Skälig levnadsnivå: Om rättssäkerhet och socialtjänstlagens funktion som ramlag vid enskildas biståndsansökan

(1)

Emma Grann

Skälig levnadsnivå

Om rättssäkerhet och socialtjänstlagens funktion som ramlag vid enskildas biståndsansökan

Reasonable standard of living

On legal security and the role of the Social Services Act as a frame law at individual allowance applications

Rättsvetenskap D-uppsats

Termin: VT 2017

Handledare: Håkan Gustafsson

(2)

I

Förord

Med denna magisteruppsats avslutar jag mina studier vid Karlstads universitet och går vidare mot nya utmaningar. Under det senaste året har jag läst magisterprogrammet i rättsvetenskap med inriktning mot offentlig rätt. Intresset för socialrätten har vuxit sig starkare och det föll sig därför naturligt att göra en undersökning av detta slag.

Jag vill främst tacka min handledare Håkan Gustafsson som bidragit med värdefulla råd och synpunkter under hela arbetsprocessen.

Karlstad, maj 2017 Emma Grann

(3)

II

Sammanfattning

Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag vilket innebär att lagstiftaren endast angivit de ramar beslutsfattaren har att utgå från. Lagen består därför av få detaljerade bestämmelser och varje kommun har fått ett större utrymme att utforma verksamheten efter egna behov. Enligt socialtjänstlagen har varje enskild rätt till bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt om personen inte kan tillgodose sina behov själv eller på annat sätt få dem tillgodosedda. Genom biståndet ska varje enskild individ tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Begreppet saknar dock en fastställd definition i lagstiftningen. Av förarbeten till socialtjänstlagen framgår att det inte på förhand går att fastställa vilka situationer som kan berättiga till bistånd. Det måste göras en bedömning i varje enskilt fall. Vidare framgår att begreppet skälig levnadsnivå är ett flexibelt begrepp som måste kunna anpassas efter rådande behov. Det åligger därför kommunerna att fastställa innebörden av begreppet.

Syftet med denna uppsats är att undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

Till uppsatsens syfte hör två frågeställningar som besvaras med hjälp av framställningen. Den första frågan är hur bedömningen av skälig levnadsnivå görs när enskilda ansöker om bistånd för att betala en skuld. Den andra frågan rör vad det finns för problem med att begreppet inte har preciserats i lagstiftningen. För att besvara frågeställningarna görs en undersökning av hur förvaltningsrätten bedömt frågan i 15 olika fall. Därtill används ett analysredskap för att få en mer djupgående diskussion av uppsatsens syfte och frågeställningar. Syftet med redskapet är att undersöka rättssäkerhetens och ramlagens påverkan vid biståndsbedömningen.

Det saknas en uttrycklig bestämmelse som rör enskildas möjligheter att ansöka om bistånd för att betala en skuld. Frågan har behandlats av Högsta förvaltningsdomstolen och Socialstyrelsen har utfärdat allmänna råd. Ur dessa källor framgår att bistånd för sådant ändamål endast utges i undantagsfall och när det är nödvändigt. Rekommendationen från Socialstyrelsen är att bistånd bör utges om den enskilde får allvarliga sociala konsekvenser om skulden inte betalas. Av de domar som presenteras framgår att inte någon av de sökande varit berättigad till bistånd för att betala skulden. I ett fall bedömdes den enskilde få allvarliga sociala konsekvenser men på grund av bristande personligt ansvar fråntogs rätten till bistånd.

Det aktuella fallet diskuteras närmare utifrån analysredskapet i uppsatsens femte kapitel.

I min undersökning kan jag konstatera att det både finns för- och nackdelar med att begreppet skälig levnadsnivå inte har preciserats i lagstiftningen. Genom att konstruera socialtjänstlagen som en ramlag har nya möjligheter öppnats när det gäller att tillgodose enskildas behov. Samtidigt uppstår det vissa avvägningsproblem för varje beslutsfattare som ska fastställa något som saknar en tydlig definition. Målet med socialtjänstlagen är att låta varje individs behov styra rätten till bistånd och därför är det positivt med ett flexibelt begrepp. I annat fall skulle det finnas en risk att enskilda faller mellan två bestämmelser och det kan minska möjligheterna att få sina behov tillgodosedda.

(4)

III

Förkortningslista

DN Dagens Nyheter

FT Förvaltningsrättslig Tidskrift

Prop. Proposition

RÅ Regeringsrättens årsbok SoL Socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning

(5)

Innehållsförteckning

Förord I

Sammanfattning II

Förkortningslista III

1. Introduktion 1

1.1 Inledning 1

1.2 Problemformulering 2

1.3 Syfte och frågeställningar 2

1.4 Metod och analysredskap 3

1.4.1 Rätten som utgångspunkt 3

1.4.2 Rättsfallsgenomgång 4

1.4.3 Analysredskap 4

1.5 Material 5

1.6 Forskningsläge 6

1.7 Avgränsningar 7

1.8 Disposition 7

2. Teoretiska utgångspunkter 9

2.1 Den svenska statens utveckling 9

2.1.1 Rättsstat 9

2.1.2 Välfärdsstat 10

2.2 Rättssäkerhet 11

2.2.1 Grundläggande om begreppet 11

2.2.2 Förutsebarhet 12

2.2.3 Formell och materiell rättssäkerhet 12

2.2.4 Sociala konsekvenser 13

2.3 Ramlagar 14

2.3.1 Grundläggande om begreppet 14

2.3.2 Socialtjänstlagen som ramlag 15

2.4 Sammanfattande kommentar 16

3. Rättsliga förutsättningar 18

3.1 Socialtjänstlagen 18

3.2 Skälig levnadsnivå i förarbeten 19

3.2.1 Tidigare socialtjänstlag 19

3.2.2 Socialtjänstutredning i den tidigare socialtjänstlagen 20

3.2.3 Överklagande av beslut om bistånd 21

3.2.4 Nuvarande socialtjänstlag 21

3.2.5 Ansökan om bistånd för att betala skulder 22

(6)

3.3 Praxis 23

3.3.1 RÅ 84 2:92 23

3.3.2 RÅ 1986 ref. 9 23

3.3.3 RÅ 1991 not. 360 24

3.3.4 RÅ 1992 ref. 16 24

3.4 Socialstyrelsens allmänna råd 25

4. Rättsfallsgenomgång 27

4.1 Bedömning av skälig levnadsnivå 27

4.1.1 Förvaltningsrätten i Umeå 27

4.1.2 Förvaltningsrätten i Växjö 29

5. Analys 35

5.1 Sammanfattande analys 35

5.1.1 Rättsliga förutsättningar 35

5.1.2 Det finns en ovilja att definiera begreppet skälig levnadsnivå 37

5.1.3 Tillämpning av rätten 38

5.1.3.1 Inledande presentation av förvaltningsrättens bedömning 38

5.1.3.2 Bedömning av den generella skuldfrågan 39

5.1.3.3 Bedömning när en faktura förfallit till betalning 40

5.1.3.4 Bedömning vid risk för vräkning 41

5.2 Djupare analys med hjälp av analysredskapet 43

5.2.1 Rättssäkerhet 43

5.2.1.1 Rättssäkerhet vid beslut om bistånd 43

5.2.1.2 Förutsebarhet samt formell och materiell rättssäkerhet 44

5.2.1.3 Sociala konsekvenser 45

5.2.2 Ramlagar 46

5.2.2.1 Om ramlagskonstruktionen 46

5.2.2.2 Skälig levnadsnivå 47

5.2.2.3 Möjligheter och hinder 48

5.3 Rättstat och välfärdsstat 50

6. Slutsatser 51

6.1 Bedömning av bistånd 51

6.2 Skälig levnadsnivå 51

6.3 Avslutande diskussion 52

Källförteckning 53

Rättsfallsregister 56

(7)

1

1. Introduktion

1.1 Inledning

Socialrätten är ett vidsträckt område och biståndsverksamheten har djupa rötter i den svenska samhällshistorien. Rättsområdet består av flertalet bestämmelser som på olika sätt reglerar det allmännas förhållande till medborgarna. Med stöd av lagen kan samhället gripa in i enskilda individers liv och bistå med olika stöd- och hjälpinsatser.¹ Socialtjänstens verksamhet präglas av principen om helhetssyn vilket innebär att den enskildes sociala situation och upplevda problem ska ses i förhållande till den sociala miljön. Syftet är att undvika att den enskilde blir utslagen eller hamnar i fattigdom.² Socialtjänstlagen har utformats som en målinriktad ramlag och består därför av få preciserade regler. Lagstiftaren har endast angivit särskilda mål där kommunerna fått ett större utrymme att utforma verksamheten utifrån egna förutsättningar och behov.³ Tillsammans med principen om helhetssyn kan hänsyn tas till fler faktorer vid bedömningen av den enskildes behov jämfört med om lagstiftningen hade varit detaljerad.⁴

En av målsättningarna med socialtjänsten är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har enligt lagstiftningen rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt.

Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I många fall är det samhällets mest utsatta som vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp. Enskilda individer kan även ansöka om hjälp och stöd för andra typer av insatser än de rent ekonomiska. Det är varje kommun som innehar det yttersta ansvaret för att enskilda får rätt hjälp. Behovet av ekonomiskt bistånd varierar mellan olika åldersgrupper och det varierar även mellan olika kommuner. De främsta orsakerna till att någon inte kan försörja sig själv är arbetslöshet, sjukdom eller sociala hinder. Under år 2015 var det drygt 226 500 hushåll i landet som fick ekonomiskt bistånd någon gång under året. Kommunerna betalade sammanlagt ut 10,6 miljarder kronor till landets hushåll.⁵ Varje år kartlägger Konsumentverket den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Rapporten visar att drygt 427 000 personer hade en skuld hos Kronofogdemyndigheten vid utgången av år 2015.⁶

Samhällsdebatten vittnar om att socialtjänsten runt om i kommunerna är hårt ansträngd. Av en enkätundersökning framgår att flertalet socialsekreterare har sagt upp sig och att det i många kommuner saknas anställda. Den kvarvarande personalen får ökad arbetsbelastning och tiden är inte tillräcklig för det långsiktiga arbetet.⁷ Många gånger får det förebyggande arbetet läggas åt sidan för att personalen ska kunna prioritera de mest akuta ärendena.⁸ Det är av yttersta vikt att de som vänder sig till socialtjänsten får den hjälp de är berättigade till enligt lagen. Det ställer krav på att samtliga medborgare kan förvänta sig att besluten fattas på samma grunder oavsett var i landet hjälpen söks.

1 Westerhäll, Den svenska socialrätten, s. 19.

2 Lundgren, Sunesson & Thunved, Nya sociallagarna (30 januari 2017, Zeteo), kommentar till 1 kap.

Socialtjänstens mål.

3 Clevesköld, Socialtjänstlagen, lagkommentar not 1, (28 mars 2017, Karnov Internet).

4 Lundgren, Sunesson & Thunved, Nya sociallagarna (30 januari 2017, Zeteo), kommentar till 1 kap. 1 §.

5 Socialstyrelsen, Statistik om ekonomiskt bistånd 2015, s. 1 f.

6 Konsumentverket 2016:5, Kommunernas budget- och skuldrådgivning – en lägesrapport 2016, s. 24.

7 Granestrand, Brist på socionomer i åtta av tio kommuner, Dagens Samhälle 2017.

8 Herz & Lalander, Hela det sociala arbetet behöver ses över, DN Debatt 2014.

(8)

2 1.2 Problemformulering

Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag vilket innebär att kommunerna har ett visst utrymme att utforma verksamheten efter egna behov. Kommunerna arbetar efter samma mål men avsaknaden av en preciserad reglering medför att skillnader i socialtjänsten kan förekomma. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) har enskilda individer rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Lagen föreskriver att biståndet ska tillförsäkra den enskilda en skälig levnadsnivå men lagstiftningen uppställer ingen närmare definition av begreppets innebörd. Av inledningen framgår att antalet hushåll med skulder hos Kronofogdemyndigheten är fler än de som erhåller ekonomiskt bistånd. Det är ett stort antal hushåll som är skuldsatta och orsakerna kan vara flera.

Enligt min uppfattning är området problematiskt och det kompliceras ytterligare av att landets 290 kommuner ska tillförsäkra enskilda individer något som inte närmare preciserats i lagstiftningen. En farhåga är att enskilda riskerar att nekas bistånd på olikartade grunder och att rättssäkerheten i besluten brister. Eftersom det saknas en definition av begreppet skälig levnadsnivå kan det bli svårt för enskilda att förutse utfallet av sin biståndsansökan. Mot bakgrund av denna problematik finner jag anledning att närmare undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå i praktiken. Vidare är det av intresse att undersöka om lagens karaktär av målinriktad ramlag kan påverka bedömningen av bistånd.

1.3 Syfte och frågeställningar

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur enskilda individer tillförsäkras en skälig levnadsnivå vid bedömningen av bistånd samt analysera begreppet skälig levnadsnivå och dess innebörd. I detta led ingår dels att utröna de rättsliga förutsättningarna, dels att gå igenom ett antal rättsfall för att se hur rätten tillämpas. Noteras bör dock att syftet inte är att fastställa rättsläget som gällande för hela landet utan avsikten är att se eventuella tendenser i just de rättsfall jag gått igenom. Vidare används ett analysredskap för att genomföra en djupare analys av uppsatsens syfte och frågeställningar.⁹

För att kunna uppnå uppsatsens syfte används följande två frågeställningar som kommer att besvaras i den fortsatta framställningen.

1. Hur tillförsäkras enskilda individer en skälig levnadsnivå när ansökan görs om bistånd för att betala skulder? Hur görs bedömningen i praktiken?

2. Vad finns det för problem med att begreppet skälig levnadsnivå inte närmare har preciserats i lagstiftningen?

9 Se avsnitt 1.4.3 för en presentation av analysredskapet.

(9)

3 1.4 Metod och analysredskap

1.4.1 Rätten som utgångspunkt

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå och för det ändamålet behöver ett antal rättsfall studeras. Jag har därför valt att undersöka domar från förvaltningsrätten för att kunna se hur rätten tillämpas i praktiken. Inledningsvis är det dock nödvändigt att utröna de rättsliga förutsättningarna för att kunna göra uttalanden om hur rätten tillämpas. Med anledning härav behöver rätten fungera som utgångspunkt för att det ska vara möjligt att nå syftet. Det finns ingen avsikt att fastställa gällande rätt utan syftet är att se hur rätten används.¹⁰

Inledningsvis vill jag kort beskriva den rättsdogmatiska metoden och motivera varför den inte bedöms vara tillämplig i denna framställning. Den rättsdogmatiska metoden är vanlig bland rättsvetenskapliga arbeten och enligt Peczenik är metodens huvudsakliga uppgift att systematisera och tolka den gällande rätten.¹¹ Kleineman framhåller att rättsdogmatikens syfte vanligtvis sägs vara att rekonstruera en rättsregel och att svar ofta söks i allmänt accepterade rättskällor. Därtill utgår rättsdogmatiken vanligtvis från en konkret problemställning. Vidare förtydligar Kleineman att metoden inte intresserar sig för hur normer tillämpas hos underrättsinstanser och menar att det är en svaghet.¹² Jareborg menar att den rättsdogmatiska metoden tillåter ett sökande efter andra lösningar och att det är möjligt att gå utanför den gällande rätten i argumentationen.¹³ Eftersom syftet med undersökningen inte är att fastställa gällande rätt finner jag det olämpligt att använda den rättsdogmatiska metoden. Även om det finns utrymme att gå utanför gällande rätt för att söka svar är metoden inte tillräcklig för min undersökning. Syftet med uppsatsen är att se hur rätten används och eftersom metoden inte intresserar sig för underrättsinstansernas bedömning finns det inte tillräckligt starka skäl för att hålla fast vid den här metoden.

Avslutningsvis vill jag framhäva att de allmänt accepterade rättskällorna utgör en central utgångspunkt i framställningen. Rättskällorna behöver beaktas för att jag ska kunna besvara syftet och frågeställningarna. Peczeniks rättskällelära beskriver vilka rättskällor som ska, bör och får beaktas i en juridisk argumentation. Lagar och andra föreskrifter ska beaktas medan prejudikat och lagars förarbeten bör beaktas i den juridiska argumentationen. Vidare finns det ett antal rättskällor som får beaktas och här lyfts endast de som har relevans för uppsatsen.

Peczenik menar att olika domar och domstolsbeslut som inte utgör prejudikat får beaktas.

Därtill får den rättsvetenskapliga litteraturen och rekommendationer beaktas i den juridiska argumentationen.¹⁴ Som tidigare nämnts behöver de rättsliga förutsättningarna utrönas för att nå syftet och Peczeniks rättskällelära blir därför relevant.

10 Mer om rättsfallsgenomgången i avsnitt 1.4.2.

11 Peczenik, Om den förvaltningsrättsliga forskningen och rättsdogmatiken, FT 2/1990, s. 42.

12 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Korling & Zamboni (red.), Juridisk metodlära, s. 21 ff.

13 Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004, s. 4.

14 Peczenik, Om den förvaltningsrättsliga forskningen och rättsdogmatiken, FT 2/1990, s. 47 f.

(10)

4 1.4.2 Rättsfallsgenomgång

För att undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå och hur domstolen tillämpar rätten i den frågan har jag valt att göra en genomgång av ett antal rättsfall. För att få en bild av hur rätten tillämpas används domar från två förvaltningsrätter i landet. Förvaltningsrätten utgör den lägsta instansen av domstolarna när det gäller förvaltningsmål.

Sökning efter underrättsdomar har skett via rättsdatabasen Karnov som vid inloggning ger tillgång till samtliga domar i fulltext. Som sökord har ”skälig levnadsnivå” plus ”skuld”

använts. Sökningen ”bistånd” och ”skuld” har också testats men träffarna var identiska med föregående sökord. De domar som bedömts vara relevant för min undersökning har berört frågan där enskilda ansökt om bistånd för att betala en skuld. Därefter valde jag att endast beakta domar från förvaltningsrätterna i Umeå och Växjö från månaderna februari och mars år 2017. Valet av just Umeå och Växjö kan dels motiveras av deras geografiska placering, dels att det totala antalet rättsfall på området inte skiljde sig markant från varandra. Avsikten var att välja förvaltningsrätter som geografiskt sett ligger långt från varandra där ingen av domstolarna täcker ett allt för stort område. Tidsperioden har dels valts med hänsyn till att jag främst velat beakta de senaste fallen, dels att genomgången genomfördes under april månad vilket gjorde att jag fick dra gränsen redan i mars. Med hänsyn till uppsatsens omfång är det inte möjligt att ta hänsyn till domar från fler månader än de valda.

Totalt uppfyllde 15 domar de ovanstående kriterierna och det är dessa domar som presenteras längre fram i uppsatsen. Vid en sökning av de presenterade sökorden blev det fler träffar men elva av domarna bedömdes inte vara relevant för min undersökning. Domarna berörde visserligen enskildas skulder men inte kopplat till hur enskilda kan uppnå en skälig levnadsnivå. Det rörde sig i stället om andra diskussioner kring enskildas skuld och av den anledningen valde jag bort dessa elva domar. Från Förvaltningsrätten i Umeå var det fyra domar som uppfyllde kriterierna och från Förvaltningsrätten i Växjö var det elva domar. I de studerade domarna är de enskilda individernas namn utskrivna men jag har valt att inte skriva ut några namn. Deras identitet har inte någon betydelse för min undersökning och i stället används deras initialer. Syftet är inte att genomföra en analys av hur rättsläget ser ut i hela landet. Jag är endast intresserad av att se hur tillämpningen sett ut i de fall som passar in på mina urvalskriterier. Det rör sig alltså om ett representativt urval för att kunna besvara uppsatsens syfte och frågeställningar i de delar det krävs en genomgång av rättsfall.

1.4.3 Analysredskap

I föregående avsnitt har jag beskrivit den valda metoden för undersökningen och presenterat hur rättsfallsgenomgången kommer att genomföras. Med en genomgång av rättsfall där enskilda ansökt om bistånd för att betala skulder öppnas möjligheten att se hur förvaltningsrätten har resonerat i just dessa fall. De uppställda frågeställningarna skulle till viss mån kunna besvaras endast utifrån en sådan genomgång men min avsikt är inte att avsluta undersökningen där. Det ter sig därför nödvändigt att använda ett annat redskap för att kunna genomföra en mer djupgående analys.

Rättsvetenskapliga studier utgår vanligtvis från rätten där det rättsliga objektet styr själva undersökningen. För att få en annan utgångspunkt än rätten är det enligt Sandgren möjligt att

(11)

5 anlägga en föreställning på undersökningen. Sandgren framhåller att det kan röra sig om ett perspektiv, en värdering eller liknande och menar att det kan fungera som ett redskap. Genom att få en annan utgångspunkt kan större utrymme ges åt nya problemställningar.¹⁵ Enligt Sandgren kan en teori användas som en föreställning om rättsreglerna eller som en teori om en norms karaktär. Vidare kan en teori tillämpas synonymt med en princip.¹⁶ Avsikten är dock inte att analysredskapet ska fungera som en huvudsaklig utgångspunkt eftersom rätten fortfarande är det centrala för undersökningen. Redskapet ska inte heller ses som en slags metod eller teori utan snarare som ett hjälpmedel för att nå en djupare diskussion.

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå och att analysera begreppets innebörd. Genom de valda frågeställningarna avser jag att besvara hur bedömningen av den skäliga levnadsnivån görs i praktiken och vad det eventuellt finns för problem med att en preciserad lagstiftning saknas. För att kunna resonera kring uppsatsens syfte och frågeställningar utifrån andra perspektiv används ett analysredskap. Tanken är att analysredskapet ska fungera som ett hjälpmedel för att kunna göra en mer djupgående analys av den undersökning som genomförs. Analysredskapet utgörs av begreppen rättssäkerhet och ramlagar. Därtill fungerar begreppen rättsstat och välfärdsstat som en slags bakgrundsmodell.

De tillhör således inte själva analysredskapet men jag bedömer att de är viktiga att beakta vid en undersökning av detta slag.¹⁷ Genom att systematiskt gå igenom begreppen och återkoppla till rättsfallsgenomgången hoppas jag kunna få en djupare insikt i hur bedömningarna ser ut.

Förhoppningen är att kunna urskilja hur rättssäkerhet uppnås och hur socialtjänstlagens karaktär av ramlag påverkar bedömningen av rätten till bistånd. Därtill öppnas en större möjlighet att undersöka vad det finns för problem med att begreppet skälig levnadsnivå inte har preciserats i lagstiftningen. Genom att använda analysredskapet för att anlägga olika perspektiv på den frågan är förhoppningen att kunna föra ett resonemang kring eventuella problem.

1.5 Material

För att kunna besvara uppsatsens syfte och frågeställningar har olika typer av material beaktats. När det gäller framställningen av det rättsliga materialet har Peczeniks rättskällelära särskilt beaktats.¹⁸ Socialtjänstlagen och dess förarbeten har fungerat som utgångspunkt för att beskriva de rättsliga förutsättningarna. Både propositioner och offentliga utredningar har använts för att undersöka hur diskussionen om begreppet skälig levnadsnivå har sett ut och utvecklats. Av den anledningen har även förarbeten från den tidigare lagstiftningen beaktats.

Även om rättskällevärdet i en statlig offentlig utredning kan diskuteras har det varit relevant att undersöka de bakomliggande utredningarna till diskussionen om den skäliga levnadsnivån.

Bengtsson framhåller att en utredning kan fungera som vägledande för rättstillämpningen om den behandlar särskilda problem. Här ska dock påpekas att en sådan framställning inte alltid har en rättsvetenskaplig karaktär.¹⁹ De statliga offentliga utredningarna som används bör inte

15 Sandgren, Vad är rättsvetenskap?, s. 20 f.

16 Sandgren, Vad är rättsvetenskap?, s. 72.

17 Se avsnitt 2 för definition av samtliga begrepp.

18 Se avsnitt 1.4.1.

19 Bengtsson, SOU som rättskälla, SvJT 2011, s. 778.

(12)

6 ses som en fullvärdig rättskälla men de utgör ett viktigt komplement till övriga rättskällor. För att beskriva de rättsliga förutsättningarna har även praxis från Högsta förvaltningsdomstolen använts. När målen avgjordes benämndes domstolen Regeringsrätten men år 2011 bytte domstolen namn till Högsta förvaltningsdomstolen.

Vidare har en rättsfallsgenomgång varit nödvändig att göra för att se hur rätten tillämpas av förvaltningsrätten. Eftersom syftet inte är att fastställa gällande rätt utan snarare att se hur rätten används är det relevant att använda underrättsdomar. Som nämnts i ovanstående avsnitt används även ett analysredskap som utgörs av ett antal begrepp. För det ändamålet är inte rättskälleläran längre relevant och den beaktas därför inte i den delen. För att redskapet ska bli användbart krävs en genomgång av de teoretiska begrepp som bildar mitt analysredskap. För att visa hur begreppen används har den rättsvetenskapliga litteraturen använts. Inledningsvis har det varit nödvändigt att kortfattat beskriva rättsstaten och välfärdsstaten där Lotta Vahlne Westerhälls studie utgjort den mest betydelsefulla källan.²⁰ Avsnitten har kompletterats av andra källor, bland annat av Aleksander Peczeniks bok och Håkan Gustafssons avhandling.²¹ Kapitlet om de teoretiska utgångspunkterna innehåller även ett avsnitt om rättssäkerhet. Det är ett komplext område och en klar definition är svår att ge. Av den anledningen har jag använt flera olika definitioner för att visa hur begreppet används i denna uppsats. Håkan Gustafssons avhandling och Lotta Vahlne Westerhälls skrifter har utgjort de mest betydelsefulla för detta ändamål.²² Vidare har det varit nödvändigt att närma sig diskussionen om ramlagar. Hans Esping har skrivit om dess funktion inom socialtjänstlagen vilket har gett en översiktlig bild av det komplicerade området.²³ Vidare har Håkan Hydén utgivit en skrift om ramlagar där rättssäkerhetsfrågan behandlas. Där problematiseras ramlagarnas funktion och Hydén lyfter fram både för- och nackdelar.²⁴ I uppsatsen har även annan rättsvetenskaplig litteratur använts i form av böcker och artiklar från både Förvaltningsrättslig Tidskrift och Svensk Juristtidning.

Vidare har två artiklar från Dagens Samhälle och DN Debatt använts. De har använts för att visa samhällsdebatten kring ämnet och avsikten är inte att de ska fungera som en rättskälla.

1.6 Forskningsläge

Det centrala ämnet för framställningen är begreppet skälig levnadsnivå och det finns några rättsvetenskapliga studier som har behandlat ämnet. Gustav Svensson har i en omfattande studie undersökt begreppet skälig levnadsnivå och hur beslutsfattandet sett ut i Högsta förvaltningsdomstolen, en kammarrätt, två förvaltningsrätter och tre socialnämnder. Domarna rörde beslut om bistånd avseende olika saker inom ramen för socialtjänstlagen.²⁵ Pia Kjellbom har genomfört en mer koncentrerad undersökning av kommunala riklinjer och eventuella konsekvenser för rättssäkerheten. Hon undersökte hur bedömningen görs när enskilda ansöker

20 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000.

21 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation och Gustafsson, Rättens polyvalens – En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet.

22 Se t.ex. Vahlne Westerhäll, Rättssäkerhetsaspekter på socialtjänstutredningar, i Bull, Lundin & Rynning (red.), Festskrift till Lena Marcusson.

23 Esping, Ramlagar i förvaltningspolitiken.

24 Hydén, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation.

25 Svensson, Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor – Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder.

(13)

7 om bistånd för att betala en hyresskuld. I studien ingår även ett resonemang om enskildas rätt till bostad.²⁶ Vidare har Karsten Åström studerat socialtjänstlagens roll och betydelse vid det socialpolitiska beslutsfattandet. Åström kunde visa socialtjänstlagens tolknings- och tillämpningsproblem till följd av dess ramlagskaraktär.²⁷

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Min undersökning inriktas mer på hur förvaltningsrätten bedömer frågan när enskilda ansöker om bistånd för att betala en skuld. Med hjälp av analysredskapet ska syftet och frågeställningarna diskuteras ur flera olika perspektiv vilket gör att min undersökning skiljer sig något från de som nämnts ovan.

1.7 Avgränsningar

Med hjälp av socialtjänstlagen kan enskilda söka bistånd för sin försörjning eller sin livsföring i övrigt. Den centrala utgångspunkten för undersökningen är hur bedömningen görs av begreppet skälig levnadsnivå. För att ytterligare precisera ämnesvalet har jag valt att fokusera på beslut där enskilda ansökt som bistånd för att betala en skuld. Vid bedömningen om den enskilde har rätt till bistånd eller inte är behoven avgörande. Som tidigare nämnts varierar behoven mellan olika individer och mellan olika grupper i samhället. Barn och familjer med barn är grupper där särskild hänsyn måste tas till barnen och deras behov. Vidare kan hänsyn behöva tas till särskilda faktorer vid äldres ansökan om bistånd. Jag har valt att avgränsa bort dessa specifika grupper för att koncentrera undersökningen till fall där hänsyn inte behöver tas till särskilda omständigheter.

Vidare är det möjligt att olika typer av skulder kan medföra olika konsekvenser för den enskilde. I denna framställning tas dock ingen hänsyn till särskilda typer av skulder. Syftet är att få en större överblick av domstolens resonemang i de fall som uppfyller kriterierna. Vid en undersökning som rör enskildas rätt till bistånd kan det vara relevant diskutera rättigheter och rättighetslagstiftning. De sociala rättigheterna nämns på ett fåtal ställen men jag avser inte att föra en diskussion kring begreppet med anledning av ämnets komplexitet. Det skulle finnas en viss risk att fokus flyttas från mitt huvudsakliga syfte med undersökningen.

1.8 Disposition

Uppsatsen består av sex kapitel. I kapitel ett ges inledningsvis en presentation av ämnet följt av en problembeskrivning för att förtydliga varför just detta ämne valts. Därefter följer uppsatsens syfte och dess frågeställningar som visar vad som kommer att besvaras. Vidare förs en diskussion kring metodvalet och läsaren får insikt i hur rättsfallsgenomgången och analysredskapet används. Det första kapitlet innehåller även en presentation av använt material följt av forskningsläget på området. Slutligen ges en motivering av de avgränsningar som gjorts.

26 Kjellbom, Kommunala riktlinjer, i Hollander & Alexius Borgström (red.), Juridik och rättsvetenskap i socialt arbete.

27 Åström, Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning – En studie av parallella normbildningsprocesser.

(14)

8 I kapitel två presenteras de teoretiska utgångspunkterna som även utgör det analysredskap som används. Därtill följer en kortare beskrivning av de begrepp som fungerar som en bakgrundsmodell till framställningen. De begrepp som beskrivs är rättsstat, välfärdsstat, rättssäkerhet och ramlagar där de två sistnämnda utgör analysredskapet. Kapitlet avslutas med en sammanfattande kommentar.

I kapitel tre behandlas de rättsliga förutsättningarna och kapitlet inleds med en redogörelse av relevanta bestämmelser i socialtjänstlagen. Därefter följer en presentation av begreppet skälig levnadsnivå. Vidare presenteras relevant praxis från Högsta förvaltningsdomstolen och Socialstyrelsens allmänna råd. Kapitlet avslutas med en sammanfattande kommentar.

I kapitel fyra genomförs rättsfallsgenomgången och läsaren får ta del av förvaltningsrättens bedömning i 15 domar. Kapitlet avslutas med en sammanfattande kommentar.

I kapitel fem genomförs en analys av den gjorda framställningen. Kapitlet är indelat i två analyserande avsnitt. Det första avsnittet utgörs av en sammanfattande analys av det som framkommit. I det andra avsnittet utgår analysen från analysredskapet.

I kapitel sex presenteras mina slutsatser baserat på uppsatsens syfte med tillhörande frågeställningar. Kapitlet avslutas med en avslutande diskussion.

(15)

9

2. Teoretiska utgångspunkter

I följande avsnitt presenteras de teoretiska utgångspunkter som utgör det analysredskap som används i uppsatsen. De begrepp som utgör analysredskapet är rättssäkerhet och ramlagar.

Begreppen rättsstat och välfärdsstat fungerar som en bakgrundsmodell. Det finns två syften till varför dessa begrepp har samlats i ett särskilt avsnitt. För det första avser redogörelsen att ge läsaren vissa teoretiska kunskaper för att underlätta förståelsen av den fortsatta framställningen. Begreppen är omfattande och eftersom det inte är möjligt att ge en uttömmande redogörelse ter det sig nödvändigt att visa läsaren hur jag har valt att använda dem. För det andra utgör begreppen ett analytiskt redskap och de är centrala i den avslutande analysen.

Inledningsvis följer en beskrivning av begreppen rättsstat och välfärdsstat för att ge en översiktlig bild av statens utveckling. Därefter följer en redogörelse av rättssäkerhet och begreppets innebörd. Diskussionen om rättssäkerhet är omfattande och redogörelsen är inte på något sätt uttömmande. Avsikten är att läsaren ska få en förståelse för hur rättssäkerheten kan bestämmas och hur begreppet används i framställningen. Vidare kan en indelning göras i formell och materiell rättssäkerhet vilket presenteras i avsnittet. Därtill finns det en diskussion om sociala konsekvenser och i följande avsnitt ges en beskrivning av dess innebörd. Slutligen följer en presentation av ramlagarnas funktion och innebörd. Eftersom socialtjänstlagen har konstruerats som en ramlag ges även en presentation av dess specifika funktion på området.

Dessa specifika begrepp har valts ut för att närmare kunna undersöka uppsatsens syfte och frågeställningar utifrån begreppens innebörd. Jag ansåg att ett redskap av detta slag skulle kunna bidra till en djupare diskussion av mitt syfte och frågeställningar. Vid en undersökning om bistånd kan en diskussion om rättssäkerhet och ramlagar vidga resonemanget. Vidare öppnas en möjlighet att uppmärksamma om det finns några problem med att begreppet skälig levnadsnivå inte har preciserats i lagstiftningen. Genom att vrida och vända på syftet och frågeställningarna kan nya problem uppmärksammas. Begreppen är sammankopplade med de problem jag avser att undersöka och har valts ut med hänsyn till undersökningens syfte. Det är viktigt att beslut om bistånd är rättssäkra och det är därför även av intresse att undersöka om ramlagskonstruktionen påverkar rättssäkerheten i besluten.

2.1 Den svenska statens utveckling 2.1.1 Rättsstat

Innebörden av begreppet rättsstat har länge debatterats och Petersson framför att uppfattningen om begreppet varierar mellan länder och över tid.²⁸ Peczenik framhåller att formell likhet inför lag är en förutsättning för att det ska röra sig om en rättsstat. Det innebär att myndigheternas verksamhet bestäms av rättsregler. En förmån behöver vara reglerad i en rättsregel för att kunna utges till någon och det ska inte vara möjligt att undkomma ett föreskrivet straff.²⁹ När rättsstaten uppstod tillkom politiska krav på medborgares lika rättigheter. Bakgrunden till rättsstaten var ett krav på att undvika eller förutse en godtycklig

28 Petersson, Rättsstaten – Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik, s. 21.

29 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 52 f.

(16)

10 maktutövning.³⁰ I stället skulle medborgarna tillförsäkras ordning och frihet. I den moderna rättsstaten begränsades den absoluta statsmakten med syftet att medborgare skulle tillförsäkras både frihet och olika rättigheter. Staten behövde införa regler som skapar legitimitet och förutsebarhet för att uppnå målen vilket resulterade i att makten fördelades.

Inom rättsstaten är syftet att sprida makten för att undvika att makten koncentreras till ett eller ett fåtal organ. Vahlne Westerhäll menar att rättsstaten konstitueras först när medborgarnas frihet får ett innehåll där det klart framgår vad den rättsligt sett innehåller.³¹ Vidare är syftet med rättsstaten att nå rättssäkerhet genom förutsebarhet. Petersson menar att maktutövningen därför är underkastad lagarna.³²

Petersson framhåller att demokratiska system bygger på principen att den offentliga makten utövas under lagarna. Den demokratiska staten består av ett rättsligt skydd för varje individs fri- och rättigheter. Det föreligger höga krav på att den offentliga maktutövningen ska uppfylla både likabehandling och rättssäkerhet. Först då kan godtycke och oförutsebarhet undvikas.³³ Gustafsson framför att idén om rättsstaten bygger på en grundföreställning om individens förhållande till staten där den privata sfären hålls strikt åtskilt från den offentliga sfären. Inom rättsstaten skyddas de liberala individuella rättigheterna och det finns det inget egentligt utrymme för sociala rättigheter.³⁴

2.1.2 Välfärdsstat

Välfärdsstaten växte fram under början av 1900-talet och innebar att enskilda individers rätt till förmåner började omfattas av rättsliga garantier.³⁵ Peczenik framför att välfärdsstaten uppkom när samhället strävade efter trygghet och jämlikhet. Idén präglades av att den svagare parten skulle få ett skydd mot den starkare parten.³⁶ Välfärdsstaten utvecklades ur rättsstaten och består av nya mål som innefattar ekonomiska, politiska, ideologiska och etiska frågor.

Rätten började användas som ett medel för att nå de uppställda målen. Välfärdsstaten präglas av målrationalitet och det finns en vilja att förverkliga sociala rättigheter. Ett kännetecken är de välfärdsrättigheter som syftar till att tillförsäkra enskilda rättigheter som kan överprövas i domstolen.³⁷

Vahlne Westerhäll framför att rättstillämpningen måste ske inom ramen för rättsreglerna och att ramen vanligtvis är vag och mångtydig inom välfärdsstaten.³⁸ Därtill framhålls att reglerna inom det socialrättsliga området består av yttre gränser där det finns ett visst utrymme för annan regelbildning. Vid tillämpning av regler från välfärdsstaten ges främst de ramar beslutsfattaren måste förhålla sig till. Någon närmare precisering ges vanligtvis inte

30 Gustafsson, Rättens polyvalens – En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet, s. 173.

31 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000, s. 36 ff.

32 Petersson, Rättsstaten – Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik, s. 23.

33 Petersson, Rättsstaten – Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik, s. 9 ff.

34 Gustafsson, Rättens polyvalens – En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet, s. 176 ff.

35 Marcusson, Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, FT 3/2010, s. 242.

36 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 46.

37 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000, s. 51 f.

38 Vahlne Westerhäll, Statlig och kommunal styrning av social trygghet, i Vahlne Westerhäll (red.), Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten, s. 37.

(17)

11 utan ledning kan hämtas från andra källor än de som normalt brukar hänföras till de traditionella rättskällorna.³⁹ Vidare framför Gustafsson att välfärdsstaten innebär att rätten influeras mer av samhällets påverkan. När det gäller att lösa uppkomna problem ökar rätten även sin effektivitet och den kan möta samhällets förväntningar på ett mer flexibelt sätt.⁴⁰ Skillnaden mellan rättsstaten och välfärdsstaten kan inte urskiljas tydligt. När välfärdsmålen anses viktigare än rätten kan det dock röra sig om en välfärdsstat. I de fallen är rättens främsta uppgift att fungera som ett medel för att uppnå vissa mål.⁴¹

2.2 Rättssäkerhet

2.2.1 Grundläggande om begreppet

Begreppet rättssäkerhet är centralt inom socialrätten och ämnet har diskuterats i doktrinen.

Det finns dock ingen enhetlig definition av vad rättssäkerhet egentligen innebär och Vahlne Westerhäll menar att en precisering av rättssäkerheten lämpligen bör utgöra en viktig fråga.⁴² Frändberg framhåller att begreppet är mångtydigt och att jurister vanligtvis talar om förutsebarhet när de talar om rättssäkerhet. Tanken om varje enskild individs likhet inför lag kan också ingå i begreppet. Frändberg understryker att begreppet saknar en tydlig definition och menar att det är viktigt att bestämma sig för en precisering för att kunna använda begreppet.⁴³ För att kunna undersöka rättssäkerhetsaspekten behöver jag därför visa hur begreppet kan förstås i denna framställning.

Under 1900-talet syntes begreppet rättssäkerhet i den förvaltningsrättsliga diskussionen.

Det moderna rättssäkerhetstänkandet växte fram efter första världskriget när den offentliga sektorn blev större.⁴⁴ Inför varje beslut om den enskildes rätt till bistånd behöver en utredning göras för att se vilka behov som föreligger och vid beslutsfattandet måste en tolkning ske utifrån lagens ändamål.⁴⁵ Marcusson lyfter fram att det kan vara nödvändigt att gå utanför myndighetens gränser för att se lagstiftningens kvalitet. Vid studier av rättssäkerhet kan det därför vara nödvändigt att beakta föreskrifter och allmänna råd.⁴⁶ Frändberg menar att tre villkor måste vara uppfyllda för att rättssäkerhet ska råda. Först och främst behöver det finnas klara och adekvata regler inom rättssystemet. För det andra måste reglerna vara lättillängliga för den som vill ta del av dem. Det sista villkoret är att varje person ska kunna lita på att reglerna tillämpas rätt och att det går att lita på innehållet i reglerna.⁴⁷

39 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000, s. 55.

42 Vahlne Westerhäll, Rättssäkerhetsaspekter på socialtjänstutredningar, i Bull, Lundin & Rynning (red.), Festskrift till Lena Marcusson, s. 382.

43 Frändberg, Rättsordningens idé – en antologi i allmän rättslära, s. 284 f.

46 Marcusson, Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, FT 3/2010, s. 253 f.

47 Frändberg, Rättsordningens idé – en antologi i allmän rättslära, s. 289.

(18)

12 2.2.2 Förutsebarhet

Peczenik framhåller att kravet på förutsebarhet vanligtvis ingår i rättssäkerhetsbegreppet. I en demokratisk rättsstat är det nödvändigt att myndighetsutövningen är förutsebar.⁴⁸ En central utgångspunkt i rättssäkerhetsdiskussionen är den enskildes möjlighet att kunna förutse ett händelseförlopp samt möjligheten att i efterhand kontrollera beslutet. Det kräver att lagens innehåll inte är allt för vag. Med förutsebarhet avses här berättigade förväntningar att beslutet baseras på de krav som finns i lagen.⁴⁹ Vidare framför Vahlne Westerhäll att förutsebarheten utgör rättsstatens viktigaste ideologi. Rättsstatens formella rättssäkerhet uppnås om rättsreglerna uppfyller vissa kriterier. Rättsreglerna får inte vara för vaga eller mångtydiga, de behöver ha ett visst mått av precision och de behöver vara generella och autonoma. Risken för godtycklig maktutövning minskas när rättsliga beslut är förutsebara.⁵⁰

Vidare framhåller även Marcusson att kravet på förutsebarhet innebär att vissa kriterier behöver vara uppfyllda. Bedömningarna ska vara enhetliga, samma omständigheter ska anses vara relevanta och vid beslutsfattandet ska agerandet vara konsekvent. Det innebär att samma slutsats ska kunna dras när omständigheterna i olika fall är likadana. För att rättssäkerhet ska råda behöver besluten vara både formellt och materiellt riktiga.⁵¹ Kjellbom menar att kunskapen som är hänförlig till professionen sällan är entydig och det medför att behov kan tillgodoses på flera olika sätt. Det kan göra det svårare för enskilda att förutse beslut från socialtjänsten.⁵² Gustafsson menar att begreppet rättssäkerhet inte kan definieras på samma sätt som förut. Det är inte längre kriteriet på förutsebarhet som ensamt styr rättsreglernas innehåll. Även målrelaterade kriterier inkluderas vid bedömningen där varje enskilds intresse innehar den huvudsakliga betydelsen.⁵³

2.2.3 Formell och materiell rättssäkerhet

Ibland görs en åtskillnad mellan formell och materiell rättssäkerhet. Den förra avser när det är möjligt att objektivt fastställa att en viss åtgärd vidtagits. För att uppnå materiell rättssäkerhet behöver en värdering göras av förhållningssättet för att avgöra om effekten överensstämmer med normen. Den materiella rättssäkerheten omfattas vanligtvis av värdeomdömen där det krävs en avvägning mellan förutsebarheten i lagstiftningen och etiska hänsyn. Vahlne Westerhäll menar att gränsen mellan formell och materiell rättsäkerhet inte är skarp.⁵⁴

Enligt Peczenik innebär materiell rättssäkerhet att myndighetsutövning måste ske genom en avvägning mellan rättsnormens förutsebarhet och andra etiska värden. Beslut som innebär myndighetsutövning ska i hög grad vara förutsebara genom rättsnormerna och dessutom vara

48 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 89 f.

49 Vahlne Westerhäll, Rättssäkerhetsaspekter på socialtjänstutredningar, i Bull, Lundin & Rynning (red.), Festskrift till Lena Marcusson, s. 385 f.

52 Kjellbom, Kommunala riktlinjer, i Hollander & Alexius Borgström (red.), Juridik och rättsvetenskap i socialt arbete, s. 167.

(19)

13 etiskt godtagbara. Peczenik konstaterar att kravet på formell rättssäkerhet, i den del som avser att myndighetsbeslut ska vara så förutsebara som möjligt genom lagstiftningen, skulle vara adekvat i ett idealsamhälle. Han menar att idealsamhället inte innehåller någon oetisk lagstiftning och att formell rättssäkerhet automatiskt medför materiell rättssäkerhet. Slutligen menar Peczenik att den materiella rättssäkerheten behövs om samhället avviker från ovan nämnda ideal. Det skulle innebära att myndighetsbeslut är förutsebara genom stöd i lag och att besluten även är förenliga med andra etiska värden.⁵⁵

Åström framhåller att socialtjänstlagen baseras på målrationella beslut vilket kräver att de värderas materiellt och inte formellt. Han påminner om att formella beslut innebär att lika fall ska jämföras med andra liknande fall och bedömas utifrån en enhetlig normering. Åström menar att socialtjänstlagen inte har någon enhetlig normering och att lagstiftningen inte uppnår rättssäkerhet för den enskilde.⁵⁶ Holmberg konstaterar att en målrelaterad ramlag underlättar individ- och situationsanpassade lösningar. Den enskildes rättsäkerhet utgör dock inte en huvudsaklig ställning. Holmberg menar att den materiella rättssäkerheten för enskilda kommer i skymundan.⁵⁷ Gustafsson menar att rättssäkerhet måste ses i ett bredare perspektiv och det är även beroende av tidsperiodens ideologiska, politiska och sociala förställningar.⁵⁸

2.2.4 Sociala konsekvenser

Gustafsson har undersökt rättssäkerheten inom socialrätten där det huvudsakliga syftet är att fördela resurser. Ett problem som lyfts fram är att de sociala rättigheterna saknar ett egentligt rättssäkerhetsbegrepp.⁵⁹ Gustafsson menar att det traditionella rättssäkerhetsbegreppet inte medger något skydd för sociala rättigheter. Rättsliga beslut kan orsaka negativa sociala konsekvenser även om besluten i sig är förutsebara. Av den anledningen bör en analys göras av sociala konsekvenser vid beslut som rör socialrättsliga frågor. Gustafsson nämner att det rättsliga avgörandet ska vara socialt välmotiverat och godtagbart. Beslutsfattaren behöver beakta olika konsekvenser som kan följa av beslutets utfall. Gustafsson använder en modell bestående av tre steg för att beskriva hur beslutet bör övervägas. Inledningsvis ska den formella rättssäkerhetens krav på förutsebarhet beaktas för att bedöma om beslutet kan anses vara rättsligt godtagbart. Det andra steget innebär att beslutet vägs mot den materiella rättssäkerheten där beslutsfattaren även beaktar etiska värden. Vid beaktade av det sista steget ska den sociala godtagbarheten undersökas för att se om beslutet utgör en godtagbar följd.⁶⁰

Beträffande handlingsutrymmet vid lagtolkning framhåller Erlandsson och Mulder att lagens målsättning vanligtvis uppställer ramarna för det handlingsutrymme som finns. Därtill ska hänsyn tas till beslutets eventuella konsekvenser för den enskilde. Det kan föreligga skillnader mellan enskildas levnadsvillkor och behovet av stöd vilket gör att hänsyn kan behöva tas till individuella faktorer. Vidare kan kravet på rättssäkerhet innebära att tillämparen behöver ta hänsyn till om beslutet medför eventuella konsekvenser för den

55 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 94 ff.

56 Åström, Socialtjänstlagstiftningen i politik och förvaltning – En studie av parallella normbildningsprocesser, s. 100.

57 Holmberg, Sociala rättigheter – mål och medel, FT 4-6/1990, s. 193.

60 Gustafsson, Rättens polyvalens – En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet, s. 400 ff.

(20)

14 enskilde. Det kräver ett hänsynstagande till målsättningen med lagstiftningen där gällande rätt tolkas utifrån reella hänsyn.⁶¹ Gentemot individen har staten både ekonomisk, politisk och rättslig makt och den ekonomiska makten utgör ett av de viktigaste styrmedlen för staten.

Vahlne Westerhäll framför att ekonomin står nära den rättsliga regleringen av den sociala tryggheten. Förut användes legala överprövbara rättigheter och de innebar ett skydd mot ekonomiska maktangrepp. Situationen ändrades dock och den enskilde fick inte längre samma rättsliga skydd mot den ekonomiska maktutövningen. Vahlne Westerhäll menar att rätten har fått vika ner sig för ekonomin och det har medfört att rättigheterna har försvagats.⁶² Gustafsson menar att det finns risk att frågan om rättsskydd förskjuts till andra frågor än de centrala och han nämner bland annat budgetbalans och resurstillgångar. Det finns en viss risk att enskilda nekas en rättighet på grund av kommunens resursbrist.⁶³

2.3 Ramlagar

2.3.1 Grundläggande om begreppet

Diskussionen om ramlagarnas funktion i samhället är relativt omfattande och det finns inte någon legaldefinition av begreppet. Den huvudsakliga funktionen är att lagstiftningsmakten kan delegeras till förvaltningsorgan som medges rätt att fylla ut lagen.⁶⁴ Historiskt sett har de främst använts för att styra kommunala verksamheter. Under 1980-talet kritiserades ramlagarnas konstruktion i den allmänna debatten. Hydén lyfter fram svårigheten med att i detalj lagstifta hur rättstillämparen ska göra avvägningar mellan samhällsmål och hur myndigheter ska samverka. Bedömningen har i stället överlåtits åt förvaltningsmyndigheter som har fått ökat inflytande inom de rättsområden som styrs genom ramlagar.⁶⁵ Marcusson framför att beslutsfattaren får ett större utrymme att göra egna avvägningar men menar också att det finns skillnader mellan olika rättsområden.⁶⁶ Ett utmärkande drag är enligt Vahlne Westerhäll att influenser av politik, rättslig och moralisk natur som är tidsinspirerade kan göras gällande utan att lagen behöver förändra sin struktur.⁶⁷

Med anledning av ramlagarnas normativa öppenhet och tolkningsfrihet kan det uppstå styrningsproblem. Hydén menar att kontexten kring lagen kan spela roll för lagens bestämda innehåll och att det alltid finns utrymme för andra tolkningar. Vidare framför Hydén vissa nackdelar som följer av ramlagstiftning och som kan ge upphov till problem. Inledningsvis nämns risken att produktionen av regler på lägre nivåer riskerar att bli okontrollerad. Det kan uppstå styrnings- och tolkningsproblem och frågan om rättssäkerhet kan orsaka problem. Det finns även flertalet fördelar med att ge lagstiftningsområden karaktären av ramlag. Hydén nämner flexibiliteten som en fördel då det blir möjligt att anpassa tillämpningen efter rådande

61 Erlandsson & Mulder, Reella hänsyn i rättstillämpningen, i Dahlstrand (red.), Festskrift till Karsten Åström, s.

171 ff.

62 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? Förändringar på det rättsliga trygghetsområdet från ett styrningsperspektiv, FT 1/2003, s. 160.

64 Esping, Ramlagar i förvaltningspolitiken, s. 46 f.

65 Hydén, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation, s. 2 f.

67 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? Förändringar på det rättsliga trygghetsområdet från ett styrningsperspektiv, FT 1/2003, s. 167.

(21)

15 samhällsutveckling. Utfyllnaden av regler sker främst genom förvaltningsmyndigheternas föreskrifter. Eftersom gamla föreskrifter kan upphävas relativt enkelt menar Hydén att det finns möjlighet till förändring. Hydén framhåller dock att endast karaktären av ramlag inte medför ökad flexibilitet utan det beror på vilket utrymme förvaltningsmyndigheterna har fått att utfärda egna föreskrifter.⁶⁸

Petersson framhåller att det är nödvändigt att använda tekniken med ramlagar. Det är omöjligt för riksdagen att upprätthålla ett aktuellt och detaljerat regelverk inom områden som snabbt förändras. Petersson uttrycker ramlagsparadoxen enligt följande: ”Ramlagarna infördes för att förbättra den politiska styrningen, trots att de kunde hota rättsstaten. Ramlagarna har inte visat sig vara något särskilt hot mot rättsstaten, men de har lett till svårbemästrade problem för den politiska styrningen.”⁶⁹ Avslutningsvis menar Olsson att syftet med ramlagstiftningen är att lösa problem samtidigt som dess funktion är att skapa problem. Han framhåller att det följer av paradoxen att frågorna aldrig kan få en definitiv lösning utan endast tillfälligt bortdefinieras.⁷⁰

2.3.2 Socialtjänstlagen som ramlag

Som tidigare nämnts har socialtjänstlagen utformats som en målinriktad ramlag. Esping påminner om att kommunerna därmed har fått en långtgående delegering.⁷¹ Målen trygghet och jämlikhet utgör de övergripande målen vid ramlagsstiftning. Hetzler understryker att dessa mål inte kan uppnås vid en detaljstyrd lagstiftning. Genom att ge lagar en målorienterad karaktär kan flexibiliteten öka. Detaljerna kan formas och försvinna i takt med att behoven uppstår och försvinner. Hetzler framhåller nödvändigheten med att använda konstruktionen av ramlagar och hon menar att de måste ses i relation till samhällets utveckling.⁷² Vidare lyfter Åström fram att målinriktade ramlagar inte syftar till att uppnå lösningar som stämmer överens med fastslagna regler. Målinriktade ramlagar syftar i stället till att uppnå materiellt riktiga lösningar.⁷³

Hollander framför att diskussionen om ramlagarnas funktion bland annat rört legitimiteten i lagstiftningen. Kommunerna har fått ett betydande utrymme att handlägga enskilda ärenden.

Den legala styrningen har varit föremål för diskussion där tillämpningen av lagstiftningen varit i fokus. Socialtjänstlagens karaktär av ramlag medför en viss osäkerhet om hur lagen ska tolkas. Varje enskild individ blir beroende av att myndigheterna tolkar lagen korrekt för att kunna utfå sin rätt.⁷⁴ Vidare menar Svensson att det inte finns någon uttrycklig delegation av normgivningskompetensen i socialtjänstlagen. Det har medfört vissa oklarheter om vilken aktör det är som bestämmer ambitionsnivån i lagstiftningen.⁷⁵

68 Hydén, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation, s. 8 ff.

69 Petersson, Rättsstaten – Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik, s. 88 ff.

70 Olsson, Redan-men-inte-ännu, i Nordiska institutet för samhällsplanering: Ramlagstiftning, s. 12 f.

71 Esping, Ramlagar i förvaltningspolitiken, s. 134.

72 Hetzler, Sociala reformer, planering och ramlagstiftning, i Nordiska institutet för samhällsplanering:

Ramlagstiftning, s. 60 ff.

74 Hollander, Rättighetslag i teori och praxis, s. 23.

75 Svensson, Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor – Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder, s. 312.

(22)

16 Hydén lyfter fram särskilda problem med att socialtjänstlagen utformats som en ramlag och menar att det kan bli komplicerat att bedöma begreppet skälig levnadsnivå.⁷⁶ Enligt Hetzler är det dock fördelaktigt för enskilda att socialtjänstlagen utformats som en ramlag och hon menar att lösningar på problemen blir individanpassade. Situationen kan kompliceras om myndigheten gör en snedvriden tolkning av lagen som medför att individen inte får ut den rätt de anser sig ha rätt till. Rättssäkerhetsbegreppet utgör dock ett problem i sammanhanget.

Rättssäkerheten är främst anpassat för ett system med detaljstyrda lagar och Hetzler menar att ramlagar inte utgör ett tillräckligt skydd för de enskilda.⁷⁷ När beslutsfattandet inte är reglerat i detalj menar Hetzler att det fria skönet uppstår. Det finns då vissa valmöjligheter för den som ska fatta beslutet.⁷⁸ Svensson förtydligar att det i flertalet frågor inte finns några normer som beslutsfattaren kan utgå från. När det gäller frågan om bistånd kan sökas för att betala skulder fungerar normerna endast som riktlinjer. Vid en sådan situation är det enligt Svensson oundvikligt att beslutet fattas efter det fria skönet.⁷⁹

Vidare diskuterar Åström begreppet skälig levnadsnivå och hur det ska förstås inom ramen för den rättsliga regelstrukturen. Åström menar att begreppet både ger uttryck för en gränsdragning av rätten till bistånd och innehållet i biståndet. Det är enligt hans mening oklart om begreppet ska förstås som en yttersta gräns eller som en formulering där det framgår vad biståndet syftar till. I det här fallet rör det sig om att enskilda ska uppnå en viss levnadsnivå.⁸⁰ Hydén menar att det måste finnas klart normativa uttalanden i lagen för att det ska vara möjligt att arbeta med ramlagar och flexibilitet. I annat fall kan styrningen motverkas av den praktiska verkligheten.⁸¹

2.4 Sammanfattande kommentar

I detta kapitel har de teoretiska utgångspunkterna för framställningen presenterats. De utvalda begreppen har presenterats var för sig för att ge läsaren en grundläggande förståelse för dess innebörd och funktion. Begreppen rättsstat och välfärdsstat fungerar som en bakgrundsmodell och utgör inte själva analysredskapet. Begreppen rättssäkerhet och ramlagar är särskilt viktiga eftersom de utgör det analysredskap som används i uppsatsens analys.

Inledningsvis ges en beskrivning av begreppen rättsstat och välfärdsstat för att ge en bild av den svenska statens utveckling. Bakgrunden till rättsstaten kan sägas vara ett krav på att undvika eller förutse en godtycklig maktutövning och medborgarna skulle tillförsäkras frihet och lika rättigheter. Rättssäkerhet är ett annat begrepp som är utmärkande för rättsstaten.

Välfärdsstaten utvecklades ur rättsstaten under början av 1900-talet och ett starkt kännetecken är att den syftar till att tillförsäkra enskilda individer rättigheter. På det socialrättsliga området är det vanligt att lagarna består av de ramar beslutsfattaren måste förhålla sig till.

76 Hydén, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation, s. 4.

77 Hetzler, Sociala reformer, planering och ramlagstiftning, i Nordiska institutet för samhällsplanering:

Ramlagstiftning, s. 70 f.

78 Hetzler, Rättens roll i socialpolitiken, s. 125.

79 Svensson, Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor – Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder, s. 308.

81 Hydén, Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation, s. 105.

(23)

17 Vidare följer en redogörelse av begreppet rättssäkerhet och först ges en grundläggande presentation av dess innebörd. Det finns inte någon enhetlig definition av begreppets innebörd och det har varit nödvändigt att lyfta fram flera olika definitioner. Den moderna tanken om rättssäkerhet växte fram när den offentliga sektorn blev större efter första världskriget. I framställningen ges även en presentation av begreppet förutsebarhet som har visat sig vara betydelsefullt för rättssäkerhetsbegreppet. Medborgare ska ha möjlighet att kunna förutse ett händelseförlopp och kontrollera utfallet av ett beslut i efterhand. När besluten är förutsebara minskar även risken för godtycke. Därefter följer en beskrivning av den formella och materiella rättssäkerheten. Kortfattat kan den formella rättssäkerheten sägas vara när det är möjligt att objektivt fastställa att en åtgärd vidtagits. För den materiella rättssäkerheten krävs att en värdering görs för att avgöra om utfallet stämmer med normen. Avslutningsvis ges en presentation av sociala konsekvenser. Beslut kan vara både formellt och materiellt rättssäkra men ändå orsaka negativa konsekvenser för den enskilde.

Som tidigare nämnts är socialtjänstlagen en målinriktad ramlag. Det sista avsnittet i detta kapitel rör ramlagar och dess särskilda funktion inom socialtjänstlagen. När en lag utformas som en ramlag skapas ett större utrymme för beslutsfattaren att göra egna avvägningar. Det innebär att flexibiliteten i besluten kan öka. Vidare kan det även bidra till individanpassade lösningar vilket kan vara fördelaktigt för enskilda. De blir dock beroende av att myndigheter tolkar lagen rätt för att kunna utfå sin rätt.

För att läsaren ska förstå hur analysredskapet är tänkt att användas har det varit nödvändigt att presentera de teoretiska utgångspunkterna i ett enskilt kapitel. Förhoppningen är att läsaren nu ska ha fått de grundläggande kunskaperna som krävs om varje begrepp för den fortsatta förståelsen. Begreppen återkommer som tidigare nämnts i kapitel fem där de fungerar som ett analysredskap. Först ska de rättsliga förutsättningarna och rättsfallsgenomgången presenteras.