstingskommunala bolagsverksamheten bedrivs. Eftersom de kommunala och landstingskommunala bolagen tillsammans är av stor betydelse för samhällsekonomin finns slutligen ett starkt samhällsintresse av god styrning, effektiv verksamhet och öppenhet i bolagen.
Bolagsverksamhet – nytta för kommunen eller landstinget och medborgarna
Centrala utgångspunkter för om kommunen eller landstinget skall bedriva verksam- het i egen regi, i förvaltnings- eller bolagsform, är om den är nyttig för medborgarna och faller inom den kommunala eller landstingskommunala kompetensen. Av av- görande betydelse är också vilken politisk bedömning som görs i kommunen eller landstinget av det önskvärda att vara engagerad i verksamheten.
När kommunen eller landstinget väljer att ha verksamhet i aktiebolag är det vik- tigt att kommunen eller landstinget är en aktiv ägare. Att vara aktiv ägare innebär bland annat att löpande utvärdera verksamheten och verksamhetsformen, bolagets strategier och mål, hur dessa passar i kommunens eller landstingets övriga verksam- het samt hur bolagsverksamheten sköts av bolagsstyrelse och företagsledning.
För att det skall finnas skäl för kommunen eller landstinget att bedriva bolagsverk- samhet krävs att verksamheten, tillsammans med kommunens eller landstingets övriga verksamhet, direkt eller indirekt skapar nytta för medborgarna. Det är därför naturligt att bolagsverksamheten skall samordnas med kommunens eller landstingets övriga verksamhet så långt det är möjligt och lämpligt.
Kommunen och landstinget som ägare
Förhållandet mellan kommunen eller landstinget och bolagen
Det är kommun- eller landstingsfullmäktige som ytterst bestämmer de politiska spelreglerna i kommunen eller landstinget. Även om fullmäktige inte är ett bolags- organ i det enskilda bolaget utgör dess företagspolicy eller ställningstaganden i olika politiska frågor en ram för den kommunala eller landstingskommunala bolagsverk- samheten.
När kommunen eller landstinget väljer att ha verksamhet i bolagsform måste två regelsystem beaktas – kommunallagen som gäller för kommunen eller landstinget och aktiebolagslagen som gäller för aktiebolaget. Med ett medvetet utnyttjande av den frihet som aktiebolagslagen ger aktieägarna att bestämma förutsättningarna i bolaget behöver skillnaderna inte göra det omöjligt att samordna eller integrera verksamheten i kommun- eller landstingskoncernen. Vilka förutsättningar som finns för samordning skiljer sig åt i olika kommuner och landsting.
När kommunen eller landstinget bedriver verksamhet i aktiebolagsform måste fullmäktige enligt 3 kap. 17 § kommunallagen ”fastställa det kommunala ändamålet”
med bolagets verksamhet. Det viktigaste styrinstrumentet för kommun- och lands- tingsägda bolag är därför bolagsordningen där det kommunala eller landstingskom- munala ändamålet med verksamheten återfinns. Bolagsordningens regler om syfte och verksamhetsföremål ger sällan uttömmande svar när det gäller att avgöra hur ändamålet skall förverkligas i bolagets verksamhet. Kommunen eller landstinget bör i ägardirektiv utveckla hur ändamålet med verksamheten skall uppnås. Sådana ägar- direktiv kan omfatta både verksamhetsmål och ekonomiska mål.
Syftet med verksamheten och verksamhetsföremålet så som det kommer till uttryck i bolagsordning och ägardirektiv skall vara en ledstjärna för bolagsstyrelsen och företagsledningen. När en styrelseledamot agerar för att tillvarata bolagets bästa skall det alltså ske i ljuset av ändamålet med bolagets verksamhet.
Den formella styrningen i bolagsordning och ägardirektiv är inte tillräcklig för ett aktivt ägarskap. Det krävs också informell styrning i form av samråd och dialog mel- lan kommunen eller landstinget och bolagen. Dialog mellan ägare och bolag bör ske återkommande. Genom dialog kan ägarens förväntningar på bolaget tydliggöras och ägarens uppfattning om innebörden i bestämmelserna i bolagsordning och ägardi- rektiv kan utvecklas.
I dialogen mellan kommunen eller landstinget och bolagen bör bland annat frågor om bolagets förhållande till kommunkoncernen i övrigt, förväntningar på verksam- het och resultat och strategiska frågor som berör ägaren och bolaget behandlas. Äga- ren och bolaget bör i synnerhet samråda för att identifiera frågor som kan vara av principiell beskaffenhet eller annars större vikt på lång och kort sikt.
Värdegrund
Principerna för styrning av kommun- och landstingsägda bolag syftar till att lyfta fram betydelsen av bolagsstyrning för legitimitet, ändamålsenlighet och effektivitet i den kommunala och landstingskommunala bolagssektorn. Några övergripande utgångspunkter:
• Medborgarna och samhället skall känna förtroende för att styrningen av kommu- nernas och landstingens företagssektor sker ändamålsenligt och effektivt.
• Kommuner och landsting skall vara aktiva ägare som tar ansvar för sitt ägande.
• Kommunens eller landstingets roll för att skapa klara och tydliga ägaridéer, god bolagsstyrning och aktiv dialog mellan ägare och bolag skall sättas i fokus.
• Tydlig och väl avvägd rollfördelning skall råda mellan kommunen eller landstinget, bolagsstämman, bolagsstyrelsen, bolagsledningen, revisorerna och lekmannarevi- sorerna.
Kommunen och landstinget som ägare 7
• Det skall vara möjligt att anpassa principerna till lokala förutsättningar, företags- sektorns och bolagens storlek samt olika verksamhetsområden.
Kommunens eller landstingets tillämpning av principerna
Principerna för styrning av kommun- och landstingsägda bolag är avsedda som ett stöd för kommunens eller landstingets arbete med bolagsstyrning. Syftet är inte att konstruera ett antal regler som måste följas utan att tillhandahålla principer som kan användas av kommunen eller landstinget. Det är kommunen eller landstinget som avgör om principerna skall följas helt eller delvis eller om bolagsstyrningen skall ske på något annat sätt.
Det är viktigt att kommunen eller landstinget har tänkt igenom bolagsstyrnings- systemet för de kommun- eller landstingsägda bolagen. Bolagsstyrningssystemet måste anpassas till skilda förhållanden i olika kommuner och landsting. När det finns alternativa regler i dessa principer måste kommunen eller landstinget bestäm- ma vilket alternativ som skall tillämpas. Det är därför både lämpligt och nödvändigt att kommunen eller landstinget väljer att tillämpa vissa och inte tillämpa andra delar av principerna.
Ansvaret för kommunens eller landstingets bolagsstyrning ligger ytterst i fullmäk- tige. Det är därför fullmäktige som bestämmer vilka bolagsstyrningsprinciper som skall tillämpas. Kommun- eller landstingsstyrelsen skall utöva uppsikt över bolags- sektorn.
Den fortsatta framställningen
Den fortsatta framställningen innehåller två kapitel. I det först kapitlet, ”Bolags- styrningsprinciper”, presenteras bolagsstyrningsprinciper för kommun- och lands- tingsägda bolag. De principer som följer av aktiebolagslagen eller kommunallagen har satts inom ram. I det andra kapitlet, ”Överväganden och kommentarer”, kom- menteras principerna mot bakgrund av kommunallagen, aktiebolagslagen, Svensk kod för bolagsstyrning samt vad som framkommit i remisshanteringen. Kommen- tarerna är tänkta som en förklaring till olika principer.
1. Kommunen eller landstinget som ägare och syftet med ägandet
I 3 kap. 16 § kommunallagen anges förutsättningarna för att överlämna kommunala eller landstingskommunala angelägenheter till ett aktiebolag. Bestämmelsen innebär att den verksamhet som överlämnas till bolaget skall falla inom den kommunala kompetensen och att risken för kompetensöverskridande skall vara liten.
Av 3 kap. 17 § kommunallagen följer särskilda krav när kommunen eller landstinget väljer att bedriva verksamhet i ett helägt aktiebolag. Bestämmelsen innebär att det kommunala eller landstingskommunala ändamålet med verksamheten skall anges i bolagsordningens syfte och verksamhetsföremål, att fullmäktige skall utse samtliga styrelseledamöter och minst en lekmannarevisor samt att fullmäktige skall ges rätt att ta ställning innan bolaget fattar beslut i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
3 kap. 18 § kommunallagen innebär att när kommunen eller landstinget äger bolaget till- sammans med någon annan skall kraven i 17 § tillämpas i en omfattning som är rimlig med hänsyn till ägarförhållandena, verksamhetens art och omfattningen i övrigt.
Oavsett vem som skall utöva ägarrollen har kommun- eller landstingsstyrelsen uppsikts- plikt över bolagssektorn enligt 6 kap. 1 § kommunallagen.
1.1 Allmänt
Kommunen eller landstinget äger bolag och driver företagsverksamhet för att för- verkliga kommunala eller landstingskommunala ändamål. Verksamheten syftar ytterst till att skapa nytta för kommunen eller landstinget och medborgarna.
Det kommunala eller landstingskommunala ändamålet skall utvecklas i ägardirek- tiv till bolaget. Det organ i kommunen eller landstinget som utövar ägarrollen och bolagsstyrelsen skall föra en återkommande dialog om ändamålet med verksamheten och hur det skall komma till uttryck.
1.2 Fullmäktiges och övriga organs roller
Kommun- eller landstingsfullmäktige skall besluta i vilka delar dessa principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag skall tillämpas i kommunen eller landstinget.
Fullmäktige skall, med beaktande av sin exklusiva beslutsrätt i frågor av principiell beskaffenhet eller annars större vikt, också bestämma om kommun- eller landstings- styrelsen eller, i förekommande fall, moderbolagets styrelse skall utöva ägarrollen eller om ägarrollen skall delas mellan dem.
1.3 Delägda bolag
Principerna skall tillämpas i tillämpliga delar i delägda bolag. Vad som är tillämpliga delar skall avgöras utifrån ägarförhållandena, verksamhetens art och omständighe- terna i övrigt. I bolag som ägs gemensamt av flera kommuner eller landsting skall principerna tillämpas på det sätt som ägarna kommer överens om.
I delägda bolag skall kommunen eller landstinget avtala med övriga aktieägare i ett aktieägaravtal om hur ägandet skall utövas i bolaget.
Bolagsstyrningsprinciper
Bolagsstyrningsprinciper 9
2. Bolagsstämma
Enligt 7 kap. 1 § aktiebolagslagen utövas aktieägares lagstadgade inflytande i bolaget vid bolagsstämman, som är bolagets högsta beslutande organ. Bolagsstämman öppnas av styrelseordföranden eller den som styrelsen har utsett till att öppna stämman om inte bolagsordningen innehåller annan bestämmelse. Stämman väljer sedan stämmoordföran- de. Vid bolagsstämman skall protokoll föras; det skall i förekommande fall registreras hos Bolagsverket.
Av 8 kap. 41 § 2 st. aktiebolagslagen följer motsatsvis att bolagets aktieägare endast genom beslut på bolagsstämman kan ge bindande ägardirektiv till bolaget. Enligt kommu- nallagen skall ägardirektiv till bolaget i frågor av principiell beskaffenhet eller annars stör- re vikt före beslut på bolagsstämman behandlas i kommun- eller landstingsfullmäktige eller, i andra frågor, i kommun- eller landstingsstyrelsen eller moderbolagets styrelse.
Detsamma gäller beträffande instruktion till ägarens ombud på bolagsstämman.
2.1 Bolagsstämmans uppgifter
Bolagsstämman är ett forum för bolagets ägare att utöva formell ägarstyrning.
Stämman bör därför ses som ett led i dialogen mellan ägare och bolag. Om kommu- nen eller landstinget så bestämmer kan stämman också ses som ett forum för dialog med och information till andra intressenter, till exempel förtroendevalda, allmänhet och de som utnyttjar bolagets tjänster.
2.2 Bolagsstämmans genomförande
Bolagsstämman kan genomföras som stämmosammanträde eller som stämma per capsulam. Om bolagsstämman skall genomföras som stämmosammanträde skall 2.3–2.6 tillämpas. Om bolagsstämman skall genomföras som stämma per capsulam skall 2.4 och 2.6 tillämpas.
Om stämma skall genomföras per capsulam skall kommunen eller landstinget bestämma hur information om bolaget till politiker och allmänhet som annars skul- le lämnats på stämman skall lämnas.
2.3 Kallelse till ordinarie bolagsstämma
Bolaget skall sträva efter att bolagets aktieägare och andra som har rätt att närvara vid stämman genom kallelsen till bolagsstämman får relevant, tydlig och begriplig information om de ärenden som skall behandlas.
Kallelsen till bolagsstämma och annan information av allmänt intresse om de ärenden som skall behandlas på stämman skall finnas på bolagets hemsida.
2.4 Ägarens ombud på bolagsstämman
Bolagets aktieägare representeras på bolagsstämman av ett ombud som röstar för respektive aktieägares aktier.
Bolagets aktieägare skall utfärda ombudsinstruktion. Instruktionen skall omfatta hur ombudet skall rösta i på stämman förekommande ärenden. Om instruktionen omfattar hur ombudet skall rösta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars större vikt är rätten att utfärda instruktion förbehållen kommun- eller landstings- fullmäktige.
2.5 Genomförande av stämmosammanträde
Kommun- eller landstingsfullmäktige skall bestämma om bolagsstämman i de komun- eller landstingsägda bolagen skall vara öppen för kommun- eller landstings- styrelsens eller kommun- eller landstingsfullmäktiges ledamöter, allmänheten eller massmedia.
Om stämman skall vara öppen, skall regler om närvaro- och frågerätt beslutas genom ägardirektiv.
Bolagsstämmans ordförande skall se till att den som har närvaro- och frågerätt på ett tillfredsställande sätt ges möjlighet att ställa frågor på bolagsstämman.
2.6 Protokoll från bolagsstämman
Protokollet från stämman skall tillställas aktieägare, styrelseledamöter, revisorer och lekmannarevisorer. Protokoll från senaste ordinarie bolagsstämma och därefter hål- len extra bolagsstämma skall återfinnas på bolagets hemsida. Till justeringsman vid bolagsstämman skall utses någon som har rösträtt på stämman.
3. Bolagsstyrelse
3.1 Styrelsens uppgifter
Styrelsen ansvarar enligt 8 kap. 4 § aktiebolagslagen för organisationen och förvaltning- en av bolagets angelägenheter i enlighet med gällande lagar och andra regler som gäller för bolaget.
Styrelsens huvudsakliga uppgifter är att fastställa strategin för bolagets verksamhet, säkerställa att bolaget har en effektiv ledning, följa upp och kontrollera verkställande direktörens förvaltning, se till att kommun- eller landstingsfullmäktige får ta ställning innan beslut fattas i bolaget i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars större vikt samt se till att bolagets aktieägare och omvärld informeras om bolagets utveckling och ekonomiska situation.
Styrelsen skall se till att det finns tillfredsställande kontroll av att bolaget följer de regler som gäller för bolagets verksamhet.
Styrelsen skall fortlöpande följa upp och utvärdera bolagets verksamhet mot kom- munens eller landstingets ändamål med verksamheten och de mål och riktlinjer som fastställts samt se till att bolaget har en adekvat strategi för att uppnå dessa mål. Vid behov skall styrelsen inom ramen för ägarens riktlinjer utvärdera och revidera bola- gets strategier och mål. Styrelsen skall se till att kontrollen över bolagets ekonomiska situation är tillfredsställande, att bolagets riskexponering är väl avvägd, att redovis- ning och finansförvaltning håller hög kvalitet och kontrolleras på ett betryggande sätt samt att bolaget har god intern kontroll.
Styrelsen skall se till att erforderliga riktlinjer fastställs för bolagets uppträdande i etiskt hänseende gentemot anställda, kunder, leverantörer och det omgivande sam- hället i övrigt.
Styrelsen skall diskutera hur uttalanden till allmänhet och massmedia skall göras i bolagets namn.
Styrelsen skall årligen utvärdera sitt eget arbete. Utvärderingen skall minst om- fatta om styrelsen saknar någon kompetens för att kunna utföra sina uppgifter, om dess arbetsformer fungerar och om den är organiserad på lämpligt sätt när det gäller eventuell arbetsfördelning. Om styrelsens kommer fram till att det finns brister som behöver åtgärdas skall styrelsen åtgärda bristerna eller anmäla dem till bolagets aktieägare.
Styrelsen skall årligen utvärdera verkställande direktörens insatser, varvid endast styrelseledamöterna skall närvara.
Bolagsstyrningsprinciper 11
3.2 Tillsättande av styrelse, styrelsens storlek och sammansättning
Styrelseledamöterna i kommun- och landstingsägda bolag skall utses av kommun- eller landstingsfullmäktige och anmälas på bolagsstämman. I delägda bolag skall kommunen eller landstinget med beaktande av 3 kap. 18 § kommunallagen komma överens med övri- ga aktieägare om hur styrelseledamöter skall utses.
Styrelsen skall ha en med hänsyn till bolagets verksamhet, utvecklingsskede och för- hållanden i övrigt ändamålsenlig sammansättning, präglad av mångsidighet och bredd avseende ledamöternas kompetens, erfarenhet och bakgrund i övrigt. En jämn könsfördelning i styrelsen skall eftersträvas.
3.3 Styrelsens ledamöter
En styrelseledamot är syssloman i förhållande till bolaget. Det innebär att ledamoten är skyldig att ägna uppdraget den tid och omsorg som erfordras för att på bästa sätt till- varata bolagets intresse. En styrelseledamot skall alltså verka för att kommunens eller landstingets ändamål med verksamheten så som det kommer till uttryck i bolagsordning- en och ägardirektiv förverkligas.
En styrelseledamot skall ha den kunskap om bolagets verksamhet, marknad och omvärldsförutsättningar i övrigt som erfordras för att tillsammans med övriga styrel- seledamöter kunna göra i förhållande till företagsledningen självständiga bedöm- ningar av bolagets angelägenheter och konstruktivt bidra till att fullgöra styrelsens uppgifter.
Ny styrelseledamot skall genomgå en introduktionsutbildning om bolaget, dess verksamhet, organisation, marknad m.m. samt den utbildning i övrigt som styrelse- ordföranden och ledamoten gemensamt finner lämplig för att ledamoten skall kunna fullgöra sitt uppdrag.
3.4 Arbetstagarledamöter eller arbetstagarrepresentanter
Arbetstagarna i ett aktiebolag med minst 25 anställda har rätt att utse styrelseledamöter och suppleanter för dem enligt lagen om styrelserepresentation. Nämnden för styrelse- representation har beträffande kommunala och landstingskommunala aktiebolag regel- mässigt beviljat undantag från lagens regler. Sådana undantag har dock förenats med vill- kor i syfte att tillgodose arbetstagarnas intresse av insyn och inflytande.
Nämndens praxis har kommit att ligga till grund för överenskommelser mellan bolag och arbetstagarorganisationer om undantag från lagens regler.
Kommunen eller landstinget skall besluta om arbetstagarna i de kommunala eller landstingskommunala bolagen skall utse styrelseledamöter och suppleanter för dem enligt lagen om styrelserepresentation eller om de kommun- eller landstingsägda bolagen skall avtala med arbetstagarorganisationerna om att dessa får utse represen- tanter som inte har rösträtt i styrelsen.
3.5 Styrelsens ordförande
Styrelsens ordförande skall se till att styrelsens arbete bedrivs effektivt och att sty- relsen fullgör sina åligganden. Ordföranden skall särskilt:
• organisera och leda styrelsens arbete, uppmuntra en öppen och konstruktiv diskus- sion i styrelsen i vilken samtliga ledamöter deltar och skapa bästa möjliga förut- sättningar för styrelsens arbete,
• se till att styrelsen fortlöpande uppdaterar och fördjupar sina kunskaper om bola- get och dess verksamhet samt i övrigt får den utbildning som krävs för att styrelse- arbetet skall kunna bedrivas effektivt,
• upprätthålla kontakt och dialog med bolagets aktieägare i syfte att styrelsen skall känna till ägarnas synpunkter i fråga om bolagets övergripande mål och strategi och andra viktigare frågor,
• ha fortlöpande kontakt med och fungera som diskussionspartner och stöd för bolagets verkställande direktör samt se till att styrelsen utvärderar verkställande direktörens arbete,
• se till att styrelsen erhåller tillfredsställande information och beslutsunderlag,
• kontrollera att styrelsens beslut verkställs, samt
• se till att styrelsen årligen utvärderar sitt arbete.
3.6 Styrelsens arbetsformer
Regler om styrelsens arbete finns i 8 kap. aktiebolagslagen. Styrelsen är ett kollegialt organ där alla ledamöter skall beredas möjlighet att delta i arbetet. Styrelsen får enligt lag inte besluta i ett ärende, om inte såvitt möjligt samtliga styrelseledamöter har fått ett till- fredsställande underlag för att avgöra ärendet och tid att sätta sig in i underlaget.
Styrelsen skall besluta om arbetsordning och instruktion för verkställande direktören. När ny styrelse tillsatts skall styrelsen göra en noggrann prövning av samtliga instruktioners relevans och aktualitet. Förnyad prövning skall göras varje år, även om ny styrelse inte till- satts under året.
Styrelsens lagstadgade instruktioner i form av arbetsordning, instruktion för verk- ställande direktören samt rapporteringsinstruktion skall vara anpassade till bolagets förhållanden och vara så tydliga, utförliga och konkreta att de kan tjäna som styr- dokument för styrelsens arbete.
Om det inte finns särskilda skäl bör styrelsen inte inrätta styrelseutskott, arbets- utskott eller presidium med särskilda beslutsuppgifter.
Styrelsen skall sammanträda i den omfattning som erfordras för att hinna behand- la de frågor som ankommer på styrelsen. Styrelsens arbete måste vara organiserat så att styrelsen kan ägna tillräcklig tid åt alla viktiga frågor. Den löpande rapportering- en bör vara strukturerad så att uppföljnings- och kontrollfrågorna inte tar större del av styrelsens tid i anspråk än att särskilt de strategiska frågorna kan ägnas den upp- märksamhet de kräver.
Vid styrelsens sammanträden får endast styrelseledamöter, verkställande direktö- ren, styrelsens sekreterare och andra personer som styrelsen beslutar skall ha närva- rorätt delta. Om suppleanter för styrelseledamöter har utsetts skall dessa få delta vid styrelsens sammanträden. Vilka personer som har varit närvarande skall antecknas i protokollet från sammanträdet.
Styrelsens ordförande skall efter samråd med verkställande direktören fastställa förslag till dagordning för styrelsens sammanträden samt se till att dessa är väl förbe- redda och genomförs effektivt.
De beslutsärenden som skall behandlas på styrelsens sammanträden skall anges tydligt i dagordningen för sammanträdet. Beslutsunderlag och förslag till beslut i ett ärende skall ge en saklig, utförlig och relevant belysning av det ärende beslutet gäller.
Skriftligt material inför styrelsesammanträde bör normalt tillställas ledamöterna senast en vecka före sammanträdet.
Bolagsstyrningsprinciper 13
Varje styrelseledamot skall sätta sig in i de ärenden styrelsen har att behandla och föra fram de uppfattningar och göra de ställningstaganden dessa föranleder.
Styrelseledamot skall begära den kompletterande information som ledamoten anser nödvändig för att styrelsen skall kunna fatta väl underbyggda beslut.
Styrelsens protokoll skall tydligt återge vilka ärenden som behandlats, vilket underlag som funnits för respektive ärende samt innebörden av de beslut som fat- tats. Ett färdigt protokoll skall sändas till eller hållas tillgängligt för styrelsens leda- möter senast två veckor efter styrelsesammanträdet.
3.7 Verksamhetsrapportering, finansiell rapportering och internkontroll
Styrelsen ansvarar för såväl årlig som löpande verksamhetsrapportering till bolagets aktieägare. Bolagets aktieägare skall i ägardirektiv klargöra hur rapporteringen skall ske. Den årliga verksamhetsrapporteringen skall innehålla en redovisning av hur väl bolaget uppfyllt ägarens ändamål med verksamheten.
Styrelsen ansvarar för att bolagets finansiella rapportering sker i överensstämmel- se med god redovisningssed. Av den finansiella rapporteringen skall framgå på vilket regelverk den grundas.
Styrelsen skall se till att bolaget har god intern kontroll och fortlöpande hålla sig informerad om och utvärdera hur bolagets system för intern kontroll fungerar.
Styrelsen skall inför varje år upprätta en plan för internkontrollen i bolaget.
Styrelsen skall dokumentera på vilket sätt den säkerställer
• ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet i bolaget,
• kvaliteten i rapportering om verksamhet och ekonomi och intern kontroll, samt
• bedömning och uppföljning av bolagets risker.
4. Verkställande direktör
4.1 Verkställande direktörens uppgifter
Verkställande direktören är syssloman i förhållande till bolaget. Det innebär att verkstäl- lande direktören är skyldig att ägna uppdraget den tid och omsorg som erfordras för att på bästa sätt tillvarata bolagets intresse. Verkställande direktören skall alltså verka för att kommunens eller landstingets ändamål med verksamheten så som de kommer till uttryck i bolagsordningen, ägardirektiv och styrelsebeslut förverkligas.
Verkställande direktören skall enligt 8 kap. 29 § aktiebolagslagen sköta den löpande för- valtningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar samt se till att bolagets bokföring och medelsförvaltning sköts på ett betryggande sätt. Verkställande direktören ansvarar för att förse styrelsen med den information om bolaget och dess verksamhet samt det underlag i övrigt styrelsen behöver för sitt arbete.
Verkställande direktören skall se till att styrelsen får ett så sakligt, utförligt och rele- vant informationsunderlag som erfordras för att styrelsen skall kunna fatta väl underbyggda beslut. Verkställande direktören skall se till att styrelsen hålls informe- rad om utvecklingen av bolagets verksamhet mellan styrelsens sammanträden.
4.2 Tillsättande av verkställande direktör
Styrelsen skall utse och entlediga verkställande direktör efter samråd med kommu- nen eller landstinget.
4.3 Ersättning till verkställande direktören
Kommun- eller landstingsfullmäktige skall fastställa principer för ersättning till verkställande direktör i de kommun- och landstingsägda bolagen. Principerna skall fastställas genom ägardirektiv och kan omfatta
• fast respektive rörlig ersättning,
• pension,
• uppsägningstid,
• avgångsvederlag, samt
• övriga förmåner.
Verkställande direktörens rätt att ha bisysslor skall regleras i anställningsavtal.
4.4 Vice verkställande direktör
Reglerna om verkställande direktör skall i tillämpliga delar gälla också vice verkstäl- lande direktör.
5. Revisorer och lekmannarevisorer
5.1 Revisorer
Bolagets revisorer utses på bolagsstämman.
Bolagets revisor skall i den utsträckning som följer av god revisionssed granska räkenska- perna och styrelsens och verkställande direktörens förvaltning.
Bolagsstämman får ge revisorn ett utökat granskningsuppdrag i den mån det inte strider mot lag, bolagsordningen eller god revisorssed inklusive god revisionssed.
5.2 Lekmannarevisorer
Lekmannarevisorerna i bolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt äger alla aktier skall utses av kommun- eller landstingsfullmäktige och anmälas på bolagsstämman.
I delägda bolag skall kommunen eller landstinget med beaktande av 3 kap. 18 § kommu- nallagen komma överens med övriga aktieägare om, och i så fall hur, lekmannarevisorer skall utses.
Bolagets lekmannarevisorer skall i den utsträckning som följer av god sed för lekmanna- revisorer granska om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekono- misk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll är tillräcklig.
Bolagsstämman får ge lekmannarevisorn ett utökat granskningsuppdrag i den mån det inte strider mot lag, bolagsordningen eller god sed för lekmannarevisorer inklusive god sed för hur allmän granskning skall genomföras.
5.3 Styrelsens relation till revisorerna och lekmannarevisorerna
Styrelsen skall se till att ändamålsenliga relationer med bolagets revisorer och lek- mannarevisorer upprätthålls. Styrelsen skall överväga att en gång varje år samman- träffa med revisorerna utan närvaro av någon från företagsledningen. Styrelsen skall dokumentera hur bolaget kommunicerar med bolagets revisorer och lekmannare- visorer.
Bolagsstyrningsprinciper 15
6. Informationsregler
6.1 Information i årsredovisning eller bolagsstyrningsrapport
De kommun- och landstingsägda bolagen skall i en särskild bolagsstyrningsrapport eller i årsredovisningen lämna följande information:
(1) Om utvärdering av styrelsen och verkställande direktören genomförts.
(2) Om styrelseledamöterna eller verkställande direktören har uppdrag, aktier, andelar eller andra intressen i företaget som bolaget har affärsförbindelser med eller som är verksamt i samma bransch som bolaget.
(3) Hur styrelsearbetet bedrivits, inkluderande eventuell arbetsfördelning, antal sammanträden, genomsnittlig närvaro samt vem som varit sekreterare vid sty- relsens sammanträden.
(4) Hur den interna kontrollen, både vad gäller uppfyllande av bolagets syfte, av ägaren beslutade verksamhetsmål och finansiell rapportering, är organiserad och hur väl den fungerat under senaste räkenskapsåret.
(5) Hur bolagets risker bedömts och följts upp.
(6) Hur bolaget kommunicerar med revisorerna och lekmannarevisorerna.
(7) Vilka ärenden som bolaget överlämnat till kommunen eller landstinget för att bereda kommun- eller landstingsfullmäktige tillfälle att ta ställning.
Kommun- eller landstingsfullmäktige skall avgöra om rapporteringen och informa- tion skall ske i årsredovisningen eller i en särskild bolagsstyrningsrapport. Kommun- eller landstingsfullmäktiges beslut skall utformas som ett ägardirektiv.
6.2 Information på internet
Kommun- och landstingsägda bolag skall ha en hemsida som nås via kommunens eller landstingets hemsida. Om bolagets ägare bestämmer det kan information om bolaget i stället finnas på kommunens eller landstingets hemsida.
När information lämnas på kommunens eller landstingets eller bolagets hemsida skall reglerna i personuppgiftslagen beaktas.
Förhållandet till Svensk kod för bolagsstyrning
I Sverige har diskussionerna om bolagsstyrning lett till Förtroendekommissionens förslag till Svensk kod för bolagsstyrning (SOU 2004:130). Under åtminstone ett decen- nium har emellertid frågan om bolagsstyrning när det gäller kommun- och lands- tingsägda bolag varit aktuell. Mycket har hänt under denna tid. Dessa principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag är ett försök att ta tillvara goda erfa- renheter och flytta fram positionerna ytterligare.
Principerna bygger i viss utsträckning på Svensk kod för bolagsstyrning. Genom att tillämpa principerna – eller andra principer för bolagsstyrning som tar fasta på samma typ av frågor och problem – kan ett genomtänkt bolagsstyrningssystem ska- pas i kommun- och landstingsägda bolag. Sambandet mellan dessa principer, Svensk kod för bolagsstyrning och aktiebolagsrätten är av intresse för den kommunala och landstingskommunala bolagssektorn. Svensk kod för bolagsstyrning innehåller regler som kan uppfattas som konkretiserande eller utfyllande i förhållande till aktie- bolagsrättens regler. Det finns anledning att anta att dessa regler på sikt kommer att uppfattas som ett uttryck för en god bolagsstyrningssed som alla aktiebolag i större eller mindre utsträckning får förhålla sig till. Genom att tillämpa dessa principer eller andra motsvarande principer som passar för den kommunala och landstings- kommunala bolagssektorn kommer kommuner och landsting att vara i en bättre position att påverka grunden för det egna bolagsstyrningssystemet. Den viktigaste bolagsstyrningsfrågan för kommuner och landsting är med andra ord att aktivt välja bolagsstyrningsprinciper (se vidare Stattin, D., Soft Law och Hard Law – om sam- bandet mellan Svensk kod för bolagsstyrning och aktiebolagsrätten, Nordisk tid- skrift for selskabsret, 2006).
I kommun- och landstingsägda bolag finns ett allmänintresse av öppenhet och an- svarstagande. Dessa principer innehåller därför omfattande krav på offentlighet och öppenhet. Redan idag uppfyller många kommun- och landstingsägda bolag dessa krav. En utgångspunkt för arbetet med principerna har varit de demokratiska och rättsliga spelreglerna som gäller för kommuner och landsting. Den speciella särarten hos kommun- och landstingsägda bolag har beaktats just genom att goda exempel från den kommunala och landstingskommunala företagssektorn har tagits tillvara.
Generella synpunkter på principernas omfattning
Flertalet kommuner och landsting tillstyrker de lämnade förslagen i huvuddrag.
Bilden ges att de principer som kommer till uttryck i remissutgåvan fyller en funk- tion, inte minst som inspirationskälla och diskussionsunderlag när bolagsstyrning diskuteras i den egna kommunen eller det egna landstinget.
I remissvaren återkommer två generella synpunkter på dokumentets innehåll och utformning, nämligen att en hel del av de förslag som lämnas redan följer av aktie- bolagslagen och att förslaget innehåller ganska många detaljregleringar. Å andra sidan förekommer motsatt synpunkt – Älmhults kommun anför att ”[f]örslaget bör inte begränsas utan vara så detaljrikt och fylligt som det är” vidare att ”[d]et är bättre att varje kommun vid förändringar i inriktning och politisk styrning kan lägga till eller ta bort delar som inte längre är aktuella”.
Synpunkterna i dessa avseenden leder till önskemålet att de regler som redan
Överväganden och kommentarer
Överväganden och kommentarer 17
följer av aktiebolagslagen skall skiljas ut från förslagen i dokumentet och att detalj- regleringarna skall ses över.
På ett principiellt plan är det ganska lätt att skilja ut det som uttryckligen följer av aktiebolagslagen från övriga förslag. Det är däremot betydligt svårare att skilja det som får anses följa av gällande rätt – i form av bland annat rättspraxis, allmänna associationsrättsliga principer, mer eller mindre vedertagna uppfattningar i den juri- diska doktrinen och god sed avseende bolagsstyrning – från de förslag som lämnas.
Trots det kommer synpunkterna i denna del att beaktas såtillvida att det slutliga för- slaget skiljer mellan sådana regler som följer av aktiebolagslagen eller annars får anses vedertagna och förslag i dokumentet. I den mån det är svårt att göra skillnad eller att fastslå gällande rätt, kommer kommentardelen att utnyttjas för vidare dis- kussion och förtydliganden.
När det som följer av aktiebolagslagen skiljs från förslagen i dokumentet kommer det samtidigt att innebära en minskad detaljrikedom. Samtidigt har övriga förslag, till exempel vad gäller rapportering, setts över för att minska detaljeringsgraden i dokumentet.
Begreppet ”god sed” och ”följa-eller-förklara”-modellen
I utkastet användes begreppet ”god sed” för de förslag om bolagsstyrningsprinciper som lämnas. Begreppet god sed har anknytning till frågan vad som är god bolagsstyr- ning. Både i Sverige och internationellt anses det möjligt att tala om god sed eller
”best practice” när det gäller till exempel bolagsstyrning, styrelsearbete, beskattning, revision och redovisning.
Begreppet god sed har ifrågasatts i flera remissvar. Bland annat har det anförts att det kan vara svårt att förklara varför fullmäktige beslutar att god-sed-dokumentet inte skall tillämpas – trots att det kan finnas goda skäl att göra avvikelser kan det framstå som att dålig sed i stället tillämpas. Avsikten med utkastet, precis som avsik- ten är med Svensk kod för bolagsstyrning, är emellertid just att de olika principerna skall övervägas – det är det viktigaste momentet i god bolagsstyrning.
Under intryck av kritiken mot att kalla dokumentet ”god sed” ges slutprodukten namnet ”Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag – erfarenheter och idéer”.
Liksom Svensk kod för bolagsstyrning innehåller utkastet att det bör tillämpas en- ligt den så kallade följa-eller-förklara-modellen (med en internationell term comply or explain). Remissinstanserna har överlag understrukit betydelsen av att principer och förslag i utkastet kan anpassas till lokala förhållanden och olika verksamheter – det är också syftet med följa-eller-förklara-modellen. Det vore orealistiskt och olämpligt att försöka skapa ambitionshöjande principer om bolagsstyrning som all- tid skulle gälla i alla sammanhang, i alla kommuner och landsting och för alla bolag.
Eftersom fullmäktige fattar beslut om vilka principer som ska gälla finns det dock inte något behov av en följa-eller-förklara-modell i detta dokument.
Det är dock fortfarande ett uttryck för god bolagsstyrning att kommunen eller lands- tinget som ägare – till exempel i företags- eller ägarpolicy – förklarar hur kommunen eller landstinget och eventuellt dess bolag skall arbeta med bolagsstyrningsfrågor.
Utgångspunkter och värdegrund
Principerna innehåller en redovisning av den värdegrund som varit styrande för arbetet. I stort sett instämmer remissinstanserna i utgångspunkterna för arbetet och det som sägs i inledningen för att utveckla värdegrunden. Det betonas att den kom- munala och landstingskommunala bolagsverksamheten är av stor betydelse för sam- hället och medborgarna. I flera kommuner och landsting förvaltar ett eller flera
bolag tillgångar av omfattande värde och betydelse – det är därför viktigt att frågor om styrningen i bolagssektorn, inte minst för att uppnå de kommunala ändamålen med bolagssektorn kan komma till uttryck i meningsfulla styrningsdialoger och kan ges en rättsligt godtagbar form.
Exempelvis anför Norrbottens läns landsting att frågan om värdegrund för bolags- styrningen är av stor betydelse eftersom bolagen är av stor betydelse. Landstinget i Kalmar län instämmer i vikten av att – som understryks i utkastet – i det egna arbe- tet med bolagssektorn ta upp frågor beträffande om verksamhet skall bedrivas i bolagsform eller när annan organisationsform är lämplig samt att diskutera nyttan för medborgarna och landstinget med bolagsverksamheten. Uppsala kommun både tillstyrker skrivningarna i utkastet och understryker deras betydelse. Halmstads kommun finner utgångspunkten lovvärd med motivet att bolagen förvaltar omfat- tande ekonomiska och verksamhetsmässiga värden. Dessutom finner Halmstads kommun att utkastet understryker vikten av ett demokratiskt perspektiv på bolags- verksamheten. Alingsås kommun anser att utkastet omfattar ”mycket viktiga syn- punkter som kommunen bör ha i åtanke”. Surahammars kommun att utkastet ”väl speglar vad som bör ingå i en god sed”.
De kommuner som i och för sig inte finner att utkastet skulle tillföra särskilt mycket i den egna verksamheten synes inte ha något att invända mot den beskrivna värdegrunden i princip.
Malmö kommun, som i och för sig är av uppfattningen att utkastet kan fylla en funktion för att fästa uppfattning på styrsystemets vikt och funktion, menar att ut- kastet inte ”rätt lyckats avbalansera det som är det karaktäristiska för kommunala bo- lag jämfört med det som kännetecknar stora marknadsbolag och privata näringslivets företag” och att ”[u]tredningen synes ha nedvärderat det demokratiska perspektivet”.
Den värdegrund som redovisas inledningsvis i dokumentet och hur denna värde- grund får genomslag i principerna har övervägts med anledning av remissvaren.
Sammanfattningsvis föranleder de synpunkter som kommit på skrivningarna i utkastet om utgångspunkterna och värdegrunden för arbetet med den kommunala och landstingskommunala bolagsstyrningen små förändringar. Vissa förändringar har gjorts avseende kopplingen mellan bolagsstyrning och kommunaldemokratiska principer. I principerna drivs nu integrationen mellan den kommunala organisatio- nen och aktiebolagen så långt som har ansetts möjligt i ett dokument som skall kunna fungera som underlag i olika kommuner och landsting.
Kommunen eller landstinget som ägare och syftet med ägandet
Flertalet kommun- och landstingsägda bolag har, till skillnad från flertalet aktie- marknadsbolag, aktieägare som kan utöva ett dominerande inflytande över bolaget.
För kommuner och landsting bör det vara självklart att ta tillvara sina och medbor- garnas intressen genom att vara aktiva ägare. Att vara aktiv ägare innebär både att ställa krav på bolaget och att ge detta, inom alla områden, bästa möjliga förutsätt- ningar.
Varför styrning av kommun- och landstingsägda bolag behövs och hur sådan kan utföras har behandlats i bland annat Hansson, L. och Lind, J.-I., Ägandets professionalisering i kommunala aktiebolag (1999) och Sturesson, J., och Meyer, L., Hur ska vi styra våra företag? (2000).
Det kommunala eller landstingskommunala ändamålet kan beskrivas som bolagets syfte sett i ljuset av dess verksamhetsföremål. Dessutom skall de kommunalrättsliga principer som gäller för den verksamhet som skall bedrivas få genomslag i bolaget.
Ett kommun- eller landstingsägt bolag får, med undantag för vissa branscher, inte drivas med renodlat vinstsyfte. Detta måste komma till uttryck i bolagsordningen.
Överväganden och kommentarer 19
Anledningen till att det kommunala ändamålet måste komma till uttryck i bolags- ordningen och inte endast kan komma till uttryck i till exempel ägardirektiv är att det följer motsatsvis av 3 kap. 3 § aktiebolagslagen att aktiebolag anses ha till syfte att verka för avkastning till sina ägare (vinstsyfte) om inte annat anges i bolagsord- ningen. För att ett annat syfte än vinstsyfte skall gälla måste alltså detta andra syfte anges i bolagsordningen.
Särskilda frågor om kommunala och landstingskommunala ändamål och deras koppling till verk- samhetsstyrning diskuteras i Sturesson, J och Gunnarsson, P-O, Ägarstyrning utifrån ett kommu- nalt ändamål (2003). Juridiken kring syfte och verksamhetsföremål behandlas i Stattin, D., Kommunal aktiebolagsrätt (2004).
Helägda och delägda bolag
Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag avser i första hand såda- na aktiebolag där kommunen eller landstinget, eventuellt tillsammans med andra kommuner och landsting, har aktiemajoriteten. Det mesta i principerna kan dock till- lämpas i alla typer av kommun- och landstingsägda bolag, oavsett storlek och ägande.
Både små och stora eller helägda och delägda bolag behöver någon som tar aktivt ansvar för verksamheten. Det är till exempel ingen skillnad på behovet av en kompe- tent styrelse i ett stort energi- eller bostadsbolag eller ett litet bolag i turismsektorn.
I vissa fall kan det dock finnas anledning att anpassa reglerna till bolagets storlek, verksamhet eller om bolaget är hel- eller delägt. Det kan gälla till exempel utform- ningen av den interna kontrollen eller rapporteringen om finansiella frågor. Det kan också finnas anledning att anpassa rapporteringen om bolagsstyrning. Principerna öppnar för anpassningar. Kommunen eller landstinget bör överväga om vissa princi- per inte skall tillämpas.
Olika kommuner och landsting har lämnat synpunkter och frågor kring hur bolagsstyrningsprinciper skall implementeras och tillämpas i bolag som inte har en tydlig kommunal eller landstingskommunal ägare. Bland annat Huddinge, Sura- hammars och Svalövs kommuner anser att frågan om bolagsstyrning i delägda bolag skulle kunna utvecklas. Landstingen i Uppsala län och Jämtlands län anför att prin- ciperna bör omfatta också bolag som ägs genom samverkansorgan, kommunförbund, gemensam nämnd och mellan flera kommuner och landsting gemensamt. Sundby- bergs stad saknar riktlinjer om de komplicerade förhållanden som kan uppkomma mellan aktiebolag som ägs av dels kommunen, dels en privat aktör när det gäller till exempel sekretesslagen och kommunfullmäktiges rätt att ta ställning.
Till att börja med kan konstateras att det inte finns utrymme att frångå 3 kap. 16 § kommunallagen om när en kommun eller ett landsting får lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag eller annat privaträttsligt subjekt.
Det är däremot inte möjligt att för närvarande svara utförligt på vad det innebär att dessa principer eller 3 kap. 17 § kommunallagen enligt 18 § i samma lag skall till- lämpas i delägda bolag. På ett allmänt plan gäller naturligtvis att ju starkare det gemensamma kommunala inflytandet är, desto större är kravet på tillämpning. I bolag där det gemensamma kommunala inflytandet inte motsvarar aktiebolagslagens koncernregler (ägande av mer än hälften av aktierna eller motsvarande inflytande på annat sätt) kan det tyckas att kravet på kommunalt inflytande är relativt svagt. Å andra sidan har alltid kommunen eller landstinget i sådana fall möjlighet att föreslå att det skrivs in särskilda regler om kommunalt eller landstingskommunalt inflytan- de i bolagsordningen. Så bör nog i vart fall ske om verksamheten är samhällsviktig. I brist på vägledande rättspraxis eller rättsvetenskapliga uttalanden får rättsläget tills vidare betraktas som osäkert.
Med anledning av bland annat dessa synpunkter har det tydligt angivits i princi-
perna att de bör kunna tillämpas fullt ut – med hänsyn tagen till att det är flera aktö- rer inblandade – i bolag som helt ägs av flera kommuner och landsting. Frågan om till- lämpningen av principerna, eller för den delen 3 kap. 17–18 §§ kommunallagen, i bolag som ägs tillsammans med en eller flera privata aktörer är avsevärt mycket svå- rare att svara på. I väntan på att frågan utreds rättsvetenskapligt är det knappast möj- ligt att svara på annat sätt än att först redovisa de omständigheter som har betydelse, nämligen storleken på det kommunala ägandet, verksamhetens art och omständig- heterna i övrigt. Innebörden av detta är att kraven på att tillämpa 3 kap. 17–18 §§
kommunallagen ökar med ett stort kommunalt ägande, särskilt med en kommunal majoritet, om verksamheten är samhällsviktig och om det finns annat som pekar på ett starkt kommunalt inflytande. Ett exempel på det sistnämnda kan vara avtal som ger kommunen, landstinget eller flera kommuner och landsting tillsammans avgö- rande inflytande.
Om kommunen eller landstinget äger aktiebolag tillsammans med privata aktörer måste alltså dessa principer modifieras. Hur mycket principerna behöver modifieras beror på hur dominerande det offentliga inflytandet är i bolaget. I delägda aktie- bolag är det nödvändigt med samråd mellan ägarna om hur ägarrollen skall utövas.
Det är viktigt att kommuner och landsting i aktieägaravtal tillsammans med övriga aktieägare reglerar hur ägandet skall utövas i delägda bolag.
Frågor om aktieägaravtal är komplicerade. Exempel på innehåll i sådana ges i Kommun & Aktie- bolag – organisationsjuridiskt underlag (Kommunlitteratur AB, 1999). Verkan av aktieägaravtal har diskuterats i Stattin, D., Om aktieägaravtal, Juridisk Tidskrift 2004-2005 s. 95.
Organisation av ägandet och bolagsorgan
Flera remissinstanser berör förhållandet mellan de kommunala bolagen och ägaren (kommunen, landstinget eller i vissa fall moderbolaget). Jönköpings kommun beto- nar att det är viktigt att lyfta fram ägarens roll och ansvar för ägardialog. Sura- hammars kommun instämmer i att fullmäktiges och övriga organs roller bör beröras i seden. När det gäller förhållandet mellan olika organ i en kommunkoncern betonar kommunen att uppgiftsfördelningen mellan kommunen och moderbolagets styrelse bör vara sådan att moderbolaget handhar operativ ägarroll, medan kommunfullmäk- tige handhar principiella frågor. Kommunstyrelsen bör årligen, skriftligt, rapportera hur dess uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen har utövats. Svalövs kommun föreslår ett nytt avsnitt där bland annat företagspolicy, bolagsordning, ägardirektiv och aktieägaravtal kan utvecklas som styrinstrument.
Fullmäktige har en viktig roll när det gäller bolagsstyrningen. Det är fullmäktige som fastställer de politiska spelreglerna och tar beslut om företagspolicy. Full- mäktige skall också ta beslutet om dessa principer skall tillämpas.
Grunden för bolagsstyrningssystemet är hursomhelst de aktiebolagsrättsliga bolagsorganen och deras funktion i bolaget. I kommun- och landstingsägda bolag finns fem bolagsorgan – bolagsstämman, bolagsstyrelsen, verkställande direktören, revisorerna och lekmannarevisorerna. I bolagsordningen eller ägardirektiv skall tas in en bestämmelse om att kommun- eller landstingsfullmäktige skall få ta ställning innan beslut i frågor av principiell betydelse eller annars större vikt fattas i något bolagsorgan.
Vissa ägarfrågor kan i kommunalrättsligt avseende vara av sådan vikt att de måste beslutas i fullmäktige enligt 3 kap. 9 § kommunallagen. Kommun- eller landstings- fullmäktige är dock inte lämpligt sammansatt för djupare diskussioner i mer kompli- cerade strategiska eller operativa ägarfrågor. Fullmäktige bör delegera sådana ägarfrå- gor som inte är av principiell beskaffenhet eller annars större vikt till kommun- eller landstingsstyrelsen.
Överväganden och kommentarer 21
Kommunen eller landstinget kan utöva sitt ägarskap direkt eller genom att äga aktierna i ett holdingbolag (ofta kallat ett ”Stadshus AB”). Om ägandet utövas genom ett holdingbolag uppkommer en aktiebolagsrättslig koncern. De främsta för- delarna med ägande genom ett holdingbolag är att det gör det möjligt att utjämna vinster och förluster inom den aktiebolagsrättsliga koncernen och att den operativa styrningen i koncernen kan kännas tydligare. Ägande genom ett holdingbolag kan vara ett uttryck för en utvecklad styrningsidé, för att skapa samordningsvinster eller för att maximera kommunens eller landstingets och medborgarnas nytta i företags- sektorn.
Om det finns en aktiebolagsrättslig koncern i kommunen eller landstinget kan moderbolagets styrelse ansvara för vissa ägarfrågor. Ägarfrågorna kan till exempel delas upp i politiska och strategiska frågor i kommun- eller landstingsstyrelsen och operativa frågor i moderbolagets styrelse. I praktiken räcker det inte med att ge ägarfrågor olika etiketter och dela upp dem enligt etiketterna – det kan ge en för- ment klarhet. Det krävs att kommunen eller landstinget aktivt och genomtänkt tar ställning till hur ägarfrågorna skall fördelas mellan de olika organen.
Det finns för- och nackdelar med de olika lösningarna. Vilken lösning som bör väljas måste avgöras utifrån förhållandena i kommunen eller landstinget. Det är vik- tigt att kommunen eller landstinget aktivt bestämmer hur ägandet skall utövas och diskuterar följderna av det träffade beslutet. Kommunens eller landstingets beslut skall fattas av kommun- eller landstingsfullmäktige och komma till uttryck i regle- mentet för kommun- eller landstingsstyrelsen och ägardirektiv till moderbolagets styrelse.
Oavsett hur ägarfrågorna delas upp kommer kommun- eller landstingsstyrelsen att ha kvar sin uppsiktsplikt över verksamheten i de kommunala eller landstings- kommunala bolagen (både direkt och indirekt ägda bolag) enligt 6 kap. 1 § kommu- nallagen.
Juridiska frågor om kommun- och landstingsägda aktiebolag behandlas i Meyer, L, Att hantera kommunala bolag (1999) och Stattin, D, Kommunal aktiebolagsrätt (2004). Sekretessfrågor i Dalman, L, Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen (1995).
Bolagsstämma
Bolagsstämman är bolagets högsta organ. Bolagsstämman kan genomföras antingen i form av ett sammanträde eller i form av en stämma per capsulam (skrivbordsstäm- ma). På bolagsstämman kan aktieägaren utöva sina rättigheter att besluta i bolagets angelägenheter. De beslut som bolagsstämman fattar skall verkställas av bolagsstyrel- sen om de inte strider mot aktiebolagslagen, bolagsordningen, huvuddragen i regler- na om bolagsorganens funktioner eller bolagets intresse.
Flera remissinstanser har diskuterat frågan om öppna stämmor – det tycks som att den allmänna uppfattningen är att det är bra att anvisa principer för två alternativ för hur stämmor kan genomföras. Sandvikens kommun och KFS anför dock att det vore fel att tillåta stämmor per capsulam eftersom det skulle strida mot den genom- gående öppenhetsambitionen i dokumentet. Surahammars kommun anser att i stäl- let för öppna stämmor kan informationsmöten anordnas i anslutning till stämman.
Det har visat sig svårt att nå samsyn kring hur stämmor bör genomföras. Det finns egentligen inte heller något sätt att genomföra stämmor som är ”rätt”. Vad som där- emot är viktigt ur ett kommunaldemokratiskt perspektiv är att det finns forum i kommunen eller landstinget där information om bolagsverksamheten lämnas.
Erfarenheterna från remissbehandlingen och de regionala konferenserna visar att det finns olika vägar att uppnå god information och öppenhet oavsett om det sker vid en bolagsstämma eller i fullmäktige.
Mot den bakgrunden redovisas två principer för hur stämmor kan genomföras.
Hur den ordinarie stämman och eventuella andra stämmor slutligen genomförs är en fråga för kommunen eller landstinget. Bedömningen görs att de synpunkter på stämmans genomförande som framkommit ryms inom ramen för de principer som ställs upp i dokumentet och därför inte föranleder ändringar. Det kan här, liksom i övrigt, finnas anledning att se över detaljeringsgraden i förslagen.
Om stämman öppnas för andra deltagare än ägarens ombud bör regler om kallelse anges i ägardirektiv.
Om regler om kallelse i stället tas in i bolagsordningen kan ifrågasättas om det kan innebära att det blir omöjligt att lagligen genomföra stämmor per capsulam. Så är emellertid inte fallet. Den sanktion som kan bli aktuell om inte alla de som har när- varorätt enligt bolagsordningen kallas är klander av stämmans beslut enligt 7 kap.
50–51 §§ aktiebolagslagen. Klandertalan skall emellertid inte bifallas om det klandra- de felet inte kan antas ha haft någon betydelse för stämmans beslut. Om personer med närvarorätt, men inte rösträtt, inte kallas till stämma kan det inta antas få någon betydelse för stämmans beslut. Eftersom det därför inte finns någon verksam sanktion kan stämma per capsulam trots allt genomföras.
Trots den angivna möjligheten att bortse från närvaroreglerna i enskilda fall kan det i ett kommunalt eller landstingskommunalt bolag vara mer smakfullt att ut- forma regleringen på så sätt att den inte behöver överträdas. Därför bör närvaro- och kallelseregler beträffande andra än aktieägare beslutas genom ägardirektiv.
Den formella ägarstyrningen bör ske genom att bolagsstämman utfärdar ägar- direktiv (stämmoanvisningar enligt 8 kap. 41 § 2 st. aktiebolagslagen) till bolagssty- relsen. Ägardirektiv innebär att det blir tydligt och dokumenterat vilka beslut om ägarstyrning som fattats. Sådana ägardirektiv är bindande för styrelsen så länge de inte strider mot aktiebolagslagen, tillämplig lag om årsredovisning, bolagsordningen, bolagets intresse eller innebär att styrelsen i praktiken inte längre kan handha för- valtningen på det sätt aktiebolagslagen förutsätter (se vidare Stattin, D., Kommunal aktiebolagsrätt s. 33 ff.). Vid sidan av formell ägarstyrning genom direktiv, är det vik- tigt med återkommande dialog mellan ägare och bolag för att klargöra hur ägaren ser på bolaget och följa upp dess verksamhet.
Kommunen eller landstinget som aktieägare måste företrädas av ett ombud på bo- lagsstämman. Ombudets roll är att representera aktieägaren. Ombudet skall ha en fullmakt från den som juridiskt äger aktierna – det är dessutom lämpligt med en ombudsinstruktion som klargör hur ombudet skall rösta. Om bolagsstämman skall behandla frågor av principiell beskaffenhet eller annars större vikt skall alltid frågan om ombudsinstruktion behandlas i kommun- eller landstingsfullmäktige. Behovet av att utfärda ombudsinstruktion i fullmäktige kan leda till att stämman i bolaget måste förberedas i mycket god tid om det blir fråga om att behandla viktigare ären- den.
Bolagsstyrelse
Bolagsstyrelsen är ett avgörande organ för bolagets utveckling. Bolagsstyrelsen skall besluta i strategiska frågor och om inriktning på verksamheten. Den skall också be- handla risker, finansiella och ekonomiska frågor, verkställande direktörens anställ- ningsformer, övervaka och ge stöd till verkställande direktören samt utvärdera sin egen och verkställande direktörens funktion samt bolagets verksamhet.
För att inte balansen mellan bolagsorganen skall rubbas måste bolagsstyrelsens ledamöter tillsammans representera kompetens och engagemang i bolagsstyrnings- frågor, ekonomi och rörande bolagets verksamhet. Det är viktigt för bolagsstyrelsen att i samband med sin självutvärdering (mer om utvärderingen strax nedan) över- väga om den har tillräcklig kompetens och, i annat fall, antingen påtala för ägaren
Överväganden och kommentarer 23
att det behövs kompletteringar eller se till att kompetens uppkommer genom utbildning eller biträde av sakkunniga.
En viktig skillnad mellan Svensk kod för bolagsstyrning och dessa principer är reglerna om hur styrelsen skall tillsättas. I både aktiemarknadsbolag och kommun- och landstingsägda bolag är det väsentligt med kompetenta, engagerade och mång- sidigt sammansatta styrelser. I koden finns regler om att styrelsen i aktiemarknads- bolag skall utvärderas och föreslås av en särskild valberedning. För kommun- och landstingsägda bolag råder ett demokratiskt intresse av – och ett kommunalrättsligt krav på – att kommun- respektive landstingsfullmäktige kan avgöra styrelsernas sammansättning. Tillsättandet av styrelseledamöter hanteras därför genom de poli- tiska partiernas nomineringsarbete och i kommun- eller landstingsfullmäktiges val- beredning. Det är trots det viktigt att utse styrelseledamöter som tillsammans gör att styrelsen är tillräckligt kompetent, engagerad och mångsidigt sammansatt för att kunna lösa sina uppgifter.
I principerna finns ett krav på att en jämn könsfördelning i bolagsstyrelserna skall eftersträvas. Något annat hade varit otänkbart i kommun- och landstingsägda bolag.
I remissförfarandet har bland annat Vänersborgs kommun anfört att det är tvek- samt att ge ett kommunalt organ i uppgift att bevaka kompetens, erfarenhet och mångsidighet hos bolagsstyrelser eftersom det är de politiska partierna som ansvarar för nomineringsprocessen – eventuell samordning får i stället ske på frivillig grund mellan partierna. Halmstads och Surahammars kommuner har givit uttryck för lik- artade synpunkter. Malmö kommun har på ett principiellt plan uttryckt kritik som får uppfattas som riktad mot bland annat att nomineringsprocessen så som den beskrivs i utkastet kan uppfattas som en kritik mot hittillsvarande ordning. Västra Götalandsregionen menar att det är bra att den problematik som finns i spänningen mellan politisk nominering och krav på mångsidig och bred kompetens lyfts fram.
Det finns alltså kritiska synpunkter på det tidigare förslagets skrivningar om nomineringsprocessen av styrelseledamöter i kommunala och landstingskommunala bolag. Visserligen har ofta behovet av kompetens och mångsidighet understrukits, men samtidigt har ifrågasatts om det är lämpligt eller möjligt med skrivningar som i praktiken kan uppfattas som ett krav på de politiska partierna att samordna sina nomineringsprocesser. I andra fall har det sagts att en viss samordning redan sker på kommunal- och oppositionsrådsnivå och att det är tillräckligt med sådant informellt samråd.
Synpunkterna på skrivningarna om tillsättande av styrelseledamöter har föranlett en översyn av formuleringarna i förslaget. Meningen är inte att skrivningarna skall ses som annat än ett observandum om att kompetens och mångsidighet är både lämpligt och nödvändigt och att det därför kan finnas anledning för de politiska par- tierna att frivilligt samråda om hur styrelserna skall sammansättas. Ett krav med sådant innehåll kan emellertid inte ställas upp.
Däremot föranleder synpunkterna ingen annan inställning till de krav som enligt aktiebolagslagen ställs på styrelsens ledamöter – här finns inte utrymme att kommu- nalrättsligt påverka kraven.
Vad gäller styrelseutvärdering har Karlskrona kommun anfört att prövning av bo- lagsstyrelsens sammansättning görs av de politiska partierna vid tillsättningen och att det kan vara svårt att utvärdera styrelsen utifrån de kriterier (närvaro, möten etc) som uttryckligen anges i utkastet. Halmstads kommun och Örebro kommuner menar att det kan bli svårt att objektivt utvärdera arbete och kompetensbrister, sär- skilt i en politisk miljö – samtidigt anger Halmstads kommun att det är bra att frå- gan belyses och diskuteras. Surahammars kommun anmärker att utvärdering av sty- relsen bör fokusera på styrelsen i dess helhet – ej enskilda ledamöter och Lindesbergs kommun anser att externt bistånd vid utvärdering av bolagsstyrelse och verkställan- de direktör bör övervägas.
I principerna anges nu att utvärderingen skall avse styrelsen i dess helhet. Vad bör då styrelseutvärderingen omfatta? Några utvärderingsfrågor rörande styrelsen och företagsledningen som det kan finnas anledning att diskutera i bolagsstyrelsen är:
– Hur är arbetsklimatet i styrelsen? Präglas det av förtroende och respekt och får olika ledamöter komma till tals? Känner styrelseledamöterna varandra?
– Hur är styrelsens och de enskilda styrelseledamöternas förhållande till verkstäl- lande direktör och den övriga företagsledningen? Präglas förhållandet av förtro- ende? Är det naturligt att ta kontakt med verkställande direktör eller någon an- nan i företagsledningen för att få information – även mellan styrelsemötena?
– Har styrelsen utvärderat verkställande direktörens och företagsledningens in- satser?
– Har styrelseledamöterna tillsammans tillräcklig kompetens i bolagets frågor? Hur skall i annat fall kompetens kunna tillföras styrelsen? Genom utbildning eller experter?
– Har styrelseutbildning skett för nyvalda styrelseledamöter?
– Hur förbereds styrelsens sammanträden – hur ofta, varför, vilket underlag har ledamöterna i förväg?
– Hur genomförs styrelsens sammanträden – vem styr vilka frågor som är viktiga?
Prioriteras väsentliga och principiella beslutsärenden vid sammanträdena? Hur är förhållandet mellan beslutsärenden och informationsärenden?
– Hur hanterar styrelsen strategiska frågor i bolaget? Är styrelsen inblandad när bolagets verksamhetsidé på sikt läggs fast? Tar sig styrelsen tillräcklig tid för att diskutera framtidsfrågor?
– Hur behandlar och genomför styrelsen ägarens mål med verksamheten – lever bolaget upp till det kommunala eller landstingskommunala ändamålet? Hur är ägarrelationerna i övrigt?
– Är styrelsens och bolagets lagstadgade instruktioner uppdaterade och relevanta?
I principerna framgår att styrelsen inte bör inrätta särskilda utskott eller presidier med beslutsfunktioner för att inte skapa ”styrelser i styrelsen”. En annan sak är att ordföranden kan kalla till sig en eller flera andra ledamöter för att bereda styrelse- sammanträdena. I vissa typer av bolag, till exempel kommunala eller landstingskom- munala holdingbolag, kan det å andra sidan vara nödvändigt med utskott för att följa vissa verksamhetsgrenar. Naturligtvis kan styrelsen också tillsätta särskilda, mer eller mindre tillfälliga, arbetsgrupper för att utreda eller diskutera olika frågor.
Härutöver anför Kungälvs kommun att styrelsen bör biträdas av en oberoende sty- relsesekreterare. Jämtlands läns landsting anger att begreppet internkontroll är ett samlingsbegrepp för styrelsens interna uppsikt och förvaltning av bolaget – och att om en särskild internkontrollinstruktion skall utformas bör det anges vad som skall ingå i en sådan.
Ingenting hindrar i och för sig kommunen eller landstinget – eller bolagsstyrelsen i det enskilda bolaget – att bestämma att styrelsen skall biträdas av en oberoende styrelsesekreterare. I näringslivet är det vanligt med en advokat som sekreterare.
